PROCESO 116-IP-2012 Interpretación prejudicial, de oficio, de los artículos 64 del Acuerdo de Cartagena, 1 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, y 1, 2 y 6 del Convenio de Complementación en el Sector Automotor, publicado en la G.O.A.C No. 483 de 17 de septiembre de 1999, con fundamento en la consulta solicitada por la Sección Primera del Consejo de Estado de la República de Colombia.
Expediente Interno Nº 2005-00287. Actor: MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO. Importación de motores y cajas usadas para vehículos. EL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA, en Quito a los trece días del mes de noviembre del año dos mil doce, procede a resolver la solicitud de Interpretación Prejudicial formulada por la Sección Primera del Consejo de Estado de la República de Colombia.
VISTOS: Que, la solicitud de interpretación prejudicial y sus anexos cumplen con los requisitos comprendidos en el artículo 125 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, así como con las exigencias del artículo 33 del Tratado de Creación, por lo que su admisión a trámite fue considerada procedente en el auto emitido el 17 de octubre de 2012.
I. Antecedentes. El Tribunal, con fundamento en la documentación allegada estima procedente destacar como antecedentes del proceso interno que dio lugar a la presente solicitud, lo siguiente: II. Las partes. Demandante: MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO Demandada: MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO. Tercero Interesado: COMERCIALIZADORA BUSINESS DE COLOMBIA S.A. iii.
DATOS RELEVANTES a.
HECHOS Entre los principales hechos, algunos recogidos de los narrados en la demanda y otros de la solicitud de interpretación prejudicial y de los antecedentes administrativos de los actos acusados, se encuentran los siguientes: 1. La sociedad COMERCIALIZADORA BUSINESS DE COLOMBIA S.A., solicitó dos registros de importación para motores y cajas usados para vehículos. 2.
El punto de Atención del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de la República de Colombia, aprobó el 28 de enero de 2005 las dos solicitudes, mediante dos registros de importación distinguidos con los números de formulario 5047362 y 5005401, y con número de aprobación 380 y 381. 3. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de la República de Colombia advirtió que se había cometido un error al conceder los registros de importación. De conformidad con la normativa sobre la materia, la mercancía a importar corresponde a un régimen de prohibida importación. 4.
El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de la República de Colombia, con la finalidad de revocar los mencionados registros, solicitó a la sociedad COMERCIALIZADORA BUSINESS DE COLOMBIA S.A., su consentimiento para proceder a la revocatoria. 5. La sociedad COMERCIALIZADORA BUSINESS DE COLOMBIA S.A., mediante escrito de 17 de febrero de 2005, se niega a dar el consentimiento solicitado. 6.
El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, presentó demanda de nulidad ante el Consejo de Estado de la República de Colombia (acción de lesividad). 7. La Sección Primera del Consejo de Estado solicitó interpretación prejudicial al Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina. B.
FUNDAMENTOS DE DERECHO CONTENIDOS EN LA DEMANDA. La demandante soporta la acción en los siguientes argumentos: 1. Manifiesta, que los registros de importación van en contra de la finalidad del Convenio de Complementación en el Sector Automotor. También violan la Resolución No. 001 de 2 de enero de 1995, expedida por el Consejo Superior de Comercio Exterior, y la Circular Externa No. 0055 de 31 de agosto de 2004, expedida por el Director de Comercio Exterior del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. 2.
Afirma, que el Convenio es de carácter supranacional y sus objetivos básicos son: a. fortalecer, incentivar e impulsar el desarrollo de la industria automotriz de Venezuela, Ecuador y Colombia; b. Máxima explotación o aprovechamiento del mercado ampliado dentro de la subregión; c. propiciar un ambiente de competencia equitativa, y convertir en eficaz la producción de los tres países, ofreciendo a los consumidores productos automotrices de buena calidad y precio; y d. Lograr, conservar, mantener y garantizar unas mínimas condiciones de seguridad, con el objetivo de proteger el medio ambiente. 3.
Indica, que uno de los objetivos del convenio es que los Países Miembros no sean convertidos en cementerios de autos viejos. 4. Agrega, que con los actos administrativos demandados se afecta la economía, la industria, la fuerza laboral, el medio ambiente y el desarrollo tecnológico de la comunidad internacional. C. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA. 1.
