RESOLUCIÓN N° 2603 Resuelve el Recurso de Reconsideración interpuesto por la República del Ecuador contra la Resolución 2581 de la Secretaría General de la Comunidad Andina. LA SECRETARÍA GENERAL DE LA COMUNIDAD ANDINA, VISTOS: Los artículos 72, 73, 74, 76 y 77 del Acuerdo de Cartagena; la Decisión 425, Reglamento de Procedimientos Administrativos de la Secretaría General de la Comunidad Andina.

CONSIDERANDO

ANTECEDENTES Que, el 07 de mayo de 2026, se publicó en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena, Número 5755, la Resolución 2581 de la Secretaría General de la Comunidad Andina (en adelante, SGCAN), por la cual se resuelve la solicitud de la República de Colombia contra la República del Ecuador, sobre calificación como restricción al comercio subregional andino respecto de la habilitación exclusiva del paso internacional de Rumichaca para la importación de mercancías de procedencia u origen colombiana.

Dicha Resolución en su artículo 2 concedió un plazo de diez (10) días hábiles, desde su publicación, para retirar la medida aplicada e informar acerca del levantamiento a la SGCAN. De manera complementaria, en su artículo 3, exhortó a la República del Ecuador y a la República de Colombia a fortalecer los mecanismos de cooperación y coordinación bilateral en materia de control fronterizo, en el marco de la normativa andina vigente, en particular la Decisión 922 “Acciones conjuntas urgentes para la lucha contra la delincuencia organizada transnacional” (en adelante, Decisión 922), a fin de atender las problemáticas de seguridad identificadas en las zonas de frontera mediante acciones conjuntas, sin afectar el normal desarrollo del comercio subregional.

Que, el 20 de mayo de 2026, mediante Oficio Nro. MPCEI-VCE-2026-0071-O, la República de Ecuador, por intermedio del Ministerio de Producción, Comercio Exterior e Inversiones y dentro del plazo previsto en el artículo 44 de la Decisión 425 “Reglamento de Procedimientos Administrativos de la Secretaría General de la Comunidad Andina” (en adelante, Decisión 425), interpuso el Recurso de Reconsideración contra la Resolución 2581 de la SGCAN.

Asimismo, en el petitorio correspondiente, solicitó mediante medida cautelar la suspensión inmediata de los efectos del acto. Que, el 21 de mayo de 2026, mediante comunicación SG/E/DGCOM/1098/2026, la SGCAN, previamente a la admisión del Recurso de Reconsideración y en el marco de la revisión preliminar de la nueva información incorporada al mismo, solicitó a la República del Ecuador precisar el carácter de la información remitida, en atención a que parte de esta había sido presentada previamente bajo reserva dentro del expediente.

Que, el 22 de mayo de 2026, mediante correo electrónico, la República del Ecuador remitió a la Secretaria General el oficio Nro. MDN-VCM-2026-0200-OF de fecha 22 de mayo, que informa que la información e insumos remitidos no tienen carácter de confidencial. Que, el 25 de mayo de 2026, mediante comunicación SG/E/DGCOM/1127/2026, la SGCAN, de conformidad con la Decisión 425 admitió a trámite el Recurso de Reconsideración presentado por la República del Ecuador contra la Resolución 2581.

Asimismo, declaró que la medida cautelar solicitada, prima facie, no advierte un perjuicio irreparable o de difícil reparación, por lo que la solicitud sería evaluada posteriormente. El mismo día, mediante comunicación SG/E/DGCOM/1128/2026, se puso en conocimiento de los demás Países Miembros la admisión del Recurso de Reconsideración, otorgándoles seis (06) días hábiles para que presenten comentarios.

Que, mediante correo electrónico de fecha 26 de mayo de 2026, la República de Colombia solicitó la remisión del oficio SG/E/DGCOM/1120/2026. Asimismo, requirió una ampliación del plazo, que inicialmente estaba previsto hasta el dos (02) de junio de 2026. Que, el 26 de mayo de 2026, mediante comunicación SG/E/DGCOM/1143/2026, la SGCAN puso en conocimiento de los Países Miembros que en su comunicación SG/E/DGCOM/1128/2026, donde dice “SG/E/DGCOM/1120/2026” debía decir “SG/E/DGCOM/1127/2026”.

Que, mediante correo electrónico de fecha 28 de mayo de 2026, la República de Colombia, solicitó ampliación del plazo para presentar comentarios a la SGCAN, puesto que precisaba analizar la información sobre la admisión para remitir observaciones correspondientes. Que, el 28 de mayo de 2026, mediante comunicación SG/E/DGCOM/1172/2026 dirigida a la República de Colombia, la SGCAN otorgó ampliación del plazo hasta el cinco (05) de junio de 2026 para recibir comentarios al Recurso de Reconsideración. El mismo día, mediante comunicación SG/E/DGCOM/1172/2026, se puso en conocimiento de los demás Países Miembros la ampliación y se les otorgó el mismo plazo.

Que, el 04 de junio de 2026, mediante Radicado No. 2-2026-019014, la República de Colombia presentó sus observaciones al Recurso de Reconsideración interpuesto por la República del Ecuador contra la Resolución 2581. Que, el 04 de junio de 2026, mediante comunicación SG/E/DGCOM/1228/2026, la SGCAN acusó recibo de las observaciones interpuestas por la República de Colombia.

El mismo día, mediante comunicaciones SG/E/DGCOM/1229/2026 y SG/E/DGCOM/1230/2026, corrió traslado a los demás Países Miembros las observaciones presentadas por la República de Colombia. FUNDAMENTO DEL RECURSO DE RECONSIDERACIÓN La República del Ecuador interpone Recurso de Reconsideración dentro del plazo establecido en el artículo 44 de la Decisión 425 y fundamenta su solicitud en cuestionamientos respecto de la Resolución 2581, mediante los cuales sostiene que dicho acto administrativo se encuentra afectado por presuntos vicios de forma y fondo que comprometerían su validez.

En tal sentido, solicita la revocatoria de la referida Resolución, al considerar que la medida analizada no constituye una restricción al comercio subregional andino. En complemento, la República del Ecuador presenta nuevas pruebas y solicita su incorporación al presente procedimiento, al considerarlas esenciales para el análisis del presente Recurso.

Asimismo, la República del Ecuador sostiene que la Resolución 2581 prejuzga sobre el fondo del asunto y compromete bienes jurídicos esenciales del Estado vinculados con la seguridad fronteriza, el orden público y la defensa frente a actores no estatales beligerantes formalmente identificados. En ese sentido, la República del Ecuador fundamenta su Recurso de Reconsideración en los siguientes presuntos vicios e irregularidades: Emisión de la Resolución 2581 fuera del plazo previsto en la normativa comunitaria.

Falta de motivación respecto del plazo de diez (10) días hábiles fijado para el retiro de la medida. Errónea aplicación del estándar de necesidad en el análisis de la medida. Vicio en el análisis de proporcionalidad. Omisión de análisis de la Decisión 502. Valoración y uso parcial y selectivo de la Decisión 922. Inversión del estándar probatorio sobre las excepciones del artículo 73 del Acuerdo de Cartagena.

Tratamiento contradictorio de las visitas de verificación in situ como prueba en contra de la República del Ecuador. Sesgo metodológico en la Tabla N° 4 y en las conclusiones derivadas de dicha información. Inconsistencia en la aplicación del criterio de no discriminación. COMENTARIOS PRESENTADOS POR LOS PAÍSES MIEMBROS República de Colombia La República de Colombia, mediante Radicado No. 2-2026-019014 de fecha 04 de junio de 2026, presentó observaciones al Recurso de Reconsideración interpuesto por la República del Ecuador en contra de la Resolución 2581.

Al respecto, las observaciones planteadas por la República de Colombia se resumen en las siguientes consideraciones, según el propio documento: Respecto del alegado incumplimiento de los plazos previstos en la Decisión 425, sostuvo que la emisión de la Resolución 2581 no afectó derechos sustanciales ni procesales de la República del Ecuador y no configura una causal de nulidad.

Respecto del plazo de diez (10) días hábiles otorgado para el retiro de la medida, consideró que este resulta compatible con la urgencia del caso y con los objetivos del ordenamiento jurídico comunitario. Respecto del análisis de necesidad, sostuvo que la Resolución 2581 identificó medidas alternativas menos restrictivas y que la República del Ecuador no acreditó la necesidad de la medida adoptada.

Respecto del análisis de proporcionalidad, señaló que correspondía a la República del Ecuador acreditar los beneficios de la medida y que no se demostró el cumplimiento de los requisitos exigidos por el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena. Respecto de la aplicación de la Decisión 502, sostuvo que las disposiciones invocadas por la República del Ecuador no resultan aplicables para justificar la medida objeto de análisis.

Respecto de la valoración de la Decisión 922, consideró que la referencia efectuada por la SGCAN fue adecuada y acorde con el contenido de dicha norma comunitaria. Respecto de la carga de la prueba en la aplicación del artículo 73 del Acuerdo de Cartagena, sostuvo que correspondía a la República del Ecuador demostrar el cumplimiento de los requisitos de la excepción invocada.

Respecto de las visitas de verificación realizadas por la SGCAN, consideró adecuada la valoración efectuada en la Resolución 2581 sobre las afectaciones observadas en el paso fronterizo de Rumichaca. Respecto del análisis de la información contenida en la Tabla N.° 4, respaldó las conclusiones alcanzadas por la SGCAN sobre los efectos restrictivos de la medida.

Respecto del criterio de no discriminación, sostuvo que dicho elemento no resulta suficiente para justificar la medida en ausencia del cumplimiento de los demás requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico comunitario. Otros Países Miembros Con relación a la presentación de la información adicional, corresponde señalar que el Estado Plurinacional de Bolivia y la República del Perú no presentaron comentarios o información en el marco del presente procedimiento.

NATURALEZA Y ALCANCE DEL RECURSO DE RECONSIDERACIÓN El jurista García de Enterría explica que el recurso de reconsideración procede contra “los actos que ponen fin a la vía administrativa y se interpone ante y se resuelve por el propio órgano que dictó aquellos, al que, en definitiva, se pide que reconsidere su primera decisión”. Por su parte, Miguel Rojas indica que “se trata de un recurso horizontal por cuanto corresponde resolverlo a la misma autoridad, y ordinario porque puede fundarse en cualquier motivo jurídico de discrepancia con la decisión”.

El mismo autor señala que “por medio del recurso de reposición o reconsideración el afectado con la decisión provoca un nuevo estudio de la cuestión decidida, por la misma autoridad que la emitió, con el fin de que sea revocada o modificada en beneficio de sus intereses”. En la misma línea, Agustín Gordillo señala que “para algunos autores ‘reconsiderar’ es no sólo ‘reexaminar’, sino ‘reexaminar atentamente’”.

Asimismo, afirma que el “recurso de reconsideración es el que se presenta ante el mismo órgano que dictó un acto, para que lo revoque, sustituya o modifique por contrario imperio. (…)”. Ahora bien, conforme a lo señalado por Lares Martínez, de manera motivada “la autoridad puede, si desestima las razones del recurrente, confirmar la medida impugnada”.

En el ámbito comunitario, el artículo 37 de la Decisión 425 establece que los interesados podrán solicitar a la SGCAN la reconsideración de cualquier Resolución que emita este órgano comunitario, así como de cualquier acto que ponga fin a un procedimiento, imposibilite su continuación, cause indefensión o prejuzgue sobre el fondo del asunto debatido.

Asimismo, el artículo 39 dispone que, al solicitar la reconsideración de actos de la SGCAN, los interesados podrán impugnarlos, entre otros, por estar viciados en sus requisitos de fondo o de forma, e incluso por desviación de poder. En adición, indica que cuando el recurso verse sobre la existencia de pruebas esenciales para la resolución del asunto, que no estaban disponibles o que no eran conocidas para la época de la tramitación del expediente, deberá estar acompañado de tales nuevas pruebas.

Por su parte, el artículo 40 de la Decisión 425 señala que corresponde al interesado recurrente probar los vicios que en su opinión afectan al acto recurrido, salvo que un acto sea impugnado por razones de incompetencia de la SGCAN, o por lo previsto en Decisiones sobre temas especiales. En adición, sobre las consideraciones del plazo y oportunidad de presentación, el artículo 44 de la Decisión 425 dispone que “El recurso de reconsideración sólo podrá ser interpuesto dentro de los cuarenta y cinco días siguientes a la notificación del acto que se impugna.

En el caso de recursos interpuestos contra actos que hubieran sido publicados en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena, el plazo se contará a partir de la fecha de la publicación. Transcurrido este plazo sin que sea recurrido, el acto quedará firme”. ANÁLISIS DE LA SGCAN SOBRE LOS PRESUNTOS VICIOS A LA RESOLUCIÓN 2581 Sobre la emisión de la Resolución 2581 fuera del plazo establecido en la Decisión 425.

Comentarios de la República del Ecuador La República del Ecuador sostiene, como primer presunto vicio, que la Resolución 2581 habría sido emitida fuera del plazo previsto en los artículos 29 y 54 de la Decisión 425. Al respecto, señala que la propia SGCAN, mediante la comunicación SG/E/DGCOM/730/2026, de fecha 15 de abril de 2026, prorrogó el plazo para emitir pronunciamiento hasta el 30 de abril de 2026, en atención a la complejidad del caso.

En ese sentido, argumenta que la Resolución 2581 fue emitida el 7 de mayo de 2026, es decir, con posterioridad al plazo máximo previamente comunicado a las partes, circunstancia que, a su juicio, implicaría la inobservancia de una norma esencial del procedimiento y la pérdida de competencia temporal de la SGCAN para resolver el expediente.

