Año XLIII - Número 5774 Lima, 19 de junio de 2026 SUMARIO SECRETARÍA GENERAL DE LA COMUNIDAD ANDINA Pág. RESOLUCIÓN N° 2602 Autorización de la Resolución 00009156 del Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) “Por medio de la cual se suspende temporalmente la emisión de Documentos Zoosanitarios de Importación (DZI) para porcinos, material genético, productos y subproductos de origen porcino susceptibles de transmitir el virus de la enfermedad de Aujeszky procedentes de Estados Unidos de América (EUA), y se dictan otras disposiciones”.
RESOLUCIÓN N° 2603 Resuelve el Recurso de Reconsideración interpuesto por la República del Ecuador contra la Resolución 2581 de la Secretaría General de la Comunidad Andina. RESOLUCIÓN N° 2604 Resuelve el Recurso de Reconsideración interpuesto por la República del Ecuador contra la Resolución 2582 de la Secretaría General de la Comunidad Andina.
RESOLUCIÓN N° 2602 Autorización de la Resolución 00009156 del Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) “Por medio de la cual se suspende temporalmente la emisión de Documentos Zoosanitarios de Importación (DZI) para porcinos, material genético, productos y subproductos de origen porcino susceptibles de transmitir el virus de la enfermedad de Aujeszky procedentes de Estados Unidos de América (EUA), y se dictan otras disposiciones” LA SECRETARÍA GENERAL DE LA COMUNIDAD ANDINA, VISTOS: Los artículos 12, 31 y 32 de la Decisión 515 de la Comisión de la Comunidad Andina que aprueba el Sistema Andino de Sanidad Agropecuaria y regula la emisión de las Normas Nacionales Sanitarias y Fitosanitarias de Emergencia; y,
CONSIDERANDO
Que, el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA), mediante correo electrónico de fecha 19 de mayo de 2026, remite la Resolución 00009156 “Por medio de la cual se suspende temporalmente la emisión de Documentos Zoosanitarios de Importación (DZI) para porcinos, material genético, productos y subproductos de origen porcino susceptibles de transmitir el virus de la enfermedad de Aujeszky procedentes de Estados Unidos de América (EUA), y se dictan otras disposiciones”, junto con un informe técnico preliminar que sustenta la medida adoptada;
Que, conforme el artículo 12 de la Decisión 515, los Países Miembros, la Comisión y la Secretaría General adoptarán las normas sanitarias y fitosanitarias que estimen necesarias Para nosotros la Patria es América GACETA OFICIAL 19/06/2026 2 de 74 para proteger y mejorar la sanidad animal y vegetal de la Subregión, y contribuir al mejoramiento de la salud y la vida humana, siempre que dichas normas estén basadas en principios técnico-científicos, no constituyan una restricción innecesaria, injustificada o encubierta al comercio intrasubregional, y estén conformes con el ordenamiento jurídico comunitario;
Que, de acuerdo con el artículo 31 de la Decisión 515, un País Miembro podrá establecer normas temporales distintas de las comunitarias o de las nacionales incorporadas en el Registro Subregional de Normas Sanitarias y Fitosanitarias, solamente en los casos de emergencia sanitaria o fitosanitaria que exija la aplicación de medidas inmediatas;
Que, el referido artículo 31 señala, además, que se entenderá que existe una situación de emergencia sanitaria o fitosanitaria cuando ocurran focos repentinos de enfermedades o brotes de plagas de cualquier naturaleza, dentro de la Subregión o fuera de ella, en áreas actuales o potencialmente peligrosas de contagio y demandaren que un País Miembro deba establecer limitaciones o prohibiciones distintas a aquellas señaladas en las normas comunitarias y en las normas nacionales registradas a nivel subregional;
Que, de conformidad con el artículo 32 de la Decisión 515, la Secretaría General realizó la verificación documental a fin de determinar si la solicitud presentada por el ICA cumplía con los requisitos formales establecidos en dicho artículo, como son el informe técnico preliminar que especifique el tipo y lugar de la ocurrencia, el tipo o clase de producto, las zonas o áreas afectadas, las características, duración y justificación de la medida adoptada, y el texto oficial de la norma mediante la cual se adopta la medida;
Que, de acuerdo con el procedimiento establecido en los artículos 31 y 32 de la Decisión 515, la Secretaría General mediante comunicación SG/E/DGCOM/1092/2026 de fecha 21 de mayo de 2026, admitió a trámite la autorización de la mencionada norma y la trasladó a conocimiento de los demás Países Miembros, otorgando un plazo de cinco (5) días hábiles para que remitan sus observaciones e información pertinente;
Que, vencido el plazo concedido para la presentación de observaciones, conforme el artículo 32 de la Decisión 515, la Secretaría General no recibió información de las autoridades nacionales competentes de los demás Países Miembros; Que, en el informe técnico de la Dirección General de Comercio de la Secretaría General, de fecha 8 de junio de 2026, sobre la notificación de la Resolución 00009156 del ICA, por la cual se establece una medida preventiva de emergencia por la presencia de la enfermedad de Aujeszky de Estados Unidos de América (EUA), se concluye que la referida Resolución cumple con los parámetros establecidos por la Decisión 515, por lo que se recomienda la autorización de la misma;
Que, la situación de emergencia sanitaria fue notificada a la Secretaría General tras un brote de Aujeszky ubicado en el condado de Hardín, Estado de Iowa, confirmado el 30 de abril de 2026, identificado por medio de las técnicas de neutralización viral de anticuerpos (Ab VNT), el ensayo inmunoenzimático (ELISA) y la prueba de aglutinación en látex (LAT), resultados que fueron debidamente notificados por el Departamento de Agricultura de los Estados Unidos (USDA), a través del Servicio de Inspección de Sanidad Animal y Vegetal (APHIS) ante la Organización Mundial de Sanidad Animal (OMSA) con el número de evento 7509 conforme a lo reportado en el Sistema Mundial de Información Sanitaria (WAHIS);
Que, consecuentemente el ICA sostiene en su informe técnico preliminar que la medida busca proteger el estatus sanitario de país libre de la enfermedad de Aujeszky en la República de Colombia; Editada por la Secretaría General de la Comunidad Andina – Paseo de la República 3895 – Teléf. (51-1) 710-6400 – Casilla 18-1177 – Lima 18- Perú GACETA OFICIAL 19/06/2026 3 de 74 Que, los argumentos técnicos expuestos en el informe técnico preliminar del ICA se analizan en el marco de la Decisión 515 de la Comunidad Andina, tomando como referencia los lineamientos internacionales aplicables, entre ellos el Acuerdo de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias de la Organización Mundial del Comercio (OMC) y el Código Sanitario para los Animales Terrestres de la OMSA;
Que, en lo que se refiere al plazo de vigencia de las medidas, el informe técnico preliminar del ICA señala que “Las medidas establecidas en la presente Resolución se mantendrán hasta que el evento sea reportado como “cerrado” en el Sistema Mundial de Información Sanitaria (WAHIS) de la OMSA y se cumplan las disposiciones de carácter supranacional que establezca la Comunidad Andina”;
Que, de conformidad con el artículo 32 de la Decisión 515, el País Miembro que aplique la medida podrá, con base en un estudio definitivo, solicitar una nueva autorización o bien que se le prorrogue el plazo de esta, lo cual será evaluado por la Secretaría General; Que, por todo lo anteriormente señalado, en opinión de la Secretaría General, la Resolución 00009156 adoptada por el ICA, cumple con lo dispuesto en la Decisión 515 de la Comisión de la Comunidad Andina sobre el Sistema Andino de Sanidad Agropecuaria
RESUELVE
Artículo 1.- Autorizar la Resolución 00009156 del Instituto Colombiano Agropecuario (ICA), por la cual se establece una medida preventiva de emergencia por la presencia del virus de Aujeszky, sin prejuzgar sobre la compatibilidad de otras disposiciones nacionales vinculadas a la Resolución que le antecedan, complementen o modifiquen. Artículo 2.- La medida zoosanitaria contemplada en la Resolución 00009156 del Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) tendrá una duración máxima de 180 días calendario o un periodo menor, si se genera el cierre del evento en el Sistema Mundial de Información Sanitaria (WAHIS) de la Organización Mundial de Sanidad Animal (OMSA), computables desde la fecha de la publicación de la presente Resolución. Artículo 3.- Queda a salvo el derecho del Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) de solicitar una nueva autorización o bien que se le prorrogue el plazo de esta; previa presentación de un estudio definitivo, el cual será evaluado en el marco de la Decisión 515 de la Comisión de la Comunidad Andina.
Comuníquese a los Países Miembros la presente Resolución, la cual entrará en vigencia a partir de su fecha de publicación en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena. Dada en la ciudad de Lima, Perú a los diecinueve días del mes de junio del año dos mil veintiséis. Gonzalo Gutiérrez Reinel Embajador Secretario General Editada por la Secretaría General de la Comunidad Andina – Paseo de la República 3895 – Teléf. (51-1) 710-6400 – Casilla 18-1177 – Lima 18- Perú GACETA OFICIAL 19/06/2026 4 de 74 RESOLUCIÓN N° 2603 Resuelve el Recurso de Reconsideración interpuesto por la República del Ecuador contra la Resolución 2581 de la Secretaría General de la Comunidad Andina LA SECRETARÍA GENERAL DE LA COMUNIDAD ANDINA, VISTOS: Los artículos 72, 73, 74, 76 y 77 del Acuerdo de Cartagena; la Decisión 425, Reglamento de Procedimientos Administrativos de la Secretaría General de la Comunidad Andina.
CONSIDERANDO: 1.
ANTECEDENTES [1] Que, el 07 de mayo de 2026, se publicó en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena, Número 5755, la Resolución 2581 de la Secretaría General de la Comunidad Andina (en adelante, SGCAN), por la cual se resuelve la solicitud de la República de Colombia contra la República del Ecuador, sobre calificación como restricción al comercio subregional andino respecto de la habilitación exclusiva del paso internacional de Rumichaca para la importación de mercancías de procedencia u origen colombiana.
Dicha Resolución en su artículo 2 concedió un plazo de diez (10) días hábiles, desde su publicación, para retirar la medida aplicada e informar acerca del levantamiento a la SGCAN. De manera complementaria, en su artículo 3, exhortó a la República del Ecuador y a la República de Colombia a fortalecer los mecanismos de cooperación y coordinación bilateral en materia de control fronterizo, en el marco de la normativa andina vigente, en particular la Decisión 922 “Acciones conjuntas urgentes para la lucha contra la delincuencia organizada transnacional” (en adelante, Decisión 922), a fin de atender las problemáticas de seguridad identificadas en las zonas de frontera mediante acciones conjuntas, sin afectar el normal desarrollo del comercio subregional. [2] Que, el 20 de mayo de 2026, mediante Oficio Nro.
MPCEI-VCE-2026-0071-O, la República de Ecuador, por intermedio del Ministerio de Producción, Comercio Exterior e Inversiones y dentro del plazo previsto en el artículo 44 de la Decisión 425 “Reglamento de Procedimientos Administrativos de la Secretaría General de la Comunidad Andina” (en adelante, Decisión 425), interpuso el Recurso de Reconsideración contra la Resolución 2581 de la SGCAN.
Asimismo, en el petitorio correspondiente, solicitó mediante medida cautelar la suspensión inmediata de los efectos del acto. [3] Que, el 21 de mayo de 2026, mediante comunicación SG/E/DGCOM/1098/2026, la SGCAN, previamente a la admisión del Recurso de Reconsideración y en el marco de la revisión preliminar de la nueva información incorporada al mismo, solicitó a la República del Ecuador precisar el carácter de la información remitida, en atención a que parte de esta había sido presentada previamente bajo reserva dentro del expediente. [4] Que, el 22 de mayo de 2026, mediante correo electrónico, la República del Ecuador remitió a la Secretaria General el oficio Nro.
MDN-VCM-2026-0200-OF de fecha 22 de mayo, que informa que la información e insumos remitidos no tienen carácter de confidencial. Editada por la Secretaría General de la Comunidad Andina – Paseo de la República 3895 – Teléf. (51-1) 710-6400 – Casilla 18-1177 – Lima 18- Perú GACETA OFICIAL 19/06/2026 5 de 74 [5] Que, el 25 de mayo de 2026, mediante comunicación SG/E/DGCOM/1127/2026, la SGCAN, de conformidad con la Decisión 425 admitió a trámite el Recurso de Reconsideración presentado por la República del Ecuador contra la Resolución 2581.
Asimismo, declaró que la medida cautelar solicitada, prima facie, no advierte un perjuicio irreparable o de difícil reparación, por lo que la solicitud sería evaluada posteriormente. El mismo día, mediante comunicación SG/E/DGCOM/1128/2026, se puso en conocimiento de los demás Países Miembros la admisión del Recurso de Reconsideración, otorgándoles seis (06) días hábiles para que presenten comentarios. [6] Que, mediante correo electrónico de fecha 26 de mayo de 20261, la República de Colombia solicitó la remisión del oficio SG/E/DGCOM/1120/2026.
Asimismo, requirió una ampliación del plazo, que inicialmente estaba previsto hasta el dos (02) de junio de 2026. [7] Que, el 26 de mayo de 2026, mediante comunicación SG/E/DGCOM/1143/2026, la SGCAN puso en conocimiento de los Países Miembros que en su comunicación SG/E/DGCOM/1128/2026, donde dice “SG/E/DGCOM/1120/2026” debía decir “SG/E/DGCOM/1127/2026”. [8] Que, mediante correo electrónico de fecha 28 de mayo de 20262, la República de Colombia, solicitó ampliación del plazo para presentar comentarios a la SGCAN, puesto que precisaba analizar la información sobre la admisión para remitir observaciones correspondientes. [9] Que, el 28 de mayo de 2026, mediante comunicación SG/E/DGCOM/1172/2026 dirigida a la República de Colombia, la SGCAN otorgó ampliación del plazo hasta el cinco (05) de junio de 2026 para recibir comentarios al Recurso de Reconsideración. El mismo día, mediante comunicación SG/E/DGCOM/1172/2026, se puso en conocimiento de los demás Países Miembros la ampliación y se les otorgó el mismo plazo. [10] Que, el 04 de junio de 2026, mediante Radicado No. 2-2026-019014, la República de Colombia presentó sus observaciones al Recurso de Reconsideración interpuesto por la República del Ecuador contra la Resolución 2581. [11] Que, el 04 de junio de 2026, mediante comunicación SG/E/DGCOM/1228/2026, la SGCAN acusó recibo de las observaciones interpuestas por la República de Colombia.
El mismo día, mediante comunicaciones SG/E/DGCOM/1229/2026 y SG/E/DGCOM/1230/2026, corrió traslado a los demás Países Miembros las observaciones presentadas por la República de Colombia.
2. FUNDAMENTO DEL RECURSO DE RECONSIDERACIÓN [12] La República del Ecuador interpone Recurso de Reconsideración3 dentro del plazo establecido en el artículo 44 de la Decisión 425 y fundamenta su solicitud en cuestionamientos respecto de la Resolución 2581, mediante los cuales sostiene que dicho acto administrativo se encuentra afectado por presuntos vicios de forma y fondo que comprometerían su validez.
En tal sentido, solicita la revocatoria de la referida Resolución, al considerar que la medida analizada no constituye una restricción al comercio subregional andino. 1 Al correo electrónico se le asignó el número de registro 1591 del sistema de correspondencia interno de la SGCAN. 2 Al correo electrónico se le asignó el número de registro 1606 del sistema de correspondencia interno de la SGCAN. 3 Folios 1011 a 1047 del expediente DGCOM/REST/001/2026 Editada por la Secretaría General de la Comunidad Andina – Paseo de la República 3895 – Teléf. (51-1) 710-6400 – Casilla 18-1177 – Lima 18- Perú GACETA OFICIAL 19/06/2026 6 de 74 [13] En complemento, la República del Ecuador presenta nuevas pruebas4 y solicita su incorporación al presente procedimiento, al considerarlas esenciales para el análisis del presente Recurso. [14] Asimismo, la República del Ecuador sostiene que la Resolución 2581 prejuzga sobre el fondo del asunto y compromete bienes jurídicos esenciales del Estado vinculados con la seguridad fronteriza, el orden público y la defensa frente a actores no estatales beligerantes formalmente identificados. [15] En ese sentido, la República del Ecuador fundamenta su Recurso de Reconsideración en los siguientes presuntos vicios e irregularidades: 1.
Emisión de la Resolución 2581 fuera del plazo previsto en la normativa comunitaria. 2. Falta de motivación respecto del plazo de diez (10) días hábiles fijado para el retiro de la medida. 3. Errónea aplicación del estándar de necesidad en el análisis de la medida. 4. Vicio en el análisis de proporcionalidad. 5. Omisión de análisis de la Decisión 502. 6.
Valoración y uso parcial y selectivo de la Decisión 922. 7. Inversión del estándar probatorio sobre las excepciones del artículo 73 del Acuerdo de Cartagena. 8. Tratamiento contradictorio de las visitas de verificación in situ como prueba en contra de la República del Ecuador. 9. Sesgo metodológico en la Tabla N° 4 y en las conclusiones derivadas de dicha información. 10.
Inconsistencia en la aplicación del criterio de no discriminación.
3. COMENTARIOS PRESENTADOS POR LOS PAÍSES MIEMBROS 3.1 República de Colombia [16] La República de Colombia, mediante Radicado No. 2-2026-0190145 de fecha 04 de junio de 2026, presentó observaciones al Recurso de Reconsideración interpuesto por la República del Ecuador en contra de la Resolución 2581. [17] Al respecto, las observaciones planteadas por la República de Colombia se resumen en las siguientes consideraciones, según el propio documento: 1.
Respecto del alegado incumplimiento de los plazos previstos en la Decisión 425, sostuvo que la emisión de la Resolución 2581 no afectó derechos sustanciales ni procesales de la República del Ecuador y no configura una causal de nulidad. 2. Respecto del plazo de diez (10) días hábiles otorgado para el retiro de la medida, consideró que este resulta compatible con la urgencia del caso y con los objetivos del ordenamiento jurídico comunitario. 4 Al respecto la República del Ecuador presenta nueve (09) documentos los cuales se señalan a continuación: - Decreto Ejecutivo No. 493 de fecha 02 de enero de 2025.
Decreto Ejecutivo No. 632 de fecha 15 de mayo de 2025. Decreto Ejecutivo No. 111 de fecha 09 de enero de 2024. Decreto Ejecutivo No. 193 de fecha 07 de marzo de 2024. Decreto Ejecutivo No. 218 de fecha 07 de abril de 2024. Decreto Ejecutivo No. 275 de fecha 22 de mayo de 2024. Decreto Ejecutivo No. 329 de fecha 13 de marzo de 2026. Decreto Ejecutivo No. 370 de fecha 28 de abril de 2026.
Oficio Nro. MDN-VCM-2026-0189-OF – Información Complementaria del Viceministerio de Defensa Nacional.pdf 5 Folios 1346 a 1366 del expediente DGCOM/REST/001/2026. Editada por la Secretaría General de la Comunidad Andina – Paseo de la República 3895 – Teléf. (51-1) 710-6400 – Casilla 18-1177 – Lima 18- Perú GACETA OFICIAL 19/06/2026 7 de 74 3.
Respecto del análisis de necesidad, sostuvo que la Resolución 2581 identificó medidas alternativas menos restrictivas y que la República del Ecuador no acreditó la necesidad de la medida adoptada. 4. Respecto del análisis de proporcionalidad, señaló que correspondía a la República del Ecuador acreditar los beneficios de la medida y que no se demostró el cumplimiento de los requisitos exigidos por el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena. 5.
Respecto de la aplicación de la Decisión 502, sostuvo que las disposiciones invocadas por la República del Ecuador no resultan aplicables para justificar la medida objeto de análisis. 6. Respecto de la valoración de la Decisión 922, consideró que la referencia efectuada por la SGCAN fue adecuada y acorde con el contenido de dicha norma comunitaria. 7.
Respecto de la carga de la prueba en la aplicación del artículo 73 del Acuerdo de Cartagena, sostuvo que correspondía a la República del Ecuador demostrar el cumplimiento de los requisitos de la excepción invocada. 8. Respecto de las visitas de verificación realizadas por la SGCAN, consideró adecuada la valoración efectuada en la Resolución 2581 sobre las afectaciones observadas en el paso fronterizo de Rumichaca. 9.
Respecto del análisis de la información contenida en la Tabla N.° 4, respaldó las conclusiones alcanzadas por la SGCAN sobre los efectos restrictivos de la medida. 10. Respecto del criterio de no discriminación, sostuvo que dicho elemento no resulta suficiente para justificar la medida en ausencia del cumplimiento de los demás requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico comunitario. 3.2 Otros Países Miembros [18] Con relación a la presentación de la información adicional, corresponde señalar que el Estado Plurinacional de Bolivia y la República del Perú no presentaron comentarios o información en el marco del presente procedimiento. 4.
NATURALEZA Y ALCANCE DEL RECURSO DE RECONSIDERACIÓN [19] El jurista García de Enterría explica que el recurso de reconsideración procede contra “los actos que ponen fin a la vía administrativa y se interpone ante y se resuelve por el propio órgano que dictó aquellos, al que, en definitiva, se pide que reconsidere su primera decisión”6. [20] Por su parte, Miguel Rojas indica que “se trata de un recurso horizontal por cuanto corresponde resolverlo a la misma autoridad, y ordinario porque puede fundarse en cualquier motivo jurídico de discrepancia con la decisión”7.
El mismo autor señala que “por medio del recurso de reposición o reconsideración el afectado con la decisión provoca un nuevo estudio de la cuestión decidida, por la misma autoridad que la emitió, con el fin de que sea revocada o modificada en beneficio de sus intereses”8. [21] En la misma línea, Agustín Gordillo señala que “para algunos autores ‘reconsiderar’ es no sólo ‘reexaminar’, sino ‘reexaminar atentamente’”9.
Asimismo, afirma que el “recurso de reconsideración es el que se presenta ante el mismo órgano que dictó un acto, para que lo revoque, sustituya o modifique por contrario imperio. (…)”10. 6 García de Enterría, Eduardo y Ramón Fernández, Tomás. Curso de Derecho Administrativo. pp. 1483 – 1484. 7 Rojas Miguel (2017). Lecciones de Derecho Procesal, Tomo 1, Teoría del Proceso. p. 301. 8 Ibídem. 9 Gordillo, Agustín, Tratado de Derecho Administrativo. p. 442. 10 Ibídem.
Editada por la Secretaría General de la Comunidad Andina – Paseo de la República 3895 – Teléf. (51-1) 710-6400 – Casilla 18-1177 – Lima 18- Perú GACETA OFICIAL 19/06/2026 8 de 74 [22] Ahora bien, conforme a lo señalado por Lares Martínez, de manera motivada “la autoridad puede, si desestima las razones del recurrente, confirmar la medida impugnada”11. [23] En el ámbito comunitario, el artículo 37 de la Decisión 425 establece que los interesados podrán solicitar a la SGCAN la reconsideración de cualquier Resolución que emita este órgano comunitario, así como de cualquier acto que ponga fin a un procedimiento, imposibilite su continuación, cause indefensión o prejuzgue sobre el fondo del asunto debatido.12 [24] Asimismo, el artículo 39 dispone que, al solicitar la reconsideración de actos de la SGCAN, los interesados podrán impugnarlos, entre otros, por estar viciados en sus requisitos de fondo o de forma, e incluso por desviación de poder.
En adición, indica que cuando el recurso verse sobre la existencia de pruebas esenciales para la resolución del asunto, que no estaban disponibles o que no eran conocidas para la época de la tramitación del expediente, deberá estar acompañado de tales nuevas pruebas13. [25] Por su parte, el artículo 40 de la Decisión 425 señala que corresponde al interesado recurrente probar los vicios que en su opinión afectan al acto recurrido, salvo que un acto sea impugnado por razones de incompetencia de la SGCAN, o por lo previsto en Decisiones sobre temas especiales14. [26] En adición, sobre las consideraciones del plazo y oportunidad de presentación, el artículo 44 de la Decisión 425 dispone que “El recurso de reconsideración sólo podrá ser interpuesto dentro de los cuarenta y cinco días siguientes a la notificación del acto que se impugna.
En el caso de recursos interpuestos contra actos que hubieran sido publicados en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena, el plazo se contará a partir de la fecha de la publicación. Transcurrido este plazo sin que sea recurrido, el acto quedará firme”.
5. ANÁLISIS DE LA SGCAN SOBRE LOS PRESUNTOS VICIOS A LA RESOLUCIÓN 2581 5.1 Sobre la emisión de la Resolución 2581 fuera del plazo establecido en la Decisión 425. • Comentarios de la República del Ecuador [27] La República del Ecuador sostiene, como primer presunto vicio, que la Resolución 2581 habría sido emitida fuera del plazo previsto en los artículos 29 y 54 de la Decisión 425.
Al respecto, señala que la propia SGCAN, mediante la comunicación SG/E/DGCOM/730/202615, de fecha 15 de abril de 2026, prorrogó el plazo para emitir pronunciamiento hasta el 30 de abril de 2026, en atención a la complejidad del caso. [28] En ese sentido, argumenta que la Resolución 2581 fue emitida el 7 de mayo de 2026, es decir, con posterioridad al plazo máximo previamente comunicado a las partes, 11 Lares, Martínez, Manual de Derecho Administrativo, pág. 627.
En el mismo sentido véase Morón, Urbina. Comentarios a la ley de Procedimiento Administrativo. p. 661. 12 Decisión 425. 13 Decisión 425, Artículo 39.- Al solicitar la reconsideración de actos de la Secretaría General, los interesados podrán impugnarlos, entre otros, por estar viciados en sus requisitos de fondo o de forma, e incluso por desviación de poder.
Cuando el recurso verse sobre la existencia de pruebas esenciales para la resolución del asunto, que no estaban disponibles o que no eran conocidas para la época de la tramitación del expediente, deberá estar acompañado de tales nuevas pruebas. 14 Decisión 425, Artículo 40.- Salvo que un acto sea impugnado por razones de incompetencia de la Secretaría General, o por lo previsto en Decisiones sobre temas especiales, al interesado recurrente corresponde probar los vicios que en su opinión afectan al acto recurrido. 15 Folios 762 a 764 del expediente DGCOM/REST/001/2026.
Editada por la Secretaría General de la Comunidad Andina – Paseo de la República 3895 – Teléf. (51-1) 710-6400 – Casilla 18-1177 – Lima 18- Perú GACETA OFICIAL 19/06/2026 9 de 74 circunstancia que, a su juicio, implicaría la inobservancia de una norma esencial del procedimiento y la pérdida de competencia temporal de la SGCAN para resolver el expediente. [29] Asimismo, la República del Ecuador sostiene que la determinación efectuada por la propia SGCAN en la comunicación SG/E/DGCOM/730/2026, respecto del vencimiento del plazo, tendría carácter vinculante para la autoridad comunitaria, en la medida en que fue formalmente comunicada a las partes durante la tramitación del procedimiento.
Sobre dicha base, invoca jurisprudencia del TJCAN y doctrina administrativa para sostener que la inobservancia del plazo máximo comunicado habría generado la pérdida de competencia temporal para resolver el expediente y constituiría un vicio sustancial del procedimiento16: “En el Proceso 02-AN-2020, sentencia de 14 de octubre de 2022, el Tribunal acogió expresamente el allanamiento de la SGCAN —que reconoció haber incurrido en «un error jurídico en la Resolución 2019 al no haber establecido un plazo perentorio para la aplicación de la medida»—[sic] y declaró la nulidad total de la Resolución impugnada.
(…) La doctrina especializada reafirma esta lectura. Roberto Dromi enseña que «los plazos perentorios producen como efecto principal la pérdida del derecho cuya iniciativa, defensa o ejercicio no se llevó a cabo en término» [sic]. Aplicado al órgano administrativo, esto significa que la SGCAN, vencido el plazo máximo del 30 de abril de 2026, perdió la competencia temporal para resolver, debiendo —como mínimo— haber notificado nuevamente a las partes una eventual reapertura del plazo con la motivación correspondiente, lo que en este caso no ocurrió.” [30] Sobre dicha base, la República del Ecuador sostiene que la emisión de la Resolución fuera del plazo previsto configuraría un supuesto de nulidad de pleno derecho al amparo del literal c) del artículo 12 de la Decisión 425, por haberse prescindido de una norma esencial del procedimiento. • Comentarios de la República de Colombia [31] Al respecto, la República de Colombia sostiene que la República del Ecuador no acreditó de qué manera la emisión de la Resolución 2581, con posterioridad al plazo inicialmente previsto, habría afectado su derecho al debido proceso o alguna garantía sustancial reconocida por el ordenamiento jurídico comunitario.
En ese sentido, considera que la recurrente no aportó elementos que permitan demostrar una afectación concreta derivada de la demora alegada. [32] Asimismo, la República de Colombia invoca los principios previstos en el artículo 5 de la Decisión 425, particularmente aquellos referidos al uso de los procedimientos y formalidades para lograr el cumplimiento de los objetivos de la norma y a la racionalización de la actividad administrativa.
Sobre dicha base, cita lo siguiente17: “Artículo 5.- En los procedimientos que se sigan ante la Secretaría General, ésta se regirá por los principios de legalidad, economía procesal, celeridad, eficacia, igualdad de trato a las partes, transparencia, uso de los procedimientos y formalidades para lograr el cumplimiento de los objetivos de 16 Folio 1021 y 1022 del expediente DGCOM/REST/001/2026. 17 Folios 1355 y 1356 del del expediente DGCOM/REST/001/2026.