Por parte del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de la República de Colombia. Contestó la demanda de la siguiente manera: “(…) Como quiera que quien ha incoado la demanda es el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo a través del suscrito, en el que se pretende la nulidad de los actos administrativos proferidos por la mencionada entidad y que se identifican e individualizan en el acápite anterior, con el respeto acostumbrado, me permito manifestarle al Honorable Magistrado Ponente, que respondo de manera asertiva y me ratifico en todos y cada uno de los hechos relacionados en el respectivo acápite de hechos, listados en el libelo demandatorio.
En consecuencia ha de entenderse que todos los hechos son ciertos. (…)”. 2. Por parte de la tercera interesada en las resultas del proceso. De conformidad con el Oficio Nº 01204 de 4 de julio de 2012, expedido por el Secretario de la Sección Primera del Consejo de Estado, no fue enviada la contestación de la demanda por parte de la sociedad COMERCIALIZADORA BUSINESS DE COLOMBIA S.A., por haber sido presentada en forma extemporánea.
V. Normas del ordenamiento jurÍdico comunitario a SER INTERPRETADAS. La corte consultante solicitó la interpretación del Convenio de Complementación en el Sector Automotor, publicado dentro de la Resolución núm. 355 de 9 de diciembre de 1994, insertada en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena, Año XVI- núm. 483 de 17 de septiembre de 1999.
El Tribunal aclara que el Convenio de Complementación del Sector Automotor, publicado dentro de la Resolución No. 355 de 9 de diciembre de 2004, fue derogado mediante un acuerdo suscrito por los Gobiernos de Colombia, Ecuador y Venezuela, publicado en la G.O.A.C No. 483 de 17 de septiembre de 1999; en su remplazo expidieron el Convenio de Complementación en el Sector Automotor suscrito el 16 de septiembre de 1999 y publicado también en la G.O.A.C. No. 483.
Por tal motivo, el Tribunal, de oficio, interpretará los siguientes artículos: 1, 2 y 6 del último convenio mencionado, ya que éste se encontraba en vigencia cuando ocurrió el supuesto de hecho planteado en la demanda (28 de enero de 2005). De oficio, el Tribunal también interpretará los siguientes artículos: artículos 64 del Acuerdo de Cartagena, y 1 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina.
A continuación, se inserta el texto de las normas a ser interpretadas: ACUERDO DE CARTAGENA Sección B - De los Convenios de Complementación Industrial (…) Artículo 64 “Los Convenios de Complementación Industrial tendrán por objeto promover la especialización industrial entre los Países Miembros y podrán ser celebrados y ejecutados por dos o más de ellos.
Dichos Convenios deberán ser aprobados por la Comisión. Para los efectos indicados en el inciso anterior, los Convenios podrán comprender medidas tales como distribución de producciones, coproducción, subcontratación de capacidades de producción, acuerdos de mercado y operaciones conjuntas de comercio exterior, y otras que faciliten una mayor articulación de los procesos productivos y de la actividad empresarial.
Los Convenios de Complementación Industrial tendrán carácter temporal y a más de la determinación de los productos objeto de los mismos y del plazo de vigencia de los derechos y obligaciones de los Países Miembros participantes, podrán contener medidas especiales en materia de tratamientos arancelarios, de regulación del comercio y de establecimiento de márgenes de preferencia, no extensivas a los países no participantes y siempre que dichas medidas representen iguales o mejores condiciones que las existentes para el intercambio recíproco.
En este caso, se determinarán los gravámenes aplicables a terceros países”. TRATADO DE CREACIÓN DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA. Artículo 1 “El ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina, comprende: a) El Acuerdo de Cartagena, sus Protocolos e Instrumentos adicionales; b) El presente Tratado y sus Protocolos Modificatorios; c) Las Decisiones del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores y la Comisión de la Comunidad Andina; d) Las Resoluciones de la Secretaría General de la Comunidad Andina; y e) Los Convenios de Complementación Industrial y otros que adopten los Países Miembros entre sí y en el marco del proceso de la integración subregional andina”.
(…) CONVENIO DE COMPLEMENTACIÓN EN EL SECTOR AUTOMOTOR Los Gobiernos de Colombia, Ecuador y Venezuela. Artículo 1 “Celebrar el siguiente Convenio de Complementación Industrial en el Sector Automotor que tiene por objeto la adopción de una política comunitaria con el fin de facilitar una mayor articulación entre los productores subregionales, aprovechar los mercados ampliados de la región, así como propiciar condiciones equitativas de competencia en el mercado subregional y un aumento de la competitividad y la eficiencia”.