Asimismo, la República del Ecuador sostiene que la determinación efectuada por la propia SGCAN en la comunicación SG/E/DGCOM/730/2026, respecto del vencimiento del plazo, tendría carácter vinculante para la autoridad comunitaria, en la medida en que fue formalmente comunicada a las partes durante la tramitación del procedimiento. Sobre dicha base, invoca jurisprudencia del TJCAN y doctrina administrativa para sostener que la inobservancia del plazo máximo comunicado habría generado la pérdida de competencia temporal para resolver el expediente y constituiría un vicio sustancial del procedimiento: “En el Proceso 02-AN-2020, sentencia de 14 de octubre de 2022, el Tribunal acogió expresamente el allanamiento de la SGCAN —que reconoció haber incurrido en «un error jurídico en la Resolución 2019 al no haber establecido un plazo perentorio para la aplicación de la medida»—[sic] y declaró la nulidad total de la Resolución impugnada.

(…) La doctrina especializada reafirma esta lectura. Roberto Dromi enseña que «los plazos perentorios producen como efecto principal la pérdida del derecho cuya iniciativa, defensa o ejercicio no se llevó a cabo en término» [sic]. Aplicado al órgano administrativo, esto significa que la SGCAN, vencido el plazo máximo del 30 de abril de 2026, perdió la competencia temporal para resolver, debiendo —como mínimo— haber notificado nuevamente a las partes una eventual reapertura del plazo con la motivación correspondiente, lo que en este caso no ocurrió.” Sobre dicha base, la República del Ecuador sostiene que la emisión de la Resolución fuera del plazo previsto configuraría un supuesto de nulidad de pleno derecho al amparo del literal c) del artículo 12 de la Decisión 425, por haberse prescindido de una norma esencial del procedimiento.

Comentarios de la República de Colombia Al respecto, la República de Colombia sostiene que la República del Ecuador no acreditó de qué manera la emisión de la Resolución 2581, con posterioridad al plazo inicialmente previsto, habría afectado su derecho al debido proceso o alguna garantía sustancial reconocida por el ordenamiento jurídico comunitario.

En ese sentido, considera que la recurrente no aportó elementos que permitan demostrar una afectación concreta derivada de la demora alegada. Asimismo, la República de Colombia invoca los principios previstos en el artículo 5 de la Decisión 425, particularmente aquellos referidos al uso de los procedimientos y formalidades para lograr el cumplimiento de los objetivos de la norma y a la racionalización de la actividad administrativa.

Sobre dicha base, cita lo siguiente: “Artículo 5.- En los procedimientos que se sigan ante la Secretaría General, ésta se regirá por los principios de legalidad, economía procesal, celeridad, eficacia, igualdad de trato a las partes, transparencia, uso de los procedimientos y formalidades para lograr el cumplimiento de los objetivos de la norma y racionalización de la actividad administrativa.

(Subrayas fuera del texto original). (…) En virtud del principio de uso de los procedimientos y formalidades para lograr el cumplimiento de los objetivos de la norma y de racionalización de la actividad administrativa, la Secretaría General deberá asegurarse de que las exigencias normativas en materia de procedimientos administrativos y de formalidades sean interpretadas en forma razonable y usadas sólo como instrumentos para alcanzar los objetivos de la norma.” Con fundamento en lo anterior, la República de Colombia considera que la actuación de la SGCAN se ajustó a los principios previstos en el artículo 5 de la Decisión 425 y que la emisión de la Resolución 2581 respondió a la necesidad de resolver un procedimiento de especial complejidad y añade que la demora observada permitió que la medida cuestionada permaneciera vigente durante un período adicional.

Adicionalmente, la República de Colombia sostiene que el hecho de que la Resolución 2581 hubiera sido emitida cinco (5) días hábiles después de la fecha inicialmente prevista no altera el sentido ni los efectos de la decisión adoptada. Asimismo, señala que la propia Decisión 425 contempla mecanismos específicos para cuestionar una eventual omisión de pronunciamiento por parte de la SGCAN, por lo que correspondía a la República del Ecuador demostrar de qué manera la demora alegada afectó sus derechos o garantías procesales.

En tal sentido, considera que, al no haberse acreditado una afectación sustancial derivada del retraso y habiéndose emitido finalmente el pronunciamiento correspondiente, no resulta procedente declarar la nulidad de la Resolución 2581 por este motivo. Análisis de la SGCAN Con relación al primer argumento planteado por la República del Ecuador, corresponde señalar que la sola circunstancia de que una Resolución administrativa sea emitida con posterioridad al plazo inicialmente previsto por la norma no implica, por sí misma, la pérdida automática de competencia de la autoridad encargada de resolver el procedimiento.

En efecto, ni los artículos 29 y 54 de la Decisión 425 ni ninguna otra disposición del ordenamiento jurídico comunitario establecen que el vencimiento del plazo prive a la Secretaría General de la obligación y competencia de emitir el pronunciamiento correspondiente. Asimismo, la eventual inobservancia de un plazo procedimental no equivale, por sí sola, a la prescindencia de una norma esencial del procedimiento.

En efecto, el argumento de la República del Ecuador parte de equiparar el vencimiento de un plazo procedimental con la omisión de requisitos o actuaciones esenciales para la validez del procedimiento. No obstante, ambos supuestos son jurídicamente distintos. Mientras el literal c) del artículo 12 de la Decisión 425 se refiere a la omisión de etapas, requisitos o garantías esenciales del procedimiento, en el presente caso la República del Ecuador cuestiona exclusivamente la oportunidad temporal del pronunciamiento emitido por la SGCAN, sin alegar la omisión de etapa procedimental alguna ni la supresión de garantías reconocidas por la normativa comunitaria.

Sobre este punto, el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, en el Proceso 214-AN-2005, ha señalado expresamente que: “(…) la inobservancia de un plazo para emitir una resolución, puede ser subsanado como en el caso de autos, y que dicha inobservancia no ha ocasionado ninguna restricción o recorte al derecho de defensa del actor. Sin embargo, este Tribunal considera que la Secretaría General está obligada a cumplir con los plazos que establece la norma (…); pero ello no puede acarrear la nulidad del acto administrativo, ya que la inobservancia de un plazo no afecta la sustancia del acto, ni el debido proceso como en el presente caso.” (Subrayado fuera de texto.) De esta manera, el Tribunal andino, en su sentencia 214-AN-2005, precisó que la emisión de un acto con posterioridad al plazo previsto por la norma no acarrea su invalidez, toda vez que la inobservancia del plazo no afecta la sustancia del mismo ni el debido proceso cuando los derechos de las partes permanecen incólumes.

Bajo dicho entendimiento, no corresponde acoger la interpretación de la República del Ecuador según la cual el vencimiento del plazo previsto en la Decisión 425 produciría automáticamente la pérdida de competencia ratione temporis para resolver el procedimiento. Por el contrario, la normativa comunitaria y la jurisprudencia del TJCAN evidencian que la inobservancia de dicho plazo no tiene como efecto la invalidez automática del acto administrativo ni la extinción de la competencia de la autoridad comunitaria.

En consecuencia, esta Secretaría General concluye que la República del Ecuador no ha demostrado que la emisión de la Resolución 2581, con posterioridad al plazo inicialmente previsto, haya ocasionado una afectación al debido proceso, restringido el ejercicio de sus derechos de defensa, generado la pérdida de competencia de la autoridad comunitaria o configurado alguno de los supuestos de nulidad previstos en el artículo 12 de la Decisión 425, particularmente el contemplado en su literal c).

Por tanto, corresponde declarar infundado este extremo del Recurso de Reconsideración. Sobre la fijación de un plazo incompatible con la urgencia del caso y su compatibilidad con el retiro de la medida Comentarios de la República del Ecuador Sobre el vicio en referencia, la República del Ecuador sostiene que la Resolución 2581 incumple el literal e) del artículo 55 de la Decisión 425, al haber otorgado un plazo de diez (10) días hábiles para el retiro de la medida sin motivar su compatibilidad con la urgencia del caso.

Al respecto, argumenta que la Resolución no contiene una justificación expresa respecto de las razones por las cuales se fijó dicho plazo ni sobre la concurrencia de circunstancias excepcionales que habrían justificado apartarse del plazo previsto en la norma comunitaria. Asimismo, la República del Ecuador sostiene que existe una inconsistencia entre el tiempo empleado por la propia SGCAN para resolver el expediente y el plazo fijado para la ejecución material de la decisión. En ese sentido, señala que, mientras la Secretaría General consideró necesario ampliar al máximo el plazo para emitir su pronunciamiento, debido a la complejidad del caso, no explicó por qué el levantamiento de una medida vinculada a la gestión operativa y de seguridad fronteriza debía ejecutarse en un plazo significativamente menor.

Adicionalmente, la República del Ecuador sostiene que la exigencia de motivación prevista en el artículo 7 de la Decisión 425 resulta aplicable no sólo a la determinación de fondo contenida en la Resolución 2581, sino también a la fijación del plazo otorgado para el retiro de la medida: “Aquí cabe formular la pregunta que el silencio de la SGCAN exige: ¿qué urgencia comunitaria justifica resolver en diez (10) días hábiles un conflicto armado interno de dos (2) años y cuatro (4) meses de duración formal? Si la SGCAN —en ejercicio del principio de celeridad— consideró que un expediente de la complejidad de DGCOM/REST/001/2026 ameritaba un plazo ampliado al máximo (cuarenta días hábiles desde la respuesta del Ecuador) para ser resuelto por el órgano comunitario, no se entiende —y la Resolución no explica— por qué el cumplimiento material de la decisión, sobre el territorio, en un contexto operativo y de seguridad de mayor envergadura aún, debiera consumarse en una cuarta parte de ese tiempo.” En tal sentido, invoca el criterio desarrollado por la propia SGCAN en la Resolución 1622, respecto al carácter sustancial de la motivación de los actos administrativos: “La SGCAN, en la Resolución N.° 1622 mencionada supra, fue categórica al precisar que uno de los vicios sustanciales que afecta la validez de un acto comunitario es «el incumplimiento de la motivación administrativa que impone el artículo 7 del Reglamento de Procedimientos Administrativos», cuando éste exige que toda Resolución contenga «los fundamentos de hecho y de derecho en los cuales se basa, así como cuando corresponda, las razones que hubieren sido alegadas»13.

El estándar es claro: la motivación es un requisito sustancial cuya inobservancia configura nulidad. Si esa exigencia opera para todos los elementos del acto, con mayor razón opera respecto del literal e) del artículo 55, que requiere de manera expresa una motivación sobre la compatibilidad del plazo con la urgencia del caso.” 13 SGCAN. (2013).

Resolución N.° 1622, op. cit., sección III.a.1. Asimismo, la República del Ecuador afirma que el plazo de diez (10) días hábiles resultaría insuficiente para implementar las acciones necesarias para el levantamiento de la medida en condiciones operativas equivalentes. Para sustentar dicha afirmación, hace referencia a la información contenida en la Tabla N.° 5 de la propia Resolución 2581, así como a diversos informes técnicos emitidos por autoridades militares y policiales ecuatorianas, mediante los cuales sostiene que la reconfiguración de los mecanismos de control fronterizo requeriría un plazo significativamente mayor al otorgado por la SGCAN: “Llevar a cabo el desmantelamiento de la medida ecuatoriana en los términos expuestos por la SGCAN, conforme al diagnóstico técnico del Ministerio de Defensa Nacional del Ecuador, implicaría un redespliegue requeriría aumentar el pie de fuerza en un treinta por ciento (30%) en las unidades de la frontera norte y demandaría aproximadamente sesenta (60) días para retomar el control integral de la frontera norte en condiciones operativas mínimas.14 14 Ministerio de Defensa Nacional del Ecuador [MIDENA].

(2026). Insumos institucionales sobre medidas de control, vigilancia y seguridad implementadas en la frontera norte y planeamiento de despliegue operativo en caso de reversión de la medida. Comando de Operaciones Terrestres, Fuerza Terrestre. Finalmente, la República del Ecuador sostiene que la fijación del plazo de diez (10) días hábiles descansaría sobre una premisa fáctica no acreditada en el expediente, consistente en asumir que los mecanismos de control fronterizo existentes con anterioridad a la medida podrían restablecerse dentro de dicho término. En consecuencia, considera que la ausencia de motivación respecto de la compatibilidad del plazo fijado, con la urgencia del caso, comprometería la validez de la Resolución 2581.

Comentarios de la República de Colombia Al respecto, la República de Colombia sostiene que la medida adoptada por la República del Ecuador ha generado una afectación significativa al comercio bilateral y al acceso de mercancías colombianas al mercado ecuatoriano, en contravención de los principios que sustentan el Programa de Liberación previsto en el Acuerdo de Cartagena.

Asimismo, considera que la gravedad de los efectos derivados de la medida, y su incidencia sobre el proceso de integración, justifican que su retiro se produzca con la mayor celeridad posible. En tal sentido, sostiene que la fijación de un plazo de diez (10) días hábiles resulta compatible con la urgencia del caso y con la necesidad de restablecer las condiciones de libre circulación afectadas.

De igual forma, la República de Colombia argumenta que el levantamiento de la medida no reviste una complejidad operativa significativa, por cuanto su eliminación supone esencialmente la supresión de la habilitación exclusiva del paso fronterizo de Rumichaca para el ingreso de mercancías colombianas, sin que ello implique la modificación de las condiciones existentes respecto de los pasos fronterizos no habilitados identificados por las autoridades ecuatorianas.