Editada por la Secretaría General de la Comunidad Andina – Paseo de la República 3895 – Teléf. (51-1) 710-6400 – Casilla 18-1177 – Lima 18- Perú GACETA OFICIAL 19/06/2026 10 de 74 la norma y racionalización de la actividad administrativa. (Subrayas fuera del texto original). (…) En virtud del principio de uso de los procedimientos y formalidades para lograr el cumplimiento de los objetivos de la norma y de racionalización de la actividad administrativa, la Secretaría General deberá asegurarse de que las exigencias normativas en materia de procedimientos administrativos y de formalidades sean interpretadas en forma razonable y usadas sólo como instrumentos para alcanzar los objetivos de la norma.” [33] Con fundamento en lo anterior, la República de Colombia considera que la actuación de la SGCAN se ajustó a los principios previstos en el artículo 5 de la Decisión 425 y que la emisión de la Resolución 2581 respondió a la necesidad de resolver un procedimiento de especial complejidad y añade que la demora observada permitió que la medida cuestionada permaneciera vigente durante un período adicional. [34] Adicionalmente, la República de Colombia sostiene que el hecho de que la Resolución 2581 hubiera sido emitida cinco (5) días hábiles después de la fecha inicialmente prevista no altera el sentido ni los efectos de la decisión adoptada.
Asimismo, señala que la propia Decisión 425 contempla mecanismos específicos para cuestionar una eventual omisión de pronunciamiento por parte de la SGCAN, por lo que correspondía a la República del Ecuador demostrar de qué manera la demora alegada afectó sus derechos o garantías procesales. En tal sentido, considera que, al no haberse acreditado una afectación sustancial derivada del retraso y habiéndose emitido finalmente el pronunciamiento correspondiente, no resulta procedente declarar la nulidad de la Resolución 2581 por este motivo. • Análisis de la SGCAN [35] Con relación al primer argumento planteado por la República del Ecuador, corresponde señalar que la sola circunstancia de que una Resolución administrativa sea emitida con posterioridad al plazo inicialmente previsto por la norma no implica, por sí misma, la pérdida automática de competencia de la autoridad encargada de resolver el procedimiento. [36] En efecto, ni los artículos 29 y 54 de la Decisión 425 ni ninguna otra disposición del ordenamiento jurídico comunitario establecen que el vencimiento del plazo prive a la Secretaría General de la obligación y competencia de emitir el pronunciamiento correspondiente. [37] Asimismo, la eventual inobservancia de un plazo procedimental no equivale, por sí sola, a la prescindencia de una norma esencial del procedimiento.
En efecto, el argumento de la República del Ecuador parte de equiparar el vencimiento de un plazo procedimental con la omisión de requisitos o actuaciones esenciales para la validez del procedimiento. No obstante, ambos supuestos son jurídicamente distintos. Mientras el literal c) del artículo 12 de la Decisión 425 se refiere a la omisión de etapas, requisitos o garantías esenciales del procedimiento, en el presente caso la República del Ecuador cuestiona exclusivamente la oportunidad temporal del pronunciamiento emitido por la SGCAN, sin alegar la omisión de etapa procedimental alguna ni la supresión de garantías reconocidas por la normativa comunitaria.
Editada por la Secretaría General de la Comunidad Andina – Paseo de la República 3895 – Teléf. (51-1) 710-6400 – Casilla 18-1177 – Lima 18- Perú GACETA OFICIAL [38] 19/06/2026 11 de 74 Sobre este punto, el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, en el Proceso 214AN-2005, ha señalado expresamente que18: “(…) la inobservancia de un plazo para emitir una resolución, puede ser subsanado como en el caso de autos, y que dicha inobservancia no ha ocasionado ninguna restricción o recorte al derecho de defensa del actor.
Sin embargo, este Tribunal considera que la Secretaría General está obligada a cumplir con los plazos que establece la norma (…); pero ello no puede acarrear la nulidad del acto administrativo, ya que la inobservancia de un plazo no afecta la sustancia del acto, ni el debido proceso como en el presente caso.” (Subrayado fuera de texto.) [39] De esta manera, el Tribunal andino, en su sentencia 214-AN-2005, precisó que la emisión de un acto con posterioridad al plazo previsto por la norma no acarrea su invalidez, toda vez que la inobservancia del plazo no afecta la sustancia del mismo ni el debido proceso cuando los derechos de las partes permanecen incólumes. [40] Bajo dicho entendimiento, no corresponde acoger la interpretación de la República del Ecuador según la cual el vencimiento del plazo previsto en la Decisión 425 produciría automáticamente la pérdida de competencia ratione temporis para resolver el procedimiento.
Por el contrario, la normativa comunitaria y la jurisprudencia del TJCAN evidencian que la inobservancia de dicho plazo no tiene como efecto la invalidez automática del acto administrativo ni la extinción de la competencia de la autoridad comunitaria. [41] En consecuencia, esta Secretaría General concluye que la República del Ecuador no ha demostrado que la emisión de la Resolución 2581, con posterioridad al plazo inicialmente previsto, haya ocasionado una afectación al debido proceso, restringido el ejercicio de sus derechos de defensa, generado la pérdida de competencia de la autoridad comunitaria o configurado alguno de los supuestos de nulidad previstos en el artículo 12 de la Decisión 425, particularmente el contemplado en su literal c).
Por tanto, corresponde declarar infundado este extremo del Recurso de Reconsideración. 5.2 Sobre la fijación de un plazo incompatible con la urgencia del caso y su compatibilidad con el retiro de la medida • Comentarios de la República del Ecuador [42] Sobre el vicio en referencia, la República del Ecuador sostiene que la Resolución 2581 incumple el literal e) del artículo 55 de la Decisión 425, al haber otorgado un plazo de diez (10) días hábiles para el retiro de la medida sin motivar su compatibilidad con la urgencia del caso.
Al respecto, argumenta que la Resolución no contiene una justificación expresa respecto de las razones por las cuales se fijó dicho plazo ni sobre la concurrencia de circunstancias excepcionales que habrían justificado apartarse del plazo previsto en la norma comunitaria. [43] Asimismo, la República del Ecuador sostiene que existe una inconsistencia entre el tiempo empleado por la propia SGCAN para resolver el expediente y el plazo fijado para la ejecución material de la decisión. En ese sentido, señala que, mientras la Secretaría General consideró necesario ampliar al máximo el plazo para emitir su pronunciamiento, debido a la complejidad del caso, no explicó por qué el 18 Acción de Nulidad interpuesta por la Compañía EGAR S.A. contra las Resoluciones 800 y 837 de la Secretaría General de la Comunidad Andina, publicada en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena No 1498 del 16 de mayo de 2007.
Editada por la Secretaría General de la Comunidad Andina – Paseo de la República 3895 – Teléf. (51-1) 710-6400 – Casilla 18-1177 – Lima 18- Perú GACETA OFICIAL 19/06/2026 12 de 74 levantamiento de una medida vinculada a la gestión operativa y de seguridad fronteriza debía ejecutarse en un plazo significativamente menor. [44] Adicionalmente, la República del Ecuador sostiene que la exigencia de motivación prevista en el artículo 7 de la Decisión 425 resulta aplicable no sólo a la determinación de fondo contenida en la Resolución 2581, sino también a la fijación del plazo otorgado para el retiro de la medida19: “Aquí cabe formular la pregunta que el silencio de la SGCAN exige: ¿qué urgencia comunitaria justifica resolver en diez (10) días hábiles un conflicto armado interno de dos (2) años y cuatro (4) meses de duración formal? Si la SGCAN —en ejercicio del principio de celeridad— consideró que un expediente de la complejidad de DGCOM/REST/001/2026 ameritaba un plazo ampliado al máximo (cuarenta días hábiles desde la respuesta del Ecuador) para ser resuelto por el órgano comunitario, no se entiende —y la Resolución no explica— por qué el cumplimiento material de la decisión, sobre el territorio, en un contexto operativo y de seguridad de mayor envergadura aún, debiera consumarse en una cuarta parte de ese tiempo.” [45] En tal sentido, invoca el criterio desarrollado por la propia SGCAN en la Resolución 1622, respecto al carácter sustancial de la motivación de los actos administrativos: “La SGCAN, en la Resolución N.° 1622 mencionada supra, fue categórica al precisar que uno de los vicios sustanciales que afecta la validez de un acto comunitario es «el incumplimiento de la motivación administrativa que impone el artículo 7 del Reglamento de Procedimientos Administrativos», cuando éste exige que toda Resolución contenga «los fundamentos de hecho y de derecho en los cuales se basa, así como cuando corresponda, las razones que hubieren sido alegadas»13.
El estándar es claro: la motivación es un requisito sustancial cuya inobservancia configura nulidad. Si esa exigencia opera para todos los elementos del acto, con mayor razón opera respecto del literal e) del artículo 55, que requiere de manera expresa una motivación sobre la compatibilidad del plazo con la urgencia del caso.” 13 [46] SGCAN.
(2013). Resolución N.° 1622, op. cit., sección III.a.1. Asimismo, la República del Ecuador afirma que el plazo de diez (10) días hábiles resultaría insuficiente para implementar las acciones necesarias para el levantamiento de la medida en condiciones operativas equivalentes. Para sustentar dicha afirmación, hace referencia a la información contenida en la Tabla N.° 5 de la propia Resolución 2581, así como a diversos informes técnicos emitidos por autoridades militares y policiales ecuatorianas, mediante los cuales sostiene que la reconfiguración de los mecanismos de control fronterizo requeriría un plazo significativamente mayor al otorgado por la SGCAN: “Llevar a cabo el desmantelamiento de la medida ecuatoriana en los términos expuestos por la SGCAN, conforme al diagnóstico técnico del Ministerio de Defensa Nacional del Ecuador, implicaría un redespliegue requeriría aumentar el pie de fuerza en un treinta por ciento (30%) en las unidades de la frontera norte y demandaría aproximadamente sesenta (60) días para retomar el control integral de la frontera norte en condiciones operativas mínimas.14 14 Ministerio de Defensa Nacional del Ecuador [MIDENA].
(2026). Insumos institucionales sobre medidas de control, vigilancia y seguridad implementadas en la frontera norte y planeamiento de despliegue operativo en caso de reversión de la medida. Comando de Operaciones Terrestres, Fuerza Terrestre. 19 Folio 1023 del expediente DGCOM/REST/001/2026 Editada por la Secretaría General de la Comunidad Andina – Paseo de la República 3895 – Teléf. (51-1) 710-6400 – Casilla 18-1177 – Lima 18- Perú GACETA OFICIAL [47] 19/06/2026 13 de 74 Finalmente, la República del Ecuador sostiene que la fijación del plazo de diez (10) días hábiles descansaría sobre una premisa fáctica no acreditada en el expediente, consistente en asumir que los mecanismos de control fronterizo existentes con anterioridad a la medida podrían restablecerse dentro de dicho término. En consecuencia, considera que la ausencia de motivación respecto de la compatibilidad del plazo fijado, con la urgencia del caso, comprometería la validez de la Resolución 2581. • Comentarios de la República de Colombia [48] Al respecto, la República de Colombia sostiene que la medida adoptada por la República del Ecuador ha generado una afectación significativa al comercio bilateral y al acceso de mercancías colombianas al mercado ecuatoriano, en contravención de los principios que sustentan el Programa de Liberación previsto en el Acuerdo de Cartagena. [49] Asimismo, considera que la gravedad de los efectos derivados de la medida, y su incidencia sobre el proceso de integración, justifican que su retiro se produzca con la mayor celeridad posible.
En tal sentido, sostiene que la fijación de un plazo de diez (10) días hábiles resulta compatible con la urgencia del caso y con la necesidad de restablecer las condiciones de libre circulación afectadas. [50] De igual forma, la República de Colombia argumenta que el levantamiento de la medida no reviste una complejidad operativa significativa, por cuanto su eliminación supone esencialmente la supresión de la habilitación exclusiva del paso fronterizo de Rumichaca para el ingreso de mercancías colombianas, sin que ello implique la modificación de las condiciones existentes respecto de los pasos fronterizos no habilitados identificados por las autoridades ecuatorianas. [51] Adicionalmente, sostiene que existen medidas alternativas menos restrictivas al comercio y potencialmente más eficaces para atender las preocupaciones de seguridad invocadas por la República del Ecuador, incluyendo mecanismos de control focalizados y acciones coordinadas entre las autoridades competentes de ambos países. [52] Sobre dicha base, la República de Colombia concluye que el plazo otorgado por la Resolución 2581 para el levantamiento de la medida resulta razonable, proporcional y compatible con las exigencias del ordenamiento jurídico comunitario andino. • [53] Análisis de la SGCAN Con relación al segundo argumento presentado y desarrollado por la República del Ecuador, corresponde revisar el artículo 55 de la Decisión 425 y lo señalado en el inciso e): Artículo 55.- La Resolución que califique a una medida aplicada por un País Miembro como gravamen o restricción al comercio intrasubregional deberá contener: a) Los requisitos enumerados en el artículo 7 del presente Reglamento; b) La identificación y descripción de la medida de que se trate; c) Cuando corresponda, la identificación de la mercancía afectada por la medida de que se trate, con indicación de la correspondiente subpartida arancelaria NANDINA; d) La exposición de los motivos por los cuales la medida constituye un gravamen o restricción al comercio;
Editada por la Secretaría General de la Comunidad Andina – Paseo de la República 3895 – Teléf. (51-1) 710-6400 – Casilla 18-1177 – Lima 18- Perú GACETA OFICIAL 19/06/2026 14 de 74 e) La determinación de un plazo compatible con la urgencia del caso y que, salvo circunstancias excepcionales, no excederá de un mes, para que el País Miembro señalado retire el gravamen o restricción; y, f) La identificación de las normas del ordenamiento jurídico comunitario que se estarían incumpliendo, de no retirarse el gravamen o restricción. (Énfasis fuera del texto) [54] Del artículo señalado, se observa que el literal e) no establece un plazo ordinario de un mes para el retiro de la medida.
Por el contrario, la disposición prevé expresamente que el plazo deberá ser determinado atendiendo a la urgencia del caso y fija únicamente un límite máximo, al señalar que éste no excederá de un mes salvo circunstancias excepcionales. En consecuencia, la norma reconoce un margen de apreciación a la Secretaría General para fijar el plazo que estime adecuado dentro de dicho límite, atendiendo a las circunstancias particulares de cada caso, siempre que dicho plazo resulte compatible con la urgencia de la situación concreta. [55] Asimismo, de la lectura de dicha disposición no se desprende que la compatibilidad del plazo con la urgencia del caso deba justificarse mediante un acápite autónomo o una motivación separada de los fundamentos que sustentan la propia calificación de la medida como restricción al comercio.
La apreciación de dicho requisito puede desprenderse de la motivación integral de la Resolución y de las conclusiones alcanzadas respecto de la naturaleza y efectos de la medida analizada. [56] En efecto, la exigencia de motivación prevista en el artículo 7 de la Decisión 425 debe apreciarse de manera integral y sistemática, a partir del conjunto de fundamentos de hecho y de derecho contenidos en el acto administrativo.
Por consiguiente, la validez de la motivación no depende de la existencia de un acápite independiente destinado exclusivamente a justificar cada uno de los extremos resolutivos, sino de que el sustento fáctico y jurídico de la decisión resulte claramente comprensible a partir de la lectura integral de la Resolución. [57] En el presente caso, la urgencia a la que hace referencia el literal e) del artículo 55 de la Decisión 425 debe apreciarse considerando que la medida calificada como restricción continuaba produciendo efectos sobre el comercio subregional al momento de emitirse la Resolución 2581.
Dicha apreciación se desprende de las conclusiones alcanzadas por la Secretaría General durante la investigación, entre las cuales destacan: 1) La conclusión alcanzada por la SGCAN, en el sentido que la medida adoptada por la República del Ecuador constituía una restricción al comercio subregional andino al afectar las condiciones de acceso previamente existentes para las mercancías procedentes de la República de Colombia; 2) Los efectos identificados por la Secretaría General respecto de la canalización obligatoria del comercio por un único paso fronterizo y su incidencia sobre las condiciones de acceso al mercado subregional; 3) La conclusión de que la medida no cumplía con los requisitos exigidos por el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena para justificar una excepción al Programa de Liberación; y, 4) La necesidad de evitar que los efectos restrictivos identificados durante la investigación continúen produciéndose una vez emitido el pronunciamiento.
Editada por la Secretaría General de la Comunidad Andina – Paseo de la República 3895 – Teléf. (51-1) 710-6400 – Casilla 18-1177 – Lima 18- Perú GACETA OFICIAL 19/06/2026 15 de 74 [58] En tal sentido, una vez que la Secretaría General concluyó que la medida constituía una restricción incompatible con el Programa de Liberación y que no se encontraba amparada por las excepciones previstas en el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena, la permanencia de dicha medida implicaba la continuidad de los efectos restrictivos identificados durante la investigación. Bajo esa premisa, la fijación del plazo para su retiro resulta consistente con la urgencia inherente al restablecimiento de las condiciones de libre comercio afectadas. [59] En este entendimiento, la determinación del plazo otorgado para el retiro de la medida constituye una consecuencia directa de la calificación efectuada por la Secretaría General y de la necesidad de poner fin a los efectos restrictivos identificados durante la investigación, dentro de un plazo compatible con la urgencia del caso, así como considerando los efectos restrictivos identificados durante la investigación. Por ello, la motivación del plazo fijado se encuentra incorporada en los fundamentos que sustentan la propia Resolución 2581. [60] Respecto de la invocación realizada por la República del Ecuador a la Resolución 1622, esta Secretaría General coincide en que la motivación constituye un requisito esencial de validez de los actos administrativos comunitarios.
Sin embargo, de ello no se sigue que la motivación deba encontrarse desarrollada de manera autónoma para cada uno de los extremos resolutivos ni que la ausencia de un acápite específico sobre un determinado aspecto implique, por sí sola, la configuración de un vicio invalidante. La suficiencia de la motivación debe apreciarse a partir de una lectura integral del acto administrativo y de los fundamentos que sustentan la decisión adoptada. [61] Por otra parte, la comparación efectuada por la República del Ecuador entre el plazo utilizado por la Secretaría General para resolver el procedimiento y el plazo otorgado para el cumplimiento de la decisión adoptada, parte de una premisa jurídicamente incorrecta.
Ambos plazos responden a finalidades distintas, se encuentran regulados por disposiciones diferentes y obedecen a etapas procesales claramente diferenciadas. Mientras el primero se encuentra asociado a la instrucción, análisis y resolución de un procedimiento administrativo complejo, el segundo tiene por objeto asegurar el cumplimiento de una decisión administrativa que pone fin a dicho procedimiento. [62] En tal sentido, no existe una relación de equivalencia, proporcionalidad o correlación necesaria entre el tiempo requerido para la tramitación de una investigación administrativa y el plazo otorgado para el cumplimiento de la decisión adoptada.
Por ello, la circunstancia de que la SGCAN hubiera ejercido la facultad prevista en el artículo 29 de la Decisión 425 para ampliar el plazo de resolución del expediente no determina que el fijado para el retiro de la medida deba guardar una correspondencia temporal con la duración de la investigación. [63] Por tanto, en atención a las consideraciones expuestas, y dentro el marco de las facultades legales otorgadas a la SGCAN en el establecimiento de un plazo para el retiro de las medidas en su caso, corresponde declarar infundado este extremo del recurso interpuesto por la República del Ecuador. 5.3 Sobre la errónea aplicación del estándar de necesidad • [64] Comentarios de la República del Ecuador Como tercer presunto vicio, la República del Ecuador sostiene que la Resolución 2581 incurre en una errónea aplicación del estándar de necesidad al concluir que la medida analizada no era insustituible y que existían alternativas menos restrictivas Editada por la Secretaría General de la Comunidad Andina – Paseo de la República 3895 – Teléf. (51-1) 710-6400 – Casilla 18-1177 – Lima 18- Perú GACETA OFICIAL 19/06/2026 16 de 74 para alcanzar la finalidad invocada.
Al respecto, argumenta que la SGCAN sostuvo de manera abstracta la existencia de mecanismos de control y cooperación previstos en el marco andino, sin identificar una medida alternativa concreta que resultara simultáneamente menos restrictiva para el comercio y de eficacia equivalente para enfrentar los riesgos de seguridad alegados. [65] Asimismo, la República del Ecuador invoca la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, particularmente los Procesos 01-AN-2014 y 02-AN-2020, para sostener que el análisis de necesidad exige la identificación y evaluación concreta de medidas alternativas razonablemente disponibles20: “El TJCAN, en la sentencia del Proceso 01-AN-2014 de 19 de enero de 2017 —que la propia Resolución cita en su párrafo [65]—, estableció el estándar correcto: la medida debe ser «necesaria (o insustituible); es decir, no debería haber otra medida menos lesiva o gravosa al comercio subregional andino que podría cumplir con la mencionada finalidad»18.
El TJCAN exige, por tanto, que se identifique otra medida (en singular, lo que implica concreción) que podría cumplir con la mencionada finalidad (lo que implica análisis de eficacia comparada). La SGCAN no realizó ese ejercicio. -Más significativo aún: el TJCAN, en la sentencia del Proceso 02-AN-2020 de 14 de octubre de 2022, fue muy preciso al señalar que el juicio de sustituibilidad «no es un concepto estático sino dinámico» y al exigir, en consecuencia, que el órgano que aplica el test identifique con precisión las medidas alternativas que podrían reemplazar la medida cuestionada[sic].
Para resolver el caso del cemento gris colombiano, el TJCAN no se contentó con invocaciones abstractas: identificó concretamente, junto con la propia SGCAN y el Ecuador, una alternativa específica —la utilización en el puesto fronterizo y aduanero de Ipiales de «los controles más estrictos que ya aplica [Colombia] en los puertos marítimos»[sic]—.
Esa identificación concreta de la alternativa era condición lógica de la conclusión sobre falta de necesidad. En el caso de autos, la SGCAN omitió esa identificación: la conclusión queda, así, jurídicamente desprovista del soporte argumental que exige el estándar jurisprudencial.” [66] En ese sentido, considera que la SGCAN omitió realizar un examen comparativo de eficacia entre la medida adoptada y otras posibles alternativas, limitándose a referencias generales sobre mecanismos de cooperación y control fronterizo previstos en la Decisión 922. [67] Adicionalmente, la República del Ecuador sostiene que la Resolución 2581 no valoró adecuadamente las circunstancias fácticas acreditadas en el expediente relativas a la situación de seguridad en la frontera norte, incluyendo la extensión territorial de la zona fronteriza, la existencia de numerosos pasos no autorizados y la presencia de organizaciones criminales transnacionales.
Sobre dicha base, argumenta que la SGCAN no analizó la viabilidad operativa, temporal y financiera de las supuestas alternativas invocadas ni su capacidad real para alcanzar los objetivos de seguridad perseguidos mediante la medida cuestionada. [68] Finalmente, la República del Ecuador sostiene que la canalización del comercio por el paso fronterizo de Rumichaca no constituye una prohibición al comercio sino un mecanismo de concentración operativa del control fronterizo.
En tal sentido, argumenta que determinados elementos identificados por la propia Resolución 2581, tales como el incremento del despliegue de personal y recursos de control en dicho paso fronterizo, evidenciarían la idoneidad y necesidad de la medida adoptada, por 20 Folios 1025 a 1026 del expediente DGCOM/REST/001/2026. Editada por la Secretaría General de la Comunidad Andina – Paseo de la República 3895 – Teléf. (51-1) 710-6400 – Casilla 18-1177 – Lima 18- Perú GACETA OFICIAL 19/06/2026 17 de 74 lo que considera que la conclusión alcanzada por la SGCAN carece de sustento técnico y jurídico suficiente. • Comentarios de la República de Colombia [69] Al respecto, la República de Colombia argumenta que la evaluación del criterio de necesidad no exige que la Secretaría General presente la carga de prueba o que identifique una medida alternativa específica destinada a sustituir la medida adoptada por la República del Ecuador.
A su juicio, el análisis efectuado por la SGCAN se encontraba orientado a determinar si la medida cuestionada constituía una alternativa insustituible para alcanzar la finalidad invocada. [70] Asimismo, sostiene que la referencia efectuada por la Resolución 2581 a la Decisión 922 resulta pertinente, en la medida en que dicho instrumento contempla acciones y mecanismos orientados a enfrentar problemáticas vinculadas al control fronterizo, el comercio ilícito, el contrabando y otras actividades transfronterizas. [71] En concordancia con lo anterior, considera que corresponde primordialmente a los Países Miembros aplicar y ejecutar los instrumentos previstos en el ordenamiento jurídico comunitario andino21: “[38].
Los llamados a conocer y aplicar debidamente el ordenamiento jurídico comunitario en sus territorios y en sus relaciones, son primeramente los Países Miembros. Los órganos de la CAN fueron creados para salvaguardar el cumplimiento de dicho ordenamiento jurídico, en el marco de las funciones y condiciones establecidas por el mismo régimen.” • Análisis de la SGCAN [72] La República del Ecuador sostiene que la Resolución 2581 aplicó incorrectamente el criterio de necesidad al concluir que la medida adoptada no era insustituible, argumentando que la SGCAN no identificó una medida alternativa concreta, menos restrictiva y de eficacia equivalente para alcanzar la finalidad perseguida. [73] Al respecto, conviene precisar que el argumento de la República del Ecuador parte de una premisa que no se desprende de la Resolución 2581.
En efecto, la Resolución no concluyó que existiera una única medida alternativa específica que necesariamente debía sustituir la canalización del comercio por el paso fronterizo de Rumichaca, sino que evaluó si la República del Ecuador había acreditado que la medida adoptada constituía una alternativa insustituible en los términos exigidos por la jurisprudencia comunitaria22.
“[139] Con relación al criterio de necesidad, corresponde evaluar si la medida adoptada por la República del Ecuador constituye la alternativa menos lesiva al comercio subregional andino para alcanzar la finalidad invocada. Al respecto, de la revisión del informe técnico CCFFAA-J2-PL-PFNA-2025-112 y la información complementaria remitida por la República del Ecuador, no se advierte que se haya realizado un análisis comparativo de medidas alternativas, ni que se haya evaluado la eficacia de mecanismos menos restrictivos sobre el comercio formal.
En efecto, el referido informe se limita a proponer la concentración del tránsito en un único punto de ingreso, sin considerar otras opciones que permitan atender la 21 Folio 1361 del expediente DGCOM/REST/001/2026. 22 Folios 849 y 850 del expediente DGCOM/REST/001/2026. Editada por la Secretaría General de la Comunidad Andina – Paseo de la República 3895 – Teléf. (51-1) 710-6400 – Casilla 18-1177 – Lima 18- Perú GACETA OFICIAL 19/06/2026 18 de 74 problemática identificada sin restringir los canales formales del comercio.” (Énfasis fuera de texto) [74] Del párrafo citado, se observa que la SGCAN, en la Resolución 2581, señala expresamente el criterio de evaluación y los resultados de esta.
En este sentido, corresponde recordar que la evaluación efectuada se desarrolló en el marco del análisis de la excepción invocada por la República del Ecuador al amparo del artículo 73 del Acuerdo de Cartagena. En consecuencia, correspondía a dicho País Miembro aportar elementos suficientes que permitieran acreditar no sólo la finalidad perseguida y la idoneidad de la medida, sino también su necesidad e insustituibilidad. [75] Asimismo, de la afirmación de la República del Ecuador respecto a que “(…) la SGCAN debió analizar técnicamente alternativas concretas; al no hacerlo, su conclusión carece de sustento argumentativo, como lo exige la jurisprudencia del TJCAN.”23 Aludiendo a que se habría limitado a invocar de manera abstracta la existencia de mecanismos de cooperación y control fronterizo, es importante realizar una lectura integral del párrafo 140 de la Resolución24: “[140] En este sentido, el ordenamiento jurídico andino, en particular a través de la Decisión 922, prevé un conjunto de instrumentos orientados a enfrentar la delincuencia organizada transnacional en zonas de frontera mediante el fortalecimiento de los controles, la cooperación interinstitucional, el intercambio de información y la ejecución de operaciones coordinadas entre los Países Miembros, incluyendo la identificación, control y neutralización de los pasos fronterizos no autorizados.
Dichos mecanismos evidencian la existencia de alternativas que podrían atender directamente la problemática identificada, sin afectar el comercio formal intracomunitario.” (Énfasis fuera del texto) [76] Del citado párrafo [140] queda claro que la Resolución 2581 no concluyó que la sola existencia de la Decisión 922 bastara para resolver automáticamente la problemática identificada por la República del Ecuador.
Lo que la SGCAN sostuvo fue que el propio ordenamiento jurídico comunitario prevé instrumentos dirigidos específicamente a enfrentar los riesgos invocados por dicho País Miembro mediante mecanismos de control, coordinación y cooperación fronteriza. En ese contexto, las acciones previstas por la Decisión 922 se orientan al fortalecimiento de las capacidades de vigilancia, coordinación operativa e intercambio de información entre los Países Miembros, complementando los controles que ya se realizan en los pasos fronterizos habilitados para el comercio internacional, los cuales comprenden verificaciones aduaneras, sanitarias, fitosanitarias, de origen y de seguridad, entre otras. [77] Por ello, la referencia efectuada a la Decisión 922 tuvo como finalidad evidenciar que la problemática descrita por la República del Ecuador podía ser abordada a través de instrumentos alternativos contemplados en el marco jurídico andino, sin que ello implicara restringir el ingreso de mercancías por pasos fronterizos formalmente habilitados.
Bajo dicho entendimiento, la Resolución 2581 identificó elementos que permitían cuestionar el carácter insustituible de la medida adoptada, lo cual resulta suficiente para efectos del análisis de necesidad desarrollado en el marco del artículo 73 del Acuerdo de Cartagena. [78] De esta manera, la conclusión alcanzada en la Resolución 2581 no se sustentó en la inexistencia de una alternativa propuesta por la SGCAN, sino en la ausencia de 23 Folio 1027 del expediente DGCOM/REST/001/2026. 24 Folio 850 del expediente DGCOM/REST/001/2026.
Editada por la Secretaría General de la Comunidad Andina – Paseo de la República 3895 – Teléf. (51-1) 710-6400 – Casilla 18-1177 – Lima 18- Perú GACETA OFICIAL 19/06/2026 19 de 74 elementos que permitieran demostrar que la medida restrictiva adoptada constituía la única alternativa razonablemente disponible para alcanzar la finalidad invocada. [79] En cuanto a la situación de seguridad fronteriza, la SGCAN es contundente al manifestar el reconocimiento que tienen los Países Miembros de invocar excepciones y, en mayor sentido, cuando la misma Resolución 2581 manifiesta expresamente que la medida aplicada por la República de Ecuador está orientada a combatir la problemática de seguridad en su frontera norte25: “[123] De acuerdo con lo establecido en el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena, los Países Miembros gozan del derecho de invocar las excepciones previstas en dicho artículo.
