PROCESO 90-IP-2008 Interpretación prejudicial del artículo 2.2., numerales 2.2.1, 2.2.2, 2.2.3, 2.2.4, y 2.2.5, del Anexo de la Decisión 197 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, con fundamento en la consulta formulada por la Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema de Justicia de la República del Perú. Expediente Interno Nº 910-2008.
Actor: PROCURADOR DEL MINISTERIO DE AGRICULTURA. Tema: Ubicación de mataderos. EL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA, en Quito, a los veinte y dos días del mes de agosto del año dos mil ocho, procede a resolver la solicitud de Interpretación Prejudicial formulada por la Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema de Justicia de la República del Perú. VISTOS: Que la solicitud de interpretación prejudicial y sus anexos cumplen con los requisitos comprendidos en el artículo 125 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, así como con las exigencias del artículo 33 del Tratado de Creación, por lo que su admisión a trámite fue considerada procedente en el auto emitido el 23 de julio de 2008.
I. Las partes. Demandante: PROCURADOR DEL MINISTERIO DE AGRICULTURA DEL PERÚ. Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA Y DE LA PROTECCIÓN DE LA PROPIEDAD INTELECTUAL – INDECOPI. Tercera interesada: Sociedad EMPRESA MATADERO FRIGORÍFICO INDUSTRIAL SANTA GENOVEVA INVERSIONES S.A.C. (MAFINGESA). II. Competencia del Tribunal.
El Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina es competente para interpretar por la vía prejudicial las normas que conforman el Ordenamiento Jurídico de la Comunidad Andina, con el fin de asegurar su aplicación uniforme en el territorio de los Países Miembros. III. DATOS RELEVANTES. A.
HECHOS Entre los principales hechos, algunos recogidos de los narrados en la demanda y otros de la solicitud de interpretación prejudicial y de los antecedentes administrativos de los actos acusados, se encuentran los siguientes: 1. La sociedad MAFINGESA S.A.C., el 20 de diciembre de 2002 ante el Servicio Nacional de Sanidad Agraria (SENASA), inició un proceso para la obtención de una autorización para la apertura de su centro de beneficio ubicado en Huertos de Santa Genoveva, Distrito de Lurín, Perú. Junto con su solicitud anexó la licencia de construcción No. 041- 02-UDTF-AG-MUN-ZA-ML, la cual fue otorgada por la Municipalidad Distrital de Lurín el 20 de diciembre de 2002. 1.
Mediante Informe No. 003-2003-AG-SENASA-LIMA-CALLAO/USPIRA/CB del 3 de febrero de 2003, el SENASA concluyó que MAFINGESA S.A.C. cumplió con todos los requisitos y condiciones mínimas para operar un centro de beneficio. 2. La sociedad MAFINGESA S.A.C., mediante escrito presentado ante el SENASA el 19 de febrero de 2003, manifestó que como consecuencia de no haberse obtenido en 30 días pronunciamiento sobre su solicitud operaba la figura del silencio administrativo positivo y, en consecuencia, solicitó que se le expidiera autorización de apertura y funcionamiento del centro de beneficio. 3.
Mediante Resolución Directorial N° 64-2003-AG-SENASA-LIMA-CALLAO de 17 de marzo de 2003, la Dirección Departamental de Lima- Callao del SENASA declaró improcedentes las solicitudes de MAFINGESA S.A.C. Argumentó que la licencia de construcción otorgada fue declarada nula mediante Resolución de Alcaldía No. 104-003-ALC/ML de 12 de marzo de 2003, proferida por la Municipalidad de Lurín. 4.
La sociedad MAFINGESA S.A.C. presentó recurso de apelación contra el anterior acto administrativo. Adjuntó copia del Acuerdo de Concejo No. 038-2003-ALC/ML, mediante el cual se declaró la nulidad de la Resolución de Alcaldía No. 104-003-ALC/ML del 12 de marzo de 2003, proferida por la Municipalidad de Lurín. Por lo tanto, quedó vigente la licencia de construcción originalmente otorgada. 5.