Artículo 2 “Los beneficios previstos en el presente Convenio para las industrias del sector automotor tienen por objeto: a. Lograr la transferencia tecnológica que garantice el incremento de su productividad y competitividad. b. Generar inversiones productivas adicionales. c. Adelantar programas de desarrollo de proveedores de la subregión, y d. Ofrecer a los consumidores andinos productos con mejores calidad y precio.
A tal efecto, se realizará anualmente una evaluación del cumplimiento de estos objetivos con base en cuyos resultados los Gobiernos decidirán los ajustes y correcciones necesarios, incluso la suspensión de los beneficios aquí previstos si fuere del caso”. (…) Artículo 6 Con el propósito de garantizar condiciones mínimas de seguridad, de protección del medio ambiente, de defensa del consumidor y de propiedad industrial, los Países Participantes sólo autorizarán la importación de vehículos nuevos, del año-modelo en que se realiza la importación o siguiente.
Igualmente sólo se autorizarán importaciones de componentes, partes y piezas nuevos y sin reconstruir o reacondicionar”. (…)”. VI. Consideraciones. Procede el Tribunal a realizar la interpretación prejudicial solicitada, para lo cual se analizarán los siguientes aspectos: A. Los Convenios de Complementación Industrial. B. Finalidad del Convenio de Complementación en el Sector automotor suscrito por Colombia, Ecuador y Venezuela.
La prohibición de importación de autos y partes usadas. A. los convenios de complementación industrial. Los Convenios de Complementación Industrial se encuentran regulados en los artículos 64 y 65 del Acuerdo de Cartagena. Tienen por objeto “promover la especialización industrial entre los Países Miembros” (primer párrafo del artículo 64).
La norma prevé una herramienta mediante la cual se articulan tanto el desarrollo industrial como las diversas capacidades productivas de los Países Miembros; se busca, en últimas, que de una manera complementaria aúnen su actividad industrial y especializada para generar desarrollo y una adecuada inserción de sus economías en el comercio mundial.
El artículo 65 indica algunos de los puntos sobre los cuales pueden versar los acuerdos: “medidas de distribución, de producciones, coproducción, subcontratación de capacidades de producción, acuerdos de mercado y operaciones conjuntas de comercio exterior, y otras que faciliten una mayor articulación de los procesos productivos y de la actividad empresarial.” De los mencionados artículos se desprenden las siguientes características de los convenios: - Deben ser aprobados por la Comisión de la Comunidad Andina. - Son temporales.
Los Países Miembros participantes deben estipular un plazo de vigencia. - Tienen efectos interpartes. Surten efectos únicamente en relación con los países miembros participantes. - Son abiertos. Permite la entrada en cualquier momento de los Países Miembros no participantes. Para esto se deberán dar las siguientes condiciones: 1) Que el país no participante solicite su incorporación. 2) que los países participantes fijen las condiciones de dicha incorporación. Y 3) que dichas condiciones sean puestas en conocimiento de la Comisión de la Comunidad Andina. - Son de objeto determinado.
Los Países Miembros participantes deben establecer los productos sobre los cuales recae el acuerdo de voluntades. - Su piso jurídico es la normativa comunitaria andina. Las medidas acordadas no pueden generar condiciones menos favorables que las previstas en la normativa CAN para el intercambio recíproco. La norma advierte que en este marco se pueden acordar: “(…) medidas especiales en materia de tratamientos arancelarios, de regulación del comercio y de establecimiento de márgenes de preferencia ( )”.
Otra de las características más importantes es que hacen parte del ordenamiento jurídico comunitario andino. El literal e) del artículo 1 del Tratado de Creación de la Comunidad Andina los incluye y, por lo tanto, tienen las mismas características de dicho ordenamiento: primacía, aplicación inmediata y efecto directo.[1] Esto quiere decir que los convenios de complementación industrial una vez aprobados por la Comisión y publicados en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena, entran en vigencia en los Países Miembros participantes siempre y cuando el propio convenio no señale una fecha posterior.
Esto trae los siguientes efectos: - Son aplicables y exigibles de manera inmediata, es decir, sin necesidad de un proceso de incorporación en el ordenamiento jurídico interno. - Su incumplimiento por parte de los Países Miembros participantes es demandable ante el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina. (artículo 23 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina). - Pueden ser objeto de acción de nulidad ante el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina (artículo 17 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina).