(…) [125] En cuanto al criterio de finalidad de la medida aplicada, se observa que, del contenido del informe técnico CCFFAA-J2-PL-PFNA-2025-112 y la información complementaria remitida por la República del Ecuador, se identifica como elemento central el señalamiento de la autoridad ecuatoriana respecto a la existencia de múltiples pasos fronterizos no autorizados y su vinculación con diversas actividades ilícitas, tales como el contrabando, el narcotráfico y otros delitos transfronterizos.
En ese sentido, la medida adoptada se enmarca en un contexto de seguridad fronteriza, orientado a fortalecer los mecanismos de control estatal en zonas consideradas de alta vulnerabilidad. [126] Bajo dicha lógica, la canalización del ingreso de mercancías a través de un único paso internacional habilitado podría entenderse como una acción dirigida a concentrar los recursos institucionales de control — aduaneros, policiales y militares— en un punto específico, con el objetivo de mejorar la capacidad de supervisión, trazabilidad y fiscalización del flujo comercial formal.” [80] Sin embargo, la existencia de una amenaza o riesgo para la seguridad fronteriza no exime de demostrar que la medida restrictiva aplicada al comercio intracomunitario constituye la alternativa menos gravosa disponible para alcanzar la finalidad perseguida.
Por el contrario, cuanto más vinculada se encuentre la problemática identificada al uso de pasos fronterizos no autorizados y a actividades ilícitas desarrolladas fuera de los canales formales de comercio, mayor resulta la necesidad de justificar por qué la restricción recayó sobre los mecanismos formales de intercambio comercial y por qué dicha restricción constituía una medida insustituible. [81] En tal sentido, la existencia de pasos fronterizos no autorizados, actividades de contrabando o amenazas asociadas a la delincuencia organizada transnacional no conduce automáticamente a concluir que la restricción del comercio formal por pasos fronterizos habilitados constituya una medida insustituible.
Precisamente por ello, el análisis de necesidad exige determinar si la medida aplicada resulta la alternativa menos lesiva para el comercio subregional capaz de atender la finalidad perseguida, extremo que debía ser acreditado por la República del Ecuador mediante un análisis comparativo de alternativas, conforme fue señalado en el párrafo [139] de la Resolución 2581. [82] En atención a las consideraciones expuestas, corresponde declarar infundado este extremo del recurso interpuesto por la República del Ecuador. 25 Folios 846 y 847 del expediente DGCOM/REST/001/2026.
Editada por la Secretaría General de la Comunidad Andina – Paseo de la República 3895 – Teléf. (51-1) 710-6400 – Casilla 18-1177 – Lima 18- Perú GACETA OFICIAL 19/06/2026 20 de 74 5.4 Sobre el vicio de fondo en el análisis de proporcionalidad • Comentarios de la República del Ecuador [83] Como cuarto argumento, la República del Ecuador sostiene que la Resolución N° 2581 incurre en un defecto en la aplicación del criterio de proporcionalidad, al concluir que los beneficios atribuidos a la medida no fueron debidamente acreditados sin haber efectuado previamente una valoración de los elementos aportados para sustentar dichos beneficios, mientras que los costos de la medida fueron considerados evidentes y verificables. [84] Asimismo, la República del Ecuador sostiene que, de conformidad con el artículo 42 de la Decisión 425, la SGCAN se encontraba obligada a resolver todos los asuntos sometidos a su consideración, incluso aquellos que surgieran con motivo del procedimiento.
Sobre dicha base, considera que la SGCAN debía valorar los beneficios invocados por la medida y no limitarse a concluir que éstos no habían sido debidamente acreditados. [85] Al respecto, argumenta que la SGCAN omitió efectuar una valoración integral de los beneficios invocados por dicho País Miembro, limitándose a descartar su acreditación sin desarrollar un análisis sustantivo sobre los mismos:26 “A mayor abundamiento, el expediente DGCOM/REST/001/2026 contenía material fáctico que la SGCAN debió ponderar como beneficios de la medida y que, en cambio, omitió valorar.
Entre ellos: i. ii. iii. iv. [86] La caracterización técnica de la amenaza obrante en el Informe del Cuerpo de Vigilancia Aduanera, que identifica pasos ilegales de alta peligrosidad —«La Pintada, Urbina, Julio Andrade, El Carmelo, 4 Esquinas y El Brinco»— dominados por estructuras criminales con técnicas de evasión sofisticadas. El reporte del Informe N.° PN-SCG-CEO-2026-081-INF de la Policía Nacional del Ecuador, que documenta 442 operativos acumulados entre 2024 y febrero de 2026, 235 vehículos retenidos o incautados y una valoración aproximada de mercancía aprehendida de USD 950.907 en la Subzona Carchi.
La caracterización institucional de la frontera norte como zona de «altísima porosidad, dispersión de pasos irregulares y fuerte presencia criminal» (Informe Justificativo, p. 13), respaldada por el Informe Técnico CCFFAA-J2-PL-PFNA-2025-112 del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas y reconocida por la propia SGCAN en los párrafos [109]-[117] de la Resolución. El reconocimiento institucional subregional—en el marco de la Decisión 922 adoptada por el CAMRE el 21 de enero de 2024— de la existencia de una emergencia de seguridad subregional originada en la frontera norte ecuatoriana, con la concurrencia de Colombia (Informe Justificativo, sección 5.6, pp. 21-22).” Adicionalmente, la República del Ecuador argumenta que la Resolución 2581 aplicó un estándar de valoración asimétrico, al exigir una acreditación suficiente respecto de los beneficios de la medida, mientras que los costos asociados a la misma fueron considerados evidentes y verificables.
En ese sentido, sostiene que la SGCAN no realizó un esfuerzo equivalente de valoración respecto de ambos elementos27: 26 Folio 1029 del expediente DGCOM/REST/001/2026. 27 Folio 1030 del expediente DGCOM/REST/001/2026. Editada por la Secretaría General de la Comunidad Andina – Paseo de la República 3895 – Teléf. (51-1) 710-6400 – Casilla 18-1177 – Lima 18- Perú GACETA OFICIAL 19/06/2026 21 de 74 “ La SGCAN admite como «evidentes y verificables» costos comerciales acreditados por una caída del 100% del flujo por San Miguel —flujo que, conforme a su propia Tabla N.° 2, representaba apenas el 0,42% del volumen total de importaciones del comercio Ecuador-Colombia entre 2024 y febrero de 2026— y un incremento de tiempos de despacho de 1 a 2-3 días.
Y rechaza por «no acreditados» beneficios de seguridad respaldados por informes técnicos especializados de las Fuerzas Armadas, la Policía Nacional y el Cuerpo de Vigilancia Aduanera, todos obrantes en el expediente y por un contexto institucional inequívoco: el Estado ecuatoriano se encuentra, desde enero de 2024 y hasta la fecha, en estado de excepción constitucional sucesivamente prorrogado, con presencia militar permanente en operaciones contra actores no estatales beligerantes formalmente declarados, bajo el régimen del derecho internacional humanitario.” [87] En ese contexto, la República del Ecuador invoca la jurisprudencia del TJCAN, particularmente el Proceso 3-AI-96, relativo al principio de proporcionalidad, para sostener que dicho análisis exige una ponderación integral entre la afectación al comercio subregional y los beneficios perseguidos en materia de seguridad y orden público.
Sobre esa base, considera que la Resolución 2581 no efectuó una valoración equilibrada de ambos elementos y arribó a una conclusión de desproporcionalidad sin ponderar adecuadamente los beneficios atribuidos a la medida. • Comentarios de la República de Colombia [88] Sobre el vicio en el análisis de proporcionalidad, la República de Colombia sostiene que la interpretación efectuada por la SGCAN, respecto de las excepciones previstas en el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena, resulta consistente con la jurisprudencia del TJCAN.
En ese sentido, considera que correspondía a la República del Ecuador demostrar, de manera objetiva, el cumplimiento concurrente de los distintos elementos que integran el test de proporcionalidad aplicable a las excepciones invocadas. [89] Asimismo, la República de Colombia argumenta que la Resolución 2581 concluyó correctamente que la República del Ecuador no acreditó el cumplimiento de todos los requisitos exigidos para la configuración de las excepciones previstas en el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena.
Sobre dicha base, sostiene que la falta de acreditación de cualquiera de los elementos que conforman el referido test resulta suficiente para impedir que la medida pueda considerarse justificada al amparo de dicha disposición. [90] En ese orden, la República de Colombia sostiene que, en virtud del artículo 42 de la Decisión 425, no corresponde a la SGCAN asumir la carga de demostrar los beneficios atribuidos a la medida analizada.
En tal sentido, considera que correspondía a la República del Ecuador acreditar los elementos necesarios para justificar la aplicación de la excepción invocada. [91] Finalmente, la República de Colombia señala que la propia investigación desarrollada por la Secretaría General permitió identificar efectos sobre el comercio bilateral y la integración económica subregional derivados de la medida.
Sobre dicha base, considera que la conclusión alcanzada por la Resolución 2581 respecto del criterio de proporcionalidad se encuentra sustentada en los elementos obrantes en el expediente. • [92] Análisis SGCAN Con relación al argumento de la República del Ecuador referido a una supuesta omisión en la valoración de los beneficios atribuidos a la medida analizada, Editada por la Secretaría General de la Comunidad Andina – Paseo de la República 3895 – Teléf. (51-1) 710-6400 – Casilla 18-1177 – Lima 18- Perú GACETA OFICIAL 19/06/2026 22 de 74 corresponde precisar que la Resolución 2581 desarrolló un análisis específico de la información relativa a la situación de seguridad en la frontera norte de la República del Ecuador, particularmente aquella contenida en el Informe Técnico CCFFAA-J2PL-PFNA-2025-112 del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas, cuya relevancia fue expresamente reconocida por esta Secretaría General al examinar los antecedentes que motivaron la adopción de la medida28: “[117] (…) existe una secuencia temporal y causal entre la emisión del referido informe y la decisión adoptada el 24 de diciembre de 2025 de habilitar el paso internacional de Rumichaca como único punto de ingreso para las mercancías procedentes u originarios de Colombia, la cual fue formalizada mediante la Nota Verbal N.° MREMH/MREMH/2025/0020/N dirigida a dicho país.” [93] Asimismo, durante la sustanciación del procedimiento, la SGCAN otorgó especial consideración a la información contenida en el Informe Técnico CCFFAA-J2-PLPFNA-2025-112, por comprender el principal sustento técnico invocado por la República del Ecuador para justificar la adopción de la medida objeto de análisis.
En cuanto al Informe N.° PN-SCG-CEO-2026-081-INF de la Policía Nacional del Ecuador y demás documentación declarada confidencial, corresponde señalar que su utilización dentro del procedimiento se encontraba sujeta a las condiciones derivadas del tratamiento de confidencialidad otorgado a dicha información. [94] Al respecto, mediante Comunicación SG/E/DGCOM/692/2026, la Secretaría General observó que la República del Ecuador no había presentado oportunamente una versión pública de determinados documentos, circunstancia que limitó su consideración en aquellos extremos respecto de los cuales resultaba necesario garantizar el derecho de contradicción y la transparencia del procedimiento. [95] En efecto, los párrafos [110] y [111] de la Resolución recurrida desarrollan la información proporcionada por la República del Ecuador, relativa a la problemática de seguridad existente en la frontera norte, incluyendo la utilización de pasos fronterizos no autorizados, las actividades ilícitas transfronterizas reportadas por las autoridades ecuatorianas y las condiciones operativas de vigilancia y control de dicha zona29: “[110] (…) se describe la extensión y características geográficas de las fronteras, así como la dinámica de seguridad en estas áreas, señalando la presencia de diversas actividades ilícitas, entre ellas el contrabando de mercancías, el tráfico de hidrocarburos, el narcotráfico, el tráfico de armas y la migración irregular. [111] Asimismo, el informe identifica la existencia de múltiples pasos fronterizos no autorizados a lo largo del cordón fronterizo, los cuales son descritos como puntos de tránsito utilizados para el desplazamiento de personas y mercancías.
En este sentido, se indica que estos pasos se encuentran distribuidos en diversas provincias fronterizas y que, en algunos casos, son utilizados para el desarrollo de actividades ilícitas y para evadir los controles de las autoridades competentes.” [96] Ahora bien, el hecho de que la SGCAN haya valorado la información relativa al contexto de seguridad fronteriza expuesto por la República del Ecuador no implica necesariamente que los beneficios atribuidos a la medida cuestionada deban 28 Folio 845 del expediente DGCOM/REST/001/2026 29 Folio 844 del expediente DGCOM/REST/001/2026.
Editada por la Secretaría General de la Comunidad Andina – Paseo de la República 3895 – Teléf. (51-1) 710-6400 – Casilla 18-1177 – Lima 18- Perú GACETA OFICIAL 19/06/2026 23 de 74 considerarse acreditados para efectos del examen de proporcionalidad. En ese sentido, la acreditación de una problemática determinada y la acreditación de los efectos concretos de una medida constituyen cuestiones conceptualmente distintas.
Mientras la primera permite verificar la existencia de una situación que motiva la actuación estatal, la segunda exige demostrar que la medida adoptada contribuye efectivamente a atender dicha situación. [97] Precisamente por ello, los párrafos [148] y [149] de la Resolución 2581 señalaron que, si bien la República del Ecuador sostuvo que la medida producía beneficios en términos de trazabilidad, control aduanero y reducción de riesgos asociados a actividades ilícitas, tales afirmaciones no se encontraban respaldadas por evidencia que permitiera verificar objetivamente la contribución efectiva de la medida a la obtención de dichos resultados30: “[148] Asimismo, la afirmación relativa a que los costos logísticos derivados de la medida serían inferiores a los beneficios obtenidos, no se encuentra sustentada en un análisis cuantitativo o cualitativo verificable.
En efecto, del análisis realizado por la SGCAN, se desprende que la canalización hacia un único punto de ingreso ha generado efectos adversos sobre el comercio. Ello queda evidenciado en el Gráfico N.°2 y verificado en la Tabla N.°4 de la presente Resolución. [149] En ese contexto, no se advierte que exista una relación de proporcionalidad entre los beneficios invocados y los costos generados por la medida, en cuanto que los primeros no han sido debidamente acreditados, mientras que los segundos resultan evidentes y verificables.
En consecuencia, la medida no supera el test de proporcionalidad exigido por la jurisprudencia del TJCAN.” [98] En particular, el informe técnico CCFFAA-J2-PL-PFNA-2025-112 describió la problemática existente en la zona de frontera y las razones que motivaron la adopción de la medida, mas no incorporó elementos que permitieran evaluar el impacto concreto de la misma sobre los fenómenos que se pretendían enfrentar. [99] Corresponde asimismo precisar el alcance del artículo 42 de la Decisión 425.
Dicha disposición faculta a la SGCAN a resolver todos los asuntos sometidos a su consideración dentro del ámbito de sus competencias, incluso aquellos que surjan con motivo del procedimiento, garantizando que el análisis de los casos se realice de manera integral y conforme al ordenamiento jurídico comunitario. [100] Sin embargo, de dicha facultad no se desprende que la obligación de examinar integralmente la información incorporada al expediente implique tener por acreditadas las conclusiones que una de las partes atribuye a dicha información. Por consiguiente, la facultad prevista no exime a las partes de sustentar adecuadamente los hechos y efectos que invocan dentro del procedimiento. [101] Bajo dicho entendimiento, la Resolución 2581 no cuestionó la existencia del contexto de seguridad invocado por la República del Ecuador.
Por el contrario, reconoció la presencia de actividades ilícitas transfronterizas y de pasos fronterizos no autorizados en la zona de afectación de la medida. No obstante, para efectos del examen de proporcionalidad, resultaba necesario acreditar que la medida adoptada contribuía efectivamente a enfrentar dicha problemática, circunstancia que no fue 30 Folio 852 del expediente DGCOM/REST/001/2026.
Editada por la Secretaría General de la Comunidad Andina – Paseo de la República 3895 – Teléf. (51-1) 710-6400 – Casilla 18-1177 – Lima 18- Perú GACETA OFICIAL 19/06/2026 demostrada mediante elementos verificables obrantes en Precisamente por ello, la Resolución N° 2581 concluyó que31: el 24 de 74 expediente. [146] “(…) si bien la República del Ecuador sostiene que la medida genera beneficios en términos de trazabilidad, control aduanero y reducción de riesgos asociados a actividades ilícitas, tales efectos no han sido demostrados mediante evidencia empírica en el expediente, ni se ha acreditado que la concentración del comercio formal en un único punto de ingreso produzca una mejora efectiva en las condiciones de seguridad en la zona de frontera.” (Subrayado fuera de texto) [102] La República del Ecuador sostiene que la Resolución 2581 consideró acreditados los costos asociados a la medida mientras que descartó los beneficios invocados por dicho País Miembro, configurando así una valoración asimétrica e incompatible con el principio de proporcionalidad.
Sobre dicha base, corresponde precisar que la conclusión alcanzada por la Resolución 2581 debe apreciarse de manera integral y a la luz de los elementos efectivamente valorados durante la investigación. [103] Cabe señalar que, la Resolución 2581 no aplicó estándares diferenciados para valorar los costos y beneficios de la medida, sino que examinó los elementos incorporados al expediente conforme a su naturaleza y capacidad demostrativa.
En ese contexto, los costos identificados por la Secretaría General se sustentaron en efectos concretos observados sobre el comercio subregional, derivados de la restricción impuesta al ingreso de mercancías procedentes de la República de Colombia. [104] De este modo, la Resolución 2581 verificó que la medida tuvo como consecuencia la canalización obligatoria del comercio por el paso fronterizo de Rumichaca, restringiendo la utilización del paso fronterizo de San Miguel para el ingreso de mercancías procedentes de Colombia.
Asimismo, se verificó la generación de cargas adicionales asociadas a tiempos de desplazamiento, tiempos de despacho y condiciones de acceso al mercado ecuatoriano, así como la reducción del volumen de determinadas subpartidas para el comercio de la zona. [105] Dicha conclusión se sustentó, además, en elementos objetivos incorporados al expediente y desarrollados en la propia Resolución 2581.
En particular, el Gráfico N.° 2 de dicha Resolución evidenció que, tras la entrada en vigencia de la medida, las importaciones canalizadas a través del paso fronterizo de San Miguel registraron una caída del cien por ciento (100%), reflejando la imposibilidad de continuar utilizando dicho paso formal para el ingreso de mercancías procedentes de la República de Colombia32. [106] Asimismo, la Tabla N.° 4 de dicha Resolución mostró que, respecto de las principales subpartidas arancelarias que históricamente registraban operaciones de importación a través de San Miguel durante el período analizado, el cuarenta y tres por ciento (43%) dejó de registrar operaciones de importación33.
Tales elementos permitieron constatar efectos concretos y verificables sobre los flujos comerciales previamente existentes, los cuales fueron considerados por la SGCAN en el análisis de proporcionalidad desarrollado en la Resolución recurrida. 31 Folios 851 a 852 del expediente DGCOM/REST/001/2026 32 Para ver el Gráfico N.°2 véase el folio 841 del expediente DGCOM/REST/001/2026. 33 Para ver la Tabla N.º 4 véase el folio 843 del expediente DGCOM/REST/001/2026.
Editada por la Secretaría General de la Comunidad Andina – Paseo de la República 3895 – Teléf. (51-1) 710-6400 – Casilla 18-1177 – Lima 18- Perú GACETA OFICIAL 19/06/2026 25 de 74 [107] En consecuencia, la diferencia en la valoración efectuada por la Resolución 2581 no obedeció a la aplicación de un estándar probatorio más exigente respecto de los beneficios de la medida, sino a la distinta naturaleza y grado de acreditación de los elementos examinados durante el procedimiento.
Mientras determinados efectos restrictivos sobre el comercio podían ser constatados a partir de información objetiva obrante en el expediente, los beneficios invocados por la República del Ecuador no fueron acreditados en términos que permitieran verificar objetivamente su materialización o magnitud. [108] En atención a las consideraciones expuestas, corresponde declarar infundado este extremo del recurso interpuesto por la República del Ecuador. 5.5 Sobre la omisión de la Decisión 502 en el análisis de la SGCAN • Comentarios de la República del Ecuador [109] Como quinto presunto vicio, la República del Ecuador sostiene que la Resolución 2581 omitió analizar la Decisión 502 "Centros Binacionales de Atención en Frontera (CEBAF) en la Comunidad Andina", particularmente sus artículos 4, 8 y 11, pese a que dicha normativa habría resultado relevante para el examen de la medida objeto del procedimiento. [110] Al respecto, argumenta que la Resolución recurrida únicamente mencionó la Decisión 502 al reproducir los argumentos presentados por la República del Ecuador durante la investigación, sin efectuar un análisis de su contenido ni valorar su alcance como parámetro normativo aplicable al caso.
En particular, sostiene que el artículo 4 de dicha Decisión reconoce a los Países Miembros la facultad de gestionar los CEBAF y los pasos de frontera en atención a sus características y peculiaridades, circunstancia que, a su juicio, comprende la consideración de factores vinculados con la seguridad fronteriza, la presencia de actividades ilícitas y las condiciones operativas de control34: “El artículo 4 de la Decisión 502 reconoce expresamente que la gestión de los CEBAF y, por extensión interpretativa sistemática, de los pasos de frontera y de su operación efectiva, debe atender a «las características y peculiaridades de sus respectivos pasos de frontera».
Ese mandato comprende, como mínimo, la consideración del grado de porosidad, la incidencia de actividades ilícitas, la presencia institucional de los Estados de salida y entrada, y la viabilidad operacional del control integrado.” [111] Asimismo, la República del Ecuador sostiene que el artículo 11 de la Decisión 502 evidenciaría que el propio ordenamiento jurídico andino reconoce la necesidad de incorporar consideraciones de seguridad y contingencia en la gestión y funcionamiento de los CEBAF.
Sobre dicha base, considera que la decisión de concentrar temporalmente el ingreso de mercancías por el paso fronterizo de Rumichaca constituiría una medida compatible con las facultades de gestión reconocidas por dicha normativa comunitaria35: “Más aún, el artículo 11 admite expresamente la instalación de «servicios complementarios (…) [de] seguridad y contingencia» en los CEBAF.
Si la Decisión andina prevé en su literalidad que la operación fronteriza pueda exigir servicios de seguridad y contingencia como elemento estructural, a fortiori admite que un País Miembro decida concentrar la operación efectiva en aquel paso fronterizo donde efectivamente puede garantizar el despliegue 34 Folio 1031 del expediente DGCOM/REST/001/2026. 35 Folio 1031 del expediente DGCOM/REST/001/2026.
Editada por la Secretaría General de la Comunidad Andina – Paseo de la República 3895 – Teléf. (51-1) 710-6400 – Casilla 18-1177 – Lima 18- Perú GACETA OFICIAL 19/06/2026 26 de 74 de tales servicios — en el caso ecuatoriano, Rumichaca— mientras evalúa la habilitación operativa de los demás. La medida ecuatoriana se inscribe, así, dentro de los márgenes de gestión soberana que la propia Decisión 502 reconoce a los Países Miembros.” [112] En tal sentido, la República del Ecuador argumenta que la falta de pronunciamiento expreso sobre la Decisión 502 configura un vicio de motivación, al estimar que la Secretaría General se encontraba obligada a examinar y responder el alcance de dicha normativa dentro de la fundamentación jurídica de la Resolución 2581.
Por ello, sostiene que la omisión de dicho análisis habría afectado tanto la motivación como la validez de la decisión adoptada. • Comentarios de la República de Colombia [113] Al respecto, la República de Colombia sostiene que los artículos 4, 8 y 11 de la Decisión 502 no resultan aplicables en los términos propuestos por la República del Ecuador, ni constituyen fundamento para justificar la medida analizada por la Secretaría General. [114] En particular, señala que el artículo 4 de la Decisión 502 regula el establecimiento, modificación o supresión de los CEBAF mediante acuerdos entre los Países Miembros, mientras que el artículo 8 se refiere al control integrado y armonizado de los flujos fronterizos, y el artículo 11 contempla la promoción de servicios complementarios para los usuarios de dichos centros36: “[29].
En efecto, el artículo 4 hace referencia a la posibilidad de que los Países Miembros establezcan CEBAF en sus pasos de frontera, señalando además que “El establecimiento de los CEBAF en los Países Miembros, así como el traslado, modificación o supresión de los mismos, se realizará mediante Acuerdos Específicos entre Países Miembros, que deberán ser notificados a la Secretaría General de la Comunidad Andina (…)” (SFT). [30].
Por su parte, el artículo 8 contempla el control integrado en los CEBAF utilizando “procedimientos administrativos y operacionales armonizados o compatibles que progresivamente se irán transformando en procedimientos únicos”, y que mientras se consolidan dichos procedimientos, el control integrado se adelantará de manera secuencial entre los dos países de la frontera. [31].
Finalmente, el artículo 11 dispone que “Los Países Miembros que establezcan un CEBAF promoverán la instalación, ya sea al interior del mismo o en áreas aledañas, de servicios complementarios para los usuarios (…)”.” [115] Sobre esa base, la República de Colombia argumenta que la medida adoptada por la República del Ecuador habría resultado contraria a los objetivos perseguidos por la propia Decisión 502, en tanto implicó la inhabilitación del CEBAF de San Miguel para el ingreso de mercancías procedentes de Colombia y limitó el funcionamiento del control integrado previsto por la normativa comunitaria. [116] En consecuencia, la República de Colombia considera que la Decisión 502 no constituye un fundamento que permita justificar la medida analizada y que, por el 36 Folio 1360 del expediente DGCOM/REST/001/2026.
Editada por la Secretaría General de la Comunidad Andina – Paseo de la República 3895 – Teléf. (51-1) 710-6400 – Casilla 18-1177 – Lima 18- Perú GACETA OFICIAL 19/06/2026 27 de 74 contrario, sus disposiciones resultarían consistentes con las conclusiones alcanzadas por la Resolución 2581. • [117] Análisis de la SGCAN Con relación al quinto argumento planteado por la República del Ecuador, corresponde precisar que la Decisión 502 fue efectivamente invocada por dicho País Miembro en su respuesta a la solicitud de calificación presentada por la República de Colombia.
En particular, la República del Ecuador sostuvo que las disposiciones relativas a los Centros Binacionales de Atención en Frontera (CEBAF) evidenciaban que la gestión fronteriza debe atender a las características y peculiaridades de cada paso de frontera, incorporando consideraciones de seguridad, control y contingencia37: “(…) De ello se desprende que la normativa andina de frontera no solo autoriza, sino que exige, una gestión integrada, segura y funcional de los pasos habilitados.
Así, la facilitación del comercio y la seguridad fronteriza no son valores contrapuestos dentro de la Decisión 502, sino elementos complementarios de un mismo régimen jurídico. (…) La idoneidad también concurre. En una frontera con altísima porosidad, dispersión de pasos irregulares y fuerte presencia criminal, concentrar el ingreso formal en el paso internacional institucionalmente habilitado incrementa la capacidad de control integrado, tanto en su modalidad secuencial como simultánea, por parte de los funcionarios nacionales competentes designados por los países de salida y de entrada.
Ello resulta consistente con la Decisión 502, cuyo artículo 1 define al CEBAF como el conjunto de instalaciones destinadas a la prestación del servicio de control integrado del flujo de personas, equipajes, mercancías y vehículos, y entiende por control integrado la verificación y supervisión conjunta de las condiciones legales de entrada y salida; cuyo artículo 4 faculta a los Países Miembros a establecer los CEBAF que consideren necesarios, en concordancia con las características y peculiaridades de sus pasos de frontera; y cuyo artículo 8 dispone que dicho control se realizará mediante procedimientos armonizados o compatibles, primero de forma secuencial y, progresivamente, de manera simultánea.” [118] Al respecto, esta Secretaría General observa que la Decisión 502 regula el establecimiento, organización y funcionamiento de los Centros Binacionales de Atención en Frontera - CEBAF.
Así, el artículo 1 define a los CEBAF como: “Artículo 1.- Para los fines de la presente Decisión se entiende por: Centro Binacional de Atención en Frontera (CEBAF): El conjunto de instalaciones que se localizan en una porción del territorio de un País Miembro o de dos Países Miembros colindantes, aledaño a un paso de frontera, que incluye las rutas de acceso, los recintos, equipos y mobiliario necesarios para la prestación del servicio de control integrado del flujo de personas, equipajes, mercancías y vehículos, y en donde se brindan servicios complementarios de facilitación y de atención al usuario”. [119] Mientras que el artículo 3 de la Decisión 502 establece entre sus objetivos específicos: 37 Folios 528 y 531 del expediente DGCOM/REST/001/2026.
Editada por la Secretaría General de la Comunidad Andina – Paseo de la República 3895 – Teléf. (51-1) 710-6400 – Casilla 18-1177 – Lima 18- Perú GACETA OFICIAL 19/06/2026 28 de 74 “a) Implantar un sistema eficiente e integrado de gestión y control de los tráficos bidireccionales que se canalizan por los pasos de frontera; b) Evitar la duplicidad de trámites y registros a la salida e ingreso de personas, equipajes, mercancías y vehículos por carretera de los Países Miembros; c) Efectuar en los CEBAF el registro de la información sobre el flujo de personas, equipajes, mercancías y vehículos, en forma uniforme y sistematizada por medios informáticos, para contar con estadísticas oportunas y confiables; d) Promover el transporte internacional directo de pasajeros y mercancías por carretera, facilitando el flujo expedito de personas, equipajes, mercancías y vehículos por los pasos de frontera, aplicando procedimientos que eviten demoras, así como pérdidas y averías de los equipajes y las mercancías; e) Establecer un sistema permanente de información y capacitación en frontera para funcionarios, prestatarios de servicios complementarios y usuarios, sobre las normas que conforman el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina y las normas binacionales que regulan el flujo de personas, equipajes, mercancías y vehículos por los pasos de frontera, incluyendo la publicación de manuales y guías binacionales de información al público; y f) Otros que acuerden bilateralmente los Países Miembros”. [120] Al respecto, esta Secretaría General observa que, del contenido del artículo 3 se desprende que la Decisión 502 persigue objetivos vinculados a la facilitación del tránsito fronterizo, la gestión integrada de los flujos de personas, mercancías y vehículos, la armonización de procedimientos de control y la generación de mecanismos de coordinación entre los Países Miembros.