Adicionalmente, sostiene que existen medidas alternativas menos restrictivas al comercio y potencialmente más eficaces para atender las preocupaciones de seguridad invocadas por la República del Ecuador, incluyendo mecanismos de control focalizados y acciones coordinadas entre las autoridades competentes de ambos países. Sobre dicha base, la República de Colombia concluye que el plazo otorgado por la Resolución 2581 para el levantamiento de la medida resulta razonable, proporcional y compatible con las exigencias del ordenamiento jurídico comunitario andino. Análisis de la SGCAN Con relación al segundo argumento presentado y desarrollado por la República del Ecuador, corresponde revisar el artículo 55 de la Decisión 425 y lo señalado en el inciso e): Artículo 55.- La Resolución que califique a una medida aplicada por un País Miembro como gravamen o restricción al comercio intrasubregional deberá contener: Los requisitos enumerados en el artículo 7 del presente Reglamento;

La identificación y descripción de la medida de que se trate; Cuando corresponda, la identificación de la mercancía afectada por la medida de que se trate, con indicación de la correspondiente subpartida arancelaria NANDINA; La exposición de los motivos por los cuales la medida constituye un gravamen o restricción al comercio; La determinación de un plazo compatible con la urgencia del caso y que, salvo circunstancias excepcionales, no excederá de un mes, para que el País Miembro señalado retire el gravamen o restricción; y, La identificación de las normas del ordenamiento jurídico comunitario que se estarían incumpliendo, de no retirarse el gravamen o restricción. (Énfasis fuera del texto) Del artículo señalado, se observa que el literal e) no establece un plazo ordinario de un mes para el retiro de la medida.

Por el contrario, la disposición prevé expresamente que el plazo deberá ser determinado atendiendo a la urgencia del caso y fija únicamente un límite máximo, al señalar que éste no excederá de un mes salvo circunstancias excepcionales. En consecuencia, la norma reconoce un margen de apreciación a la Secretaría General para fijar el plazo que estime adecuado dentro de dicho límite, atendiendo a las circunstancias particulares de cada caso, siempre que dicho plazo resulte compatible con la urgencia de la situación concreta.

Asimismo, de la lectura de dicha disposición no se desprende que la compatibilidad del plazo con la urgencia del caso deba justificarse mediante un acápite autónomo o una motivación separada de los fundamentos que sustentan la propia calificación de la medida como restricción al comercio. La apreciación de dicho requisito puede desprenderse de la motivación integral de la Resolución y de las conclusiones alcanzadas respecto de la naturaleza y efectos de la medida analizada.

En efecto, la exigencia de motivación prevista en el artículo 7 de la Decisión 425 debe apreciarse de manera integral y sistemática, a partir del conjunto de fundamentos de hecho y de derecho contenidos en el acto administrativo. Por consiguiente, la validez de la motivación no depende de la existencia de un acápite independiente destinado exclusivamente a justificar cada uno de los extremos resolutivos, sino de que el sustento fáctico y jurídico de la decisión resulte claramente comprensible a partir de la lectura integral de la Resolución. En el presente caso, la urgencia a la que hace referencia el literal e) del artículo 55 de la Decisión 425 debe apreciarse considerando que la medida calificada como restricción continuaba produciendo efectos sobre el comercio subregional al momento de emitirse la Resolución 2581.

Dicha apreciación se desprende de las conclusiones alcanzadas por la Secretaría General durante la investigación, entre las cuales destacan: La conclusión alcanzada por la SGCAN, en el sentido que la medida adoptada por la República del Ecuador constituía una restricción al comercio subregional andino al afectar las condiciones de acceso previamente existentes para las mercancías procedentes de la República de Colombia;

Los efectos identificados por la Secretaría General respecto de la canalización obligatoria del comercio por un único paso fronterizo y su incidencia sobre las condiciones de acceso al mercado subregional; La conclusión de que la medida no cumplía con los requisitos exigidos por el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena para justificar una excepción al Programa de Liberación; y, La necesidad de evitar que los efectos restrictivos identificados durante la investigación continúen produciéndose una vez emitido el pronunciamiento.

En tal sentido, una vez que la Secretaría General concluyó que la medida constituía una restricción incompatible con el Programa de Liberación y que no se encontraba amparada por las excepciones previstas en el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena, la permanencia de dicha medida implicaba la continuidad de los efectos restrictivos identificados durante la investigación. Bajo esa premisa, la fijación del plazo para su retiro resulta consistente con la urgencia inherente al restablecimiento de las condiciones de libre comercio afectadas.

En este entendimiento, la determinación del plazo otorgado para el retiro de la medida constituye una consecuencia directa de la calificación efectuada por la Secretaría General y de la necesidad de poner fin a los efectos restrictivos identificados durante la investigación, dentro de un plazo compatible con la urgencia del caso, así como considerando los efectos restrictivos identificados durante la investigación. Por ello, la motivación del plazo fijado se encuentra incorporada en los fundamentos que sustentan la propia Resolución 2581.

Respecto de la invocación realizada por la República del Ecuador a la Resolución 1622, esta Secretaría General coincide en que la motivación constituye un requisito esencial de validez de los actos administrativos comunitarios. Sin embargo, de ello no se sigue que la motivación deba encontrarse desarrollada de manera autónoma para cada uno de los extremos resolutivos ni que la ausencia de un acápite específico sobre un determinado aspecto implique, por sí sola, la configuración de un vicio invalidante.

La suficiencia de la motivación debe apreciarse a partir de una lectura integral del acto administrativo y de los fundamentos que sustentan la decisión adoptada. Por otra parte, la comparación efectuada por la República del Ecuador entre el plazo utilizado por la Secretaría General para resolver el procedimiento y el plazo otorgado para el cumplimiento de la decisión adoptada, parte de una premisa jurídicamente incorrecta.

Ambos plazos responden a finalidades distintas, se encuentran regulados por disposiciones diferentes y obedecen a etapas procesales claramente diferenciadas. Mientras el primero se encuentra asociado a la instrucción, análisis y resolución de un procedimiento administrativo complejo, el segundo tiene por objeto asegurar el cumplimiento de una decisión administrativa que pone fin a dicho procedimiento.

En tal sentido, no existe una relación de equivalencia, proporcionalidad o correlación necesaria entre el tiempo requerido para la tramitación de una investigación administrativa y el plazo otorgado para el cumplimiento de la decisión adoptada. Por ello, la circunstancia de que la SGCAN hubiera ejercido la facultad prevista en el artículo 29 de la Decisión 425 para ampliar el plazo de resolución del expediente no determina que el fijado para el retiro de la medida deba guardar una correspondencia temporal con la duración de la investigación. Por tanto, en atención a las consideraciones expuestas, y dentro el marco de las facultades legales otorgadas a la SGCAN en el establecimiento de un plazo para el retiro de las medidas en su caso, corresponde declarar infundado este extremo del recurso interpuesto por la República del Ecuador.

Sobre la errónea aplicación del estándar de necesidad Comentarios de la República del Ecuador Como tercer presunto vicio, la República del Ecuador sostiene que la Resolución 2581 incurre en una errónea aplicación del estándar de necesidad al concluir que la medida analizada no era insustituible y que existían alternativas menos restrictivas para alcanzar la finalidad invocada.

Al respecto, argumenta que la SGCAN sostuvo de manera abstracta la existencia de mecanismos de control y cooperación previstos en el marco andino, sin identificar una medida alternativa concreta que resultara simultáneamente menos restrictiva para el comercio y de eficacia equivalente para enfrentar los riesgos de seguridad alegados. Asimismo, la República del Ecuador invoca la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, particularmente los Procesos 01-AN-2014 y 02-AN-2020, para sostener que el análisis de necesidad exige la identificación y evaluación concreta de medidas alternativas razonablemente disponibles: “El TJCAN, en la sentencia del Proceso 01-AN-2014 de 19 de enero de 2017 —que la propia Resolución cita en su párrafo [65]—, estableció el estándar correcto: la medida debe ser «necesaria (o insustituible); es decir, no debería haber otra medida menos lesiva o gravosa al comercio subregional andino que podría cumplir con la mencionada finalidad»18.

El TJCAN exige, por tanto, que se identifique otra medida (en singular, lo que implica concreción) que podría cumplir con la mencionada finalidad (lo que implica análisis de eficacia comparada). La SGCAN no realizó ese ejercicio. -Más significativo aún: el TJCAN, en la sentencia del Proceso 02-AN-2020 de 14 de octubre de 2022, fue muy preciso al señalar que el juicio de sustituibilidad «no es un concepto estático sino dinámico» y al exigir, en consecuencia, que el órgano que aplica el test identifique con precisión las medidas alternativas que podrían reemplazar la medida cuestionada[sic].

Para resolver el caso del cemento gris colombiano, el TJCAN no se contentó con invocaciones abstractas: identificó concretamente, junto con la propia SGCAN y el Ecuador, una alternativa específica —la utilización en el puesto fronterizo y aduanero de Ipiales de «los controles más estrictos que ya aplica [Colombia] en los puertos marítimos»[sic]—.

Esa identificación concreta de la alternativa era condición lógica de la conclusión sobre falta de necesidad. En el caso de autos, la SGCAN omitió esa identificación: la conclusión queda, así, jurídicamente desprovista del soporte argumental que exige el estándar jurisprudencial.” En ese sentido, considera que la SGCAN omitió realizar un examen comparativo de eficacia entre la medida adoptada y otras posibles alternativas, limitándose a referencias generales sobre mecanismos de cooperación y control fronterizo previstos en la Decisión 922.

Adicionalmente, la República del Ecuador sostiene que la Resolución 2581 no valoró adecuadamente las circunstancias fácticas acreditadas en el expediente relativas a la situación de seguridad en la frontera norte, incluyendo la extensión territorial de la zona fronteriza, la existencia de numerosos pasos no autorizados y la presencia de organizaciones criminales transnacionales.

Sobre dicha base, argumenta que la SGCAN no analizó la viabilidad operativa, temporal y financiera de las supuestas alternativas invocadas ni su capacidad real para alcanzar los objetivos de seguridad perseguidos mediante la medida cuestionada. Finalmente, la República del Ecuador sostiene que la canalización del comercio por el paso fronterizo de Rumichaca no constituye una prohibición al comercio sino un mecanismo de concentración operativa del control fronterizo.

En tal sentido, argumenta que determinados elementos identificados por la propia Resolución 2581, tales como el incremento del despliegue de personal y recursos de control en dicho paso fronterizo, evidenciarían la idoneidad y necesidad de la medida adoptada, por lo que considera que la conclusión alcanzada por la SGCAN carece de sustento técnico y jurídico suficiente.

Comentarios de la República de Colombia Al respecto, la República de Colombia argumenta que la evaluación del criterio de necesidad no exige que la Secretaría General presente la carga de prueba o que identifique una medida alternativa específica destinada a sustituir la medida adoptada por la República del Ecuador. A su juicio, el análisis efectuado por la SGCAN se encontraba orientado a determinar si la medida cuestionada constituía una alternativa insustituible para alcanzar la finalidad invocada.

Asimismo, sostiene que la referencia efectuada por la Resolución 2581 a la Decisión 922 resulta pertinente, en la medida en que dicho instrumento contempla acciones y mecanismos orientados a enfrentar problemáticas vinculadas al control fronterizo, el comercio ilícito, el contrabando y otras actividades transfronterizas. En concordancia con lo anterior, considera que corresponde primordialmente a los Países Miembros aplicar y ejecutar los instrumentos previstos en el ordenamiento jurídico comunitario andino: “[38].

Los llamados a conocer y aplicar debidamente el ordenamiento jurídico comunitario en sus territorios y en sus relaciones, son primeramente los Países Miembros. Los órganos de la CAN fueron creados para salvaguardar el cumplimiento de dicho ordenamiento jurídico, en el marco de las funciones y condiciones establecidas por el mismo régimen.” Análisis de la SGCAN La República del Ecuador sostiene que la Resolución 2581 aplicó incorrectamente el criterio de necesidad al concluir que la medida adoptada no era insustituible, argumentando que la SGCAN no identificó una medida alternativa concreta, menos restrictiva y de eficacia equivalente para alcanzar la finalidad perseguida.

Al respecto, conviene precisar que el argumento de la República del Ecuador parte de una premisa que no se desprende de la Resolución 2581. En efecto, la Resolución no concluyó que existiera una única medida alternativa específica que necesariamente debía sustituir la canalización del comercio por el paso fronterizo de Rumichaca, sino que evaluó si la República del Ecuador había acreditado que la medida adoptada constituía una alternativa insustituible en los términos exigidos por la jurisprudencia comunitaria.

“[139] Con relación al criterio de necesidad, corresponde evaluar si la medida adoptada por la República del Ecuador constituye la alternativa menos lesiva al comercio subregional andino para alcanzar la finalidad invocada. Al respecto, de la revisión del informe técnico CCFFAA-J2-PL-PFNA-2025-112 y la información complementaria remitida por la República del Ecuador, no se advierte que se haya realizado un análisis comparativo de medidas alternativas, ni que se haya evaluado la eficacia de mecanismos menos restrictivos sobre el comercio formal.

En efecto, el referido informe se limita a proponer la concentración del tránsito en un único punto de ingreso, sin considerar otras opciones que permitan atender la problemática identificada sin restringir los canales formales del comercio.” (Énfasis fuera de texto) Del párrafo citado, se observa que la SGCAN, en la Resolución 2581, señala expresamente el criterio de evaluación y los resultados de esta.