B. FINALIDAD DEL CONVENIO DE COMPLEMENTACIÓN EN EL SECTOR AUTOMOTOR SUSCRITO POR COLOMBIA, ECUADOR Y VENEZUELA. LA PROHIBICIÓN DE IMPORTACIÓN DE AUTOS Y AUTOPARTES USADAS. El manto teleológico que cubre el Convenio de Complementación en el Sector Automotor se encuentra compuesto tanto por los objetivos que el propio acuerdo plasma, como por aquellos principios básicos que inspiran ciertas previsiones en él contenidas.
El artículo 1 establece ciertos objetivos industriales en el sector automotor, a saber: - Facilitar una mayor articulación entre los productores subregionales. - Aprovechar los mercados ampliados de la región. Esto quiere decir en Latinoamérica. - Propiciar condiciones equitativas de competencia en el mercado subregional. - Aumento de competitividad y eficiencia en el sector automotriz.
Por su parte el artículo 2 determina claramente los objetivos a alcanzar para el desarrollo de la industria automotriz: “(…) a. Lograr la transferencia tecnológica que garantice el incremento de su productividad y competitividad. b. Generar inversiones productivas adicionales. c. Adelantar programas de desarrollo de proveedores de la subregión, y d. Ofrecer a los consumidores andinos productos con mejores calidad y precio. e. A tal efecto, se realizará anualmente una evaluación del cumplimiento de estos objetivos con base en cuyos resultados los Gobiernos decidirán los ajustes y correcciones necesarios, incluso la suspensión de los beneficios aquí previstos si fuere del caso”.
El literal d) hace una conexión del sector automotriz con el habitante de la subregión. Si se pude ofrecer a los consumidores andinos productos de mejor calidad y precio se estaría cumpliendo con el objetivo último del proceso de integración subregional andino: el mejoramiento persistente del nivel de vida de los habitantes de la subregión (artículo 1, párrafo 3 del Acuerdo de Cartagena).
Este objetivo a su vez inspira la prohibición consagrada en el artículo 6 del Convenio: “Artículo 6.- Con el propósito de garantizar condiciones mínimas de seguridad, de protección del medio ambiente, de defensa del consumidor y de propiedad industrial, los Países Participantes sólo autorizarán la importación de vehículos nuevos, del año-modelo en que se realiza la importación o siguiente.
Igualmente sólo se autorizarán importaciones de componentes, partes y piezas nuevos y sin reconstruir o reacondicionar”. Los derechos humanos, dentro de los cuales se encuentran el derecho a la vida, a la salud, a la integridad física y a un ambiente sano, son mínimos fundamentales sin los cuales sería imposible cumplir los objetivos del proceso de integración subregional; son principios generales del derecho comunitario andino. Por lo tanto, dichos parámetros fundamentales son la base para prohibir la importación de vehículos y autopartes usadas en la subregión. Asimismo, la defensa al consumidor se desarrolla sobre la base de este conjunto de principios, ya que lo mínimo que se debe garantizar en el mercado es que la adquisición de bienes y servicios no afecte sus derechos fundamentales.
El punto de partida de cualquier plan o programa industrial es la defensa de los derechos humanos. Sin esto no se puede hablar de desarrollo, ni mucho menos de un proceso de integración adecuado. La seguridad, calidad y defensa del consumidor van de la mano de la protección de la vida, la integridad física, la salud y el goce de un ambiente sano en el marco del desarrollo del sector automotor.
Lo que se intenta proteger con la mencionada prohibición y con el convenio en general, es que el habitante de la subregión adquiera vehículos y autopartes con los mejores estándares de calidad, seguridad y de menor impacto ambiental, para así proteger, en últimas, los derechos humanos mencionados. Y por supuesto, en este escenario de protección se busca un desarrollo de la industria automotriz en la región, que se vería seriamente mermada de permitirse la entrada de vehículos automotores y autopartes usadas.
En el escenario internacional ya se ha evaluado el impacto que tiene la importación de vehículos usados. Se han verificado serios daños ambientales por la emisión de sustancias contaminantes, aumento del efecto invernadero, y la grave contaminación por la proximidad del fenecimiento de la vida útil de tales bienes. Además, se han constatado importantes problemas de calidad y seguridad.[2] En conclusión, el convenio estudiado no se puede entender sin que en su médula se ubique la protección de los derechos fundamentales del habitante de la subregión. EL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA, C O N C L U Y E:
PRIMERO: Los Convenios de Complementación Industrial se encuentran regulados en los artículos 64 y 65 del Acuerdo de Cartagena. Tienen por objeto “promover la especialización industrial entre los Países Miembros”. De los mencionados artículos se desprenden las siguientes características de los convenios: - Deben ser aprobados por la Comisión de la Comunidad Andina. - Son temporales.