En tal sentido, si bien dichos objetivos son compatibles con la existencia de medidas de vigilancia, control y seguridad en frontera, la lógica institucional de la Decisión se encuentra orientada al fortalecimiento del funcionamiento coordinado de los pasos de frontera y de los mecanismos de control integrado, antes que a la adopción de restricciones unilaterales sobre los flujos comerciales intracomunitarios. [121] Esta interpretación resulta consistente con el propio artículo 4 de la Decisión 502, el cual dispone que: “Artículo 4.- Los Países Miembros de la Comunidad Andina podrán establecer los CEBAF que consideren necesarios, en concordancia con las características y peculiaridades de sus respectivos pasos de frontera.
El establecimiento de los CEBAF en los Países Miembros, así como el traslado, modificación o supresión de los mismos, se realizará mediante Acuerdos Específicos entre Países Miembros, que deberán ser notificados a la Secretaría General de la Comunidad Andina, en un plazo no mayor de 10 días siguientes a la fecha de su entrada en vigencia, para su registro y publicación en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena.” [122] En ese contexto, la referencia a las “características y peculiaridades” de los pasos de frontera debe interpretarse en el marco de la organización y funcionamiento de los CEBAF y de los mecanismos de coordinación bilateral previstos por la propia Decisión, sin que pueda entenderse como una habilitación general para apartarse de las obligaciones comunitarias derivadas del Programa de Liberación. [123] Por su parte, los artículos 8 y 11 de la Decisión 502 establecen aspectos vinculados al control integrado y a la prestación de servicios complementarios, incluyendo servicios de seguridad y contingencia para los usuarios de los CEBAF: Editada por la Secretaría General de la Comunidad Andina – Paseo de la República 3895 – Teléf. (51-1) 710-6400 – Casilla 18-1177 – Lima 18- Perú GACETA OFICIAL 19/06/2026 29 de 74 “Artículo 8.- El control integrado en los CEBAF implicará la parada momentánea y por una sola vez del flujo de personas, equipajes, mercancías y vehículos y utilizará procedimientos administrativos y operacionales armonizados o compatibles que progresivamente se irán transformando en procedimientos únicos.
Hasta que los procedimientos sean únicos, el control se efectuará de manera secuencial comenzando por el que corresponda realizar a los funcionarios competentes del País de Salida y continuará con el de los funcionarios del País de Entrada. En la medida que los procedimientos sean únicos, el control se hará de manera simultánea por parte de los funcionarios del País de Salida y del País de Entrada.
En ningún caso los controles en el País de Entrada podrán comenzar si los funcionarios nacionales competentes designados del País de Salida no han concluido su actuación. (…) Artículo 11.- Los Países Miembros que establezcan un CEBAF promoverán la instalación, ya sea al interior del mismo o en áreas aledañas, de servicios complementarios para los usuarios, entre otros, seguridad y contingencia, telecomunicaciones, puesto de asistencia médica, oficinas bancarias, restaurantes, hosterías, información turística, transporte y auxilio mecánico.” [124] En ese contexto, esta Secretaría General observa que las referencias a la seguridad y contingencia contenidas en la Decisión 502 forman parte de un régimen jurídico orientado al fortalecimiento del control integrado, la coordinación binacional y la facilitación del tránsito de personas, mercancías y vehículos a través de los pasos de frontera.
De manera particular, los artículos 8 y 11 reflejan que la respuesta normativa prevista por dicha Decisión frente a los desafíos operativos y de seguridad en frontera consiste en perfeccionar los mecanismos de control conjunto y los servicios asociados al funcionamiento de los CEBAF, promoviendo una gestión compartida de los riesgos fronterizos entre los Países Miembros. [125] En consecuencia, considerando expresamente las disposiciones de la Decisión 502 invocadas por la República del Ecuador, esta Secretaría General considera que dichas normas deben interpretarse en el marco de un modelo de gestión fronteriza basado en la cooperación binacional, el control integrado y la facilitación del comercio y del tránsito internacional. [126] Por ello, si bien la Decisión 502 reconoce la relevancia de las consideraciones de seguridad fronteriza alegadas por la República del Ecuador, sus disposiciones no constituyen un fundamento autónomo para eximir a una medida nacional del examen de compatibilidad previsto en el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena ni alteran las conclusiones alcanzadas en la Resolución 2581, respecto de la naturaleza restrictiva de la medida analizada.
En consecuencia, no se configura la alegada omisión de motivación ni corresponde acoger este extremo del Recurso de Reconsideración. 5.6 Sobre el uso parcial y selectivo de la Decisión 922 • [127] Comentarios de la República del Ecuador Al respecto del sexto presunto vicio, la República del Ecuador argumenta que la Decisión 922 fue adoptada por el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores en enero de 2024, en un contexto marcado por la emergencia de seguridad y por la necesidad de fortalecer la respuesta subregional frente a amenazas asociadas a la delincuencia organizada transnacional.
En tal sentido, considera que Editada por la Secretaría General de la Comunidad Andina – Paseo de la República 3895 – Teléf. (51-1) 710-6400 – Casilla 18-1177 – Lima 18- Perú GACETA OFICIAL 19/06/2026 30 de 74 dicha Decisión constituye un reconocimiento institucional por parte de los Países Miembros de la gravedad de la situación existente en la frontera norte ecuatoriana38. [128] Asimismo, sostiene que la Resolución 2581 utilizó parcialmente la Decisión 922 para señalar la existencia de mecanismos alternativos de cooperación, intercambio de información, control fronterizo y operaciones coordinadas entre autoridades nacionales.
Sin embargo, omitió valorar que dicha normativa también reconoce la existencia de amenazas comunes en la subregión y dispone el fortalecimiento de los mecanismos de vigilancia y control fronterizo. [129] Sobre dicha base, la República del Ecuador considera que la Secretaría General incurrió en una inconsistencia argumentativa al emplear la Decisión 922 únicamente como fundamento para cuestionar la necesidad de la medida, sin examinar el contexto institucional y de seguridad que motivó su adopción y que evidenciaría la legitimidad de la medida adoptada. • [130] Comentarios de la República de Colombia La República de Colombia manifestó que la Secretaría General valoró de manera adecuada la información obtenida durante la investigación, incluido el contexto de expedición y aplicación de la Decisión 922.
En tal sentido, consideró que la alegación de la República del Ecuador sobre una supuesta utilización parcial de dicha Decisión se sustenta en apreciaciones subjetivas que no desvirtúan la valoración efectuada por la Secretaría General sobre la información obrante en el expediente. Asimismo, sostuvo que acoger tales apreciaciones comprometería la objetividad e imparcialidad que deben caracterizar el análisis realizado por los órganos comunitarios. • Análisis de la SGCAN [131] Con relación al sexto argumento planteado por la República del Ecuador, corresponde señalar que la referencia efectuada a la Decisión 922 en la Resolución 2581 no tuvo por objeto desconocer o minimizar la situación de seguridad existente en la frontera norte ecuatoriana.
Por el contrario, dicha Decisión fue considerada precisamente porque constituye una manifestación del reconocimiento institucional realizado por los Países Miembros respecto de los desafíos comunes en materia de seguridad, control fronterizo y lucha contra las actividades ilícitas transfronterizas. [132] En ese orden de ideas es importante revisar la parte considerativa de la señalada Decisión, particularmente el siguiente: “Que, el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, en su XXIII Reunión Extraordinaria de 12 de enero de 2024, adoptó la Declaración sobre los acontecimientos de violencia en la República del Ecuador en la que se condenan los violentos sucesos acaecidos en su territorio, llevados adelante por grupos delincuenciales organizados transnacionales;” [133] La relevancia de la Decisión 922 para el presente procedimiento radica tanto en el reconocimiento institucional de la problemática de seguridad que afecta a la República del Ecuador como en los mecanismos comunitarios previstos por el propio ordenamiento jurídico andino para enfrentarla. [134] En particular, la referida Decisión aprobó el Plan de Acción Resolutivo de los Países de La Comunidad Andina sobre la delincuencia organizada transnacional que se presenta en la tabla a continuación: 38 Folios 1032 y 1033 del expediente DGCOM/REST/001/2026 Editada por la Secretaría General de la Comunidad Andina – Paseo de la República 3895 – Teléf. (51-1) 710-6400 – Casilla 18-1177 – Lima 18- Perú GACETA OFICIAL 19/06/2026 31 de 74 Tabla N.° 1 Decisión 922: Plan de Acción Resolutivo de los Países de la Comunidad Andina sobre la Delincuencia Organizada Transnacional PUNTO DE ACCIÓN MEDIDAS A SER TOMADAS • Reforzar los puestos de vigilancia fronterizos de forma coordinada con los países vecinos. Acciones en • Desarrollar trabajos conjuntos para identificar, controlar y neutralizar los pasos fronterizos no autorizados para hacer frente a las actividades ilícitas Frontera transnacionales entre ellas el narcotráfico, trata de personas, minería ilegal y tráfico de armas, municiones y explosivos. • Realizar en el más breve plazo operaciones policiales y/o militares coordinadas, cuando corresponda, en las zonas de frontera de los Países Operaciones Miembros, con el objeto de enfrentar los ilícitos transnacionales. • Ejecutar ejercicios operativos relacionados con el control del tráfico de Coordinadas drogas en las fronteras, como la transferencia de blancos aéreos, de conformidad a la normativa nacional de cada país. Fuente: Decisión 922 de la Comunidad Andina Elaboración: SGCAN [135] Como se observa en la Tabla N.° 1, las acciones previstas en la Decisión 922 se encuentran orientadas al fortalecimiento de mecanismos de cooperación, coordinación operativa y actuación conjunta entre los Países Miembros para hacer frente a las actividades ilícitas transnacionales que afectan las zonas de frontera.
En ese contexto, la Secretaría General consideró dicha norma como parte del marco jurídico comunitario aplicable para evaluar la problemática planteada por la República del Ecuador y determinar si el propio ordenamiento andino contemplaba instrumentos destinados a enfrentarla. [136] Bajo dicho entendimiento, la existencia de amenazas comunes en materia de seguridad y el reconocimiento institucional efectuado mediante la Decisión 922 constituyen elementos relevantes para comprender el contexto que motivó la actuación de la República del Ecuador.
Sin embargo, para efectos del presente procedimiento, resulta igualmente relevante advertir que la citada Decisión no se limita a reconocer la existencia de dicha problemática, sino que incorpora acciones concretas orientadas al fortalecimiento de la cooperación fronteriza, la coordinación operativa y la actuación conjunta entre los Países Miembros para enfrentarla.
En tal sentido, la propia normativa comunitaria evidencia que el ordenamiento jurídico andino ha previsto mecanismos supranacionales específicos para atender los desafíos de seguridad invocados por la República del Ecuador, circunstancia que debe ser considerada al momento de examinar la compatibilidad de las medidas nacionales con las obligaciones derivadas del Programa de Liberación. [137] En consecuencia, esta Secretaría General concluye que la Resolución 2581 no realizó una utilización parcial o selectiva de la Decisión 922.
Por el contrario, dicha norma fue considerada tanto como evidencia del reconocimiento comunitario de los desafíos asociados a la delincuencia organizada transnacional en las zonas de frontera, incluidos aquellos que afectan a la República del Ecuador, así como de los mecanismos de cooperación y acción conjunta previstos por los Países Miembros para hacer frente a tales desafíos.
En tal sentido, la discrepancia planteada por la República del Ecuador recae sobre las consecuencias jurídicas derivadas de dicha valoración y no sobre una omisión de análisis de la referida Decisión, por lo que el argumento se declara infundado. 5.7 Sobre la inversión del estándar probatorio en las excepciones del artículo 73 del Acuerdo de Cartagena Editada por la Secretaría General de la Comunidad Andina – Paseo de la República 3895 – Teléf. (51-1) 710-6400 – Casilla 18-1177 – Lima 18- Perú GACETA OFICIAL • 19/06/2026 32 de 74 Comentarios de la República del Ecuador [138] Como séptimo argumento, la República del Ecuador sostiene que la Resolución 2581 aplicó incorrectamente el estándar probatorio correspondiente a las excepciones previstas en el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena. [139] Al respecto, argumenta que si bien la jurisprudencia comunitaria, en el Proceso 01AN-2014, ha reconocido que las excepciones contempladas en dicha disposición son de interpretación taxativa y restrictiva, ello se refiere al carácter cerrado de las causales excepcionales previstas en la norma y no a la imposición de un estándar probatorio de imposible cumplimiento para los Países Miembros que invoquen tales excepciones. [140] En ese sentido, la República del Ecuador considera que la Secretaría General exigió un nivel excesivo de acreditación respecto de los beneficios atribuidos a la medida analizada y de los elementos que sustentaban su compatibilidad con el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena, sin reconocer un margen razonable de apreciación a las autoridades nacionales frente a una situación de seguridad previamente documentada. [141] Sobre dicha base, sostiene que la Resolución 2581 terminó vaciando de contenido la excepción relativa a la protección de la seguridad prevista en el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena, al reconocer la existencia de una problemática de seguridad y, simultáneamente, concluir que los elementos aportados no resultaban suficientes para justificar la medida adoptada. • Comentarios de la República de Colombia [142] Con relación a este extremo del recurso, la República de Colombia sostiene que la interpretación restrictiva de las excepciones previstas en el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena responde a la jurisprudencia reiterada del TJCAN, la cual exige que el País Miembro que invoque una excepción demuestre de manera clara la configuración de los presupuestos que justifican su aplicación. [143] Asimismo, señala que corresponde al País Miembro que adopta la medida, acreditar, de manera concurrente, el cumplimiento de los elementos que integran el test de proporcionalidad, sin que resulte posible exceptuar o privilegiar alguno de ellos respecto de los demás. [144] En ese sentido, considera que la Resolución 2581 concluyó que la República del Ecuador no logró acreditar el cumplimiento concurrente de los requisitos exigidos para justificar la aplicación de la excepción invocada. [145] De otro lado, sostiene que la falta de acreditación de cualquiera de los elementos que integran el test de proporcionalidad impide considerar configurada la excepción prevista en el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena, aun cuando otros requisitos hubieran sido satisfechos. • [146] Análisis de la SGCAN Con relación al séptimo argumento planteado por la República del Ecuador, corresponde señalar que la Resolución 2581 aplicó los criterios desarrollados por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina para el examen de las excepciones previstas en el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena dentro del Proceso 01-AN-201439: 39 Folio 834 del expediente DGCOM/REST/001/2026 Editada por la Secretaría General de la Comunidad Andina – Paseo de la República 3895 – Teléf. (51-1) 710-6400 – Casilla 18-1177 – Lima 18- Perú GACETA OFICIAL 19/06/2026 33 de 74 “En ese orden de ideas, este Tribunal considera que para que una medida adoptada por un país miembro[sic] se justifique como una excepción de las previstas en el segundo párrafo del Artículo 73 del Acuerdo de Cartagena, debe cumplir, de manera concurrente, con los siguientes requisitos: a) La finalidad de la medida debe fundamentarse en alguna de las excepciones (taxativamente) previstas en el segundo párrafo del Artículo 73 del Acuerdo de Cartagena, las que deben ser interpretadas de manera restrictiva. b) La medida debe ser idónea para cumplir la mencionada finalidad. c) La medida debe ser necesaria (o insustituible); es decir, no debería haber otra medida menos lesiva o gravosa al comercio subregional andino que podría cumplir con la mencionada finalidad. d) La medida deber ser proporcional; esto es, que sus beneficios son superiores a sus costos, tanto a nivel cuantitativo como cualitativo. e) La medida no debe de ser discriminatoria.
(Énfasis fuera del texto)” [147] En efecto, la referencia efectuada en la Resolución 2581 responde a la interpretación desarrollada por el TJCAN respecto del alcance de las excepciones previstas en el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena, conforme a la cual corresponde verificar de manera concurrente el cumplimiento de los requisitos señalados para justificar una medida que restrinja el comercio subregional andino. [148] En ese sentido, la Secretaría General observa que la Resolución 2581 no estableció un estándar probatorio distinto al previsto por la jurisprudencia comunitaria ni exigió un nivel de acreditación diferente al contemplado por el TJCAN.
Por el contrario, se limitó a examinar los elementos aportados por la República del Ecuador a la luz de los criterios desarrollados por dicho Tribunal Andino para determinar la procedencia de la excepción invocada. [149] En consecuencia, esta Secretaría General concluye que la República del Ecuador no ha acreditado la existencia del vicio alegado, y considera que la Resolución 2581 se encuentra debidamente motivada por lo que corresponde desestimar este extremo del recurso de reconsideración. 5.8 Sobre el tratamiento contradictorio de las visitas de verificación como prueba dentro de la Resolución 2581 • Comentarios de la República del Ecuador [150] Como octavo elemento, la República del Ecuador sostiene que la Resolución 2581 realizó una valoración incorrecta de los hallazgos obtenidos durante las visitas de verificación efectuadas por la SGCAN en marzo de 2026. [151] Al respecto, argumenta que los incrementos en los tiempos de despacho, la concentración del flujo de carga y la saturación de los patios de espera no constituyen elementos que desvirtúen la idoneidad de la medida, sino que evidencian una mayor intensidad en los controles ejercidos sobre el ingreso de mercancías. [152] En ese sentido, considera que dichos elementos corroboran la capacidad de la medida para concentrar y fortalecer las labores de control en el paso fronterizo habilitado, por lo que la Resolución 2581 habría efectuado una valoración incorrecta de los resultados observados durante la visita de verificación. Editada por la Secretaría General de la Comunidad Andina – Paseo de la República 3895 – Teléf. (51-1) 710-6400 – Casilla 18-1177 – Lima 18- Perú GACETA OFICIAL • 19/06/2026 34 de 74 Comentarios de la República de Colombia [153] Sobre este extremo del recurso, la República de Colombia sostiene que la valoración efectuada por la SGCAN respecto de los hallazgos obtenidos durante la investigación responde al ejercicio de sus facultades de análisis y apreciación objetiva de la información obrante en el expediente. [154] En ese sentido, considera que la interpretación propuesta por la República del Ecuador constituye una apreciación subjetiva de los resultados observados durante la visita de verificación, la cual no desvirtúa las conclusiones alcanzadas por la SGCAN en la Resolución 2581. • Análisis de la SGCAN [155] Con relación al octavo argumento planteado por la República del Ecuador, corresponde señalar que la Resolución 2581 no desconoció los hallazgos constatados durante la visita de verificación realizada por la SGCAN en el puente internacional de Rumichaca. [156] En efecto, la señalada Resolución reconoció que la implementación de la medida produjo una concentración del flujo de carga en un único punto de ingreso, así como un incremento en los tiempos de despacho y una mayor demanda de recursos operativos para el ejercicio de los controles fronterizos. [157] No obstante, la valoración efectuada por la SGCAN no estuvo dirigida a determinar únicamente si la medida permitió concentrar o intensificar los controles fronterizos, sino a establecer si los elementos observados permitían acreditar, de manera verificable, que dicha medida contribuía efectivamente a alcanzar el objetivo invocado por la República del Ecuador [158] En ese sentido, el hecho de que la carga se concentrara en el paso fronterizo de Rumichaca o que se hubieran incrementado los tiempos de inspección no permitía concluir, por sí mismo, que la medida hubiese generado una mejora verificable en la capacidad de control sobre las actividades ilícitas transfronterizas cuya mitigación fue invocada como fundamento de la restricción. [159] En consecuencia, la SGCAN considera que la República del Ecuador discrepa de la valoración efectuada sobre los hallazgos obtenidos durante la visita de verificación, pero no acredita la existencia de un error en la motivación desarrollada en la Resolución 2581.
Por tanto, corresponde desestimar este extremo del recurso de reconsideración. 5.9 Sobre el presunto sesgo metodológico en la Tabla N.° 4 de la Resolución 2581 y su conclusión • [160] Comentarios de la República del Ecuador La República del Ecuador sostiene que la Resolución 2581 incurre en un sesgo metodológico al concluir que el 43% de las principales subpartidas dejó de registrar operaciones de importación durante el período analizado.
Al respecto, señala que dicha conclusión se sustenta en el análisis de las mercancías que históricamente ingresaban por el paso fronterizo CEBAF San Miguel, el cual representaba únicamente el 0,42% del comercio total entre Ecuador y Colombia. Editada por la Secretaría General de la Comunidad Andina – Paseo de la República 3895 – Teléf. (51-1) 710-6400 – Casilla 18-1177 – Lima 18- Perú GACETA OFICIAL [161] 19/06/2026 35 de 74 En ese sentido, considera que la SGCAN debió evaluar la totalidad del comercio bilateral y no únicamente los flujos asociados a dicho paso fronterizo, por cuanto ello conduciría a sobredimensionar los efectos restrictivos de la medida y a inferir indebidamente una afectación material al comercio subregional. • Comentarios de la República de Colombia [162] La República de Colombia señala que la República del Ecuador pretende desvirtuar los resultados obtenidos por la Secretaría General a partir de apreciaciones subjetivas sobre la información recabada durante la investigación. En particular, sostiene que los hallazgos relativos a la reducción de flujos comerciales y al comportamiento de las subpartidas analizadas derivan de una investigación independiente realizada por la Secretaría General, por lo que cuestionar tales resultados únicamente sobre la base de valoraciones propias afectaría la objetividad e imparcialidad que debe caracterizar la valoración de la prueba dentro del procedimiento. [163] Asimismo, considera que la circunstancia de que el paso fronterizo CEBAF San Miguel representara una proporción reducida del comercio bilateral no desvirtúa las conclusiones alcanzadas por la SGCAN, respecto de las subpartidas que dejaron de registrar operaciones de importación tras la implementación de la medida. • [164] Análisis de la SGCAN Con relación al noveno argumento planteado por la República del Ecuador, corresponde señalar que la metodología empleada en la Resolución 2581 respondió al objeto específico de la medida analizada y a los efectos que ésta produjo sobre el comercio terrestre entre la República del Ecuador y la República de Colombia.
En ese sentido, la SGCAN delimitó expresamente el objeto de análisis de la investigación precisando el alcance material de la medida examinada en los siguientes términos40: “[53] De lo expuesto en el acápite anterior se desprende que la medida adoptada por la República del Ecuador se aplica al ingreso de mercancías por vía terrestre procedentes u originarias de la República de Colombia, canalizando dicho tránsito exclusivamente a través del paso internacional de Rumichaca.
No obstante, se establece una excepción específica para el transporte de crudo colombiano, cuya circulación ha sido autorizada de manera excepcional a través del paso fronterizo CEBAF San Miguel, bajo condiciones de control previamente definidas.” (Énfasis fuera de texto) [165] En efecto, la medida dispuso la canalización obligatoria del ingreso de mercancías provenientes de Colombia a través del paso internacional de Rumichaca, suprimiendo la posibilidad de utilizar el paso fronterizo CEBAF San Miguel.
Por tal motivo, la SGCAN consideró pertinente analizar el comportamiento de los flujos comerciales que históricamente se registraban a través de dicho paso fronterizo y verificar si éstos fueron efectivamente reencauzados a través del punto habilitado. [166] En ese contexto, el análisis desarrollado en la sección 8.1.3 de la Resolución 2581 no tuvo por objeto determinar la participación relativa del CEBAF San Miguel dentro del comercio total entre ambos Países Miembros, sino evaluar los efectos concretos de la canalización que produjo sobre el comercio terrestre comprendido en el ámbito de aplicación de la medida.
Precisamente por ello la SGCAN examinó el comportamiento de las principales subpartidas arancelarias que registraban 40 Folio 832 del expediente DGCOM/REST/001/2026. Editada por la Secretaría General de la Comunidad Andina – Paseo de la República 3895 – Teléf. (51-1) 710-6400 – Casilla 18-1177 – Lima 18- Perú GACETA OFICIAL 19/06/2026 36 de 74 operaciones continuas de importación a través de dicho paso fronterizo y verificó si dichas operaciones fueron efectivamente reencauzadas a través del paso internacional de Rumichaca. [167] Asimismo, es importante recordar el artículo 76 del Acuerdo de Cartagena y su disposición sobre el Programa de Liberación: “Artículo 76.- El Programa de Liberación será automático e irrevocable y comprenderá la universalidad de los productos, salvo las disposiciones de excepción establecidas en el presente Acuerdo, para llegar a su liberación total en los plazos y modalidades que señala este Acuerdo.” (Subrayado fuera de texto) [168] De acuerdo con dicha disposición, la compatibilidad de una medida con el Programa de Liberación no depende de que las mercancías afectadas representen un porcentaje mayor o menor del comercio bilateral, sino de que la medida resulte compatible con el principio de liberación aplicable a la universalidad de los productos comprendidos en el acuerdo.
Por ello, la circunstancia de que el CEBAF San Miguel representara una proporción reducida del comercio bilateral no desvirtúa, por sí misma, los efectos observados respecto de las mercancías alcanzadas por la medida ni la pertinencia del análisis efectuado por la SGCAN sobre el corredor logístico directamente afectado. [169] Sobre la base de la información analizada, la Resolución 2581 verificó que el cierre del CEBAF San Miguel produjo una reducción del 100% de los flujos comerciales por dicho punto de ingreso y que el 43% de las principales subpartidas que históricamente utilizaban esa ruta dejó de registrar operaciones de importación durante el periodo analizado, sin que se observara un reencauzamiento pleno a través del paso internacional de Rumichaca41: “[99] En particular, la canalización del ingreso de mercancías a través de un único paso habilitado implica la inexistencia de rutas alternativas de acceso, lo que queda evidenciado con la reducción del 100% del flujo comercial por el CEBAF San Miguel.
(…) [107] No obstante, el 43% de las principales subpartidas dejó de registrar operaciones de importación en el periodo analizado, incluyendo bienes de capital y componentes industriales, tales como bombas para líquidos, equipos eléctricos, polímeros y derivados del petróleo. [108] Este comportamiento evidencia que la canalización del comercio no implicó una sustitución plena de rutas logísticas, sino que generó una afectación directa en el ingreso de determinadas mercancías.” [170] Finalmente, la Secretaría General observa que la República del Ecuador no ha aportado evidencia objetiva que desvirtúe los resultados obtenidos en dicho análisis ni ha presentado elementos que permitan concluir que las mercancías identificadas mantuvieron un comportamiento comercial equivalente al observado con anterioridad a la implementación de la medida.
Tampoco ha aportado información que permita sostener una conclusión distinta respecto del efecto de reencauzamiento evaluado en la Resolución 2581. Por lo expuesto, también se desestima este argumento. 41 Folios 841 y 843 a 844 del expediente DGCOM/REST/001/2026. Editada por la Secretaría General de la Comunidad Andina – Paseo de la República 3895 – Teléf. (51-1) 710-6400 – Casilla 18-1177 – Lima 18- Perú GACETA OFICIAL 19/06/2026 37 de 74 5.10 Sobre la inconsistencia interna respecto al criterio de no discriminación • Comentarios de la República del Ecuador [171] Como décimo argumento, la República del Ecuador sostiene que la propia Resolución 2581 reconoció que la medida objeto de análisis no configuraba un trato discriminatorio arbitrario o injustificable entre Países Miembros, al haberse acreditado que una medida de canalización similar fue aplicada simultáneamente en la frontera con la República del Perú por razones de seguridad fronteriza. [172] No obstante, la República del Ecuador considera que la SGCAN restó valor a dicha constatación al concluir que el cumplimiento del criterio de no discriminación no resultaba suficiente para justificar la medida.
En ese sentido, sostiene que la Resolución neutralizó el alcance probatorio de un elemento que, a su juicio, había sido plenamente acreditado. [173] Asimismo, argumenta que el razonamiento desarrollado en la Resolución 2581 otorgó relevancia únicamente a aquellos criterios respecto de los cuales la SGCAN concluyó que la medida no superaba el test de proporcionalidad, sin considerar favorablemente el cumplimiento del criterio de no discriminación dentro de la valoración integral de la excepción invocada. • Comentarios de la República de Colombia [174] La República de Colombia sostiene que el hecho de que la medida no tenga carácter discriminatorio no resulta suficiente para justificar una restricción al Programa de Liberación. [175] En ese sentido, señala que, conforme a la jurisprudencia comunitaria, la configuración de una excepción al artículo 73 del Acuerdo de Cartagena exige el cumplimiento concurrente de todos los elementos que integran el test de proporcionalidad, por lo que la acreditación del criterio de no discriminación no exime de demostrar los demás requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico andino. • Análisis de la SGCAN [176] Con relación al décimo argumento planteado por la República del Ecuador, corresponde señalar que la Resolución 2581 reconoció expresamente que la medida analizada no evidenciaba, prima facie, un trato discriminatorio arbitrario o injustificable entre Países Miembros. [177] No obstante, dicha constatación no resulta suficiente, por sí sola, para justificar la aplicación de una excepción al Programa de Liberación previsto en el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena. [178] En efecto, conforme a la jurisprudencia del TJCAN en el Proceso 01-AN-2014, referenciado en el párrafo [65] de la Resolución 2581, los requisitos para la aplicación de las excepciones previstas en dichas disposición deben cumplirse de manera concurrente.
En consecuencia, la verificación de que una medida no tiene carácter discriminatorio no exime del examen de los demás criterios exigidos por el Tribunal. [179] En ese sentido, la circunstancia de que la medida no presentara un carácter discriminatorio no alteraba la obligación de verificar el cumplimiento de los criterios de finalidad, idoneidad, necesidad y proporcionalidad desarrollados en la Resolución 2581.
Editada por la Secretaría General de la Comunidad Andina – Paseo de la República 3895 – Teléf. (51-1) 710-6400 – Casilla 18-1177 – Lima 18- Perú GACETA OFICIAL [180] 19/06/2026 38 de 74 Por consiguiente, esta Secretaría General concluye que la República del Ecuador no ha acreditado la existencia del vicio alegado, por lo que corresponde desestimar este extremo del recurso de reconsideración.