En este sentido, corresponde recordar que la evaluación efectuada se desarrolló en el marco del análisis de la excepción invocada por la República del Ecuador al amparo del artículo 73 del Acuerdo de Cartagena. En consecuencia, correspondía a dicho País Miembro aportar elementos suficientes que permitieran acreditar no sólo la finalidad perseguida y la idoneidad de la medida, sino también su necesidad e insustituibilidad.

Asimismo, de la afirmación de la República del Ecuador respecto a que “(…) la SGCAN debió analizar técnicamente alternativas concretas; al no hacerlo, su conclusión carece de sustento argumentativo, como lo exige la jurisprudencia del TJCAN.” Aludiendo a que se habría limitado a invocar de manera abstracta la existencia de mecanismos de cooperación y control fronterizo, es importante realizar una lectura integral del párrafo 140 de la Resolución: “[140] En este sentido, el ordenamiento jurídico andino, en particular a través de la Decisión 922, prevé un conjunto de instrumentos orientados a enfrentar la delincuencia organizada transnacional en zonas de frontera mediante el fortalecimiento de los controles, la cooperación interinstitucional, el intercambio de información y la ejecución de operaciones coordinadas entre los Países Miembros, incluyendo la identificación, control y neutralización de los pasos fronterizos no autorizados.

Dichos mecanismos evidencian la existencia de alternativas que podrían atender directamente la problemática identificada, sin afectar el comercio formal intracomunitario.” (Énfasis fuera del texto) Del citado párrafo [140] queda claro que la Resolución 2581 no concluyó que la sola existencia de la Decisión 922 bastara para resolver automáticamente la problemática identificada por la República del Ecuador.

Lo que la SGCAN sostuvo fue que el propio ordenamiento jurídico comunitario prevé instrumentos dirigidos específicamente a enfrentar los riesgos invocados por dicho País Miembro mediante mecanismos de control, coordinación y cooperación fronteriza. En ese contexto, las acciones previstas por la Decisión 922 se orientan al fortalecimiento de las capacidades de vigilancia, coordinación operativa e intercambio de información entre los Países Miembros, complementando los controles que ya se realizan en los pasos fronterizos habilitados para el comercio internacional, los cuales comprenden verificaciones aduaneras, sanitarias, fitosanitarias, de origen y de seguridad, entre otras.

Por ello, la referencia efectuada a la Decisión 922 tuvo como finalidad evidenciar que la problemática descrita por la República del Ecuador podía ser abordada a través de instrumentos alternativos contemplados en el marco jurídico andino, sin que ello implicara restringir el ingreso de mercancías por pasos fronterizos formalmente habilitados.

Bajo dicho entendimiento, la Resolución 2581 identificó elementos que permitían cuestionar el carácter insustituible de la medida adoptada, lo cual resulta suficiente para efectos del análisis de necesidad desarrollado en el marco del artículo 73 del Acuerdo de Cartagena. De esta manera, la conclusión alcanzada en la Resolución 2581 no se sustentó en la inexistencia de una alternativa propuesta por la SGCAN, sino en la ausencia de elementos que permitieran demostrar que la medida restrictiva adoptada constituía la única alternativa razonablemente disponible para alcanzar la finalidad invocada.

En cuanto a la situación de seguridad fronteriza, la SGCAN es contundente al manifestar el reconocimiento que tienen los Países Miembros de invocar excepciones y, en mayor sentido, cuando la misma Resolución 2581 manifiesta expresamente que la medida aplicada por la República de Ecuador está orientada a combatir la problemática de seguridad en su frontera norte: “[123] De acuerdo con lo establecido en el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena, los Países Miembros gozan del derecho de invocar las excepciones previstas en dicho artículo.

(…) [125] En cuanto al criterio de finalidad de la medida aplicada, se observa que, del contenido del informe técnico CCFFAA-J2-PL-PFNA-2025-112 y la información complementaria remitida por la República del Ecuador, se identifica como elemento central el señalamiento de la autoridad ecuatoriana respecto a la existencia de múltiples pasos fronterizos no autorizados y su vinculación con diversas actividades ilícitas, tales como el contrabando, el narcotráfico y otros delitos transfronterizos.

En ese sentido, la medida adoptada se enmarca en un contexto de seguridad fronteriza, orientado a fortalecer los mecanismos de control estatal en zonas consideradas de alta vulnerabilidad. [126] Bajo dicha lógica, la canalización del ingreso de mercancías a través de un único paso internacional habilitado podría entenderse como una acción dirigida a concentrar los recursos institucionales de control —aduaneros, policiales y militares— en un punto específico, con el objetivo de mejorar la capacidad de supervisión, trazabilidad y fiscalización del flujo comercial formal.” Sin embargo, la existencia de una amenaza o riesgo para la seguridad fronteriza no exime de demostrar que la medida restrictiva aplicada al comercio intracomunitario constituye la alternativa menos gravosa disponible para alcanzar la finalidad perseguida.

Por el contrario, cuanto más vinculada se encuentre la problemática identificada al uso de pasos fronterizos no autorizados y a actividades ilícitas desarrolladas fuera de los canales formales de comercio, mayor resulta la necesidad de justificar por qué la restricción recayó sobre los mecanismos formales de intercambio comercial y por qué dicha restricción constituía una medida insustituible.

En tal sentido, la existencia de pasos fronterizos no autorizados, actividades de contrabando o amenazas asociadas a la delincuencia organizada transnacional no conduce automáticamente a concluir que la restricción del comercio formal por pasos fronterizos habilitados constituya una medida insustituible. Precisamente por ello, el análisis de necesidad exige determinar si la medida aplicada resulta la alternativa menos lesiva para el comercio subregional capaz de atender la finalidad perseguida, extremo que debía ser acreditado por la República del Ecuador mediante un análisis comparativo de alternativas, conforme fue señalado en el párrafo [139] de la Resolución 2581.

En atención a las consideraciones expuestas, corresponde declarar infundado este extremo del recurso interpuesto por la República del Ecuador. Sobre el vicio de fondo en el análisis de proporcionalidad Comentarios de la República del Ecuador Como cuarto argumento, la República del Ecuador sostiene que la Resolución N° 2581 incurre en un defecto en la aplicación del criterio de proporcionalidad, al concluir que los beneficios atribuidos a la medida no fueron debidamente acreditados sin haber efectuado previamente una valoración de los elementos aportados para sustentar dichos beneficios, mientras que los costos de la medida fueron considerados evidentes y verificables.

Asimismo, la República del Ecuador sostiene que, de conformidad con el artículo 42 de la Decisión 425, la SGCAN se encontraba obligada a resolver todos los asuntos sometidos a su consideración, incluso aquellos que surgieran con motivo del procedimiento. Sobre dicha base, considera que la SGCAN debía valorar los beneficios invocados por la medida y no limitarse a concluir que éstos no habían sido debidamente acreditados.

Al respecto, argumenta que la SGCAN omitió efectuar una valoración integral de los beneficios invocados por dicho País Miembro, limitándose a descartar su acreditación sin desarrollar un análisis sustantivo sobre los mismos: “A mayor abundamiento, el expediente DGCOM/REST/001/2026 contenía material fáctico que la SGCAN debió ponderar como beneficios de la medida y que, en cambio, omitió valorar.

Entre ellos: La caracterización técnica de la amenaza obrante en el Informe del Cuerpo de Vigilancia Aduanera, que identifica pasos ilegales de alta peligrosidad —«La Pintada, Urbina, Julio Andrade, El Carmelo, 4 Esquinas y El Brinco»— dominados por estructuras criminales con técnicas de evasión sofisticadas. El reporte del Informe N.° PN-SCG-CEO-2026-081-INF de la Policía Nacional del Ecuador, que documenta 442 operativos acumulados entre 2024 y febrero de 2026, 235 vehículos retenidos o incautados y una valoración aproximada de mercancía aprehendida de USD 950.907 en la Subzona Carchi.

La caracterización institucional de la frontera norte como zona de «altísima porosidad, dispersión de pasos irregulares y fuerte presencia criminal» (Informe Justificativo, p. 13), respaldada por el Informe Técnico CCFFAA-J2-PL-PFNA-2025-112 del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas y reconocida por la propia SGCAN en los párrafos [109]-[117] de la Resolución. El reconocimiento institucional subregional—en el marco de la Decisión 922 adoptada por el CAMRE el 21 de enero de 2024— de la existencia de una emergencia de seguridad subregional originada en la frontera norte ecuatoriana, con la concurrencia de Colombia (Informe Justificativo, sección 5.6, pp. 21-22).” Adicionalmente, la República del Ecuador argumenta que la Resolución 2581 aplicó un estándar de valoración asimétrico, al exigir una acreditación suficiente respecto de los beneficios de la medida, mientras que los costos asociados a la misma fueron considerados evidentes y verificables.

En ese sentido, sostiene que la SGCAN no realizó un esfuerzo equivalente de valoración respecto de ambos elementos: “ La SGCAN admite como «evidentes y verificables» costos comerciales acreditados por una caída del 100% del flujo por San Miguel —flujo que, conforme a su propia Tabla N.° 2, representaba apenas el 0,42% del volumen total de importaciones del comercio Ecuador-Colombia entre 2024 y febrero de 2026— y un incremento de tiempos de despacho de 1 a 2-3 días.

Y rechaza por «no acreditados» beneficios de seguridad respaldados por informes técnicos especializados de las Fuerzas Armadas, la Policía Nacional y el Cuerpo de Vigilancia Aduanera, todos obrantes en el expediente y por un contexto institucional inequívoco: el Estado ecuatoriano se encuentra, desde enero de 2024 y hasta la fecha, en estado de excepción constitucional sucesivamente prorrogado, con presencia militar permanente en operaciones contra actores no estatales beligerantes formalmente declarados, bajo el régimen del derecho internacional humanitario.” En ese contexto, la República del Ecuador invoca la jurisprudencia del TJCAN, particularmente el Proceso 3-AI-96, relativo al principio de proporcionalidad, para sostener que dicho análisis exige una ponderación integral entre la afectación al comercio subregional y los beneficios perseguidos en materia de seguridad y orden público.

Sobre esa base, considera que la Resolución 2581 no efectuó una valoración equilibrada de ambos elementos y arribó a una conclusión de desproporcionalidad sin ponderar adecuadamente los beneficios atribuidos a la medida. Comentarios de la República de Colombia Sobre el vicio en el análisis de proporcionalidad, la República de Colombia sostiene que la interpretación efectuada por la SGCAN, respecto de las excepciones previstas en el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena, resulta consistente con la jurisprudencia del TJCAN.

En ese sentido, considera que correspondía a la República del Ecuador demostrar, de manera objetiva, el cumplimiento concurrente de los distintos elementos que integran el test de proporcionalidad aplicable a las excepciones invocadas. Asimismo, la República de Colombia argumenta que la Resolución 2581 concluyó correctamente que la República del Ecuador no acreditó el cumplimiento de todos los requisitos exigidos para la configuración de las excepciones previstas en el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena.

Sobre dicha base, sostiene que la falta de acreditación de cualquiera de los elementos que conforman el referido test resulta suficiente para impedir que la medida pueda considerarse justificada al amparo de dicha disposición. En ese orden, la República de Colombia sostiene que, en virtud del artículo 42 de la Decisión 425, no corresponde a la SGCAN asumir la carga de demostrar los beneficios atribuidos a la medida analizada.

En tal sentido, considera que correspondía a la República del Ecuador acreditar los elementos necesarios para justificar la aplicación de la excepción invocada. Finalmente, la República de Colombia señala que la propia investigación desarrollada por la Secretaría General permitió identificar efectos sobre el comercio bilateral y la integración económica subregional derivados de la medida.

Sobre dicha base, considera que la conclusión alcanzada por la Resolución 2581 respecto del criterio de proporcionalidad se encuentra sustentada en los elementos obrantes en el expediente. Análisis SGCAN Con relación al argumento de la República del Ecuador referido a una supuesta omisión en la valoración de los beneficios atribuidos a la medida analizada, corresponde precisar que la Resolución 2581 desarrolló un análisis específico de la información relativa a la situación de seguridad en la frontera norte de la República del Ecuador, particularmente aquella contenida en el Informe Técnico CCFFAA-J2-PL-PFNA-2025-112 del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas, cuya relevancia fue expresamente reconocida por esta Secretaría General al examinar los antecedentes que motivaron la adopción de la medida: “[117] (…) existe una secuencia temporal y causal entre la emisión del referido informe y la decisión adoptada el 24 de diciembre de 2025 de habilitar el paso internacional de Rumichaca como único punto de ingreso para las mercancías procedentes u originarios de Colombia, la cual fue formalizada mediante la Nota Verbal N.° MREMH/MREMH/2025/0020/N dirigida a dicho país.” Asimismo, durante la sustanciación del procedimiento, la SGCAN otorgó especial consideración a la información contenida en el Informe Técnico CCFFAA-J2-PL-PFNA-2025-112, por comprender el principal sustento técnico invocado por la República del Ecuador para justificar la adopción de la medida objeto de análisis.

En cuanto al Informe N.° PN-SCG-CEO-2026-081-INF de la Policía Nacional del Ecuador y demás documentación declarada confidencial, corresponde señalar que su utilización dentro del procedimiento se encontraba sujeta a las condiciones derivadas del tratamiento de confidencialidad otorgado a dicha información. Al respecto, mediante Comunicación SG/E/DGCOM/692/2026, la Secretaría General observó que la República del Ecuador no había presentado oportunamente una versión pública de determinados documentos, circunstancia que limitó su consideración en aquellos extremos respecto de los cuales resultaba necesario garantizar el derecho de contradicción y la transparencia del procedimiento.