Los Países Miembros participantes deben estipular un plazo de vigencia. - Tienen efectos interpartes. Surten efectos únicamente en relación con los países miembros participantes. - Son abiertos. Permite la entrada en cualquier momento de los Países Miembros no participantes. Para esto se deberán dar las siguientes condiciones: 1) Que el país no participante solicite su incorporación. 2) que los países participantes fijen las condiciones de dicha incorporación. Y 3) que dichas condiciones sean puestas en conocimiento de la Comisión de la Comunidad Andina. - Son de objeto determinado.
Los Países Miembros participantes deben establecer los productos sobre los cuales recae el acuerdo de voluntades. - Su piso jurídico es la normativa comunitaria andina. Las medidas acordadas no pueden generar condiciones menos favorables que las previstas en la normativa CAN para el intercambio recíproco. La norma advierte que en este marco se pueden acordar: “…medidas especiales en materia de tratamientos arancelarios, de regulación del comercio y de establecimiento de márgenes de preferencia ” El Tribunal advierte que los convenios son parte del ordenamiento jurídico comunitario andino y, por lo tanto, gozan de primacía, aplicación inmediata y efecto directo.
SEGUNDO: Los derechos humanos, dentro de los cuales se encuentran el derecho a la vida, a la salud, a la integridad física y a un ambiente sano, son mínimos fundamentales sin los cuales sería imposible cumplir los objetivos del proceso de integración subregional; son principios generales del derecho comunitario andino. Por lo tanto, dichos parámetros fundamentales son la base para prohibir la importación de vehículos y autopartes usadas en la subregión. Asimismo, la defensa al consumidor se desarrolla sobre la base de este conjunto de principios, ya que lo mínimo que se debe garantizar en el mercado es que la adquisición de bienes y servicios no afecte sus derechos fundamentales.
En el escenario internacional ya se ha evaluado el impacto que tiene la importación de vehículos usados. Se han verificado serios impactos ambientales por la emisión de sustancias contaminantes, aumento del efecto invernadero, y grave contaminación por la proximidad del fenecimiento de la vida útil. Además, se han constatado importantes problemas de calidad y seguridad.
En conclusión, el convenio estudiado no se puede entender sin que en su médula se ubique la protección de los derechos fundamentales del habitante de la subregión. De conformidad con el artículo 35 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, el Juez Nacional consultante, al emitir el fallo en el proceso interno Nº 2005-00287, debe adoptar la presente interpretación. Asimismo, debe dar cumplimiento a las prescripciones contenidas en el párrafo tercero del artículo 128 del Estatuto vigente.
Notifíquese al Juez Consultante, mediante copia certificada y remítase copia a la Secretaría General de la Comunidad Andina, para su publicación en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena. José Vicente Troya Jaramillo PRESIDENTE Leonor Perdomo Perdomo MAGISTRADA Carlos Jaime Villarroel Ferrer MAGISTRADO Gustavo García Brito SECRETARIO TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA.- La sentencia que antecede es fiel copia del original que reposa en el expediente de esta Secretaría. CERTIFICO.- Gustavo García Brito SECRETARIO ----------------------- [1] El Tribunal en sentencia del 12 de noviembre de 1999, expedida en el marco del proceso de incumplimiento 07-AI-99, manifestó lo siguiente: “En conclusión, las normas que conforman el ordenamiento jurídico andino, cualquiera que sea su forma (Tratados, Protocolos, Acuerdos, Convenios o Resoluciones) son, por regla, de efecto y aplicación directa en todos los Países Miembros desde su publicación en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena, lo que significa que son de obligatorio e inmediato cumplimiento por los Países Miembros, los Órganos del Acuerdo y los particulares.” [2] Sobre esto se puede ver “Importación de Vehículos Usados.
Consecuencias e Impactos en México. Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales. México. Julio de 2008. Disponible en: http://207.248.177.30/mir/ uploadtests/24183.177.59.1.Importaci%C3%B3n_de_veh%C3%ADculos_usados_Versi %C3%B3n_Noviembre_2008.pdf