6. ANÁLISIS DE LA NUEVA INFORMACIÓN PRESENTADA POR LA REPÚBLICA DEL ECUADOR [181] Al respecto de la revisión de la nueva información presentada por la República del Ecuador, se observa que los Decretos Ejecutivos acompañados al Recurso de Reconsideración se encuentran vinculados principalmente a la situación de seguridad existente en el territorio ecuatoriano y, en particular, a la problemática de violencia, delincuencia organizada transnacional y control fronterizo invocada por dicho País Miembro como fundamento de la medida analizada durante el procedimiento.
Tabla N.º 2 Elementos presentados como prueba adicional en el Recurso de Reconsideración contra la Resolución Nº 2581 de la SGCAN Tipo de Prueba Información Presentada Pruebas Sobrevinientes con posterioridad al cierre fáctico-probatorio del Ecuador del 31 de marzo de 2026 - Decreto Ejecutivo N° 353 de 2 de abril de 2026 - Decreto Ejecutivo N° 370 de 28 de abril de 2026, vigente desde el 3 de mayo de 2026 - Decreto Ejecutivo N° 111 de 9 de enero de 2024 - Decreto Ejecutivo N° 218 de 07 de abril de 2024 - Decreto Ejecutivo N° 632 de 15 de abril de 2025 - Decreto Ejecutivo 329 de 13 de marzo de 2026 - Decretos Ejecutivos N.° 193 de 7 de febrero de 2024 - Decretos Ejecutivos N.° 277 de 31 de diciembre de 2025 - Decretos Ejecutivos N.° 311 de 28 de febrero de 2024 - Información Complementaria Viceministerio de Defensa Nacional Pruebas de hecho público notorio, pero no incorporadas documentalmente al expediente original Elementos contextuales adicionales Elemento aportado para hechos de Vicio presentados en el Recurso Elaboración: SGCAN Fuente: Recurso de Reconsideración contra la Resolución 2581 de la SGCAN [182] En ese sentido, de la revisión de la información aportada, se verifica que esta cumple una función esencialmente contextual, en la medida que permite ilustrar la evolución de las acciones adoptadas por las autoridades ecuatorianas frente a los desafíos de seguridad identificados en frontera y en distintas zonas del territorio nacional.
Asimismo, determinados documentos fueron invocados por la República del Ecuador para sustentar los argumentos desarrollados en el Recurso de Reconsideración, particularmente aquellos relativos al contexto de aplicación de la medida y a la alegada utilización parcial de la Decisión 922 por parte de la SGCAN. [183] Al respecto, esta Secretaría General considera que los documentos presentados constituyen elementos que corroboran y complementan la información relativa a los temas de seguridad y a las acciones institucionales adoptadas por la República del Ecuador para enfrentar fenómenos asociados a la delincuencia organizada y a la violencia transnacional.
Editada por la Secretaría General de la Comunidad Andina – Paseo de la República 3895 – Teléf. (51-1) 710-6400 – Casilla 18-1177 – Lima 18- Perú GACETA OFICIAL 19/06/2026 39 de 74 [184] Asimismo, parte de la información presentada guarda relación con los argumentos formulados por la República del Ecuador respecto del contexto de seguridad considerado en la aplicación de la Decisión 922.
Sobre este aspecto, la SGCAN ha valorado dicha documentación juntamente con los demás elementos obrantes en el expediente, teniendo en consideración tanto las circunstancias de seguridad fronteriza invocadas por dicho País Miembro como el marco normativo comunitario previsto para afrontar tales desafíos. [185] No obstante, corresponde señalar que la existencia de desafíos de seguridad en la frontera norte ecuatoriana, así como la presencia de actividades ilícitas transfronterizas y pasos fronterizos no autorizados, no constituyó un aspecto controvertido dentro del presente procedimiento, habiendo sido expresamente considerado tanto en la Resolución 2581 como en la presente Resolución. [186] En ese contexto, aun valorando la información adicional aportada mediante el Recurso de Reconsideración, esta Secretaría General observa que dichos documentos se encuentran orientados principalmente a reforzar y complementar los antecedentes fácticos invocados por la República del Ecuador.
Por ello, si bien han sido considerados como parte del análisis integral del expediente, no aportan elementos adicionales que alteren la valoración efectuada respecto de los criterios de necesidad y proporcionalidad examinados en la Resolución 2581 ni las conclusiones alcanzadas sobre la compatibilidad de la medida con el ordenamiento jurídico comunitario andino. [187] Asimismo, de la revisión de las pruebas presentadas se desprende que los elementos aportados por la República del Ecuador se vinculan principalmente con la administración de recursos de seguridad, el control territorial y la vigilancia de zonas de frontera frente a amenazas asociadas a grupos armados organizados, delincuencia transnacional y utilización de pasos no autorizados.
En tal sentido, dichos elementos no aportan evidencia específica que permita vincular tales amenazas con el tránsito regular de mercancías a través de los pasos fronterizos internacionalmente habilitados objeto de la medida analizada. [188] Sin perjuicio de lo anterior, los documentos e insumos analizados no evidencian que se hubieran agotado o implementado mecanismos de coordinación bilateral o subregional disponibles para atender las amenazas descritas.
En particular, no se identifican elementos relativos a la activación o utilización de espacios de coordinación como la Comisión Binacional Fronteriza (COMBIFRON), las Reuniones de Mandos Regionales de Frontera (RMRF), ni acciones específicas desarrolladas conjuntamente en el marco de la Decisión 922. En consecuencia, la documentación aportada no permite acreditar que alternativas de cooperación, coordinación operativa o control conjunto hubieran sido consideradas o resultaran insuficientes antes de la adopción de la medida objeto de análisis. [189] En conclusión, con base en los elementos examinados, se confirma la existencia de un contexto de seguridad fronteriza que justifica la adopción de medidas de control, vigilancia y cooperación frente a amenazas presentes en las zonas de frontera.
Sin embargo, no se advierten fundamentos técnicos suficientes que permitan establecer una relación directa entre dichas amenazas y la necesidad de limitar, impedir o condicionar la libre circulación de mercancías a través de pasos fronterizos oficialmente autorizados entre la República del Ecuador y la República de Colombia. Editada por la Secretaría General de la Comunidad Andina – Paseo de la República 3895 – Teléf. (51-1) 710-6400 – Casilla 18-1177 – Lima 18- Perú GACETA OFICIAL 19/06/2026 40 de 74
7. ANÁLISIS DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR REALIZADA POR LA REPÚBLICA DEL ECUADOR • Comentarios de la República del Ecuador [190] Mediante escrito presentado en el marco del Recurso de Reconsideración, la República del Ecuador solicitó la suspensión cautelar de los efectos de la Resolución 2581, al amparo del artículo 41 de la Decisión 42542.
Al respecto, sostuvo que la ejecución inmediata de dicha Resolución podría ocasionar perjuicios irreparables o de difícil reparación vinculados a la seguridad nacional, el control fronterizo y la lucha contra la delincuencia organizada transnacional en la frontera norte ecuatoriana. [191] Asimismo, la República del Ecuador argumentó que la Resolución 2581 adolecería de vicios que afectarían su validez, particularmente aquellos relacionados con el cumplimiento de los plazos previstos en la Decisión 425 y con la valoración efectuada por la SGCAN respecto de los elementos de hecho y de derecho invocados durante el procedimiento.
Sobre dicha base, sostuvo que concurrirían los presupuestos necesarios para disponer la suspensión cautelar de los efectos del acto impugnado mientras se resuelve el recurso de reconsideración. • Comentarios de la República de Colombia [192] Por su parte, la República de Colombia solicitó que la medida cautelar requerida por la República del Ecuador sea declarada improcedente.
Al respecto, señaló que el recurso no acredita la existencia de perjuicios irreparables o de difícil reparación derivados de la ejecución de la Resolución 2581 ni demuestra la configuración de una causal de nulidad de pleno derecho que justifique la suspensión de sus efectos. [193] Adicionalmente, la República de Colombia sostuvo que la suspensión solicitada produciría efectos contrarios al ordenamiento jurídico comunitario andino, en la medida en que prolongaría la vigencia de una medida previamente calificada por la SGCAN como una restricción al comercio subregional.
Según indicó, ello podría afectar el funcionamiento del Programa de Liberación y generar consecuencias adversas para la institucionalidad del proceso de integración andino. • Análisis de la SGCAN [194] De conformidad con el artículo 41 de la Decisión 425, la interposición del Recurso de Reconsideración no suspende la ejecución del acto impugnado.
No obstante, la Secretaría General podrá disponer la suspensión de sus efectos cuando su ejecución pudiera causar perjuicios irreparables o de difícil reparación, o cuando el recurso se fundamente en la nulidad de pleno derecho del acto recurrido. [195] Respecto de la causal referida a la alegada nulidad de pleno derecho de la Resolución 2581, se observa que dicha solicitud se sustenta en los mismos argumentos desarrollados por la República del Ecuador en el primer extremo de su recurso de reconsideración, relativos al supuesto incumplimiento de los plazos aplicables al procedimiento.
Sin embargo, conforme se ha desarrollado en la presente Resolución, esta Secretaría General ha concluido que no se configuró el vicio alegado, por lo que no se advierten elementos que permitan considerar, siquiera 42 Artículo 41.- El ejercicio de un recurso no suspenderá la ejecución del acto impugnado, salvo disposición expresa en contrario.
Sin embargo, de oficio o a petición del interesado, el Secretario General podrá disponer mediante auto la suspensión de los efectos del acto recurrido, mientras dure el procedimiento, cuando su ejecución pueda causar un perjuicio irreparable o de difícil reparación al interesado, no subsanable por la Resolución definitiva o si el recurso se fundamenta en la nulidad de pleno derecho del acto.
Cuando sea necesario y se trate de personas naturales o jurídicas, el Secretario General podrá imponer en el mismo auto a la parte solicitante la presentación de una caución, como condición para la suspensión del acto. Editada por la Secretaría General de la Comunidad Andina – Paseo de la República 3895 – Teléf. (51-1) 710-6400 – Casilla 18-1177 – Lima 18- Perú GACETA OFICIAL 19/06/2026 41 de 74 de manera preliminar, la existencia de una nulidad de pleno derecho que justifique la suspensión de los efectos del acto impugnado. [196] En relación con la alegada existencia de perjuicios irreparables o de difícil reparación, la República del Ecuador sostiene que la ejecución de la Resolución 2581 obligaría al levantamiento de la medida cuestionada y generaría efectos adversos sobre las capacidades de control fronterizo, vigilancia territorial y administración de recursos destinados a enfrentar las amenazas de seguridad presentes en la frontera norte.
Al respecto, se reconoce la importancia de los bienes jurídicos invocados y la existencia de desafíos de seguridad en dicha zona fronteriza, circunstancias que han sido expresamente consideradas tanto en la Resolución 2581 como en la presente Resolución. [197] No obstante, la sola invocación de dichos riesgos no resulta suficiente para acreditar que la ejecución de la Resolución 2581 ocasionará, de manera cierta, inmediata y objetivamente verificable, un perjuicio irreparable o de difícil reparación. Los elementos aportados por la República del Ecuador permiten constatar la existencia de desafíos en materia de seguridad fronteriza; sin embargo, no acreditan que el cumplimiento de la Resolución genere, por sí mismo, una afectación grave e irreversible de las capacidades estatales de control fronterizo o de protección de la seguridad nacional. [198] Asimismo, los argumentos desarrollados por la República del Ecuador respecto de la concentración de recursos operativos, la vigilancia fronteriza y el control de actividades ilícitas coinciden sustancialmente con los elementos examinados durante el análisis de necesidad y proporcionalidad efectuado en la Resolución 2581 y revisado nuevamente en la presente Resolución. Sobre dichos aspectos, se concluyó que la información aportada no permitía demostrar que la medida adoptada constituyera la alternativa menos restrictiva disponible ni que existiera una relación suficientemente acreditada entre las restricciones impuestas al comercio subregional y la obtención de los objetivos de seguridad fronteriza perseguidos. [199] Del mismo modo, las consideraciones formuladas respecto de los plazos requeridos para la eventual reorganización operativa de los controles fronterizos constituyen evaluaciones vinculadas a la forma de implementación de las decisiones adoptadas por las autoridades nacionales competentes.
Sin perjuicio de ello, tales elementos no permiten concluir que la ejecución de la Resolución 2581 genere por sí misma un perjuicio irreparable en los términos exigidos por el artículo 41 de la Decisión 425. [200] Adicionalmente, debe considerarse que la suspensión de los efectos de la Resolución 2581 tendría como consecuencia mantener vigente, durante la tramitación del recurso, una medida que ha sido calificada como una restricción al comercio subregional incompatible con el Programa de Liberación. En tal sentido, la adopción de una medida cautelar exige una justificación particularmente rigurosa respecto de la concurrencia de las causales previstas en el artículo 41 de la Decisión 425, circunstancia que no ha sido acreditada en el presente caso. [201] En consecuencia, esta Secretaría General considera que no se ha acreditado la concurrencia de las causales previstas en el artículo 41 de la Decisión 425 para disponer la suspensión de los efectos de la Resolución 2581.
Por tanto, corresponde desestimar la solicitud cautelar formulada por la República del Ecuador. [202] Que, por lo anteriormente expuesto, la Secretaría General de la Comunidad Andina; Editada por la Secretaría General de la Comunidad Andina – Paseo de la República 3895 – Teléf. (51-1) 710-6400 – Casilla 18-1177 – Lima 18- Perú GACETA OFICIAL 19/06/2026 42 de 74
RESUELVE
Artículo único.- Declarar infundado el Recurso de Reconsideración interpuesto por la República del Ecuador contra la Resolución 2581 de la SGCAN, y en consecuencia ratificar dicho acto administrativo en todos sus extremos. Comuníquese a los Países Miembros la presente Resolución, la cual entrará en vigencia a partir de su fecha de publicación en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena.
Dada en la ciudad de Lima, Perú, a los diecinueve días del mes de junio del año dos mil veintiséis. Gonzalo Gutiérrez Reinel Embajador Secretario General RESOLUCIÓN N° 2604 Resuelve el Recurso de Reconsideración interpuesto por la República del Ecuador contra la Resolución 2582 de la Secretaría General de la Comunidad Andina LA SECRETARÍA GENERAL DE LA COMUNIDAD ANDINA;
VISTOS: Los artículos 72, 73, 74, 76 y 77 del Acuerdo de Cartagena; la Decisión 425, Reglamento de Procedimientos Administrativos de la Secretaría General de la Comunidad Andina.
CONSIDERANDO: 1.
ANTECEDENTES [1] Que, el 7 de mayo de 2026, se publicó en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena (en adelante, GOAC) N° 5755 la Resolución 2582 de la Secretaría General de la Comunidad Andina (en adelante, SGCAN), por la cual se resuelve la solicitud de la República de Colombia sobre calificación como gravamen de la tasa por servicio aduanero por concepto de control aduanero impuesta por la República del Ecuador a las mercancías que provengan o sean originarias de la República de Colombia. [2] Que, el 20 de mayo de 2026, mediante Oficio Nro.
MPCEI-VCE-2026-0072-O, del Viceministerio de Comercio Exterior de la República de Ecuador, actuando como organismo nacional de integración y dentro del plazo previsto en el artículo 44 de la Decisión 425 “Reglamento de Procedimientos Administrativos de la Secretaría General de la Comunidad Andina” (en adelante, Decisión 425), se interpuso el Recurso de Reconsideración contra la Resolución 2582 de la SGCAN.
Asimismo, en el mencionado oficio, la República del Ecuador solicitó la suspensión de los efectos de la Resolución recurrida. [3] Que, el 21 de mayo de 2026, mediante comunicación SG/E/DGCOM/1094/2026, la SGCAN admitió a trámite el Recurso de Reconsideración contra la Resolución N° 2582 y manifestó que, prima facie, no se advertía un perjuicio irreparable o de difícil reparación, al que se refiere el artículo 41 de la Decisión 425, por lo que sería evaluado posteriormente.
En la misma fecha, mediante comunicaciones SG/E/DGCOM/1095/2026, SG/E/DGCOM/1096/2026 y SG/E/DGCOM/1097/2026, Editada por la Secretaría General de la Comunidad Andina – Paseo de la República 3895 – Teléf. (51-1) 710-6400 – Casilla 18-1177 – Lima 18- Perú GACETA OFICIAL 19/06/2026 43 de 74 se corrió traslado de la admisión a trámite de la solicitud de Reconsideración de la República del Ecuador a los demás Países Miembros, a la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia y al Comité Empresarial Ecuatoriano, respectivamente, estas últimas en su calidad de Partes Interesadas, y se brindó como plazo hasta el 29 de mayo de 2026 para presentar cualquier comentario. [4] Que, el 28 de mayo de 2026, mediante Radicado No. 2-2026-018307 del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, la República de Colombia presentó sus observaciones y solicitó a este órgano comunitario se sirva declarar infundado el Recurso de Reconsideración interpuesto por la República del Ecuador contra la Resolución 2582 de la SGCAN.
En fecha 29 de mayo de 2026, mediante comunicaciones SG/E/DGCOM/1183/2026; SG/E/DGCOM/11184/2026; SG/E/DGCOM/1185/2026 y SG/E/DGCOM/1186/2026 se corrió traslado de las observaciones de la República de Colombia a los demás Países Miembros y a las Partes Interesadas. [5] Que, el 2 de junio de 2026, mediante Oficio Nro. MPCEI-VCE-2026-0083-O, del Viceministerio de Comercio Exterior de la República de Ecuador, se notificó a la SGCAN la Resolución Nro.
SENAE-SENAE-2026-0051-RE. En dicho oficio se manifestó que, en virtud “(…) de su buena fe con el vecino país, y su compromiso en la lucha contra el terrorismo, el narcotráfico y otros delitos conexos, el gobierno ecuatoriano ha dispuesto la revocatoria de la tasa por servicio de control aduanero, implementada mediante la Resolución Nro. SENAE-SENAE-2026-0031-RE”1, y solicitó su incorporación al expediente DGCOM/GRAV/001/2026.
Asimismo, manifestó que, sin perjuicio de la derogatoria de la medida calificada como gravamen, se ratificaba en el Recurso de Reconsideración interpuesto contra la Resolución 2582 de la SGCAN.
2. FUNDAMENTO DEL RECURSO DE RECONSIDERACIÓN [6] La República del Ecuador interpuso Recurso de Reconsideración2 contra la Resolución 2582 dentro del plazo previsto en el artículo 44 de la Decisión 425, y funda su pedido en cuestiones que, a su juicio, señaló como vicios de fondo y forma que afectan su validez, en particular al calificar la tasa por servicio aduanero por concepto de control aduanero (en adelante TSCA) como gravamen incompatible con el Programa de Liberación. [7] La República del Ecuador no presentó nuevas pruebas y manifestó que los argumentos, para probar tales vicios, se encontraban en el Informe Técnico-Jurídico Justificativo de la República del Ecuador, dentro del expediente DGCOM/GRAV/001/2026 (en adelante Informe Justificativo). [8] En ese sentido, para la República del Ecuador los vicios de fondo de la Resolución 2582 que fundamentan su Recurso de Reconsideración son los siguientes: 1.
Emisión fuera del plazo normativo; 2. Incumplimiento del artículo 55(e) de la Decisión 425; 3. Aplicación de un estándar de divisibilidad inexistente en el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena; 4. Errónea conceptualización de la naturaleza jurídica de la tasa a la luz de la doctrina tributaria internacional y de la jurisprudencia comparada; 5.
Omisión del análisis de correspondencia entre la TSCA y el costo aproximado del servicio, así como de la diferenciación jurídica entre tasa e impuesto contenida en el Proceso 12-AN-99; y 1 Ver Oficio Nro. MPCEI-VCE-2026-0083 del 2 de junio de 2026 página 1. 2 Folio 002333 del expediente DGCOM/GRAV/001/2026 Editada por la Secretaría General de la Comunidad Andina – Paseo de la República 3895 – Teléf. (51-1) 710-6400 – Casilla 18-1177 – Lima 18- Perú GACETA OFICIAL 19/06/2026 44 de 74 6.
Omisión de pronunciamiento sobre el artículo 8 de la Decisión 778.
3. COMENTARIOS PRESENTADOS POR LOS PAÍSES MIEMBROS 3.1. República de Colombia [9] La República de Colombia, mediante Radicado No. 2-2026-0183073 del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, sostiene que el Recurso de Reconsideración de la República del Ecuador es infundado y que la Resolución 2582 es plenamente válida, tanto en su aspecto procedimental como en su calificación de la TSCA como gravamen y no como tasa. [10] La República de Colombia organiza sus observaciones en seis ejes principales: 1.
La SGCAN no vulneró normas esenciales del procedimiento ni el debido proceso; 2. El plazo de 10 días para retirar la medida es razonable y conforme al artículo 55.e de la Decisión 425; 3. El concepto de “tasa” está definido por la jurisprudencia del TJCAN en el proceso 12-AN-99; 4. Las tasas son, por naturaleza, optativas, no obligatorias en el sentido en que se presenta la TSCA; 5.
La llamada TSCA ecuatoriana es un gravamen arbitrario y desproporcionado, sin relación con el costo aproximado de un servicio; 6. El control previo de la Decisión 778 no autoriza a financiarse con una exacción como la TSCA. [11] Debe resaltarse que, en su escrito, la República de Colombia desarrolla los puntos mencionados en un ejercicio de análisis sobre cada uno de los vicios de forma y de fondo alegados por la República del Ecuador.
En ese sentido, en su oportunidad y dado que no se hallan en oposición al desarrollo del presente documento, se traerán en apoyo de los aspectos que examinará la SGCAN, en particular aquellos que, por su nivel de pertinencia y grado de compatibilidad con lo expuesto, coadyuven en la resolución de los cuestionamientos controvertidos. 3.2.
Otros Países Miembros [12] Con relación a la presentación de la información adicional, corresponde señalar que el Estado Plurinacional de Bolivia y la República del Perú no presentaron comentarios o información en el marco del presente procedimiento. 4. NATURALEZA Y ALCANCE DEL RECURSO DE RECONSIDERACIÓN [13] El jurista García de Enterría explica que el Recurso de Reconsideración procede contra “los actos que ponen fin a la vía administrativa y se interpone ante y se resuelve por el propio órgano que dictó aquellos, al que, en definitiva, se pide que reconsidere su primera decisión” 4. [14] Por su parte, Miguel Rojas indica que “se trata de un recurso horizontal por cuanto corresponde resolverlo a la misma autoridad, y ordinario porque puede fundarse en cualquier motivo jurídico de discrepancia con la decisión”5.
El mismo autor señala que “por medio del recurso de reposición o reconsideración el afectado con la decisión 3 Folios 002374 a 002394 del expediente DGCOM/REST/001/2026 4 García de Enterría, Eduardo y Ramón Fernández, Tomás. Curso de Derecho Administrativo. pp. 1483 – 1484. 5 Rojas Miguel (2017). Lecciones de Derecho Procesal, Tomo 1, Teoría del Proceso. p. 301.
Editada por la Secretaría General de la Comunidad Andina – Paseo de la República 3895 – Teléf. (51-1) 710-6400 – Casilla 18-1177 – Lima 18- Perú GACETA OFICIAL 19/06/2026 45 de 74 provoca un nuevo estudio de la cuestión decidida, por la misma autoridad que la emitió, con el fin de que sea revocada o modificada en beneficio de sus intereses”6. [15] En la misma línea, Agustín Gordillo señala que “para algunos autores ‘reconsiderar’ es no sólo ‘reexaminar’, sino ‘reexaminar atentamente’”7.
Asimismo, señala que el “recurso de reconsideración es el que se presenta ante el mismo órgano que dictó un acto, para que lo revoque, sustituya o modifique por contrario imperio. (…)”8. [16] Ahora bien, conforme a lo señalado por Lares Martínez, de manera motivada “la autoridad puede, si desestima las razones del recurrente, confirmar la medida impugnada”9. [17] En el ámbito comunitario, el artículo 37 de la Decisión 425 establece que los interesados podrán solicitar a la SGCAN la reconsideración de cualquier Resolución que emita este órgano comunitario, así como de cualquier acto que ponga fin a un procedimiento, imposibilite su continuación, cause indefensión o prejuzgue sobre el fondo del asunto debatido10. [18] Asimismo, el artículo 39 de la Decisión 425 dispone que, al solicitar la reconsideración de actos de la SGCAN, los interesados podrán impugnarlos, entre otros, por estar viciados en sus requisitos de fondo o de forma, e incluso por desviación de poder.
En adición, indica que cuando el recurso verse sobre la existencia de pruebas esenciales para la resolución del asunto, que no estaban disponibles o que no eran conocidas para la época de la tramitación del expediente, deberá estar acompañado de tales nuevas pruebas11. [19] Por su parte, el artículo 40 de la Decisión 425, señala que corresponde al interesado recurrente probar los vicios que en su opinión afectan al acto recurrido, salvo que un acto sea impugnado por razones de incompetencia de la SGCAN, o por lo previsto en Decisiones sobre temas especiales12. [20] En adición, sobre las consideraciones del plazo y oportunidad de presentación, el artículo 44 de la Decisión 425 dispone que “El recurso de reconsideración sólo podrá ser interpuesto dentro de los cuarenta y cinco días siguientes a la notificación del acto que se impugna.
En el caso de recursos interpuestos contra actos que hubieran sido publicados en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena, el plazo se contará a partir de la fecha de la publicación. Transcurrido este plazo sin que sea recurrido, el acto quedará firme”. 6 Ibídem. 7 Gordillo, Agustín, Tratado de Derecho Administrativo. p. 442. 8 Ibídem. 9 Lares, Martínez, Manual de Derecho Administrativo, pág. 627.
En el mismo sentido véase Morón, Urbina. Comentarios a la ley de Procedimiento Administrativo. p. 661. 10 Decisión 425 – Reglamento de Procedimientos Administrativos de la Secretaría General de la Comunidad Andina. “Artículo 37.- Los interesados podrán solicitar a la Secretaría General la reconsideración de cualquier Resolución de ésta, así como de cualquier acto que ponga fin a un procedimiento, imposibilite su continuación cause indefensión o prejuzgue sobre el fondo del asunto debatido.
Igualmente podrán solicitar la reconsideración de los actos de la Secretaría General que impongan medidas cautelares mientras tales medidas estén vigentes.” 11 Decisión 425 - Reglamento de Procedimientos Administrativos de la Secretaría General de la Comunidad Andina. “Artículo 39.- Al solicitar la reconsideración de actos de la Secretaría General, los interesados podrán impugnarlos, entre otros, por estar viciados en sus requisitos de fondo o de forma, e incluso por desviación de poder.
Cuando el recurso verse sobre la existencia de pruebas esenciales para la resolución del asunto, que no estaban disponibles o que no eran conocidas para la época de la tramitación del expediente, deberá estar acompañado de tales nuevas pruebas.” 12 Decisión 425 - Reglamento de Procedimientos Administrativos de la Secretaría General de la Comunidad Andina.
“Artículo 40.- Salvo que un acto sea impugnado por razones de incompetencia de la Secretaría General, o por lo previsto en Decisiones sobre temas especiales, al interesado recurrente corresponde probar los vicios que en su opinión afectan al acto recurrido.” Editada por la Secretaría General de la Comunidad Andina – Paseo de la República 3895 – Teléf. (51-1) 710-6400 – Casilla 18-1177 – Lima 18- Perú GACETA OFICIAL 19/06/2026 46 de 74
5. ANÁLISIS DE LA SGCAN SOBRE LOS PRESUNTOS VICIOS A LA RESOLUCIÓN 2582 5.1. Sobre la emisión de la Resolución 2582 fuera del plazo establecido en la Decisión 425. • Comentarios de la República del Ecuador [21] La República del Ecuador sostiene, como primer presunto vicio, que la Resolución 2582 habría sido emitida fuera del plazo previsto en los artículos 29 y 54 de la Decisión 425.
Al respecto, señala que la propia SGCAN, mediante la comunicación SG/E/DGCOM/728/202613, de fecha 15 de abril de 2026, prorrogó el plazo para emitir pronunciamiento hasta el 30 de abril de 2026, en atención a la complejidad del caso. [22] En ese sentido, argumenta que la Resolución 2582 fue emitida el 7 de mayo de 2026, es decir, con posterioridad al plazo máximo previamente comunicado a las partes, circunstancia que, a su juicio, implicaría la inobservancia de una norma esencial del procedimiento y la pérdida de competencia temporal de la SGCAN para resolver el expediente. [23] Asimismo, la República del Ecuador sostiene que la determinación efectuada por la propia SGCAN en la comunicación SG/E/DGCOM/728/2026, respecto del vencimiento del plazo, tendría carácter vinculante para la autoridad comunitaria, en la medida en que fue formalmente comunicada a las partes durante la tramitación del procedimiento. [24] De otro lado, la República de Ecuador sostiene que existe un precedente directo como la Resolución 2002 de la SGCAN (caso TSCA 2018), donde la Secretaría General reconoció que la violación de plazos procedimentales puede constituir vicio esencial y justificó la suspensión de efectos por perjuicio de difícil reparación mientras se analizaba la nulidad de fondo. [25] Sobre dicha base, la República del Ecuador sostiene que la emisión de la Resolución fuera del plazo previsto configuraría un supuesto de nulidad de pleno derecho al amparo del literal c) del artículo 12 de la Decisión 425, por haberse prescindido de una norma esencial del procedimiento. • Comentarios de la República de Colombia [26] Al respecto, la República de Colombia sostiene que la República del Ecuador no acreditó de qué manera la emisión fuera del plazo inicialmente previsto en la Resolución 2582 habría afectado su derecho al debido proceso o alguna garantía sustancial reconocida por el ordenamiento jurídico comunitario.
En ese sentido, considera que la recurrente no aportó elementos que permitan demostrar una afectación concreta derivada de la demora alegada. [27] Asimismo, la República de Colombia invoca los principios previstos en el artículo 5 de la Decisión 425, particularmente aquellos referidos al uso de los procedimientos y formalidades para lograr el cumplimiento de los objetivos de la norma y a la racionalización de la actividad administrativa.