En efecto, los párrafos [110] y [111] de la Resolución recurrida desarrollan la información proporcionada por la República del Ecuador, relativa a la problemática de seguridad existente en la frontera norte, incluyendo la utilización de pasos fronterizos no autorizados, las actividades ilícitas transfronterizas reportadas por las autoridades ecuatorianas y las condiciones operativas de vigilancia y control de dicha zona: “[110] (…) se describe la extensión y características geográficas de las fronteras, así como la dinámica de seguridad en estas áreas, señalando la presencia de diversas actividades ilícitas, entre ellas el contrabando de mercancías, el tráfico de hidrocarburos, el narcotráfico, el tráfico de armas y la migración irregular. [111] Asimismo, el informe identifica la existencia de múltiples pasos fronterizos no autorizados a lo largo del cordón fronterizo, los cuales son descritos como puntos de tránsito utilizados para el desplazamiento de personas y mercancías.

En este sentido, se indica que estos pasos se encuentran distribuidos en diversas provincias fronterizas y que, en algunos casos, son utilizados para el desarrollo de actividades ilícitas y para evadir los controles de las autoridades competentes.” Ahora bien, el hecho de que la SGCAN haya valorado la información relativa al contexto de seguridad fronteriza expuesto por la República del Ecuador no implica necesariamente que los beneficios atribuidos a la medida cuestionada deban considerarse acreditados para efectos del examen de proporcionalidad.

En ese sentido, la acreditación de una problemática determinada y la acreditación de los efectos concretos de una medida constituyen cuestiones conceptualmente distintas. Mientras la primera permite verificar la existencia de una situación que motiva la actuación estatal, la segunda exige demostrar que la medida adoptada contribuye efectivamente a atender dicha situación. Precisamente por ello, los párrafos [148] y [149] de la Resolución 2581 señalaron que, si bien la República del Ecuador sostuvo que la medida producía beneficios en términos de trazabilidad, control aduanero y reducción de riesgos asociados a actividades ilícitas, tales afirmaciones no se encontraban respaldadas por evidencia que permitiera verificar objetivamente la contribución efectiva de la medida a la obtención de dichos resultados: “[148] Asimismo, la afirmación relativa a que los costos logísticos derivados de la medida serían inferiores a los beneficios obtenidos, no se encuentra sustentada en un análisis cuantitativo o cualitativo verificable.

En efecto, del análisis realizado por la SGCAN, se desprende que la canalización hacia un único punto de ingreso ha generado efectos adversos sobre el comercio. Ello queda evidenciado en el Gráfico N.°2 y verificado en la Tabla N.°4 de la presente Resolución. [149] En ese contexto, no se advierte que exista una relación de proporcionalidad entre los beneficios invocados y los costos generados por la medida, en cuanto que los primeros no han sido debidamente acreditados, mientras que los segundos resultan evidentes y verificables.

En consecuencia, la medida no supera el test de proporcionalidad exigido por la jurisprudencia del TJCAN.” En particular, el informe técnico CCFFAA-J2-PL-PFNA-2025-112 describió la problemática existente en la zona de frontera y las razones que motivaron la adopción de la medida, mas no incorporó elementos que permitieran evaluar el impacto concreto de la misma sobre los fenómenos que se pretendían enfrentar.

Corresponde asimismo precisar el alcance del artículo 42 de la Decisión 425. Dicha disposición faculta a la SGCAN a resolver todos los asuntos sometidos a su consideración dentro del ámbito de sus competencias, incluso aquellos que surjan con motivo del procedimiento, garantizando que el análisis de los casos se realice de manera integral y conforme al ordenamiento jurídico comunitario.

Sin embargo, de dicha facultad no se desprende que la obligación de examinar integralmente la información incorporada al expediente implique tener por acreditadas las conclusiones que una de las partes atribuye a dicha información. Por consiguiente, la facultad prevista no exime a las partes de sustentar adecuadamente los hechos y efectos que invocan dentro del procedimiento.

Bajo dicho entendimiento, la Resolución 2581 no cuestionó la existencia del contexto de seguridad invocado por la República del Ecuador. Por el contrario, reconoció la presencia de actividades ilícitas transfronterizas y de pasos fronterizos no autorizados en la zona de afectación de la medida. No obstante, para efectos del examen de proporcionalidad, resultaba necesario acreditar que la medida adoptada contribuía efectivamente a enfrentar dicha problemática, circunstancia que no fue demostrada mediante elementos verificables obrantes en el expediente.

Precisamente por ello, la Resolución N° 2581 concluyó que: [146] “(…) si bien la República del Ecuador sostiene que la medida genera beneficios en términos de trazabilidad, control aduanero y reducción de riesgos asociados a actividades ilícitas, tales efectos no han sido demostrados mediante evidencia empírica en el expediente, ni se ha acreditado que la concentración del comercio formal en un único punto de ingreso produzca una mejora efectiva en las condiciones de seguridad en la zona de frontera.” (Subrayado fuera de texto) La República del Ecuador sostiene que la Resolución 2581 consideró acreditados los costos asociados a la medida mientras que descartó los beneficios invocados por dicho País Miembro, configurando así una valoración asimétrica e incompatible con el principio de proporcionalidad.

Sobre dicha base, corresponde precisar que la conclusión alcanzada por la Resolución 2581 debe apreciarse de manera integral y a la luz de los elementos efectivamente valorados durante la investigación. Cabe señalar que, la Resolución 2581 no aplicó estándares diferenciados para valorar los costos y beneficios de la medida, sino que examinó los elementos incorporados al expediente conforme a su naturaleza y capacidad demostrativa.

En ese contexto, los costos identificados por la Secretaría General se sustentaron en efectos concretos observados sobre el comercio subregional, derivados de la restricción impuesta al ingreso de mercancías procedentes de la República de Colombia. De este modo, la Resolución 2581 verificó que la medida tuvo como consecuencia la canalización obligatoria del comercio por el paso fronterizo de Rumichaca, restringiendo la utilización del paso fronterizo de San Miguel para el ingreso de mercancías procedentes de Colombia.

Asimismo, se verificó la generación de cargas adicionales asociadas a tiempos de desplazamiento, tiempos de despacho y condiciones de acceso al mercado ecuatoriano, así como la reducción del volumen de determinadas subpartidas para el comercio de la zona. Dicha conclusión se sustentó, además, en elementos objetivos incorporados al expediente y desarrollados en la propia Resolución 2581.

En particular, el Gráfico N.° 2 de dicha Resolución evidenció que, tras la entrada en vigencia de la medida, las importaciones canalizadas a través del paso fronterizo de San Miguel registraron una caída del cien por ciento (100%), reflejando la imposibilidad de continuar utilizando dicho paso formal para el ingreso de mercancías procedentes de la República de Colombia.

Asimismo, la Tabla N.° 4 de dicha Resolución mostró que, respecto de las principales subpartidas arancelarias que históricamente registraban operaciones de importación a través de San Miguel durante el período analizado, el cuarenta y tres por ciento (43%) dejó de registrar operaciones de importación. Tales elementos permitieron constatar efectos concretos y verificables sobre los flujos comerciales previamente existentes, los cuales fueron considerados por la SGCAN en el análisis de proporcionalidad desarrollado en la Resolución recurrida.

En consecuencia, la diferencia en la valoración efectuada por la Resolución 2581 no obedeció a la aplicación de un estándar probatorio más exigente respecto de los beneficios de la medida, sino a la distinta naturaleza y grado de acreditación de los elementos examinados durante el procedimiento. Mientras determinados efectos restrictivos sobre el comercio podían ser constatados a partir de información objetiva obrante en el expediente, los beneficios invocados por la República del Ecuador no fueron acreditados en términos que permitieran verificar objetivamente su materialización o magnitud.

En atención a las consideraciones expuestas, corresponde declarar infundado este extremo del recurso interpuesto por la República del Ecuador. Sobre la omisión de la Decisión 502 en el análisis de la SGCAN Comentarios de la República del Ecuador Como quinto presunto vicio, la República del Ecuador sostiene que la Resolución 2581 omitió analizar la Decisión 502 "Centros Binacionales de Atención en Frontera (CEBAF) en la Comunidad Andina", particularmente sus artículos 4, 8 y 11, pese a que dicha normativa habría resultado relevante para el examen de la medida objeto del procedimiento.

Al respecto, argumenta que la Resolución recurrida únicamente mencionó la Decisión 502 al reproducir los argumentos presentados por la República del Ecuador durante la investigación, sin efectuar un análisis de su contenido ni valorar su alcance como parámetro normativo aplicable al caso. En particular, sostiene que el artículo 4 de dicha Decisión reconoce a los Países Miembros la facultad de gestionar los CEBAF y los pasos de frontera en atención a sus características y peculiaridades, circunstancia que, a su juicio, comprende la consideración de factores vinculados con la seguridad fronteriza, la presencia de actividades ilícitas y las condiciones operativas de control: “El artículo 4 de la Decisión 502 reconoce expresamente que la gestión de los CEBAF y, por extensión interpretativa sistemática, de los pasos de frontera y de su operación efectiva, debe atender a «las características y peculiaridades de sus respectivos pasos de frontera».

Ese mandato comprende, como mínimo, la consideración del grado de porosidad, la incidencia de actividades ilícitas, la presencia institucional de los Estados de salida y entrada, y la viabilidad operacional del control integrado.” Asimismo, la República del Ecuador sostiene que el artículo 11 de la Decisión 502 evidenciaría que el propio ordenamiento jurídico andino reconoce la necesidad de incorporar consideraciones de seguridad y contingencia en la gestión y funcionamiento de los CEBAF.

Sobre dicha base, considera que la decisión de concentrar temporalmente el ingreso de mercancías por el paso fronterizo de Rumichaca constituiría una medida compatible con las facultades de gestión reconocidas por dicha normativa comunitaria: “Más aún, el artículo 11 admite expresamente la instalación de «servicios complementarios (…) [de] seguridad y contingencia» en los CEBAF.

Si la Decisión andina prevé en su literalidad que la operación fronteriza pueda exigir servicios de seguridad y contingencia como elemento estructural, a fortiori admite que un País Miembro decida concentrar la operación efectiva en aquel paso fronterizo donde efectivamente puede garantizar el despliegue de tales servicios — en el caso ecuatoriano, Rumichaca— mientras evalúa la habilitación operativa de los demás. La medida ecuatoriana se inscribe, así, dentro de los márgenes de gestión soberana que la propia Decisión 502 reconoce a los Países Miembros.” En tal sentido, la República del Ecuador argumenta que la falta de pronunciamiento expreso sobre la Decisión 502 configura un vicio de motivación, al estimar que la Secretaría General se encontraba obligada a examinar y responder el alcance de dicha normativa dentro de la fundamentación jurídica de la Resolución 2581.

Por ello, sostiene que la omisión de dicho análisis habría afectado tanto la motivación como la validez de la decisión adoptada. Comentarios de la República de Colombia Al respecto, la República de Colombia sostiene que los artículos 4, 8 y 11 de la Decisión 502 no resultan aplicables en los términos propuestos por la República del Ecuador, ni constituyen fundamento para justificar la medida analizada por la Secretaría General.

En particular, señala que el artículo 4 de la Decisión 502 regula el establecimiento, modificación o supresión de los CEBAF mediante acuerdos entre los Países Miembros, mientras que el artículo 8 se refiere al control integrado y armonizado de los flujos fronterizos, y el artículo 11 contempla la promoción de servicios complementarios para los usuarios de dichos centros: “[29].

En efecto, el artículo 4 hace referencia a la posibilidad de que los Países Miembros establezcan CEBAF en sus pasos de frontera, señalando además que “El establecimiento de los CEBAF en los Países Miembros, así como el traslado, modificación o supresión de los mismos, se realizará mediante Acuerdos Específicos entre Países Miembros, que deberán ser notificados a la Secretaría General de la Comunidad Andina (…)” (SFT). [30].

Por su parte, el artículo 8 contempla el control integrado en los CEBAF utilizando “procedimientos administrativos y operacionales armonizados o compatibles que progresivamente se irán transformando en procedimientos únicos”, y que mientras se consolidan dichos procedimientos, el control integrado se adelantará de manera secuencial entre los dos países de la frontera. [31].

Finalmente, el artículo 11 dispone que “Los Países Miembros que establezcan un CEBAF promoverán la instalación, ya sea al interior del mismo o en áreas aledañas, de servicios complementarios para los usuarios (…)”.” Sobre esa base, la República de Colombia argumenta que la medida adoptada por la República del Ecuador habría resultado contraria a los objetivos perseguidos por la propia Decisión 502, en tanto implicó la inhabilitación del CEBAF de San Miguel para el ingreso de mercancías procedentes de Colombia y limitó el funcionamiento del control integrado previsto por la normativa comunitaria.

En consecuencia, la República de Colombia considera que la Decisión 502 no constituye un fundamento que permita justificar la medida analizada y que, por el contrario, sus disposiciones resultarían consistentes con las conclusiones alcanzadas por la Resolución 2581. Análisis de la SGCAN Con relación al quinto argumento planteado por la República del Ecuador, corresponde precisar que la Decisión 502 fue efectivamente invocada por dicho País Miembro en su respuesta a la solicitud de calificación presentada por la República de Colombia.

En particular, la República del Ecuador sostuvo que las disposiciones relativas a los Centros Binacionales de Atención en Frontera (CEBAF) evidenciaban que la gestión fronteriza debe atender a las características y peculiaridades de cada paso de frontera, incorporando consideraciones de seguridad, control y contingencia: “(…) De ello se desprende que la normativa andina de frontera no solo autoriza, sino que exige, una gestión integrada, segura y funcional de los pasos habilitados.