Mediante Resolución Jefatural No. 097-2003-AG-SENASA de 20 de mayo de 2003, la Jefatura del SENASA declaró infundado el recurso de apelación presentado. 6. La sociedad MAFINGESA S.A.C., el 2 de febrero de 2004 presentó ante el INDECOPI denuncia contra el SENASA por presunta imposición de barreras burocráticas, actos que se materializaron en los actos administrativos expedidos por el SENASA. 7.
Mediante Resolución No. 0062-2004/CAM-INDECOPI de 18 de marzo de 2004, la Comisión de Acceso al Mercado del INDECOPI resolvió declarar fundada la denuncia interpuesta por la empresa MAFINGESA S.A.C., y dispuso que el SENASA se abstuviera de realizar actos que desconocieran la autorización de apertura del centro de beneficio de la empresa denunciante. 8.
El 29 de marzo de 2004, el SENASA interpuso recurso de apelación contra el anterior acto administrativo. 9. Mediante Resolución No. 0283-2004/TDC-INDECOPI, el Tribunal de Defensa de la Competencia y de la Propiedad Intelectual resolvió confirmar el acto administrativo impugnado. 10. El Procurador Público a cargo de los asuntos judiciales del Ministerio de Agricultura ante la sala Contencioso Administrativa de la Corte Superior de Lima, presentó acción contencioso administrativa contra las resoluciones proferidas por el INDECOPI. 11.
La Primera Sala Permanente Especializada en lo Contencioso Administrativo el 28 de abril de 2006 declaró infundada la demanda interpuesta. 12. El Procurador Público a cargo de los asuntos judiciales del Ministerio de Agricultura interpuso recurso de apelación contra la anterior providencia. 13. La Sala Civil Permanente de la Corte Suprema de Justicia de Perú, mediante sentencia del 30 de enero de 2008, resolvió el recurso de apelación en el sentido de confirmar la sentencia impugnada. 14.
El Procurador Público a cargo de los asuntos judiciales del Ministerio de Agricultura interpuso recurso de casación contra la anterior sentencia. B. Fundamentos de derecho contenidos en la demanda. la demanda se sustenta en los siguientes argumentos: 1. Las facultades del SENASA en relación con el control de la actividad de los centros de beneficio, no puede ser entendida como una barrera burocrática. 1.
Para determinar la legalidad de una barrera burocrática, se debe analizar si el agente económico que denuncia dicha barrera tiene derecho o no para actuar en el mercado. 2. La Primera Disposición Complementaria y Final de la Ley Marco de Sanidad Agraria, Ley 27322, establece: “(…) las medidas fito y zoosanitarias contempladas en la presente Ley, en sus reglamentos, así como en las demás disposiciones complementarias sobre la materia, por el carácter técnico y científico que las sustentan no constituyen medidas paraarancelarias ni barreras burocráticas, de conformidad con el Acuerdo sobre Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias de la Organización Mundial del Comercio (OMC) y demás compromisos internacionales asumidos por el país sobre la materia (…) ”. 3.
La sociedad MAFINGESA S.A.C. no cumplió con un requisito esencial para la ubicación de camales, de conformidad con el Decreto Supremo No. 22- 95-AG. Dicha norma dispone que los camales estarán ubicados en áreas rurales y el camal de la sociedad mencionada se encuentra ubicado en una zona urbana, de conformidad con la zonificación vigente. 4.
Asimismo, la Decisión 197 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, en su anexo, artículo 2.2., dispone que los mataderos deben estar ubicados fuera de los centros poblados. 5. Lo anterior está en concordancia con el artículo 45 del Codex Alimentarius CAC/RCP 11-1976.Rev. 1. 6. La sociedad MAFINGESA S.A.C. no cuenta con una licencia de construcción válida. 7.
En el presente caso, no cabe la aplicación del silencio administrativo positivo, de conformidad con el artículo 59 de la Constitución Política del Perú. Además, el día en que vencía el término para resolver la solicitud, el SENASA envió al solicitante una comunicación indicándole que el proceso estaba en trámite. C. La contestación de la demanda. 1.