Sobre dicha base, cita lo siguiente: “Artículo 5.- En los procedimientos que se sigan ante la Secretaría General, ésta se regirá por los principios de legalidad, economía procesal, celeridad, eficacia, igualdad de trato a las partes, transparencia, uso de los procedimientos y formalidades para lograr el cumplimiento de los objetivos 13 Folios 002027 a 002029 del expediente DGCOM/GRAV/001/2026 Editada por la Secretaría General de la Comunidad Andina – Paseo de la República 3895 – Teléf. (51-1) 710-6400 – Casilla 18-1177 – Lima 18- Perú GACETA OFICIAL 19/06/2026 47 de 74 de la norma y racionalización de la actividad administrativa.
(Subrayas fuera del texto original)”. (…) En virtud del principio de uso de los procedimientos y formalidades para lograr el cumplimiento de los objetivos de la norma y de racionalización de la actividad administrativa, la Secretaría General deberá asegurarse de que las exigencias normativas en materia de procedimientos administrativos y de formalidades sean interpretadas en forma razonable y usadas sólo como instrumentos para alcanzar los objetivos de la norma.” [28] Con fundamento en lo anterior, la República de Colombia considera que la actuación de la SGCAN se ajustó a los principios previstos en el artículo 5 de la Decisión 425 y que la emisión de la Resolución 2582 respondió a la necesidad de resolver un procedimiento de especial complejidad.
Añade que la demora observada permitió que la medida cuestionada permaneciera vigente durante un período adicional. [29] De otro lado, la República de Colombia sostiene que el hecho de que la Resolución 2582 hubiera sido emitida siete (7) días después de la fecha inicialmente prevista no altera el sentido ni los efectos de la decisión adoptada.
Asimismo, señala que la propia Decisión 425 contempla mecanismos específicos para cuestionar una eventual omisión de pronunciamiento por parte de la SGCAN, por lo que correspondía a la República del Ecuador demostrar de qué manera la demora alegada afectó sus derechos o garantías procesales. En tal sentido, considera que, al no haberse acreditado una afectación sustancial derivada del retraso y habiéndose emitido finalmente el pronunciamiento correspondiente, no resulta procedente declarar la nulidad de la Resolución 2582 por este motivo. • Análisis de la SGCAN [30] Con relación al primer argumento planteado por la República del Ecuador, corresponde señalar que la sola circunstancia de que una resolución administrativa sea emitida con posterioridad al plazo inicialmente previsto por la norma no implica, por sí misma, la pérdida automática de competencia de la autoridad encargada de resolver el procedimiento. [31] En efecto, ni los artículos 29 y 54 de la Decisión 425, ni ninguna otra disposición del ordenamiento jurídico comunitario, establecen que el vencimiento del plazo prive a la Secretaría General de la obligación y competencia de emitir el pronunciamiento correspondiente. [32] Asimismo, la eventual inobservancia de un plazo procedimental no equivale, por sí sola, a la prescindencia de una norma esencial del procedimiento.
En efecto, el argumento de la República del Ecuador parte de equiparar el vencimiento de un plazo procedimental con la omisión de requisitos o actuaciones esenciales para la validez del procedimiento. No obstante, ambos supuestos son jurídicamente distintos. Mientras el literal c) del artículo 12 de la Decisión 425 se refiere a la omisión de etapas, requisitos o garantías esenciales del procedimiento, en el presente caso la República del Ecuador cuestiona exclusivamente la oportunidad temporal del pronunciamiento emitido por la SGCAN, sin alegar la omisión de etapa procedimental alguna ni la supresión de garantías reconocidas por la normativa comunitaria.
Editada por la Secretaría General de la Comunidad Andina – Paseo de la República 3895 – Teléf. (51-1) 710-6400 – Casilla 18-1177 – Lima 18- Perú GACETA OFICIAL [33] 19/06/2026 48 de 74 Sobre este punto, el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, en su sentencia del Proceso 214-AN-2005, ha señalado expresamente que14: “(…) la inobservancia de un plazo para emitir una resolución, puede ser subsanado como en el caso de autos, y que dicha inobservancia no ha ocasionado ninguna restricción o recorte al derecho de defensa del actor.
Sin embargo, este Tribunal considera que la Secretaría General está obligada a cumplir con los plazos que establece la norma (…); pero ello no puede acarrear la nulidad del acto administrativo, ya que la inobservancia de un plazo no afecta la sustancia del acto, ni el debido proceso como en el presente caso.” (Subrayado fuera de texto.) [34] De esta manera, el Tribunal andino, en su sentencia dentro el Proceso 214-AN-2005, precisó que la emisión de un acto con posterioridad al plazo previsto por la norma no acarrea su invalidez, toda vez que la inobservancia del plazo no afecta la sustancia del acto ni el debido proceso cuando los derechos de las partes permanecen incólumes. [35] La jurisprudencia andina no avala una concepción automática de nulidad por toda discusión de cómputo de plazo.
El TJCAN ha puesto el acento en la preservación del orden jurídico comunitario y en la necesidad de que los órganos andinos actúen con eficacia para impedir la consolidación de medidas contrarias al Programa de Liberación, sin que irregularidades formales no sustanciales neutralicen por sí mismas esa función de tutela. [36] Además, la propia práctica de la SGCAN en materia de gravámenes demuestra que la apreciación de nulidad por infracción de plazos no es automática, sino que exige verificar si hubo verdadera indefensión o prescindencia del procedimiento.
La Resolución 2002, emitida en el antecedente de la TSCA ecuatoriana de 2018, reconoció que la cuestión sobre plazos podía requerir examen de fondo y, por ello, analizó la solicitud cautelar en relación con un eventual perjuicio de difícil reparación, sin asumir que todo debate sobre competencia temporal conllevara por sí solo la nulidad inmediata del acto impugnado. [37] Bajo dicho entendimiento, no corresponde acoger la interpretación de la República del Ecuador según la cual el vencimiento del plazo previsto en la Decisión 425 produciría automáticamente la pérdida de competencia ratione temporis para resolver el procedimiento.
Por el contrario, la normativa comunitaria y la jurisprudencia del TJCAN evidencian que la inobservancia de dicho plazo no tiene como efecto la invalidez automática del acto administrativo ni la extinción de la competencia de la autoridad comunitaria. [38] En el presente caso no existió indefensión alguna. La República del Ecuador participó activamente, presentó su respuesta, aportó un extenso informe técnico-jurídico, coordinó visitas, contestó requerimientos y conoció el desarrollo del expediente, de modo que la finalidad garantista del procedimiento quedó plenamente satisfecha. [39] En consecuencia, esta Secretaría General concluye que la República del Ecuador no ha demostrado que la emisión de la Resolución 2582, con posterioridad al plazo inicialmente previsto, haya ocasionado una afectación al debido proceso, restringido el ejercicio de sus derechos de defensa, generado la pérdida de competencia de la autoridad comunitaria o configurado alguno de los supuestos de nulidad previstos en 14 Acción de Nulidad interpuesta por la Compañía EGAR S.A. contra las Resoluciones 800 y 837 de la Secretaría General de la Comunidad Andina, publicada en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena No 1498 del 16 de mayo de 2007.
Editada por la Secretaría General de la Comunidad Andina – Paseo de la República 3895 – Teléf. (51-1) 710-6400 – Casilla 18-1177 – Lima 18- Perú GACETA OFICIAL 19/06/2026 49 de 74 el artículo 12 de la Decisión 425, particularmente el contemplado en su literal c). Por tanto, corresponde declarar infundado este extremo del Recurso de Reconsideración. 5.2.
Sobre el incumplimiento del artículo 55(e) de la Decisión 425 • Comentarios de la República del Ecuador [40] La República del Ecuador cuestiona que la SGCAN fijara un plazo de diez (10) días hábiles para retirar la TSCA, sin motivar por qué dicho plazo es “compatible con la urgencia del caso”, como exige el literal e) del artículo 55 de la Decisión 425.
El literal e) del citado artículo 55, exige que la Resolución incluya “la determinación de un plazo compatible con la urgencia del caso y que, salvo circunstancias excepcionales, no excederá de un mes” para que el país retire el gravamen. [41] El artículo 2 de la Resolución 2582 establece el plazo de 10 días hábiles, pero no explica por qué ese plazo es adecuado, pese a que la SGCAN reconoció la “excepcional complejidad” del caso al ampliar el plazo para resolver. [42] En ese sentido la República del Ecuador desarrolla dos líneas: 1.
Complejidad técnico‑operativa de la TSCA [43] La TSCA no sería un acto simple, sino el resultado de una reingeniería integral del control aduanero: pasar de un esquema de selectividad del 13% a aforo total (100%) para mercancías colombianas; implementar big data, scanners de rayos X, ECUAPASS, data centers Tier III, infraestructura de seguridad (drones, radares, vigilancia satelital), contratación de personal, contratos con proveedores tecnológicos, etc. [44] El Informe Justificativo15 detalla una estructura de costos: USD 221,0 millones/año para la tasa del 30%, y USD 275,2 millones/año para la tasa del 50%, en rubros de talento humano, logística, tecnología de transparencia, infraestructura distrital, núcleo tecnológico y seguridad estratégica. [45] Según la República del Ecuador, desmontar toda esa infraestructura en (diez) 10 días es materialmente imposible y causaría “daños irreversibles” al sistema de control aduanero. 2.
Defecto de motivación y proporcionalidad [46] El plazo es una pieza del juicio de proporcionalidad que la SGCAN debe explicitar: debe ponderar urgencia vs. complejidad de la medida; no basta fijar un plazo genérico. [47] Al no justificar por qué 10 días en un caso que la propia SGCAN calificó de complejo, la República del Ecuador sostiene que se vulnera el deber de motivación y el artículo 55 literal e) de la Decisión 425, lo que constituye un vicio de forma relevante que justifica la reconsideración. • [48] Comentarios de la República de Colombia La República de Colombia manifiesta que, el artículo 55, literal e) de la Decisión 425 faculta a la SGCAN a fijar un plazo “compatible con la urgencia del caso”, y esa urgencia se mide principalmente por la gravedad de la medida para el Programa de Liberación y la integración andina. 15 Folios 000649 y 000655 del expediente DGCOM/GRAV/001/2026.
Editada por la Secretaría General de la Comunidad Andina – Paseo de la República 3895 – Teléf. (51-1) 710-6400 – Casilla 18-1177 – Lima 18- Perú GACETA OFICIAL [49] 19/06/2026 50 de 74 Afirma que las medidas ecuatorianas (hasta 100% ad valorem) afectan gravemente la seguridad nacional y macroeconómica de la República de Colombia: • • Amenazan con “demoler” el sector productivo colombiano exportador a la República del Ecuador.
Generan tensiones macroeconómicas y riesgo para miles de empleos. [50] La República de Colombia señala que las medidas de la República del Ecuador “amenazan con desintegrar el Sistema Andino de Integración” y erosionan la legitimidad del régimen de libre comercio intra‑CAN; por ello, retirar la medida con máxima celeridad es esencial. [51] Alega la República de Colombia que el retiro de un gravamen arancelario no reviste la complejidad técnica‑operativa que la República del Ecuador pretende: consiste principalmente en derogar una resolución o modificar un arancel, trámite que se puede realizar en un plazo breve. [52] De la misma manera, considera irrelevante, para fijar el plazo, la supuesta “reingeniería integral” e “infraestructura tecnológica” invocadas por la República del Ecuador: eso tiene que ver con su política interna, no con la calificación comunitaria del gravamen. [53] Por lo tanto, para la República de Colombia, el plazo de 10 días es razonable y ajustado al derecho andino, porque responde a una urgencia real (proteger el Programa de Liberación y la integridad del sistema), y la SGCAN no estaba obligada a detallar la logística interna ecuatoriana. • Análisis de la SGCAN [54] La República del Ecuador sostiene que la Resolución 2582 adolece de un defecto de motivación en la determinación del plazo de diez (10) días hábiles fijado en su artículo 2 para el retiro de la TSCA, por considerar que la Secretaría General no habría explicado por qué dicho plazo es “compatible con la urgencia del caso” en los términos del artículo 55 literal e) de la Decisión 425. [55] Esta objeción debe ser rechazada por tres razones fundamentales: (i) porque el artículo 55 literal e) de la Decisión 425 no impone una obligación de motivación autónoma y exhaustiva del plazo de retiro, sino de fijar un plazo breve vinculado a la urgencia que se desprende de la propia calificación de la medida como gravamen incompatible;
(ii) porque la práctica consolidada de la Secretaría General y la jurisprudencia del TJCAN exigen plazos cortos y efectivos para cesar medidas contrarias al Programa de Liberación; y (iii) porque los argumentos de la República del Ecuador pretenden trasladar al plano comunitario consideraciones de política interna –como el costo de su “reingeniería aduanera”– que no pueden prevalecer frente a la necesidad de restablecer la legalidad andina. [56] El literal e) del artículo 55 de la Decisión 425 dispone que toda Resolución que califique una medida como gravamen o restricción debe contener “la determinación de un plazo compatible con la urgencia del caso y que, salvo circunstancias excepcionales, no excederá de un mes, para que el País Miembro señalado retire el gravamen o restricción”. [57] De la lectura literal de esta disposición se desprende que la norma no exige que el órgano comunitario desarrolle un capítulo autónomo de motivación dedicado exclusivamente al plazo, ni que justifique aritméticamente por qué fija diez (10), quince (15) o treinta (30) días, sino que supedita la fijación del plazo al criterio de “urgencia del caso”.
Editada por la Secretaría General de la Comunidad Andina – Paseo de la República 3895 – Teléf. (51-1) 710-6400 – Casilla 18-1177 – Lima 18- Perú GACETA OFICIAL 19/06/2026 51 de 74 [58] Esa urgencia, en el contexto del Acuerdo de Cartagena, se determina a partir de la gravedad y actualidad de la afectación al Programa de Liberación y a la libre circulación intracomunitaria, no en función de las supuestas dificultades logísticas o contractuales que alegue el país infractor para desmontar su medida. [59] En consecuencia, la exigencia de motivación del artículo 55 literal e) de la Decisión 425 se satisface cuando de la motivación principal de la Resolución se deduce con claridad que la medida nacional constituye un gravamen incompatible que debe cesar prontamente.
El plazo es la expresión instrumental de esa urgencia, no un elemento autónomo que requiera una justificación separada de la que sustenta la calificación de gravamen. [60] La Secretaría General ha aplicado de forma constante plazos breves –en particular, de diez (10) días hábiles– al ordenar el retiro de gravámenes declarados incompatibles, toda vez que no se estaría vulnerando ninguna norma comunitaria al respecto. [61] Así, en la Resolución 1999, en el marco de la primera TSCA ecuatoriana del 2018, la Secretaría General declaró que la denominada “tasa de servicio de control aduanero” constituía un gravamen conforme al artículo 73 del Acuerdo de Cartagena, y dispuso, en su artículo 2, que la República del Ecuador debía retirarla en un plazo de diez (10) días hábiles contados desde su publicación en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena.
En aquella oportunidad, la motivación de la Resolución se centró, como es lógico, en demostrar que la medida no correspondía al costo aproximado de un servicio directo al importador y que, en consecuencia, vulneraba el Programa de Liberación. El plazo de diez (10) días se fijó como corolario de esa constatación, sin que la Secretaría General se viera obligada a entrar a examinar la ingeniería interna del sistema aduanero ecuatoriano. [62] La Resolución 2582 reproduce coherentemente este esquema: una vez verificado que la TSCA de 2026 –estructurada como recargo ad valorem del 30%, 50% y luego 100% sobre las importaciones provenientes u originarias de la República de Colombia– constituye un gravamen que no se ampara en la excepción del artículo 73 del Acuerdo de Cartagena, la Secretaría General dictaminó su retiro en un plazo de diez días hábiles.
La continuidad entre ambas decisiones evidencia un entendimiento de urgencia en el retiro de la medida, por lo que la SGCAN establece el plazo razonable para que cese la infracción, en protección del Programa de Liberación que es el pilar de la integración subregional andino. [63] En este contexto, exigir que la Secretaría General motive nuevamente, y en términos distintos o adicionales, sobre la elección de un plazo de diez (10) días constituiría una exigencia formalista contraria al propio artículo 5 de la Decisión 425, que ordena interpretar y utilizar los procedimientos y formalidades como medios para lograr los objetivos de la norma y para racionalizar la actividad administrativa, no como barreras para impedir la tutela efectiva del ordenamiento andino. [64] La jurisprudencia del TJCAN, en los procesos 25-AI-199 y 12-AN-99, refuerza la necesidad de que los gravámenes incompatibles con el Acuerdo de Cartagena sean retirados con celeridad, y por ende legitima que la Secretaría General fije plazos breves. [65] En particular, en el Proceso 25-AI-1999, el Tribunal andino señaló que “…cualquier suma que cobre unilateralmente un País Miembro, por el hecho de las importaciones que se efectúe a su territorio, provenientes y originaria de otro País Miembro, sin que se pueda amparar bajo el concepto de “tasas” o de “recargos análogos”, que Editada por la Secretaría General de la Comunidad Andina – Paseo de la República 3895 – Teléf. (51-1) 710-6400 – Casilla 18-1177 – Lima 18- Perú GACETA OFICIAL 19/06/2026 52 de 74 correspondan al costo aproximado de los servicios prestados, muy probablemente sería calificado como gravamen en los términos del artículo 72.”, lo que obliga a los Países Miembros a eliminar tales gravámenes una vez constatada su incompatibilidad. [66] En ese mismo sentido, en el Proceso 12-AN-99, el TJCAN indicó que “‘Las tasas, ( ) son un gravamen que tiende a la recuperación del costo de un bien o un servicio ofrecido por el Estado, ya sea directamente o a través de empresas o personas particulares.
Su cuantía, es decir la tarifa, debe guardar una relación directa y proporcional con el costo del bien o servicio prestado”. De este punto se desprende que cualquier cobro, que no cumpla estas condiciones, no puede mantenerse como excepción al Programa de Liberación. [67] En el Proceso 12‑AN‑99, el Tribunal andino subrayó que el concepto de gravamen “sólo tiene en la práctica una excepción”, referida a tasas y recargos que correspondan al costo aproximado de los servicios prestados al importador en relación con el hecho de la importación. Señaló además que los Países Miembros pueden “razonablemente” recuperar los costos que asumen al facilitar operaciones de importación, pero siempre dentro de los estrechos márgenes de esa excepción. Cualquier suma cobrada unilateralmente por el hecho de la importación que no pueda ampararse en esa excepción “muy probablemente” será calificada como gravamen, según el propio TJCAN en el Proceso 25‑AI‑1999. [68] De este proceso se desprenden dos consecuencias relevantes: [69] En primer lugar, el Programa de Liberación tiene carácter automático, irrevocable y universal respecto de los productos originarios de la subregión, de modo que toda medida nacional que, bajo cualquier forma, imponga gravámenes a las importaciones intracomunitarias vulnera un pilar esencial del sistema. [70] En segundo lugar, la permanencia en el tiempo de un gravamen no amparado en la excepción de tasas constituye una infracción continuada al derecho andino. En tal escenario, la función de la Secretaría General –como órgano de tutela del Programa de Liberación– exige adoptar decisiones eficaces que pongan término cuanto antes a la medida incompatible. [71] Bajo esta óptica, el criterio de “urgencia del caso” del artículo 55 literal e) de la Decisión 425 no puede ser interpretado en función de la complejidad administrativa de desmontar una política interna que ha sido calificada como contraria al Acuerdo de Cartagena, sino en función del interés comunitario en restablecer de inmediato la legalidad y evitar que el gravamen continúe afectando la libre circulación de mercancías intracomunitarias.
El plazo de diez (10) días establecido en el artículo 2 de la Resolución 2582 se muestra, en este contexto, como plenamente compatible con la urgencia del caso. [72] La República del Ecuador pretende que la Secretaría General haya debido ponderar, al fijar el plazo de retiro, la magnitud de la inversión asociada a la TSCA (scanners, data centers, plataformas de big data, drones, talento humano adicional, etc.), al punto de convertir esa inversión interna en criterio determinante para aumentar el plazo.
Esta tesis no es aceptable desde la perspectiva comunitaria. [73] La propia Resolución 2582 constata que los rubros que la República del Ecuador atribuye a la TSCA describen ante todo un programa general de fortalecimiento institucional y de seguridad fronteriza –talento humano estructural, infraestructura física, equipamiento tecnológico de uso general, sistemas de vigilancia satelital y ciberseguridad– que beneficia al sistema de control aduanero en su conjunto y no exclusivamente a las importaciones colombianas gravadas.
Editada por la Secretaría General de la Comunidad Andina – Paseo de la República 3895 – Teléf. (51-1) 710-6400 – Casilla 18-1177 – Lima 18- Perú GACETA OFICIAL 19/06/2026 53 de 74 [74] En esas condiciones, si, como concluyó la SGCAN, la TSCA financia una política general de modernización y control, y no un servicio individualizable y proporcional al importador, entonces su financiamiento mediante recargos ad valorem sobre importaciones intracomunitarias es incompatible con el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena. [75] De esta manera, no puede exigirse a la SGCAN que ajuste el plazo de retiro en función del costo de una política nacional cuyo mecanismo de financiación ha sido declarado incompatible.
Hacerlo supondría permitir que el propio costo de la infracción se convierta en argumento para prolongar sus efectos en el tiempo, en abierta contradicción con la finalidad del Programa de Liberación. [76] El TJCAN ha insistido en sus sentencias de los Procesos 25-AI-1999 y 12-AN-99 en que las excepciones al régimen de libre circulación deben interpretarse de forma estricta y que las medidas nacionales no pueden vaciar de contenido el Programa de Liberación. Permitir que un Estado prolongue un gravamen prohibido, alegando la complejidad de desandar su propia decisión, equivaldría precisamente a vaciar ese contenido. [77] En el Proceso 12-AN-99, el Tribunal andino señaló que “…las tasas son un gravamen que tiende a la recuperación del costo de un bien o servicio ofrecido por el Estado (…) Su cuantía debe guardar una relación directa y proporcional con el costo del bien o servicio prestado, ya que su objeto es, por lo general, el de financiar servicios públicos divisibles”. [78] Asimismo, en su sentencia del Proceso 25-AI-1999, el TJCAN señaló que “…cualquier suma que cobre unilateralmente un País Miembro, por el hecho de las importaciones que se efectúe a su territorio, provenientes y originaria de otro País Miembro, sin que se pueda amparar bajo el concepto de “tasas” o de “recargos análogos”, que correspondan al costo aproximado de los servicios prestados, muy probablemente sería calificado como gravamen en los términos del artículo 72.”, destacando el carácter excepcional y de interpretación estricta de dicha cláusula. [79] La República del Ecuador reprocha que la Resolución 2582 no contenga una justificación autónoma sobre por qué el plazo es de diez (10) días y no de un mes.
Sin embargo, la jurisprudencia del TJCAN16 sobre la motivación de actos comunitarios exige, ante todo, que el acto: a. identifique su base jurídica; b. exponga las circunstancias fácticas relevantes; y, c. permita comprender las razones que conducen a la decisión, sin necesidad de responder de manera fragmentaria todos los alegatos de las partes, siempre que el razonamiento global sea inteligible. [80] La Resolución 2582 cumple con estos estándares: recoge la base jurídica (artículos 72 y 73 del Acuerdo de Cartagena, Decisión 425, jurisprudencia del TJCAN); expone detalladamente el diseño de la TSCA, su carácter ad valorem y selectivo, los rubros que financia y sus efectos sobre el comercio intracomunitario; y concluye que la medida constituye un gravamen incompatible.
El mandato de retiro en diez (10) días 16 PROCESO 29-IP-96: Interpretación prejudicial de los artículos 81, 96, 146 y 147 de la Decisión 344, solicitada por el Consejo de Estado de la República de Colombia, Sección Primera, Sala de lo Contencioso Administrativo, con motivo de la acción de nulidad interpuesta por la sociedad RENTAR S.A. contra el acto denegatorio del registro de la marca de servicios “RENTAR (nominativa)”, para productos comprendidos en la Clase No. 35 de la Clasificación Internacional de Niza (proceso interno No. 3610); e interpretación de oficio de los párrafos d) y e) del artículo 82 y del 95 de la misma Decisión. Editada por la Secretaría General de la Comunidad Andina – Paseo de la República 3895 – Teléf. (51-1) 710-6400 – Casilla 18-1177 – Lima 18- Perú GACETA OFICIAL 19/06/2026 54 de 74 no aparece como un elemento aislado, sino como la consecuencia lógica e inmediata de esa calificación. [81] Por tanto, lejos de existir una “falta de motivación”, la motivación sobre el plazo se encuentra suficientemente establecida, descrita e incorporada en la parte considerativa de la Resolución: una medida declarada gravamen incompatible con el Programa de Liberación debe cesar con la máxima celeridad y, en ese contexto, un plazo de diez (10) días hábiles –dentro del límite máximo de un mes fijado por el propio artículo 55 literal e) de la Decisión 425– es plenamente razonable y conforme al derecho andino, y se encuentra dentro de las facultades que tiene la SGCAN.
Por lo tanto, corresponde declarar infundado este extremo del recurso interpuesto por la República del Ecuador. 5.3. Sobre la aplicación de un estándar de divisibilidad inexistente en el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena • Comentarios de la República del Ecuador [82] La República del Ecuador considera que éste es el vicio de fondo más complejo. [83] En efecto, la República del Ecuador afirma que el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena sólo exige dos condiciones para excluir una tasa del concepto de gravamen: (i) existencia de un servicio prestado;
(ii) que la tasa corresponda al costo aproximado de ese servicio. [84] Según la República del Ecuador, la SGCAN introdujo un tercer requisito no previsto en el texto ni en la jurisprudencia del TJCAN: que el servicio sea “divisible e individualizable por operación” y que el costo sea imputable unitariamente por contenedor, inspección, etc. [85] Argumenta que, en la sentencia del Proceso 12‑AN‑99, el TJCAN indica que las tasas permiten recuperar “razonablemente” los costos de infraestructura física y administrativa que facilitan las importaciones, lo que implica costos estructurales no divisibles por operación, como data centers, scanners, sistemas de IA y plataformas ECUAPASS. [86] El TJCAN también se refiere a “infraestructura física y administrativa” y de recuperación “razonable” de costos, lo que, según la República del Ecuador, demuestra que no se exige divisibilidad por operación ni exactitud aritmética, sino una proporcionalidad global entre el costo total del servicio reforzado y la recaudación total. [87] En la sentencia del Proceso 25‑AI‑1999, el TJCAN refuerza el criterio indicando que cualquier suma cobrada por el hecho de las importaciones será gravamen si no puede ampararse en tasas cuyo cobro guarde correspondencia aproximada con el servicio prestado.
Al respecto, la República del Ecuador sostiene que su TSCA sí cumple esa correspondencia global. [88] Desde esa base, la República del Ecuador sostiene que: a. La SGCAN ha actuado ultra vires, al exigir un estándar de divisibilidad matemática por unidad de uso que ni el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena ni el Proceso 12‑AN‑99 contemplan. b. Se viola el artículo 31 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, al no respetar el sentido ordinario de los términos del artículo 73 del Acuerdo de Cartagena ni el contexto jurisprudencial del TJCAN.
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Su cuantía, es decir la tarifa, debe guardar una relación directa y proporcional con el costo del bien o servicio prestado, ya que su objeto es, por lo general, el de financiar servicios públicos divisibles. En principio, puede afirmarse, también, que la tasa no es una imposición obligatoria, toda vez que el particular tiene la opción de adquirir o no el bien o servicio.
En el establecimiento de la tarifa de este gravamen sólo ocasionalmente caben criterios distributivos a través del establecimiento de tarifas diferenciales como ocurre, por ejemplo, con los precios de los servicios públicos domiciliarios.18 (Énfasis fuera de texto) [91] La República de Colombia manifiesta que la República del Ecuador omite deliberadamente el apartado de la sentencia donde se habla de “servicios públicos divisibles” y de reconstruir, sin soporte, un estándar propio basado solo en “correspondencia agregada costo‑recaudación”, sin nota ni cita a ninguna jurisprudencia ni fuente alguna que la respalde. [92] Sostiene que la SGCAN, al exigir que el servicio sea directo, vinculado al hecho de la importación y divisible/individualizable, se ajusta al estándar del TJCAN y no actúa ultra vires. [93] En ese sentido, la República de Colombia manifiesta que la SGCAN se ajustó a lo indicado en la sentencia del Proceso 12-AN-99. • Análisis de la SGCAN [94] El estándar de “divisibilidad” aplicado por la SGCAN en la Resolución 2582 no es una creación ex novo, ajena al artículo 73 del Acuerdo de Cartagena, sino la traducción operativa de la jurisprudencia del TJCAN, en particular de la sentencia del Proceso 12‑AN‑99, que concibe las tasas como instrumentos destinados “por lo general” a financiar servicios públicos divisibles y exige una relación directa y proporcional entre la tarifa y el costo del servicio. [95] La República del Ecuador sostiene que el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena sólo exigiría: (i) existencia de un servicio prestado, y (ii) correspondencia de la tasa con el costo aproximado de dicho servicio.
De ahí concluye que exigir divisibilidad e imputación por operación sería añadir un requisito inexistente. Sin embargo, el propio TJCAN ha precisado el contenido del concepto de tasa que el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena remite. 17 Ver Escrito de Observaciones de la República de Colombia, de fecha 28 de mayo de 2026, página 10, párrafos [20] y [21]. 18 Proceso 12-AN-99.
Acción de Nulidad interpuesta por la Corporación de Promoción de Exportaciones e Inversiones (CORPEI) contra las Resoluciones Nos. 139 del 14 de octubre de 1998 y 179 del 14 de enero de 1999 de la Secretaría General de la Comunidad Andina, publicado en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena No 520 del 20 de diciembre de 1999. Página 13.
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De este pronunciamiento, que la propia SGCAN cita en la Resolución 2582, se desprende que la excepción del artículo 73 del Acuerdo de Cartagena está pensada para cobros que retribuyen servicios concretos, referibles y medibles en relación con el usuario, precisamente por su carácter divisible. [97] Asimismo, en el Proceso 25‑AI‑199919, el TJCAN advierte que cualquier suma cobrada unilateralmente por el hecho de las importaciones, que no pueda ampararse en el concepto de tasas o recargos análogos correspondientes al costo aproximado de los servicios prestados, será calificada como gravamen en los términos del artículo 73 del Acuerdo de Cartagena.