Así, la facilitación del comercio y la seguridad fronteriza no son valores contrapuestos dentro de la Decisión 502, sino elementos complementarios de un mismo régimen jurídico. (…) La idoneidad también concurre. En una frontera con altísima porosidad, dispersión de pasos irregulares y fuerte presencia criminal, concentrar el ingreso formal en el paso internacional institucionalmente habilitado incrementa la capacidad de control integrado, tanto en su modalidad secuencial como simultánea, por parte de los funcionarios nacionales competentes designados por los países de salida y de entrada.

Ello resulta consistente con la Decisión 502, cuyo artículo 1 define al CEBAF como el conjunto de instalaciones destinadas a la prestación del servicio de control integrado del flujo de personas, equipajes, mercancías y vehículos, y entiende por control integrado la verificación y supervisión conjunta de las condiciones legales de entrada y salida; cuyo artículo 4 faculta a los Países Miembros a establecer los CEBAF que consideren necesarios, en concordancia con las características y peculiaridades de sus pasos de frontera; y cuyo artículo 8 dispone que dicho control se realizará mediante procedimientos armonizados o compatibles, primero de forma secuencial y, progresivamente, de manera simultánea.” Al respecto, esta Secretaría General observa que la Decisión 502 regula el establecimiento, organización y funcionamiento de los Centros Binacionales de Atención en Frontera - CEBAF.

Así, el artículo 1 define a los CEBAF como: “Artículo 1.- Para los fines de la presente Decisión se entiende por: Centro Binacional de Atención en Frontera (CEBAF): El conjunto de instalaciones que se localizan en una porción del territorio de un País Miembro o de dos Países Miembros colindantes, aledaño a un paso de frontera, que incluye las rutas de acceso, los recintos, equipos y mobiliario necesarios para la prestación del servicio de control integrado del flujo de personas, equipajes, mercancías y vehículos, y en donde se brindan servicios complementarios de facilitación y de atención al usuario”.

Mientras que el artículo 3 de la Decisión 502 establece entre sus objetivos específicos: “a) Implantar un sistema eficiente e integrado de gestión y control de los tráficos bidireccionales que se canalizan por los pasos de frontera; b) Evitar la duplicidad de trámites y registros a la salida e ingreso de personas, equipajes, mercancías y vehículos por carretera de los Países Miembros; c) Efectuar en los CEBAF el registro de la información sobre el flujo de personas, equipajes, mercancías y vehículos, en forma uniforme y sistematizada por medios informáticos, para contar con estadísticas oportunas y confiables; d) Promover el transporte internacional directo de pasajeros y mercancías por carretera, facilitando el flujo expedito de personas, equipajes, mercancías y vehículos por los pasos de frontera, aplicando procedimientos que eviten demoras, así como pérdidas y averías de los equipajes y las mercancías; e) Establecer un sistema permanente de información y capacitación en frontera para funcionarios, prestatarios de servicios complementarios y usuarios, sobre las normas que conforman el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina y las normas binacionales que regulan el flujo de personas, equipajes, mercancías y vehículos por los pasos de frontera, incluyendo la publicación de manuales y guías binacionales de información al público; y f) Otros que acuerden bilateralmente los Países Miembros”.

Al respecto, esta Secretaría General observa que, del contenido del artículo 3 se desprende que la Decisión 502 persigue objetivos vinculados a la facilitación del tránsito fronterizo, la gestión integrada de los flujos de personas, mercancías y vehículos, la armonización de procedimientos de control y la generación de mecanismos de coordinación entre los Países Miembros.

En tal sentido, si bien dichos objetivos son compatibles con la existencia de medidas de vigilancia, control y seguridad en frontera, la lógica institucional de la Decisión se encuentra orientada al fortalecimiento del funcionamiento coordinado de los pasos de frontera y de los mecanismos de control integrado, antes que a la adopción de restricciones unilaterales sobre los flujos comerciales intracomunitarios.

Esta interpretación resulta consistente con el propio artículo 4 de la Decisión 502, el cual dispone que: “Artículo 4.- Los Países Miembros de la Comunidad Andina podrán establecer los CEBAF que consideren necesarios, en concordancia con las características y peculiaridades de sus respectivos pasos de frontera. El establecimiento de los CEBAF en los Países Miembros, así como el traslado, modificación o supresión de los mismos, se realizará mediante Acuerdos Específicos entre Países Miembros, que deberán ser notificados a la Secretaría General de la Comunidad Andina, en un plazo no mayor de 10 días siguientes a la fecha de su entrada en vigencia, para su registro y publicación en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena.” En ese contexto, la referencia a las “características y peculiaridades” de los pasos de frontera debe interpretarse en el marco de la organización y funcionamiento de los CEBAF y de los mecanismos de coordinación bilateral previstos por la propia Decisión, sin que pueda entenderse como una habilitación general para apartarse de las obligaciones comunitarias derivadas del Programa de Liberación. Por su parte, los artículos 8 y 11 de la Decisión 502 establecen aspectos vinculados al control integrado y a la prestación de servicios complementarios, incluyendo servicios de seguridad y contingencia para los usuarios de los CEBAF: “Artículo 8.- El control integrado en los CEBAF implicará la parada momentánea y por una sola vez del flujo de personas, equipajes, mercancías y vehículos y utilizará procedimientos administrativos y operacionales armonizados o compatibles que progresivamente se irán transformando en procedimientos únicos.

Hasta que los procedimientos sean únicos, el control se efectuará de manera secuencial comenzando por el que corresponda realizar a los funcionarios competentes del País de Salida y continuará con el de los funcionarios del País de Entrada. En la medida que los procedimientos sean únicos, el control se hará de manera simultánea por parte de los funcionarios del País de Salida y del País de Entrada.

En ningún caso los controles en el País de Entrada podrán comenzar si los funcionarios nacionales competentes designados del País de Salida no han concluido su actuación. (…) Artículo 11.- Los Países Miembros que establezcan un CEBAF promoverán la instalación, ya sea al interior del mismo o en áreas aledañas, de servicios complementarios para los usuarios, entre otros, seguridad y contingencia, telecomunicaciones, puesto de asistencia médica, oficinas bancarias, restaurantes, hosterías, información turística, transporte y auxilio mecánico.” En ese contexto, esta Secretaría General observa que las referencias a la seguridad y contingencia contenidas en la Decisión 502 forman parte de un régimen jurídico orientado al fortalecimiento del control integrado, la coordinación binacional y la facilitación del tránsito de personas, mercancías y vehículos a través de los pasos de frontera.

De manera particular, los artículos 8 y 11 reflejan que la respuesta normativa prevista por dicha Decisión frente a los desafíos operativos y de seguridad en frontera consiste en perfeccionar los mecanismos de control conjunto y los servicios asociados al funcionamiento de los CEBAF, promoviendo una gestión compartida de los riesgos fronterizos entre los Países Miembros.

En consecuencia, considerando expresamente las disposiciones de la Decisión 502 invocadas por la República del Ecuador, esta Secretaría General considera que dichas normas deben interpretarse en el marco de un modelo de gestión fronteriza basado en la cooperación binacional, el control integrado y la facilitación del comercio y del tránsito internacional.

Por ello, si bien la Decisión 502 reconoce la relevancia de las consideraciones de seguridad fronteriza alegadas por la República del Ecuador, sus disposiciones no constituyen un fundamento autónomo para eximir a una medida nacional del examen de compatibilidad previsto en el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena ni alteran las conclusiones alcanzadas en la Resolución 2581, respecto de la naturaleza restrictiva de la medida analizada.

En consecuencia, no se configura la alegada omisión de motivación ni corresponde acoger este extremo del Recurso de Reconsideración. Sobre el uso parcial y selectivo de la Decisión 922 Comentarios de la República del Ecuador Al respecto del sexto presunto vicio, la República del Ecuador argumenta que la Decisión 922 fue adoptada por el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores en enero de 2024, en un contexto marcado por la emergencia de seguridad y por la necesidad de fortalecer la respuesta subregional frente a amenazas asociadas a la delincuencia organizada transnacional.

En tal sentido, considera que dicha Decisión constituye un reconocimiento institucional por parte de los Países Miembros de la gravedad de la situación existente en la frontera norte ecuatoriana. Asimismo, sostiene que la Resolución 2581 utilizó parcialmente la Decisión 922 para señalar la existencia de mecanismos alternativos de cooperación, intercambio de información, control fronterizo y operaciones coordinadas entre autoridades nacionales.

Sin embargo, omitió valorar que dicha normativa también reconoce la existencia de amenazas comunes en la subregión y dispone el fortalecimiento de los mecanismos de vigilancia y control fronterizo. Sobre dicha base, la República del Ecuador considera que la Secretaría General incurrió en una inconsistencia argumentativa al emplear la Decisión 922 únicamente como fundamento para cuestionar la necesidad de la medida, sin examinar el contexto institucional y de seguridad que motivó su adopción y que evidenciaría la legitimidad de la medida adoptada.

Comentarios de la República de Colombia La República de Colombia manifestó que la Secretaría General valoró de manera adecuada la información obtenida durante la investigación, incluido el contexto de expedición y aplicación de la Decisión 922. En tal sentido, consideró que la alegación de la República del Ecuador sobre una supuesta utilización parcial de dicha Decisión se sustenta en apreciaciones subjetivas que no desvirtúan la valoración efectuada por la Secretaría General sobre la información obrante en el expediente.

Asimismo, sostuvo que acoger tales apreciaciones comprometería la objetividad e imparcialidad que deben caracterizar el análisis realizado por los órganos comunitarios. Análisis de la SGCAN Con relación al sexto argumento planteado por la República del Ecuador, corresponde señalar que la referencia efectuada a la Decisión 922 en la Resolución 2581 no tuvo por objeto desconocer o minimizar la situación de seguridad existente en la frontera norte ecuatoriana.

Por el contrario, dicha Decisión fue considerada precisamente porque constituye una manifestación del reconocimiento institucional realizado por los Países Miembros respecto de los desafíos comunes en materia de seguridad, control fronterizo y lucha contra las actividades ilícitas transfronterizas. En ese orden de ideas es importante revisar la parte considerativa de la señalada Decisión, particularmente el siguiente: “Que, el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, en su XXIII Reunión Extraordinaria de 12 de enero de 2024, adoptó la Declaración sobre los acontecimientos de violencia en la República del Ecuador en la que se condenan los violentos sucesos acaecidos en su territorio, llevados adelante por grupos delincuenciales organizados transnacionales;” La relevancia de la Decisión 922 para el presente procedimiento radica tanto en el reconocimiento institucional de la problemática de seguridad que afecta a la República del Ecuador como en los mecanismos comunitarios previstos por el propio ordenamiento jurídico andino para enfrentarla.

En particular, la referida Decisión aprobó el Plan de Acción Resolutivo de los Países de La Comunidad Andina sobre la delincuencia organizada transnacional que se presenta en la tabla a continuación: Tabla N.° 1 Decisión 922: Plan de Acción Resolutivo de los Países de la Comunidad Andina sobre la Delincuencia Organizada Transnacional Fuente: Decisión 922 de la Comunidad Andina Elaboración: SGCAN Como se observa en la Tabla N.° 1, las acciones previstas en la Decisión 922 se encuentran orientadas al fortalecimiento de mecanismos de cooperación, coordinación operativa y actuación conjunta entre los Países Miembros para hacer frente a las actividades ilícitas transnacionales que afectan las zonas de frontera.

En ese contexto, la Secretaría General consideró dicha norma como parte del marco jurídico comunitario aplicable para evaluar la problemática planteada por la República del Ecuador y determinar si el propio ordenamiento andino contemplaba instrumentos destinados a enfrentarla. Bajo dicho entendimiento, la existencia de amenazas comunes en materia de seguridad y el reconocimiento institucional efectuado mediante la Decisión 922 constituyen elementos relevantes para comprender el contexto que motivó la actuación de la República del Ecuador.

Sin embargo, para efectos del presente procedimiento, resulta igualmente relevante advertir que la citada Decisión no se limita a reconocer la existencia de dicha problemática, sino que incorpora acciones concretas orientadas al fortalecimiento de la cooperación fronteriza, la coordinación operativa y la actuación conjunta entre los Países Miembros para enfrentarla.

En tal sentido, la propia normativa comunitaria evidencia que el ordenamiento jurídico andino ha previsto mecanismos supranacionales específicos para atender los desafíos de seguridad invocados por la República del Ecuador, circunstancia que debe ser considerada al momento de examinar la compatibilidad de las medidas nacionales con las obligaciones derivadas del Programa de Liberación. En consecuencia, esta Secretaría General concluye que la Resolución 2581 no realizó una utilización parcial o selectiva de la Decisión 922.

Por el contrario, dicha norma fue considerada tanto como evidencia del reconocimiento comunitario de los desafíos asociados a la delincuencia organizada transnacional en las zonas de frontera, incluidos aquellos que afectan a la República del Ecuador, así como de los mecanismos de cooperación y acción conjunta previstos por los Países Miembros para hacer frente a tales desafíos.

En tal sentido, la discrepancia planteada por la República del Ecuador recae sobre las consecuencias jurídicas derivadas de dicha valoración y no sobre una omisión de análisis de la referida Decisión, por lo que el argumento se declara infundado. Sobre la inversión del estándar probatorio en las excepciones del artículo 73 del Acuerdo de Cartagena Comentarios de la República del Ecuador Como séptimo argumento, la República del Ecuador sostiene que la Resolución 2581 aplicó incorrectamente el estándar probatorio correspondiente a las excepciones previstas en el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena.