Por parte del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual, INDECOPI. ▪ Que el SENASA tenga autonomía técnica económica, administrativa y financiera, no implica que se constituya como un ente aislado del ordenamiento jurídico y, por lo tanto, debe ceñir su poder de imposición de barreras burocráticas a consideraciones de legalidad y racionalidad. ▪ El INDECOPI se dedicó a analizar si las medidas tomadas por el SENASA con posterioridad a que se obtuvo la licencia de apertura del centro de beneficio por efecto de la figura del silencio administrativo positivo, constituían barreras burocráticas ilegales que impedían el acceso de dicha empresa al mercado. ▪ El Texto Único de Procedimientos Administrativos del SENASA (TUPA) establece que en casos como el estudiado opere la figura del silencio administrativo positivo. ▪ De conformidad con el informe expedido por un órgano del SENASA, MAFINGESA S.A.C. cumplió con todos los requisitos exigidos por el artículo 12 del Reglamento Tecnológico de Carnes y el TUPA del SENASA. ▪ Todas las resoluciones del SENASA expedidas con posterioridad a la constitución del acto ficto constituyen barreras burocráticas ilegales que impiden el acceso al mercado de la empresa MAFINGESA S.A.C. 2.
Por parte de la sociedad MAFINGESA S.A.C. ▪ El propio SENASA informó que MAFINGESA S.A.C. había cumplido con todos los requisitos exigidos por el Texto Único de Procedimientos Administrativos del SENASA. ▪ No es cierto que el camal de MAFINGESA se encuentre ubicado en una zona urbana. El propio SENASA reconoció mediante la Resolución Directorial No. 015-2000-AG-SENASA –DGSA que el camal se encuentra en zona rural.
La norma vigente cuando se presentó la solicitud de licencia de construcción del centro de beneficio era el Decreto Supremo No. 004-84-AG, artículo 4. La norma que cita el demandante entró a regir con posterioridad. Además, todo lo relacionado con zonificación corresponde a la Municipalidad Distrital de Lurín, quien en su momento otorgó la licencia correspondiente. ▪ La licencia de construcción fue expedida de conformidad con las normas vigentes y, por lo tanto, es válida. ▪ En el caso particular es procedente la figura del silencio administrativo positivo, ya que así lo regula el Texto Único de Procedimientos Administrativos del SENASA.
IV. Normas del ordenamiento jurIdico comunitario a ser interpretadas. Las normas cuya interpretación se solicitan es el artículo 2.2 del Anexo de la Decisión 197 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena. No obstante lo anterior no se interpretará todo el artículo 2.2. del mencionado Anexo, ya que no todo es pertinente para el asunto bajo estudio.
Se interpretará, entonces, los numerales 2.2.1, 2.2.2, 2.2.3, 2.2.4 y 2.2.5 del artículo 2.2. del Anexo de la Decisión 197 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena. A continuación se inserta el texto de las normas a ser interpretadas: DECISIÓN 197 (…) Anexo Artículo 2.2. “2.2.1. Los mataderos deben estar situados fuera del ámbito de los centros poblados y localizados en zonas no afectadas por inundaciones y exentas de olores desagradables, humo, polvo u otros elementos contaminantes. 2.2.2.
La ubicación de los mataderos debe permitir un abastecimiento permanente de agua potable, así como la eliminación higiénica y adecuada de las excretas y aguas servidas. 2.2.3. No deberán existir dentro del ámbito del matadero, ni en sus alrededores inmediatos, otras construcciones, industrias o viviendas, ajenas a la actividad del establecimiento. 2.2.4.
No deberá existir en la vecindad inmediata del matadero crianza de animales. 2.2.5. La ubicación del matadero debe facilitar el acceso al mismo, por vía pavimentada o permanentemente transitable o por medio de ferrocarril o vía fluvial, marítima o lacustre. Sin embargo, no debe estar situado al costado de carreteras principales de tránsito”.