Es decir, el estándar relevante no es cualquier relación contable global entre gasto público y recaudo, sino la correspondencia entre el cobro y los servicios efectivamente prestados al importador “en relación con el hecho mismo de la importación”. [98] Sobre la base de esa jurisprudencia emitida por el TJCAN, la SGCAN desarrolla en la Resolución 2582 un criterio operativo que exige, acumulativamente, que el servicio sea: (i) directo al importador o a su operación concreta;
(ii) vinculado al hecho de la importación; y (iii) susceptible de ser dividido o individualizado de manera razonable, de forma que sea posible aproximar su costo por unidad de uso y verificar que la tarifa guarda una relación proporcional con ese costo. [99] Este tercer elemento –la divisibilidad/individualización– no es un requisito discrecional de la SGCAN: es la forma de operacionalizar el mandato del TJCAN según el cual las tasas financian “servicios públicos divisibles” y su cuantía debe guardar una “relación directa y proporcional” con el costo del servicio, no una relación puramente agregada entre un gran programa de gasto y un recargo ad valorem sobre un subconjunto de importaciones.
Sin algún grado de divisibilidad o referibilidad concreta, es imposible comprobar que el monto cobrado “corresponde al costo aproximado de los servicios prestados”, en el sentido exigido por el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena. [100] Por ello, cuando la República del Ecuador propone sustituir ese criterio por un estándar de simple “correspondencia global” entre el costo total de su programa de modernización aduanera y la recaudación total de la TSCA, está en realidad diluyendo la exigencia jurisprudencial: convierte la excepción del artículo 73 del Acuerdo de Cartagena en una cláusula abierta que permitiría financiar políticas generales de infraestructura y seguridad fronteriza con cargo a importaciones intracomunitarias, siempre que exista algún modelo financiero que iguale costos y recaudos.
Esa interpretación vaciaría de contenido la jurisprudencia del TJCAN sobre la naturaleza excepcional de las tasas y ampliaría indebidamente el margen para imponer recargos de efectos equivalentes a gravámenes. [101] Aplicado el análisis sobre “el costo aproximado de los servicios prestados”, la SGCAN concluye que los rubros financiados por la TSCA (talento humano estructural, flotas, scanners, data center, IA, drones, radares, vigilancia satelital, ciberseguridad, etc.) describen un programa general de inversión y control que beneficia al sistema 19 Proceso 25-AI-99.
Acción de Incumplimiento interpuesta por la Secretaría General de la Comunidad Andina contra la República de Venezuela, al aplicar una tasa por servicios aduaneros del dos por ciento (2%) sobre el valor de las importaciones subregionales, establecida mediante Decreto Nº 2483, de 1998. Editada por la Secretaría General de la Comunidad Andina – Paseo de la República 3895 – Teléf. (51-1) 710-6400 – Casilla 18-1177 – Lima 18- Perú GACETA OFICIAL 19/06/2026 57 de 74 aduanero en su conjunto, y no un servicio individualizable o divisible prestado directamente al importador. • • No existe un vínculo operativo claro entre el pago de la TSCA y la realización de un servicio concreto, verificable y susceptible de ser imputado a cada declaración. La cuantía de la tasa, fijada como porcentaje ad valorem del valor en aduana (30%, 50% y luego 100%), se construye sobre proyecciones de elasticidad y contracción de la demanda, propias de un diseño de política fiscal y de protección, no de una retribución por unidad de servicio. [102] La propia Resolución 2582 resume esta constatación señalando que las actividades supuestamente cubiertas por la TSCA “no permiten colegir la existencia de un servicio individualizable ni divisible prestado directamente al importador, sino un programa de inversión y control que beneficia al sistema en su conjunto”.
En ese contexto, la SGCAN no está creando un estándar ajeno al artículo 73 del Acuerdo de Cartagena, sino aplicando la exigencia jurisprudencial de que la tasa financie un servicio divisible: la TSCA no supera ese filtro y, por tanto, no puede acogerse a la excepción. [103] La República del Ecuador pretende que el “estándar correcto” sería limitarse a comprobar si el costo total agregado del servicio reforzado, distribuido entre el universo de declaraciones alcanzadas, guarda correspondencia aproximada con el monto total recaudado.
Esta formulación, sin embargo: • • • no se apoya en ningún pronunciamiento del TJCAN; omite la referencia expresa a “servicios públicos divisibles”; y, transforma el requisito de “costo aproximado de los servicios prestados” en una simple regla de equilibrio presupuestal entre un programa de gasto y una fuente de financiamiento, sin importar que ese programa consista en funciones generales de control y seguridad. [104] Aceptar esta lectura supondría que cualquier política estatal intensiva en infraestructura y control (por ejemplo, un plan nacional de vigilancia fronteriza o una modernización integral del sistema aduanero) podría financiarse mediante recargos ad valorem impuestos a las importaciones de un País Miembro, siempre que el Estado presente un modelo financiero que muestre “correspondencia aproximada” entre el costo y el recaudo.
Ello estaría en contra de la jurisprudencia del TJCAN sobre la interpretación estricta de la única excepción al concepto de gravamen y pondría en riesgo la integridad del Programa de Liberación. [105] En cambio, la SGCAN en la aplicación de la norma y la jurisprudencia andina –que exige un servicio directo, vinculado al hecho de la importación y razonablemente divisible o individualizable– preserva el sentido del artículo 73 del Acuerdo de Cartagena: permite tasas por servicios concretos (v. gr. manipuleo, almacenamiento, inspecciones específicas) y excluye recargos que financian estructuras de inversión pública. [106] En suma, la alegada “aplicación de un estándar de divisibilidad inexistente” carece de sustento en el derecho andino. Lo que la SGCAN hace en la Resolución 2582 es aplicar y desarrollar, de manera coherente, la jurisprudencia del TJCAN sobre el concepto de tasa y la naturaleza estrictamente excepcional de la cláusula del artículo 73 del Acuerdo de Cartagena, exigiendo que el cobro retribuya servicios públicos divisibles y proporcionales al costo aproximado de su prestación. La TSCA ecuatoriana –por su diseño ad valorem, su finalidad de financiar un programa estructural de control y la imposibilidad de identificar un servicio divisible asociado al Editada por la Secretaría General de la Comunidad Andina – Paseo de la República 3895 – Teléf. (51-1) 710-6400 – Casilla 18-1177 – Lima 18- Perú GACETA OFICIAL 19/06/2026 58 de 74 pago– no cumple ese estándar, y por ello fue correctamente calificada como gravamen. [107] En atención a las consideraciones expuestas, corresponde declarar infundado este extremo del recurso interpuesto por la República del Ecuador. 5.4.
De la errónea conceptualización de la naturaleza jurídica de la tasa a la luz de la doctrina tributaria internacional y de la jurisprudencia comparada • Comentarios de la República del Ecuador [108] La República del Ecuador cuestiona a la SGCAN de confundir la tasa con el precio público y el impuesto, y de no entender el “moderno alcance” del término “tasa” según la doctrina tributaria y la jurisprudencia comparada. [109] Al respecto, señala los siguientes criterios que, en su opinión, la SGCAN debió tener presente al momento de expedir la Resolución 2582: 1.
Doctrina tributaria como fuente supletoria ▪ ▪ 2. Obligación de la SGCAN de acudir a fuentes supletorias (derecho de la integración y derecho administrativo) en ausencia de normas específicas, en el marco de lo dispuesto en el artículo 4 de la Decisión 425; Cita a Plazas Vega20, el Modelo de Código Tributario del CIAT21, Valdés Costa22, las XV Jornadas Latinoamericanas de Derecho Tributario23, y a Troya Jaramillo24 para afirmar que: ▪ La tasa es un tributo ligado a un servicio o actividad de interés público, con referencia al costo del servicio.
(Plazas Vega) ▪ El precio público se diferencia por su base contractual y voluntaria, mientras que la tasa tiene origen en la ley y carácter coactivo. (Modelo de Código Tributario del CIAT, Valdés Costa) ▪ Las actividades de poder de policía (como el control aduanero) generan típicamente tasas, no precios. (XV Jornadas Latinoamericanas de Derecho Tributario) Aplicación al control aduanero ▪ ▪ 3.
Cita a Troya Jaramillo25 para afirmar que las facilidades portuarias, aeroportuarias y de depósitos públicos son objeto idóneo de tasas, al existir una “íntima relación” entre el uso del bien de dominio público y el servicio público. Sostiene que el control aduanero forma parte de esas actividades inherentes a la soberanía estatal, por lo que su financiamiento mediante tasas es jurídicamente adecuado.
Cuestionamiento a la noción de “optatividad” ▪ Afirma que la SGCAN ha equiparado indebidamente la tasa a un precio público al exigir que el servicio sea “optativo” para justificar la tasa. 20 Folios 002349 y 002350 del expediente DGCOM/GRAV/001/2026 21 Folio 002350 del expediente DGCOM/GRAV/001/2026 22 Folio 002350 del expediente DGCOM/GRAV/001/2026 23 Folios 002350 al 002352 del expediente DGCOM/GRAV/001/2026 24 Folio 002352 del expediente DGCOM/GRAV/001/2026 25 Folio 002352 del expediente DGCOM/GRAV/001/2026 Editada por la Secretaría General de la Comunidad Andina – Paseo de la República 3895 – Teléf. (51-1) 710-6400 – Casilla 18-1177 – Lima 18- Perú GACETA OFICIAL ▪ ▪ [110] 19/06/2026 59 de 74 Pregunta, retóricamente, cómo podrían ser “optativas” actividades como descargue, estiba, desestiba o trámites de levante, que el TJCAN ha reconocido como servicios aduaneros susceptibles de tasas (Proceso 12‑AN‑99), cuando sin ellas el importador no puede operar.
Interpreta las expresiones “por lo general” y “en principio” utilizadas por el TJCAN en la citada sentencia, referidas a los criterios de optatividad como matizadores, no como reglas rígidas, dado a que en su opinión se trataría de descripciones generales, no condiciones estrictas para toda tasa. En síntesis, la República del Ecuador sostiene que la SGCAN desnaturalizó el concepto de tasa, al exigir optatividad típica de precios públicos, y que la TSCA encaja en el concepto doctrinal de tasa por financiar servicios de control aduanero necesarios e indivisibles. • Comentarios de la República de Colombia [111] La República de Colombia indica que la República el Ecuador intenta diferenciar “tasa” y “precio público” usando doctrina y sostiene que las tasas no tienen por qué ser optativas.
En ese sentido, indica que la doctrina citada por la República del Ecuador (Plazas Vega, CIAT, Valdés Costa, XV Jornadas, Troya) no es fuente de derecho andino, no está incorporada en ningún instrumento comunitario y, por lo tanto, la SGCAN no tiene obligación de seguirla. [112] Subraya que el derecho andino no incorpora la categoría de “precio público”, por lo que la distinción “tasa vs. precio público” es irrelevante para la calificación bajo el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena. [113] Recuerda que el TJCAN, en su sentencia del Proceso 12‑AN‑99, señaló “En principio, puede afirmarse también que la tasa no es una imposición obligatoria, toda vez que el particular tiene la opción de adquirir o no el bien o servicio”. [114] Interpreta que, aunque el Tribunal andino utilice expresiones como “en principio”, sí establece como regla general que la tasa es optativa y divisible, y que la República del Ecuador no aporta ninguna norma andina ni jurisprudencia del TJCAN que contradiga esta regla; sólo hace referencia a doctrina general. [115] Añade un argumento procesal: la República del Ecuador está introduciendo en la reconsideración argumentos doctrinales que no planteó en su contestación inicial a la solicitud de la República de Colombia, pese a que la doctrina citada es de 1999.
Esto contraviene el artículo 45 de la Decisión 425, que prohíbe fundamentar la reconsideración en alegatos o pruebas que pudieron presentarse en el procedimiento original. [116] En ese sentido, la República de Colombia manifiesta que: (i) el derecho andino relevante sobre tasas es el que fija el TJCAN, no las clasificaciones doctrinales;
(ii) la TSCA no se ajusta al carácter optativo y divisible de las tasas y que (iii) la nueva línea argumental de la República del Ecuador es extemporánea y debe ser descartada procesalmente. • [117] Análisis de la SGCAN La crítica de la República del Ecuador sobre una supuesta “errónea conceptualización de la naturaleza jurídica de la tasa” parte de un enfoque equivocado: en el derecho andino, el concepto relevante de tasa no es el construido Editada por la Secretaría General de la Comunidad Andina – Paseo de la República 3895 – Teléf. (51-1) 710-6400 – Casilla 18-1177 – Lima 18- Perú GACETA OFICIAL 19/06/2026 60 de 74 por la doctrina tributaria comparada, sino el definido por la jurisprudencia establecida por el TJCAN y aplicado por la SGCAN al interpretar el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena.
Frente a ese parámetro, la TSCA ecuatoriana no califica como tasa sino como gravamen. [118] El punto de partida obligado no es la teoría general del tributo en doctrina nacional o comparada, sino la manera como el TJCAN ha llenado de contenido el concepto de “tasas y recargos análogos” al que se refiere el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena. [119] En el Proceso 12‑AN‑99, el Tribunal andino define las tasas como un gravamen que tiende a la recuperación del costo de un bien o servicio ofrecido por el Estado, cuya tarifa debe guardar una relación directa y proporcional con el costo del bien o servicio, y añade que su objeto es “por lo general, el de financiar servicios públicos divisibles”. [120] El Tribunal Andino añade que “en principio” la tasa no es una imposición obligatoria, pues el particular tiene la opción de adquirir o no el bien o servicio, y que sólo ocasionalmente caben criterios distributivos a través de tarifas diferenciales. [121] En el Proceso 25‑AI‑1999, el TJCAN advierte que cualquier suma cobrada unilateralmente por un País Miembro por el hecho de las importaciones, “sin que se pueda amparar bajo el concepto de tasas o recargos análogos que correspondan al costo aproximado de los servicios prestados”, será calificada como gravamen en los términos del artículo 73 del Acuerdo de Cartagena. [122] De esta línea jurisprudencial –que la SGCAN recoge de manera expresa en la Resolución 2582 y en antecedentes como la Resolución 1999– se deriva un estándar material: sólo se excluyen del concepto de gravamen aquellos cobros que retribuyen servicios públicos divisibles, efectivamente prestados al importador, vinculados al hecho de la importación y proporcionalmente costeados. [123] La República del Ecuador intenta desplazar este estándar andino hacia categorías de derecho tributario general (tasa, precio público, impuesto), apoyándose en Plazas Vega, el Modelo CIAT, Valdés Costa, las XV Jornadas Latinoamericanas de Derecho Tributario y Troya Jaramillo, entre otros. [124] De igual manera, se debe tener presente que: • • La Decisión 425, en su artículo 4, prevé acudir a fuentes supletorias del derecho de la integración y del derecho administrativo sólo cuando exista deficiencia normativa.
Ese no es el caso: el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena y la jurisprudencia del TJCAN ofrecen un marco claro y específico para calificar tasas en el contexto andino. La distinción entre “tasa” y “precio público” en la doctrina comparada no está incorporada como tal en el derecho andino, ni ha sido asumida por el TJCAN como criterio normativo para interpretar el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena.
La SGCAN no está obligada a seguir esas categorías cuando éstas contradicen o diluyen el estándar jurisprudencial comunitario. [125] La consecuencia es clara: a efectos de calificar la TSCA bajo el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena, prevalece el concepto de tasa fijado por el TJCAN, no la caracterización doctrinal que la República del Ecuador hace a partir de fuentes externas. [126] La República del Ecuador reprocha a la SGCAN haber asimilado la tasa a un precio público al enfatizar su carácter “optativo” y sostiene que servicios como descarga, Editada por la Secretaría General de la Comunidad Andina – Paseo de la República 3895 – Teléf. (51-1) 710-6400 – Casilla 18-1177 – Lima 18- Perú GACETA OFICIAL 19/06/2026 61 de 74 estiba, desestiba o levante no son optativos, sino indispensables.
Pero esta crítica se basa en una lectura parcial de la sentencia del Proceso 12‑AN‑99. [127] En el Proceso 12-AN-99, el TJCAN señaló que las tasas “…son un gravamen que tiende a la recuperación del costo de un bien o un servicio ofrecido por el Estado (…) Su cuantía, es decir la tarifa, debe guardar una relación directa y proporcional con el costo del bien o servicio prestado, ya que su objeto es, por lo general, el de financiar servicios públicos divisibles.
En principio, puede afirmarse también que la tasa no es una imposición obligatoria, toda vez que el particular tiene la opción de adquirir o no el bien o servicio”. Estas expresiones (“por lo general”, “en principio”) muestran que el Tribunal andino identifica la divisibilidad del servicio y la posibilidad de opción del usuario como características típicas de las tasas, sin exigirlas como condiciones lógicas absolutas para todo supuesto, pero precisamente en el contexto del artículo 73 del Acuerdo de Cartagena, que se refiere a tasas vinculadas a servicios prestados al importador en relación con el hecho de la importación. [128] La SGCAN, en la Resolución 2582, retoma esta lógica para distinguir entre: • • la función general de control aduanero (poder de policía, seguridad, vigilancia) que forma parte de las obligaciones soberanas del Estado y se financia con recursos generales, y los servicios específicos y divisibles prestados al importador (por ejemplo, manipuleo, depósito, inspecciones puntuales, análisis de laboratorio) que, bajo ciertas condiciones, pueden ser retribuidos mediante tasas amparadas en el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena. [129] Cuando la República de la República del Ecuador afirma que la SGCAN confundió tasa con precio público por mencionar la optatividad, está ignorando que este elemento surge directamente de la jurisprudencia del TJCAN y que, en todo caso, la Secretaría General no convierte la optatividad en conditio sine qua non, sino en un indicador de que se está frente a un servicio público divisible, no a la financiación de funciones estructurales de control. [130] Desde esta óptica jurisprudencial, la SGCAN constata que la TSCA: • • • se estructura como un recargo ad valorem sobre el valor en aduana de las importaciones provenientes u originarias de la República de Colombia (30%, 50% y luego 100%); financia un amplio programa de fortalecimiento institucional y de seguridad fronteriza (talento humano permanente, flotas, scanners de rayos X, data center, inteligencia artificial, redes de vigilancia, drones, radares, etc.); y, no se vincula a un servicio individualizable ni divisible prestado directamente a cada importador, sino a la función general de control aduanero y lucha contra el contrabando. [131] Bajo el criterio determinado por el TJCAN, estas características ubican la TSCA fuera de la categoría de tasa y dentro del concepto de gravamen. [132] En efecto, la coactividad no es el problema en sí: tanto tasas como impuestos son coactivos.
Lo determinante es si hay un servicio específico que pueda ser razonablemente imputado al contribuyente y cuyo costo aproximado guarde relación con la tarifa. [133] El hecho de que el control aduanero sea una actividad de poder de policía –como recuerda la doctrina citada por la República del Ecuador– no implica que su financiamiento pueda realizarse mediante recargos selectivos sobre importaciones Editada por la Secretaría General de la Comunidad Andina – Paseo de la República 3895 – Teléf. (51-1) 710-6400 – Casilla 18-1177 – Lima 18- Perú GACETA OFICIAL 19/06/2026 62 de 74 intracomunitarias: el TJCAN no ha extendido el concepto de tasa hasta cubrir la financiación de toda la infraestructura aduanera y de seguridad de un país. [134] La SGCAN, siguiendo la línea de la Resolución 1999, distingue correctamente entre “función de control” (general) y “servicio retribuible” (específico y divisible).
La TSCA cae claramente en la primera categoría. [135] En este sentido, no hay “errónea conceptualización” de la naturaleza jurídica de la tasa: lo que hay es una aplicación estricta del concepto de tasa construido por el TJCAN para el caso concreto, que conduce a la conclusión de que la TSCA no cumple los elementos de servicio divisible y proporcionalidad, y por tanto no puede beneficiarse de la única excepción del artículo 73 del Acuerdo de Cartagena. [136] Es preciso señalar que la tesis ecuatoriana según la cual toda actividad de control aduanero, por pertenecer al poder de policía, sería en principio susceptible de financiarse con tasas –independientemente de su estructura y alcance– es incompatible con la función protectora del artículo 73 del Acuerdo de Cartagena. [137] Si se aceptara que basta con que exista una “actividad de poder de policía” y un modelo económico que iguale costos y recaudación para calificar un cobro como tasa, cualquier política nacional de seguridad y control fronterizo podría ser financiada mediante recargos aduaneros selectivos sobre importaciones intracomunitarias. [138] Afirmar lo contrario no se condice con la jurisprudencia del TJCAN sobre la naturaleza excepcional y estricta de la cláusula de tasas en el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena y permitiría reintroducir, por vía de ingeniería tributaria, gravámenes que el Programa de Liberación prohíbe. [139] La SGCAN, en la Resolución 2582, evita precisamente esa deriva: reafirma que el concepto de tasa en el derecho andino es el definido por el TJCAN, y no por la doctrina tributaria general, y que la TSCA –por financiar un esquema estructural de control y seguridad, mediante un recargo ad valorem selectivo por origen– encaja en el concepto de gravamen. [140] En conclusión, lejos de haber conceptualizado erróneamente la naturaleza jurídica de la tasa, la SGCAN se ajusta al criterio jurisprudencial andino y preserva la coherencia del artículo 73 del Acuerdo de Cartagena.
No aplicar los criterios y pronunciamientos del órgano jurisdiccional comunitario supranacional sería desconocer el derecho andino y el proceso de integración, destacando que el argumento ecuatoriano resulta incompatible con la interpretación consolidada del TJCAN y con la lógica del Programa de Liberación. [141] Por tanto, en atención a las consideraciones expuestas, corresponde declarar infundado este extremo del recurso interpuesto por la República del Ecuador. 5.5.
De la omisión del análisis de correspondencia entre la TSCA y el costo aproximado del servicio, así como de la diferenciación jurídica entre tasa e impuesto contenida en el Proceso 12-AN-99 • [142] Comentarios de la República del Ecuador La República del Ecuador manifiesta que la SGCAN omitió analizar adecuadamente la correspondencia entre la TSCA y el costo aproximado del servicio, pese a que ese país presentó un Informe Justificativo con cifras detalladas, metodología, estructura de costos y proyecciones.
Editada por la Secretaría General de la Comunidad Andina – Paseo de la República 3895 – Teléf. (51-1) 710-6400 – Casilla 18-1177 – Lima 18- Perú GACETA OFICIAL 19/06/2026 63 de 74 [143] El Informe Justificativo cuantifica el costo anual del servicio, distribuye costos por rubros y vincula esos costos al universo de declaraciones afectadas, mostrando que la recaudación esperada con tasas del 30% y 50% (y luego 100%) guarda correspondencia aproximada con la inversión y el gasto operativo del control reforzado. [144] Para la República del Ecuador, la SGCAN “desconoció” esta prueba y “trasladó mecánicamente” la lógica del caso 2017–2018 (Resolución 1999) sin valorar las nuevas cifras ni la ampliación tecnológica, lo que constituiría un defecto de motivación y de valoración probatoria. [145] Al mismo tiempo, la República del Ecuador sostiene que la SGCAN no se pronunció de manera suficiente sobre la distinción entre tasa e impuesto, tal como la define el Proceso 12‑AN‑99, lo que impide entender por qué la TSCA sería tratada como gravamen y no como tasa. [146] En resumen, la República del Ecuador señala que la SGCAN: • • Aplicó un estándar incorrecto; y Aun si el estándar fuera correcto, no aplicó debidamente el criterio de correspondencia aproximada al conjunto de evidencia aportada por la República del Ecuador. • Comentarios de la República de Colombia [147] La República de Colombia manifiesta sobre el argumento de la República del Ecuador, según el cual la TSCA corresponde al costo aproximado del servicio de modernización aduanera, que, a la luz del artículo 73 del Acuerdo de Cartagena, una tasa sólo es justificable si corresponde al costo aproximado del servicio prestado durante el trámite de importación, no a la financiación de una política general de modernización. [148] Señala que la TSCA califica como una “tasa de seguridad” arbitraria y desproporcionada, sin relación real con el costo de un servicio.
Asimismo, destaca que la República del Ecuador explica supuestas metodologías para las tasas del 30% y 50%, pero nada coherente para el 100%, y que las cifras cambian en muy corto tiempo, lo que revela inestabilidad metodológica y ausencia de una base técnica objetiva. [149] La República de Colombia resalta que la República del Ecuador, en la práctica, admite que recurre a un gravamen para financiar una política interna de control aduanero, cargando el costo sobre exportaciones colombianas, lo que confirma el carácter de gravamen y no de tasa. • Análisis de la SGCAN [150] La Resolución 2582 no omite el análisis de correspondencia entre la TSCA y el costo aproximado del servicio ni desconoce la distinción tasa/impuesto del Proceso 12‑AN‑99; por el contrario, dedica un bloque específico a examinar la metodología de costos presentada por la República del Ecuador y aplica precisamente el criterio del TJCAN para concluir que la TSCA no retribuye un servicio divisible, sino que financia un programa estructural de control, razón por la cual determinó que se constituye en un gravamen. [151] El punto de referencia no es la contabilidad ecuatoriana sino el criterio establecido por el TJCAN al interpretar el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena: Editada por la Secretaría General de la Comunidad Andina – Paseo de la República 3895 – Teléf. (51-1) 710-6400 – Casilla 18-1177 – Lima 18- Perú GACETA OFICIAL • • 19/06/2026 64 de 74 En la sentencia del Proceso 12‑AN‑99, el TJCAN señala que las únicas excepciones al concepto de gravamen es “las tasas y recargos análogos, cuando correspondan al costo aproximado de los servicios prestados al importador en relación con el hecho mismo de la importación”, y añade que las tasas tienden a financiar servicios públicos divisibles cuya tarifa guarda una relación “directa y proporcional” con el costo del servicio.
En el Proceso 25‑AI‑1999, el TJCAN reitera que cualquier suma cobrada unilateralmente por el hecho de las importaciones, “sin que se pueda amparar bajo el concepto de tasas (…) que correspondan al costo aproximado de los servicios prestados”, será calificada como gravamen. [152] De esta jurisprudencia, en que la SGCAN cita y asume expresamente, se desprende que la correspondencia costo‑servicio exige algo más que un equilibrio contable global: requiere que el cobro se vincule a servicios efectivamente prestados, divisibles e imputables al importador, y que el monto sea razonablemente proporcional a esos servicios, no a la financiación de funciones generales de control o política económica. [153] La Resolución 2582 reconstruye con detalle la “metodología” ecuatoriana: • • • La República del Ecuador identifica un “costo total estimado del servicio” de USD 221,04 millones anuales para la tasa del 30%, desglosado en seis grandes rubros: talento humano adicional, movilidad y logística, tecnología de transparencia (scanners de rayos X), infraestructura distrital, núcleo tecnológico (data center Tier III, servidores, almacenamiento de video, IA) y seguridad estratégica (drones, radares, vigilancia satelital, candados, comunicaciones, ciberseguridad, etc.).
Para la tasa del 50%, eleva el costo anual a USD 275,23 millones ampliando el esquema de control de dos puntos (Tulcán y Guayaquil) a todos los distritos, manteniendo y extendiendo los mismos rubros. Sobre esa base, fija la tasa del 30% y luego del 50% como la variable que, aplicada a una base de importaciones colombianas reducida por contracción esperada (60% y 70%), permite recaudar exactamente esos montos, construyendo una ecuación del tipo “recaudación objetivo = costo global del programa de control”. [154] Es decir, la TSCA se calcula para financiar un paquete anual de inversiones e infraestructura institucional, no servicios concretos por operación. La propia SGCAN destaca que la República del Ecuador no individualiza un costo unitario por contenedor, aforo, inspección o actuación específica, sino que parte de necesidades fiscales y operativas del sistema aduanero en su conjunto. [155] La Resolución 2582 dedica un acápite específico (“Costo aproximado del servicio efectivamente prestado”) en el que: 1.
Presenta los argumentos de la República de Colombia, la República del Ecuador y ANDI sobre el punto. 2. Examina los rubros de costo y la metodología ecuatoriana. 3. Contrasta esos elementos con el estándar del artículo 73 del Acuerdo de Cartagena y el Proceso 12‑AN‑99. [156] La SGCAN concluye, en síntesis: • Que los rubros invocados describen “ante todo, un esquema amplio de fortalecimiento institucional y de seguridad fronteriza”, con inversiones de capital de vida útil plurianual y gastos estructurales de funcionamiento, que Editada por la Secretaría General de la Comunidad Andina – Paseo de la República 3895 – Teléf. (51-1) 710-6400 – Casilla 18-1177 – Lima 18- Perú GACETA OFICIAL • • 19/06/2026 65 de 74 benefician al sistema de control aduanero en su conjunto y no sólo a las importaciones procedentes de la República de Colombia.
Que, en consecuencia, no se identifica un servicio individualizable ni divisible prestado directamente al importador, sino un programa de inversión y control general. Que la elección de una base estrictamente ad valorem –30%, 50%, luego 100% sobre el valor en aduana– no guarda relación con el costo de una inspección o actuación de control (que no varía con el valor de la mercancía), sino con la lógica típica de un derecho de importación. Ello rompe la “relación directa y proporcional” exigida por el TJCAN entre tarifa y costo del servicio. [157] Con estos elementos, la SGCAN aplica exactamente el criterio “costo aproximado de los servicios prestados” del artículo 73 del Acuerdo de Cartagena tal como fue interpretado por el TJCAN: la TSCA no retribuye servicios divisibles vinculados a cada importación, sino que financia un aparato estructural de control, por lo que no puede ser considerada tasa excluida del concepto de gravamen. [158] La República del Ecuador sostiene que la SGCAN habría omitido la diferenciación tasa/impuesto contenida en la sentencia del Proceso 12‑AN‑99.