Al respecto, argumenta que si bien la jurisprudencia comunitaria, en el Proceso 01-AN-2014, ha reconocido que las excepciones contempladas en dicha disposición son de interpretación taxativa y restrictiva, ello se refiere al carácter cerrado de las causales excepcionales previstas en la norma y no a la imposición de un estándar probatorio de imposible cumplimiento para los Países Miembros que invoquen tales excepciones.

En ese sentido, la República del Ecuador considera que la Secretaría General exigió un nivel excesivo de acreditación respecto de los beneficios atribuidos a la medida analizada y de los elementos que sustentaban su compatibilidad con el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena, sin reconocer un margen razonable de apreciación a las autoridades nacionales frente a una situación de seguridad previamente documentada.

Sobre dicha base, sostiene que la Resolución 2581 terminó vaciando de contenido la excepción relativa a la protección de la seguridad prevista en el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena, al reconocer la existencia de una problemática de seguridad y, simultáneamente, concluir que los elementos aportados no resultaban suficientes para justificar la medida adoptada.

Comentarios de la República de Colombia Con relación a este extremo del recurso, la República de Colombia sostiene que la interpretación restrictiva de las excepciones previstas en el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena responde a la jurisprudencia reiterada del TJCAN, la cual exige que el País Miembro que invoque una excepción demuestre de manera clara la configuración de los presupuestos que justifican su aplicación. Asimismo, señala que corresponde al País Miembro que adopta la medida, acreditar, de manera concurrente, el cumplimiento de los elementos que integran el test de proporcionalidad, sin que resulte posible exceptuar o privilegiar alguno de ellos respecto de los demás. En ese sentido, considera que la Resolución 2581 concluyó que la República del Ecuador no logró acreditar el cumplimiento concurrente de los requisitos exigidos para justificar la aplicación de la excepción invocada.

De otro lado, sostiene que la falta de acreditación de cualquiera de los elementos que integran el test de proporcionalidad impide considerar configurada la excepción prevista en el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena, aun cuando otros requisitos hubieran sido satisfechos. Análisis de la SGCAN Con relación al séptimo argumento planteado por la República del Ecuador, corresponde señalar que la Resolución 2581 aplicó los criterios desarrollados por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina para el examen de las excepciones previstas en el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena dentro del Proceso 01-AN-2014: “En ese orden de ideas, este Tribunal considera que para que una medida adoptada por un país miembro[sic] se justifique como una excepción de las previstas en el segundo párrafo del Artículo 73 del Acuerdo de Cartagena, debe cumplir, de manera concurrente, con los siguientes requisitos: La finalidad de la medida debe fundamentarse en alguna de las excepciones (taxativamente) previstas en el segundo párrafo del Artículo 73 del Acuerdo de Cartagena, las que deben ser interpretadas de manera restrictiva.

La medida debe ser idónea para cumplir la mencionada finalidad. La medida debe ser necesaria (o insustituible); es decir, no debería haber otra medida menos lesiva o gravosa al comercio subregional andino que podría cumplir con la mencionada finalidad. La medida deber ser proporcional; esto es, que sus beneficios son superiores a sus costos, tanto a nivel cuantitativo como cualitativo.

La medida no debe de ser discriminatoria. (Énfasis fuera del texto)” En efecto, la referencia efectuada en la Resolución 2581 responde a la interpretación desarrollada por el TJCAN respecto del alcance de las excepciones previstas en el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena, conforme a la cual corresponde verificar de manera concurrente el cumplimiento de los requisitos señalados para justificar una medida que restrinja el comercio subregional andino. En ese sentido, la Secretaría General observa que la Resolución 2581 no estableció un estándar probatorio distinto al previsto por la jurisprudencia comunitaria ni exigió un nivel de acreditación diferente al contemplado por el TJCAN.

Por el contrario, se limitó a examinar los elementos aportados por la República del Ecuador a la luz de los criterios desarrollados por dicho Tribunal Andino para determinar la procedencia de la excepción invocada. En consecuencia, esta Secretaría General concluye que la República del Ecuador no ha acreditado la existencia del vicio alegado, y considera que la Resolución 2581 se encuentra debidamente motivada por lo que corresponde desestimar este extremo del recurso de reconsideración. Sobre el tratamiento contradictorio de las visitas de verificación como prueba dentro de la Resolución 2581 Comentarios de la República del Ecuador Como octavo elemento, la República del Ecuador sostiene que la Resolución 2581 realizó una valoración incorrecta de los hallazgos obtenidos durante las visitas de verificación efectuadas por la SGCAN en marzo de 2026.

Al respecto, argumenta que los incrementos en los tiempos de despacho, la concentración del flujo de carga y la saturación de los patios de espera no constituyen elementos que desvirtúen la idoneidad de la medida, sino que evidencian una mayor intensidad en los controles ejercidos sobre el ingreso de mercancías. En ese sentido, considera que dichos elementos corroboran la capacidad de la medida para concentrar y fortalecer las labores de control en el paso fronterizo habilitado, por lo que la Resolución 2581 habría efectuado una valoración incorrecta de los resultados observados durante la visita de verificación. Comentarios de la República de Colombia Sobre este extremo del recurso, la República de Colombia sostiene que la valoración efectuada por la SGCAN respecto de los hallazgos obtenidos durante la investigación responde al ejercicio de sus facultades de análisis y apreciación objetiva de la información obrante en el expediente.

En ese sentido, considera que la interpretación propuesta por la República del Ecuador constituye una apreciación subjetiva de los resultados observados durante la visita de verificación, la cual no desvirtúa las conclusiones alcanzadas por la SGCAN en la Resolución 2581. Análisis de la SGCAN Con relación al octavo argumento planteado por la República del Ecuador, corresponde señalar que la Resolución 2581 no desconoció los hallazgos constatados durante la visita de verificación realizada por la SGCAN en el puente internacional de Rumichaca.

En efecto, la señalada Resolución reconoció que la implementación de la medida produjo una concentración del flujo de carga en un único punto de ingreso, así como un incremento en los tiempos de despacho y una mayor demanda de recursos operativos para el ejercicio de los controles fronterizos. No obstante, la valoración efectuada por la SGCAN no estuvo dirigida a determinar únicamente si la medida permitió concentrar o intensificar los controles fronterizos, sino a establecer si los elementos observados permitían acreditar, de manera verificable, que dicha medida contribuía efectivamente a alcanzar el objetivo invocado por la República del Ecuador En ese sentido, el hecho de que la carga se concentrara en el paso fronterizo de Rumichaca o que se hubieran incrementado los tiempos de inspección no permitía concluir, por sí mismo, que la medida hubiese generado una mejora verificable en la capacidad de control sobre las actividades ilícitas transfronterizas cuya mitigación fue invocada como fundamento de la restricción. En consecuencia, la SGCAN considera que la República del Ecuador discrepa de la valoración efectuada sobre los hallazgos obtenidos durante la visita de verificación, pero no acredita la existencia de un error en la motivación desarrollada en la Resolución 2581.

Por tanto, corresponde desestimar este extremo del recurso de reconsideración. Sobre el presunto sesgo metodológico en la Tabla N.° 4 de la Resolución 2581 y su conclusión Comentarios de la República del Ecuador La República del Ecuador sostiene que la Resolución 2581 incurre en un sesgo metodológico al concluir que el 43% de las principales subpartidas dejó de registrar operaciones de importación durante el período analizado.

Al respecto, señala que dicha conclusión se sustenta en el análisis de las mercancías que históricamente ingresaban por el paso fronterizo CEBAF San Miguel, el cual representaba únicamente el 0,42% del comercio total entre Ecuador y Colombia. En ese sentido, considera que la SGCAN debió evaluar la totalidad del comercio bilateral y no únicamente los flujos asociados a dicho paso fronterizo, por cuanto ello conduciría a sobredimensionar los efectos restrictivos de la medida y a inferir indebidamente una afectación material al comercio subregional.

Comentarios de la República de Colombia La República de Colombia señala que la República del Ecuador pretende desvirtuar los resultados obtenidos por la Secretaría General a partir de apreciaciones subjetivas sobre la información recabada durante la investigación. En particular, sostiene que los hallazgos relativos a la reducción de flujos comerciales y al comportamiento de las subpartidas analizadas derivan de una investigación independiente realizada por la Secretaría General, por lo que cuestionar tales resultados únicamente sobre la base de valoraciones propias afectaría la objetividad e imparcialidad que debe caracterizar la valoración de la prueba dentro del procedimiento.

Asimismo, considera que la circunstancia de que el paso fronterizo CEBAF San Miguel representara una proporción reducida del comercio bilateral no desvirtúa las conclusiones alcanzadas por la SGCAN, respecto de las subpartidas que dejaron de registrar operaciones de importación tras la implementación de la medida. Análisis de la SGCAN Con relación al noveno argumento planteado por la República del Ecuador, corresponde señalar que la metodología empleada en la Resolución 2581 respondió al objeto específico de la medida analizada y a los efectos que ésta produjo sobre el comercio terrestre entre la República del Ecuador y la República de Colombia.

En ese sentido, la SGCAN delimitó expresamente el objeto de análisis de la investigación precisando el alcance material de la medida examinada en los siguientes términos: “[53] De lo expuesto en el acápite anterior se desprende que la medida adoptada por la República del Ecuador se aplica al ingreso de mercancías por vía terrestre procedentes u originarias de la República de Colombia, canalizando dicho tránsito exclusivamente a través del paso internacional de Rumichaca.

No obstante, se establece una excepción específica para el transporte de crudo colombiano, cuya circulación ha sido autorizada de manera excepcional a través del paso fronterizo CEBAF San Miguel, bajo condiciones de control previamente definidas.” (Énfasis fuera de texto) En efecto, la medida dispuso la canalización obligatoria del ingreso de mercancías provenientes de Colombia a través del paso internacional de Rumichaca, suprimiendo la posibilidad de utilizar el paso fronterizo CEBAF San Miguel.

Por tal motivo, la SGCAN consideró pertinente analizar el comportamiento de los flujos comerciales que históricamente se registraban a través de dicho paso fronterizo y verificar si éstos fueron efectivamente reencauzados a través del punto habilitado. En ese contexto, el análisis desarrollado en la sección 8.1.3 de la Resolución 2581 no tuvo por objeto determinar la participación relativa del CEBAF San Miguel dentro del comercio total entre ambos Países Miembros, sino evaluar los efectos concretos de la canalización que produjo sobre el comercio terrestre comprendido en el ámbito de aplicación de la medida.

Precisamente por ello la SGCAN examinó el comportamiento de las principales subpartidas arancelarias que registraban operaciones continuas de importación a través de dicho paso fronterizo y verificó si dichas operaciones fueron efectivamente reencauzadas a través del paso internacional de Rumichaca. Asimismo, es importante recordar el artículo 76 del Acuerdo de Cartagena y su disposición sobre el Programa de Liberación: “Artículo 76.- El Programa de Liberación será automático e irrevocable y comprenderá la universalidad de los productos, salvo las disposiciones de excepción establecidas en el presente Acuerdo, para llegar a su liberación total en los plazos y modalidades que señala este Acuerdo.” (Subrayado fuera de texto) De acuerdo con dicha disposición, la compatibilidad de una medida con el Programa de Liberación no depende de que las mercancías afectadas representen un porcentaje mayor o menor del comercio bilateral, sino de que la medida resulte compatible con el principio de liberación aplicable a la universalidad de los productos comprendidos en el acuerdo.

Por ello, la circunstancia de que el CEBAF San Miguel representara una proporción reducida del comercio bilateral no desvirtúa, por sí misma, los efectos observados respecto de las mercancías alcanzadas por la medida ni la pertinencia del análisis efectuado por la SGCAN sobre el corredor logístico directamente afectado. Sobre la base de la información analizada, la Resolución 2581 verificó que el cierre del CEBAF San Miguel produjo una reducción del 100% de los flujos comerciales por dicho punto de ingreso y que el 43% de las principales subpartidas que históricamente utilizaban esa ruta dejó de registrar operaciones de importación durante el periodo analizado, sin que se observara un reencauzamiento pleno a través del paso internacional de Rumichaca: “[99] En particular, la canalización del ingreso de mercancías a través de un único paso habilitado implica la inexistencia de rutas alternativas de acceso, lo que queda evidenciado con la reducción del 100% del flujo comercial por el CEBAF San Miguel.

(…) [107] No obstante, el 43% de las principales subpartidas dejó de registrar operaciones de importación en el periodo analizado, incluyendo bienes de capital y componentes industriales, tales como bombas para líquidos, equipos eléctricos, polímeros y derivados del petróleo. [108] Este comportamiento evidencia que la canalización del comercio no implicó una sustitución plena de rutas logísticas, sino que generó una afectación directa en el ingreso de determinadas mercancías.” Finalmente, la Secretaría General observa que la República del Ecuador no ha aportado evidencia objetiva que desvirtúe los resultados obtenidos en dicho análisis ni ha presentado elementos que permitan concluir que las mercancías identificadas mantuvieron un comportamiento comercial equivalente al observado con anterioridad a la implementación de la medida.

Tampoco ha aportado información que permita sostener una conclusión distinta respecto del efecto de reencauzamiento evaluado en la Resolución 2581. Por lo expuesto, también se desestima este argumento. Sobre la inconsistencia interna respecto al criterio de no discriminación Comentarios de la República del Ecuador Como décimo argumento, la República del Ecuador sostiene que la propia Resolución 2581 reconoció que la medida objeto de análisis no configuraba un trato discriminatorio arbitrario o injustificable entre Países Miembros, al haberse acreditado que una medida de canalización similar fue aplicada simultáneamente en la frontera con la República del Perú por razones de seguridad fronteriza.