(…) V. Consideraciones. Procede el Tribunal a realizar la interpretación prejudicial solicitada, para lo cual se analizarán los siguientes aspectos: A. Principio de aplicación inmediata de la norma comunitaria andina. Recepción del ordenamiento jurídico comunitario por parte de los Países Miembros. Caso de la Decisión 197 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena.
B. La Decisión 197 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena. Ubicación de los mataderos en el territorio de los Países Miembros, de conformidad con la norma y programa subregional sobre tecnología, higiene e inspección sanitaria del comercio de ganado bovino para beneficio, mataderos y comercio de carne bovina. A. PRINCIPIO DE APLICACIÓN INMEDIATA DE LA NORMA COMUNITARIA ANDINA.
RECEPCIÓN DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO COMUNITARIO POR PARTE DE LOS PAÍSES MIEMBROS. CASO DE LA DECISIÓN 197 DE LA COMISIÓN DEL ACUERDO DE CARTAGENA. Como quiera que el artículo 50 de la Decisión 197 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena[1], establece que los Países Miembros incorporarán mediante acto expreso dicha normativa, es pertinente que se analice el tema del principio de aplicación inmediata de la norma comunitaria y su recepción por parte de los Países Miembros.
Una de las características esenciales del Ordenamiento Jurídico Comunitario es la supranacionalidad, lo que se traduce en su prevalencia sobre las normas de carácter interno de los Países Miembros. Sobre este tema el Tribunal ha manifestado lo siguiente: “El Tribunal ha consolidado como principio fundamental del Ordenamiento Comunitario Andino el de ‘Supremacía del Derecho Comunitario Andino, soportándolo en otros principios: el de ‘Eficacia Directa del Ordenamiento Jurídico Andino’, el de ‘Aplicabilidad Inmediata del Ordenamiento Jurídico Andino’, y el de ‘Autonomía del Ordenamiento Jurídico Andino’.
Haciendo un análisis de la posición o jerarquía del Ordenamiento Jurídico Andino, ha manifestado que dicho ordenamiento goza de prevalencia respecto de los ordenamientos jurídicos de los Países Miembros y respecto de las Normas de Derecho Internacional, en relación con las materias transferidas para la regulación del orden comunitario.
En este marco ha establecido que en caso de presentarse antinomias entre el Derecho Comunitario Andino y el derecho interno de los Países Miembros, prevalece el primero, al igual que al presentarse antinomias entre el Derecho Comunitario y las normas de derecho internacional”. (Proceso 190-IP-2007. Interpretación prejudicial de 19 de febrero de 2008, publicada en Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena Nº 1614, de 30 de abril de 2008).
La prevalencia de la que goza la norma comunitaria tiene como soporte el fenómeno de la cesión de soberanía de los Países Miembros a determinados órganos de la Comunidad Andina en ciertas materias. Sin esto, no se podría entender el carácter supranacional que emana del Derecho Comunitario Andino. Los Países Miembros ceden soberanía en ciertas materias para que los órganos competentes de la Comunidad Andina expidan normas jurídicas comunitarias con dos efectos fundamentales: 1.
El Principio de la Aplicación Inmediata, mediante el cual la norma comunitaria andina se incorpora al ordenamiento jurídico de los Países Miembros de manera automática, esto es sin necesidad de ningún proceso de recepción, incorporación, homologación o exequátur. Este principio se encuentra consagrado expresamente en el artículo 2 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, de la siguiente manera: “Las Decisiones obligan a los Países Miembros desde la fecha en que sean aprobadas por el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores o por la Comisión de la Comunidad Andina”.
Sobre este principio el Tribunal ha manifestado lo siguiente: “En conclusión, las normas que conforman el Ordenamiento Jurídico Andino, cualquiera que sea su forma (Tratados, Protocolos Acuerdos, Convenios o Resoluciones) son, por regla, de efecto y aplicación directa en todos los Países Miembros desde su publicación en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena, lo que significa que son de obligatorio e inmediato cumplimiento por los Países Miembros, los Órganos del Acuerdo y los particulares”.