Ese señalamiento tampoco resiste el contraste con el contenido de la Resolución 2582 y con la línea tanto del TJCAN como de la Secretaría General. [159] La SGCAN tiene a bien referir el pronunciamiento establecido por el TJCAN en el Proceso 12-AN-99, en el que distingue la naturaleza de los impuestos y de las tasas. En dicha sentencia el Tribunal andino señaló, en lo que aquí interesa, que “…las tasas, en cambio, son un gravamen que tiende a la recuperación del costo de un bien o un servicio ofrecido por el Estado, ya sea directamente o a través de empresas o personas particulares.
Su cuantía, es decir, la tarifa, debe guardar una relación directa y proporcional con el costo del bien o servicio prestado, ya que su objeto es, por lo general, el de financiar servicios públicos divisibles. En principio, puede afirmarse también que la tasa no es una imposición obligatoria, toda vez que el particular tiene la opción de adquirir o no el bien o servicio”.
Sobre esa base, el Tribunal andino diferencia las tasas de los impuestos, estos últimos concebidos como gravámenes de carácter general no vinculados a un servicio concreto, cuya cuantía no se relaciona directamente con el costo de una prestación específica sino con finalidades recaudatorias o redistributivas más amplias. [160] La SGCAN se apoya en esa misma línea para afirmar que, en el derecho andino: • • [161] No basta que un Estado califique internamente un cobro como “tasa” ni que alegue que se dirige a financiar actividades de interés público (control, seguridad, modernización) para que automáticamente quede fuera del concepto de gravamen.
La naturaleza jurídica comunitaria del cobro se determina por su estructura y función económica: si el monto no retribuye un servicio divisible y proporcional al costo, y en cambio se comporta como un recargo ad valorem ligado al valor de las importaciones y al financiamiento de un programa general, el cobro adopta la naturaleza de un impuesto o recargo de efectos equivalentes, es decir, un gravamen a la luz del artículo 73 del Acuerdo de Cartagena.
Así lo hizo ya la SGCAN en la Resolución 1999, al calificar la TSCA en el 2018 como gravamen, y así lo repite en la Resolución 2582. En ambos casos, el problema no es sólo la falta de servicios individualizados, sino el uso de una estructura típica de impuesto (recargo porcentual sobre el valor) para financiar funciones generales de control, lo que rompe la lógica de “tasa” que el TJCAN acepta como excepción. Editada por la Secretaría General de la Comunidad Andina – Paseo de la República 3895 – Teléf. (51-1) 710-6400 – Casilla 18-1177 – Lima 18- Perú GACETA OFICIAL [162] 19/06/2026 66 de 74 Lo que la República del Ecuador presenta como “omisión” es, en realidad, un desacuerdo con la apreciación sustantiva de la SGCAN: • La Secretaría General sí analiza la correspondencia costo‑servicio: revisa cifras, rubros y ecuaciones financieras, pero concluye que esa metodología no demuestra un nexo razonable entre el cobro y servicios divisibles al importador, sino entre el cobro y la financiación de un plan de fortalecimiento institucional.
La Secretaría General sí aplica la distinción tasa/impuesto del TJCAN: considera que, desde la perspectiva del artículo 73 del Acuerdo de Cartagena, un recargo ad valorem que financia funciones generales de control y seguridad se comporta como un gravamen, no como una tasa. • [163] El TJCAN26 sobre la motivación de actos comunitarios ha dejado claro que los mismos no están obligados a contestar uno por uno todos los argumentos de las partes ni a citar textualmente cada párrafo de la jurisprudencia, siempre que su motivación permita comprender las razones de la decisión. La Resolución 2582 cumple con ese estándar: identifica la base jurídica (artículo 73 del Acuerdo de Cartagena, jurisprudencia en el Proceso 12‑AN‑99), expone detenidamente los hechos y la metodología ecuatoriana, y razona por qué, pese a ello, no se cumple la exigencia de “costo aproximado de los servicios prestados”. [164] En esta línea, la SGCAN concluye que: • No existe omisión de análisis de la correspondencia entre la TSCA y el costo aproximado del servicio.
Existe un examen detallado en la Resolución 2582 que concluye que esa correspondencia no se acredita, conforme al estándar del TJCAN sobre tasas. Tampoco hay omisión de la distinción tasa/impuesto del Proceso 12‑AN‑99. Esa distinción está en la base misma de la calificación de la TSCA como gravamen: su diseño ad valorem y su función de financiar un programa general de control la sitúan en la categoría de recargo de efectos equivalentes a un derecho de importación, no en la de tasa exceptuada. • [165] En atención a las consideraciones expuestas, corresponde declarar infundado este extremo del recurso interpuesto por la República del Ecuador, reiterando que se ha seguido la línea jurisprudencial del TJCAN conforme el ordenamiento jurídico comunitario, el cual no se puede desconocer. 5.6.
De la omisión de pronunciamiento sobre el artículo 8 de la Decisión 778. • Comentarios de la República de Ecuador [166] La República del Ecuador sostiene que la SGCAN incurrió en un vicio de motivación al no analizar el artículo 8 literal a) numeral iv de la Decisión 778, pese a que esa norma, a su juicio, es determinante para evaluar la legalidad de la TSCA. [167] El artículo 8 de la Decisión 778 regula el control anterior o previo, y el literal a) numeral iv, permite expresamente acciones de investigación de carácter general 26 Proceso 29-IP-96: Interpretación prejudicial de los artículos 81, 96, 146 y 147 de la Decisión 344, solicitada por el Consejo de Estado de la República de Colombia, Sección Primera, Sala de lo Contencioso Administrativo, con motivo de la acción de nulidad interpuesta por la sociedad RENTAR S.A. contra el acto denegatorio del registro de la marca de servicios “RENTAR (nominativa)”, para productos comprendidos en la Clase No. 35 de la Clasificación Internacional de Niza (proceso interno No. 3610); e interpretación de oficio de los párrafos d) y e) del artículo 82 y del 95 de la misma Decisión. Editada por la Secretaría General de la Comunidad Andina – Paseo de la República 3895 – Teléf. (51-1) 710-6400 – Casilla 18-1177 – Lima 18- Perú GACETA OFICIAL 19/06/2026 67 de 74 sobre mercancías provenientes de determinados países, dentro de esquemas de control selectivo por riesgo. [168] La República del Ecuador argumenta que su TSCA se enmarca en la habilitación prevista en el artículo 8 de la Decisión 778, que faculta a los Países Miembros a adoptar acciones de investigación y vigilancia focalizadas en función de perfiles de riesgo.
En particular, sostiene que: • Es un mecanismo de control reforzado aplicado a mercancías de origen colombiano, en respuesta a un perfil de riesgo específico (aprehensiones de contrabando, pasos no autorizados, etc.). La selectividad por origen estaría justificada a la luz de la Decisión 778, por lo que la SGCAN debía ponderar esa norma antes de calificar la TSCA como gravamen. • [169] La República del Ecuador manifiesta que los artículos 55 literal a) y d) de la Decisión 425 obligan a la SGCAN a exponer los fundamentos de hecho y de derecho, así como incluir “la exposición de los motivos por los cuales la medida constituye un gravamen o restricción”, lo que implica pronunciarse sobre los argumentos normativos centrales alegados por las partes. [170] Al no referirse al artículo 8 de la Decisión 778, la SGCAN habría incurrido en un vicio de motivación grave, al omitir un argumento normativo relevante que podría incidir en la conclusión sobre la compatibilidad de la TSCA con el derecho andino. • Comentarios de la República de Colombia [171] La República de Colombia, ante el alegato de la República del Ecuador que la SGCAN no analizó el artículo 8 de la Decisión 778 (control previo) y que la TSCA se justifica por esas obligaciones, manifiesta que, si la República del Ecuador consideró que Colombia incumple la Decisión 778, debió utilizar los mecanismos andinos (acción de incumplimiento) en lugar de imponer unilateralmente gravámenes a las importaciones colombianas para financiar su sistema aduanero. [172] Sostiene que la República del Ecuador confunde la obligación de ejercer control previo (Decisión 778), que es una función soberana y general, con una supuesta habilitación para financiar ese control mediante recargos sobre importaciones intracomunitarias. [173] La República de Colombia argumenta que no hay coherencia económica en gravar importaciones formales para combatir el contrabando: • • [174] El contrabando no paga aranceles ni tasas porque circula por canales irregulares.
Incrementar costos a operadores formales puede incluso desplazar actividades hacia la informalidad. Indica que, en cualquier caso, la SGCAN sí se pronunció sobre la relación entre la Decisión 778 y las tasas. En efecto, en el párrafo [109] de la Resolución 2582 se señala que las Decisiones 671 y 778 conciben el control aduanero como función de la administración, mientras definen las tasas como contraprestación por servicios efectivamente prestados, lo que obliga a separar potestad general de control y servicio retribuible.
Editada por la Secretaría General de la Comunidad Andina – Paseo de la República 3895 – Teléf. (51-1) 710-6400 – Casilla 18-1177 – Lima 18- Perú GACETA OFICIAL [175] 19/06/2026 68 de 74 La República de Colombia sostiene que el desacuerdo de la República del Ecuador, con el criterio de la SGCAN, no equivale a falta de pronunciamiento y no es base suficiente para invalidar la Resolución 2582. • Análisis de la SGCAN [176] La supuesta “omisión de pronunciamiento” sobre el artículo 8 de la Decisión 778 no configura un vicio de nulidad en la Resolución 2582.
Si bien dicha Resolución no dedica un acápite autónomo a desarrollar el artículo 8, la SGCAN sí analizó la relación entre la función de control aduanero regulada en la Decisión 778 y la calificación de la TSCA bajo el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena, concluyendo que el control previo no autoriza a financiarse mediante un recargo ad valorem selectivo por origen. [177] Asimismo, conviene tener presente que la SGCAN llevó adelante el procedimiento de calificación de la TSCA como gravamen con base en los artículos 72 y 73 del Acuerdo de Cartagena y en la Decisión 425, esto es, dentro del procedimiento específico de calificación de gravámenes y restricciones previsto por el derecho andino. [178] En ese sentido: • La cuestión central no es si la República del Ecuador tiene facultades para ejercer control aduanero previo –facultades que nadie discute y que derivan de la Decisión 778– sino si la TSCA, por su diseño y efectos, encaja en la excepción de tasas del artículo 73 del Acuerdo de Cartagena o debe ser tratada como gravamen. • El parámetro hermenéutico principal no es el artículo 8 de la Decisión 778, sino la jurisprudencia del TJCAN sobre gravámenes y tasas, especialmente los Procesos 12‑AN‑99 y 25‑AI‑1999, que definen el alcance de la única excepción al concepto de gravamen. [179] En consecuencia, la SGCAN se centró en determinar si la TSCA corresponde al “costo aproximado de los servicios prestados al importador en relación con el hecho mismo de la importación”, no en reconstruir todo el régimen de control previo de la Decisión 778. [180] La República del Ecuador pretende que el artículo 8 de la Decisión 778 –que habilita acciones de investigación y vigilancia focalizadas, incluso por origen– legitimaría la TSCA como instrumento de control selectivo.
Sin embargo: [181] • La Decisión 778, que regula la facultad y obligación de los Países Miembros de ejercer control aduanero, incluido el control previo y selectivo por riesgo, no se refiere a la estructura ni a las fuentes de financiamiento de ese control. • El TJCAN, en su jurisprudencia en los procesos 12-AN-99 y 25-AI-1999, referido a tasas, nunca ha entendido que el hecho de que una actividad sea de poder de policía (control aduanero, seguridad, lucha contra el contrabando) baste para que sus costos puedan financiarse mediante recargos sobre importaciones intracomunitarias al amparo del artículo 73 del Acuerdo de Cartagena.
La SGCAN recoge esta distinción entre función general de control y servicios retribuibles mediante tasas al señalar –tanto en la Resolución 2582 como en antecedentes como la Resolución 1999– que: Editada por la Secretaría General de la Comunidad Andina – Paseo de la República 3895 – Teléf. (51-1) 710-6400 – Casilla 18-1177 – Lima 18- Perú GACETA OFICIAL 19/06/2026 69 de 74 • El control aduanero, la fiscalización, la seguridad de la cadena logística y la lucha contra el contrabando son funciones inherentes al Estado. • La financiación de esas funciones generales no puede desplazarse a los importadores de un País Miembro mediante un recargo ad valorem selectivo por origen, sin vulnerar el Programa de Liberación. [182] Es decir, la Secretaría General sí aborda la relación entre función de control (Decisión 778) y gravamen (artículo 73 del Acuerdo de Cartagena).
Aunque no cite exhaustivamente el artículo 8 de la Decisión 778 en cada párrafo, deja claro que el hecho de que una medida se inserte en un esquema de control previo no basta para sustraerla del concepto de gravamen si no cumple el test de tasa establecido por el TJCAN. [183] De acuerdo con la doctrina general que se desprende de la jurisprudencia del TJCAN27, la motivación de los actos comunitarios debe indicar la base jurídica, exponer los hechos relevantes y permitir comprender las razones que conducen a la decisión, sin que sea necesario responder uno por uno todos los argumentos o citar todas las normas invocadas por las partes, siempre que la motivación global sea suficiente [184] La Resolución 2582 cumple con la señalada jurisprudencia, pues: • Identifica claramente su base jurídica, al remitirse a los artículos 72 y 73 del Acuerdo de Cartagena, a la Decisión 425 y a la jurisprudencia pertinente del TJCAN (Procesos 12-AN-99 y 25-AI-1999), así como a la práctica previa de la SGCAN en Resoluciones sobre tasas aplicadas a servicios aduaneros (entre otras, Resoluciones 438, 513, 516, 895, 1254 y 1999) • Expone detalladamente el origen, diseño y efectos de la TSCA, así como la metodología de costos de la República del Ecuador; • Explica por qué la TSCA, lejos de retribuir un servicio público divisible prestado al importador, financia un programa general de inversión y control aduanero, y por qué su base estrictamente ad valorem no guarda la relación directa y proporcional exigida por el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena y la jurisprudencia del TJCAN sobre “costo aproximado de los servicios prestados”. [185] A partir de ello, se desprende con claridad la ratio decidendi: aunque la Decisión 778 habilite controles reforzados, esos controles no pueden financiarse mediante un recargo de naturaleza arancelaria sobre importaciones colombianas, porque ello desborda el ámbito de la excepción de tasas y vulnera el Programa de Liberación. Esa conclusión responde implícitamente al argumento basado en el artículo 8 de la Decisión 778, incluso sin citarlo expresamente. [186] El TJCAN ha sido claro en que los Países Miembros no pueden autoatribuirse poder sancionador económico contra otros Países Miembros al margen del sistema de solución de controversias andino. El uso de una autodenominada “tasa de seguridad” del 30%, 50% o100% ad valorem como reacción frente a presuntos incumplimientos ajenos: 27 PROCESO 29-IP-96: Interpretación prejudicial de los artículos 81, 96, 146 y 147 de la Decisión 344, solicitada por el Consejo de Estado de la República de Colombia, Sección Primera, Sala de lo Contencioso Administrativo, con motivo de la acción de nulidad interpuesta por la sociedad RENTAR S.A. contra el acto denegatorio del registro de la marca de servicios “RENTAR (nominativa)”, para productos comprendidos en la Clase No. 35 de la Clasificación Internacional de Niza (proceso interno No. 3610); e interpretación de oficio de los párrafos d) y e) del artículo 82 y del 95 de la misma Decisión. Editada por la Secretaría General de la Comunidad Andina – Paseo de la República 3895 – Teléf. (51-1) 710-6400 – Casilla 18-1177 – Lima 18- Perú GACETA OFICIAL 19/06/2026 70 de 74 • desnaturaliza el régimen de gravámenes y tasas; • se aparta de los mecanismos de solución de controversias previstos; y, • genera un incentivo peligroso para que cada país instrumente sus propias “sanciones” económicas unilaterales, minando la integridad del sistema. [187] Al calificar la TSCA como gravamen incompatible, la SGCAN no sólo constata su contradicción con el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena, sino que también descarta un uso desviacionista de la Decisión 778.
Es decir, deja claro que la facultad de ejercer control previo no puede ser utilizada como pretexto para imponer, bajo la apariencia de “tasa de seguridad”, cargas de naturaleza arancelaria encubiertas a otro País Miembro. [188] La República del Ecuador presenta la ausencia de una referencia expresa al artículo 8 de la Decisión 778 como “omisión de pronunciamiento” que afectaría la motivación de la Resolución 2582. [189] Sin embargo, como se ha expuesto, la SGCAN sí analiza la relación entre control aduanero, funciones soberanas y tasas, y concluye que el financiamiento de la función general de control no puede hacerse mediante gravámenes ad valorem sobre importaciones intracomunitarias. [190] La Decisión 778 no es la norma de cierre del caso; el núcleo de la controversia es el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena y los criterios de interpretación por el TJCAN. [191] En suma, no existe una auténtica “omisión de pronunciamiento” sobre el artículo 8 de la Decisión 778, sino un desacuerdo de la República del Ecuador con la motivación adoptada por la SGCAN, que se traduce en la tesis –jurídicamente fundada– de que el control previo amparado en la Decisión 778 no legitima la imposición de un recargo ad valorem selectivo por origen, calificado correctamente como gravamen incompatible con el Programa de Liberación. [192] En atención a las consideraciones expuestas, corresponde declarar infundado este extremo del recurso interpuesto por la República del Ecuador.
6. ANÁLISIS DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR REALIZADA POR LA REPÚBLICA DEL ECUADOR • [193] Comentarios de la República del Ecuador La República del Ecuador formula una solicitud de medida cautelar de suspensión inmediata de la Resolución 2582, basada en el artículo 41 de la Decisión 425 y alega dos causales: 1. Perjuicio de difícil reparación no subsanable por la Resolución definitiva o Pérdida irreversible de infraestructura de seguridad (scanners, data center, drones, radares, etc.), financiada con la TSCA, cuya desactivación afectaría la vida útil y el funcionamiento de sistemas ya contratados. o Déficit fiscal operativo por el costo anual del servicio (USD 275,2 millones) sin fuente de financiación, durante los 45 días que puede durar el trámite del recurso.
Editada por la Secretaría General de la Comunidad Andina – Paseo de la República 3895 – Teléf. (51-1) 710-6400 – Casilla 18-1177 – Lima 18- Perú GACETA OFICIAL o 19/06/2026 71 de 74 Riesgos de seguridad nacional derivados de la reducción del control reforzado sobre contrabando y pasos ilegales. 2. Nulidad de pleno derecho del acto (artículo 12 literal c de la Decisión 425) • o Reitera que el recurso se fundamenta en la nulidad de pleno derecho por violación de plazos esenciales (artículos 29 y 54 de la Decisión 425), lo que habilita la suspensión según el artículo 41. o Invoca el precedente de la Resolución 2002, donde la SGCAN suspendió los efectos de la Resolución 1999 durante la tramitación del Recurso de Reconsideración de la República del Ecuador, precisamente por riesgo de perjuicio de difícil reparación. Comentarios de la República de Colombia [194] La República de Colombia sostiene que otorgar la suspensión causaría un perjuicio irreparable al Sistema Andino, porque prolongaría la vigencia de una medida contraria al Programa de Liberación y erosionaría la institucionalidad comunitaria. [195] La República de Ecuador no ha acreditado ninguna circunstancia excepcional que justifique la suspensión en los términos del artículo 41 de la Decisión 425. • Análisis de la SGCAN [196] La solicitud de medida cautelar presentada por la República del Ecuador para suspender los efectos de la Resolución 2582 no cumple los estándares del derecho andino: ni acredita los requisitos de apariencia de buen derecho y perjuicio irreparable exigidos por el artículo 41 de la Decisión 425, ni puede prevalecer frente a la necesidad de poner fin, con la mayor celeridad, a un gravamen incompatible con el Programa de Liberación, según la jurisprudencia de la SGCAN y del TJCAN. [197] El artículo 41 de la Decisión 425 permite a la SGCAN suspender provisionalmente los efectos de sus actos cuando advierta que su ejecución pueda causar un perjuicio de difícil reparación y exista una base razonable (apariencia de buen derecho) para pensar que la nulidad alegada no es manifiestamente infundada. [198] Como antecedente, en 2018, en la Resolución 2002, la Secretaría General aplicó este criterio frente al Recurso de Reconsideración de la República del Ecuador contra la Resolución 1999: • Reconoció que las objeciones de la República del Ecuador sobre plazos podían requerir un examen de fondo; • Y, ante el riesgo de perjuicio difícilmente reparable, acordó suspender temporalmente los efectos de la Resolución 1999 mientras tramitaba el recurso. [199] Ese precedente demuestra que la medida cautelar es excepcional y se reserva para supuestos en los que la validez del acto esté seriamente cuestionada y la ejecución durante el trámite recursivo pueda generar daños irreversibles que la resolución definitiva no pueda reparar. [200] Al respecto, es importante tener presente que cada asunto y cada Resolución tiene unos antecedentes, efectos y sus propios resultados, por lo que en el caso de la Resolución 2582, la situación es radicalmente distinta: Editada por la Secretaría General de la Comunidad Andina – Paseo de la República 3895 – Teléf. (51-1) 710-6400 – Casilla 18-1177 – Lima 18- Perú GACETA OFICIAL 19/06/2026 72 de 74 • La SGCAN no está frente a una medida desconocida, sino ante una reedición agravada de la TSCA ya calificada como gravamen en 2018 (ahora con tasas del 30, 50 y luego 100% ad valorem). • La Resolución 2582 se apoya en la misma jurisprudencia del TJCAN (Procesos 12‑AN‑99, 25‑AI‑1999) y en la práctica consolidada de la SGCAN para afirmar que la TSCA no retribuye servicios divisibles, sino un programa estructural de control. • La República del Ecuador basa buena parte de su Recurso de Reconsideración en aspectos procedimentales (plazo de emisión, plazo de retiro) y en una relectura de la noción de tasa, pero no ofrece elementos novedosos que desvirtúen la línea jurisprudencial consolidada. [201] En estas condiciones, la apariencia de buen derecho de la pretensión ecuatoriana intenta reabrir una discusión ya encauzada en el sistema andino (TSCA 2017–2018) y vuelve a proponer, con otra etiqueta (“tasa de seguridad”), un recargo aduanero ad valorem sobre importaciones intracomunitarias, exactamente el tipo de medida que el TJCAN ha indicado que muy probablemente será calificada como gravamen. [202] La República del Ecuador alega que ejecutar la Resolución 2582 mientras se tramita el recurso le causaría perjuicios de difícil reparación: desmantelamiento de infraestructura de control, ruptura de contratos, déficit fiscal en la financiación de su “control reforzado”, debilitamiento de la seguridad fronteriza, etc.
Pero este tipo de perjuicios: [203] • Son consecuencia de una decisión soberana de financiar un programa general de control mediante un mecanismo que el derecho andino considera incompatible (gravamen ad valorem selectivo por origen); y, • No son irreparables en el sentido del artículo 41 de la Decisión 425, ya que el Estado conserva plena capacidad para reordenar su política fiscal y de gasto, y el derecho andino no le garantiza la estabilidad de un esquema de financiación que vulnera el Acuerdo de Cartagena.
En cambio, la permanencia de la TSCA durante la tramitación del recurso: • Produce un daño inmediato y directo en los consumidores ecuatorianos, así como en los exportadores colombianos, que enfrentan recargos de hasta 100% sobre sus exportaciones intracomunitarias, con impacto en el tejido empresarial, el empleo y la estabilidad macroeconómica de la República de Colombia. • Erosiona la integridad del Programa de Liberación y la confianza en el sistema andino, al permitir que un país mantenga un gravamen declarado incompatible bajo la cobertura de un Recurso de Reconsideración. [204] Desde la perspectiva del TJCAN, se insiste en que las excepciones a la libre circulación deben interpretarse estrictamente y que el Programa de Liberación es el núcleo del Acuerdo de Cartagena.
El perjuicio sistémico de permitir la vigencia de la TSCA pesa mucho más que las dificultades administrativas que pueda enfrentar la República del Ecuador para reorganizar la financiación de su política de control. [205] La República del Ecuador invoca la Resolución 2002 como precedente de suspensión. En consecuencia, las diferencias sustantivas existentes entre ambas serán abordadas en los siguientes párrafos.
Editada por la Secretaría General de la Comunidad Andina – Paseo de la República 3895 – Teléf. (51-1) 710-6400 – Casilla 18-1177 – Lima 18- Perú GACETA OFICIAL 19/06/2026 73 de 74 [206] En 2018, la SGCAN se enfrentaba por primera vez a la TSCA ecuatoriana y a un debate novedoso sobre su calificación, mientras que, en 2026, la Resolución 2582 se apoya en un precedente directo (1999) y en años de jurisprudencia andina sobre gravámenes y tasas. [207] En 2002, la cuestión de los plazos procedimentales estaba estrechamente ligada a la validez misma del acto (1999), lo que justificó un análisis de fondo y la suspensión para evitar perjuicios mientras se aclaraba la situación. En 2026, en cambio, la SGCAN ya ha emitido la Resolución 2582, y la alegada extemporaneidad de siete días no ha generado indefensión ni cambia el sentido sustantivo de la calificación de gravamen. [208] En 2018, la suspensión no implicó mantener por tiempo indefinido una medida repetida.
En 2026, aceptar la suspensión equivaldría a permitir que la República del Ecuador continúe aplicando un gravamen que reproduce, con mayor intensidad, una figura ya declarada incompatible, lo que minaría los efectos disuasorios de la jurisprudencia comunitaria. [209] La SGCAN no está obligada a repetir automáticamente la solución cautelar de 2002 cuando el contexto fáctico y jurídico ha cambiado: la discrecionalidad técnica que le reconoce la Decisión 425 le permite valorar que, en 2026, la suspensión prolongaría una infracción flagrante al Programa de Liberación. [210] Para que proceda una medida cautelar no basta alegar perjuicios: es necesario demostrar una apariencia de buen derecho razonable sobre la nulidad del acto comunitario. [211] En este caso, el recurso de la República del Ecuador: • No desvirtúa la línea del TJCAN que restringe la excepción de tasas a servicios divisibles y proporcionales, ni aporta nueva jurisprudencia que cuestione la lectura que hace la SGCAN. • Se apoya fuertemente en argumentos de forma (plazos, motivación del plazo de retiro, alegada omisión del artículo 8 de la Decisión 778) que, aun si fueran atendibles, no afectan el núcleo de la calificación de la TSCA como gravamen. • Intenta re‑conceptualizar la tasa con base en doctrina tributaria no vinculante, ignorando que el TJCAN ya definió el concepto relevante de tasa para el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena. [212] Esto hace que la apariencia de buen derecho del recurso sea reducida, lejos de mostrar un error grave de derecho en la Resolución 2582, evidenciando un desacuerdo interpretativo con la motivación realizada por la SGCAN, así como con la línea jurisprudencial consolidada.
En tal escenario, la suspensión de los efectos del acto no se justifica. [213] A la luz del artículo 41 de la Decisión 425, de las decisiones establecidas por la SGCAN en las Resoluciones 1999 y 2002, de la jurisprudencia del TJCAN sobre gravámenes, así como precautelando un pilar fundamental de la integración andina como lo es el Programa de Liberación; corresponde desestimar la solicitud de medida cautelar solicitada por la República del Ecuador, teniendo presente que: • No cumple el requisito de apariencia de buen derecho, dada la solidez jurídica de la Resolución 2582 y la reiteración de la TSCA como gravamen.
Editada por la Secretaría General de la Comunidad Andina – Paseo de la República 3895 – Teléf. (51-1) 710-6400 – Casilla 18-1177 – Lima 18- Perú GACETA OFICIAL 19/06/2026 74 de 74 • No acredita un perjuicio de difícil reparación en sentido comunitario: los costos que la República del Ecuador enfrenta son resultado de su propia opción de financiar el control general con un instrumento incompatible, mientras que la vigencia de la TSCA sí causa daños graves e inmediatos a los exportadores colombianos, a los consumidores ecuatorianos, así como al Sistema Andino de Integración. • Invertiría la lógica cautelar, transformando una herramienta excepcional de protección en un mecanismo para prolongar una infracción continuada a lo dispuesto por el Acuerdo de Cartagena. 7.
Consideraciones adicionales [214] Sin perjuicio de lo expuesto en los puntos 5 y 6, es preciso señalar que la República del Ecuador presentó, el 2 de junio de 2026, el Oficio Nro. MPCEI-VCE-2026-0083O, comunicando a la SGCAN la Resolución Nro. SENAE-SENAE-2026-0051-RE, la que manifiesta “se alinean [sic] con lo dispuesto en el artículo 2 de la Resolución N.° 2582”28, y solicitó la incorporación de esta última al expediente DGCOM/GRAV/001/2026. [215] Asimismo, la República del Ecuador, manifestó que, sin perjuicio de la derogatoria de la medida calificada como gravamen, se ratificaba en el Recurso de Reconsideración contra la Resolución 2582 de la SGCAN. [216] Sobre el particular, esta Secretaría General se permite señalar que una vez realizado el análisis, la Resolución Nro.
SENAE-SENAE-2026-0051-RE cumple con lo dispuesto en la Resolución 2582 de la Secretaría General, al haber derogado la Resolución Nro. SENAE-SENAE-2026-0031-RE, de fecha 9 de abril de 2026, publicada en el Segundo Suplemento del Registro Oficial Nro. 262 del 10 de abril 2026 de la República del Ecuador, la misma que entró en vigor el 1 de junio de 2026. [217] Que, por lo anteriormente expuesto, la Secretaría General de la Comunidad Andina;
RESUELVE
Artículo único.- Declarar infundado el Recurso de Reconsideración interpuesto por el la República de Ecuador contra la Resolución 2582 de la Secretaría General de la Comunidad Andina, y en consecuencia ratificar dicho acto administrativo en todos sus extremos. Comuníquese a los Países Miembros la presente Resolución, la cual entrará en vigencia a partir de su fecha de publicación en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena.
Dada en la ciudad de Lima, Perú, a los diecinueve días del mes de junio de dos mil veintiseis. Gonzalo Gutiérrez Reinel Embajador Secretario General 28 Ver Oficio Nro. MPCEI-VCE-2026-0083-O del 2 de junio de 2026 página 2. Editada por la Secretaría General de la Comunidad Andina – Paseo de la República 3895 – Teléf. (51-1) 710-6400 – Casilla 18-1177 – Lima 18- Perú