No obstante, la República del Ecuador considera que la SGCAN restó valor a dicha constatación al concluir que el cumplimiento del criterio de no discriminación no resultaba suficiente para justificar la medida. En ese sentido, sostiene que la Resolución neutralizó el alcance probatorio de un elemento que, a su juicio, había sido plenamente acreditado.

Asimismo, argumenta que el razonamiento desarrollado en la Resolución 2581 otorgó relevancia únicamente a aquellos criterios respecto de los cuales la SGCAN concluyó que la medida no superaba el test de proporcionalidad, sin considerar favorablemente el cumplimiento del criterio de no discriminación dentro de la valoración integral de la excepción invocada.

Comentarios de la República de Colombia La República de Colombia sostiene que el hecho de que la medida no tenga carácter discriminatorio no resulta suficiente para justificar una restricción al Programa de Liberación. En ese sentido, señala que, conforme a la jurisprudencia comunitaria, la configuración de una excepción al artículo 73 del Acuerdo de Cartagena exige el cumplimiento concurrente de todos los elementos que integran el test de proporcionalidad, por lo que la acreditación del criterio de no discriminación no exime de demostrar los demás requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico andino. Análisis de la SGCAN Con relación al décimo argumento planteado por la República del Ecuador, corresponde señalar que la Resolución 2581 reconoció expresamente que la medida analizada no evidenciaba, prima facie, un trato discriminatorio arbitrario o injustificable entre Países Miembros.

No obstante, dicha constatación no resulta suficiente, por sí sola, para justificar la aplicación de una excepción al Programa de Liberación previsto en el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena. En efecto, conforme a la jurisprudencia del TJCAN en el Proceso 01-AN-2014, referenciado en el párrafo [65] de la Resolución 2581, los requisitos para la aplicación de las excepciones previstas en dichas disposición deben cumplirse de manera concurrente.

En consecuencia, la verificación de que una medida no tiene carácter discriminatorio no exime del examen de los demás criterios exigidos por el Tribunal. En ese sentido, la circunstancia de que la medida no presentara un carácter discriminatorio no alteraba la obligación de verificar el cumplimiento de los criterios de finalidad, idoneidad, necesidad y proporcionalidad desarrollados en la Resolución 2581.

Por consiguiente, esta Secretaría General concluye que la República del Ecuador no ha acreditado la existencia del vicio alegado, por lo que corresponde desestimar este extremo del recurso de reconsideración. ANÁLISIS DE LA NUEVA INFORMACIÓN PRESENTADA POR LA REPÚBLICA DEL ECUADOR Al respecto de la revisión de la nueva información presentada por la República del Ecuador, se observa que los Decretos Ejecutivos acompañados al Recurso de Reconsideración se encuentran vinculados principalmente a la situación de seguridad existente en el territorio ecuatoriano y, en particular, a la problemática de violencia, delincuencia organizada transnacional y control fronterizo invocada por dicho País Miembro como fundamento de la medida analizada durante el procedimiento.

Tabla N.º 2 Elementos presentados como prueba adicional en el Recurso de Reconsideración contra la Resolución Nº 2581 de la SGCAN Elaboración: SGCAN Fuente: Recurso de Reconsideración contra la Resolución 2581 de la SGCAN En ese sentido, de la revisión de la información aportada, se verifica que esta cumple una función esencialmente contextual, en la medida que permite ilustrar la evolución de las acciones adoptadas por las autoridades ecuatorianas frente a los desafíos de seguridad identificados en frontera y en distintas zonas del territorio nacional.

Asimismo, determinados documentos fueron invocados por la República del Ecuador para sustentar los argumentos desarrollados en el Recurso de Reconsideración, particularmente aquellos relativos al contexto de aplicación de la medida y a la alegada utilización parcial de la Decisión 922 por parte de la SGCAN. Al respecto, esta Secretaría General considera que los documentos presentados constituyen elementos que corroboran y complementan la información relativa a los temas de seguridad y a las acciones institucionales adoptadas por la República del Ecuador para enfrentar fenómenos asociados a la delincuencia organizada y a la violencia transnacional.

Asimismo, parte de la información presentada guarda relación con los argumentos formulados por la República del Ecuador respecto del contexto de seguridad considerado en la aplicación de la Decisión 922. Sobre este aspecto, la SGCAN ha valorado dicha documentación juntamente con los demás elementos obrantes en el expediente, teniendo en consideración tanto las circunstancias de seguridad fronteriza invocadas por dicho País Miembro como el marco normativo comunitario previsto para afrontar tales desafíos.

No obstante, corresponde señalar que la existencia de desafíos de seguridad en la frontera norte ecuatoriana, así como la presencia de actividades ilícitas transfronterizas y pasos fronterizos no autorizados, no constituyó un aspecto controvertido dentro del presente procedimiento, habiendo sido expresamente considerado tanto en la Resolución 2581 como en la presente Resolución. En ese contexto, aun valorando la información adicional aportada mediante el Recurso de Reconsideración, esta Secretaría General observa que dichos documentos se encuentran orientados principalmente a reforzar y complementar los antecedentes fácticos invocados por la República del Ecuador.

Por ello, si bien han sido considerados como parte del análisis integral del expediente, no aportan elementos adicionales que alteren la valoración efectuada respecto de los criterios de necesidad y proporcionalidad examinados en la Resolución 2581 ni las conclusiones alcanzadas sobre la compatibilidad de la medida con el ordenamiento jurídico comunitario andino. Asimismo, de la revisión de las pruebas presentadas se desprende que los elementos aportados por la República del Ecuador se vinculan principalmente con la administración de recursos de seguridad, el control territorial y la vigilancia de zonas de frontera frente a amenazas asociadas a grupos armados organizados, delincuencia transnacional y utilización de pasos no autorizados.

En tal sentido, dichos elementos no aportan evidencia específica que permita vincular tales amenazas con el tránsito regular de mercancías a través de los pasos fronterizos internacionalmente habilitados objeto de la medida analizada. Sin perjuicio de lo anterior, los documentos e insumos analizados no evidencian que se hubieran agotado o implementado mecanismos de coordinación bilateral o subregional disponibles para atender las amenazas descritas.

En particular, no se identifican elementos relativos a la activación o utilización de espacios de coordinación como la Comisión Binacional Fronteriza (COMBIFRON), las Reuniones de Mandos Regionales de Frontera (RMRF), ni acciones específicas desarrolladas conjuntamente en el marco de la Decisión 922. En consecuencia, la documentación aportada no permite acreditar que alternativas de cooperación, coordinación operativa o control conjunto hubieran sido consideradas o resultaran insuficientes antes de la adopción de la medida objeto de análisis.

En conclusión, con base en los elementos examinados, se confirma la existencia de un contexto de seguridad fronteriza que justifica la adopción de medidas de control, vigilancia y cooperación frente a amenazas presentes en las zonas de frontera. Sin embargo, no se advierten fundamentos técnicos suficientes que permitan establecer una relación directa entre dichas amenazas y la necesidad de limitar, impedir o condicionar la libre circulación de mercancías a través de pasos fronterizos oficialmente autorizados entre la República del Ecuador y la República de Colombia.

ANÁLISIS DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR REALIZADA POR LA REPÚBLICA DEL ECUADOR Comentarios de la República del Ecuador Mediante escrito presentado en el marco del Recurso de Reconsideración, la República del Ecuador solicitó la suspensión cautelar de los efectos de la Resolución 2581, al amparo del artículo 41 de la Decisión 425. Al respecto, sostuvo que la ejecución inmediata de dicha Resolución podría ocasionar perjuicios irreparables o de difícil reparación vinculados a la seguridad nacional, el control fronterizo y la lucha contra la delincuencia organizada transnacional en la frontera norte ecuatoriana.

Asimismo, la República del Ecuador argumentó que la Resolución 2581 adolecería de vicios que afectarían su validez, particularmente aquellos relacionados con el cumplimiento de los plazos previstos en la Decisión 425 y con la valoración efectuada por la SGCAN respecto de los elementos de hecho y de derecho invocados durante el procedimiento.

Sobre dicha base, sostuvo que concurrirían los presupuestos necesarios para disponer la suspensión cautelar de los efectos del acto impugnado mientras se resuelve el recurso de reconsideración. Comentarios de la República de Colombia Por su parte, la República de Colombia solicitó que la medida cautelar requerida por la República del Ecuador sea declarada improcedente.

Al respecto, señaló que el recurso no acredita la existencia de perjuicios irreparables o de difícil reparación derivados de la ejecución de la Resolución 2581 ni demuestra la configuración de una causal de nulidad de pleno derecho que justifique la suspensión de sus efectos. Adicionalmente, la República de Colombia sostuvo que la suspensión solicitada produciría efectos contrarios al ordenamiento jurídico comunitario andino, en la medida en que prolongaría la vigencia de una medida previamente calificada por la SGCAN como una restricción al comercio subregional.

Según indicó, ello podría afectar el funcionamiento del Programa de Liberación y generar consecuencias adversas para la institucionalidad del proceso de integración andino. Análisis de la SGCAN De conformidad con el artículo 41 de la Decisión 425, la interposición del Recurso de Reconsideración no suspende la ejecución del acto impugnado.

No obstante, la Secretaría General podrá disponer la suspensión de sus efectos cuando su ejecución pudiera causar perjuicios irreparables o de difícil reparación, o cuando el recurso se fundamente en la nulidad de pleno derecho del acto recurrido. Respecto de la causal referida a la alegada nulidad de pleno derecho de la Resolución 2581, se observa que dicha solicitud se sustenta en los mismos argumentos desarrollados por la República del Ecuador en el primer extremo de su recurso de reconsideración, relativos al supuesto incumplimiento de los plazos aplicables al procedimiento.

Sin embargo, conforme se ha desarrollado en la presente Resolución, esta Secretaría General ha concluido que no se configuró el vicio alegado, por lo que no se advierten elementos que permitan considerar, siquiera de manera preliminar, la existencia de una nulidad de pleno derecho que justifique la suspensión de los efectos del acto impugnado.

En relación con la alegada existencia de perjuicios irreparables o de difícil reparación, la República del Ecuador sostiene que la ejecución de la Resolución 2581 obligaría al levantamiento de la medida cuestionada y generaría efectos adversos sobre las capacidades de control fronterizo, vigilancia territorial y administración de recursos destinados a enfrentar las amenazas de seguridad presentes en la frontera norte.

Al respecto, se reconoce la importancia de los bienes jurídicos invocados y la existencia de desafíos de seguridad en dicha zona fronteriza, circunstancias que han sido expresamente consideradas tanto en la Resolución 2581 como en la presente Resolución. No obstante, la sola invocación de dichos riesgos no resulta suficiente para acreditar que la ejecución de la Resolución 2581 ocasionará, de manera cierta, inmediata y objetivamente verificable, un perjuicio irreparable o de difícil reparación. Los elementos aportados por la República del Ecuador permiten constatar la existencia de desafíos en materia de seguridad fronteriza; sin embargo, no acreditan que el cumplimiento de la Resolución genere, por sí mismo, una afectación grave e irreversible de las capacidades estatales de control fronterizo o de protección de la seguridad nacional.

Asimismo, los argumentos desarrollados por la República del Ecuador respecto de la concentración de recursos operativos, la vigilancia fronteriza y el control de actividades ilícitas coinciden sustancialmente con los elementos examinados durante el análisis de necesidad y proporcionalidad efectuado en la Resolución 2581 y revisado nuevamente en la presente Resolución. Sobre dichos aspectos, se concluyó que la información aportada no permitía demostrar que la medida adoptada constituyera la alternativa menos restrictiva disponible ni que existiera una relación suficientemente acreditada entre las restricciones impuestas al comercio subregional y la obtención de los objetivos de seguridad fronteriza perseguidos.

Del mismo modo, las consideraciones formuladas respecto de los plazos requeridos para la eventual reorganización operativa de los controles fronterizos constituyen evaluaciones vinculadas a la forma de implementación de las decisiones adoptadas por las autoridades nacionales competentes. Sin perjuicio de ello, tales elementos no permiten concluir que la ejecución de la Resolución 2581 genere por sí misma un perjuicio irreparable en los términos exigidos por el artículo 41 de la Decisión 425.

Adicionalmente, debe considerarse que la suspensión de los efectos de la Resolución 2581 tendría como consecuencia mantener vigente, durante la tramitación del recurso, una medida que ha sido calificada como una restricción al comercio subregional incompatible con el Programa de Liberación. En tal sentido, la adopción de una medida cautelar exige una justificación particularmente rigurosa respecto de la concurrencia de las causales previstas en el artículo 41 de la Decisión 425, circunstancia que no ha sido acreditada en el presente caso.

En consecuencia, esta Secretaría General considera que no se ha acreditado la concurrencia de las causales previstas en el artículo 41 de la Decisión 425 para disponer la suspensión de los efectos de la Resolución 2581. Por tanto, corresponde desestimar la solicitud cautelar formulada por la República del Ecuador. Que, por lo anteriormente expuesto, la Secretaría General de la Comunidad Andina;

RESUELVE

Artículo único.- Declarar infundado el Recurso de Reconsideración interpuesto por la República del Ecuador contra la Resolución 2581 de la SGCAN, y en consecuencia ratificar dicho acto administrativo en todos sus extremos. Comuníquese a los Países Miembros la presente Resolución, la cual entrará en vigencia a partir de su fecha de publicación en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena.

Dada en la ciudad de Lima, Perú, a los diecinueve días del mes de junio del año dos mil veintiséis. Gonzalo Gutiérrez Reinel Embajador Secretario General