(Proceso 3-AI-96. Sentencia de 24 de marzo de 1997). 2. El principio del Efecto Directo, mediante el cual la norma comunitaria andina genera derechos y obligaciones de carácter inmediato en cabeza de los nacionales de los Países Miembros, esto es sin necesidad de que existan normas jurídicas internas que los desarrollen o reglamenten. Este principio es de una gran importancia porque faculta a los particulares a exigir ante las autoridades de sus Países Miembros los derechos otorgados por la norma comunitaria.
Este principio se encuentra consagrado en el artículo 3 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina: “Las Decisiones del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores o de la Comisión y las Resoluciones de la Secretaría General serán directamente aplicables en los Países Miembros a partir de la Fecha de su publicación en la Gaceta Oficial del Acuerdo, a menos que las mismas señalen una fecha posterior (…)”.
Si bien estos dos principios son la regla general que marca las relaciones entre el Ordenamiento Jurídico Comunitario y los ordenamientos jurídicos de los Países Miembros, excepcionalmente puede darse que la norma comunitaria no tenga efecto directo y aplicación inmediata. Dicha excepción se encuentra consagrada en el propio artículo 3 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina cuando dispone: “(…) cuando su texto así lo disponga, las Decisiones requerirán de incorporación al derecho interno, mediante acto expreso en el cual se indicará la fecha de su entrada en vigor en cada País Miembro”.
Lo anterior quiere decir que la excepción a los principios anteriormente anotados se presenta cuando la propia norma comunitaria dispone que su aplicación y efecto se encuentran sometidos a un acto expreso de incorporación por parte de los Países Miembros. En el caso particular, la Decisión 197 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena en su artículo 50 establece lo siguiente: “Los Países Miembros incorporarán la presente Decisión a su derecho interno mediante acto expreso y, a más tardar el 30 de junio de 1984, expedirán las disposiciones que en cada uno de ellos sean necesarias para su cumplimiento y aplicación”.
De conformidad con esta norma, el Juez Nacional debe verificar si la Decisión 197 ha sido incorporada mediante acto expreso al ordenamiento jurídico peruano. De haber sido incorporada, el Juez Nacional deberá hacer referencia conjuntamente a la normativa comunitaria y al acto expreso de su incorporación. LA DECISIÓN 197 DE LA COMISIÓN DEL ACUERDO DE CARTAGENA.
UBICACIÓN DE LOS MATADEROS EN EL TERRITORIO DE LOS PAÍSES MIEMBROS, DE CONFORMIDAD CON LA NORMA Y PROGRAMA SUBREGIONAL SOBRE TECNOLOGÍA, HIGIENE E INSPECCIÓN SANITARIA DEL COMERCIO DE GANADO BOVINO PARA BENEFICIO, MATADEROS Y COMERCIO DE CARNE BOVINA. El demandante en el proceso interno argumentó que la empresa MAFINGESA S.A.C. no puede desarrollar actividades propias de un centro de beneficio, ya que dichos establecimientos, de conformidad con las regulaciones de la Decisión 197 y otras normas de carácter nacional, no pueden operar en zonas urbanas.
De conformidad con lo anterior corresponde a este Tribunal, dentro del marco de la Decisión 197 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, abordar el tema de la ubicación de los centros de beneficio[2] en el territorio de los Países Miembros. La Decisión 197 consagra la “Norma y Programa Subregional sobre Tecnología, Higiene e Inspección Sanitaria del Comercio de Ganado Bovino para Beneficio, Mataderos y Comercio de Carne Bovina”.
Si bien el objetivo general de dicha normativa es promover el desarrollo de la ganadería y la agroindustria de carne bovina en la región, el artículo 3 de la misma consagra un conjunto de objetivos específicos, dentro de los que se encuentra el de “asegurar la sanidad e higiene de la carne bovina y disminuir los riesgos de dispersión de enfermedades transmisibles estableciendo procedimientos de inspección sanitaria en el comercio de ganado, en los mataderos y el comercio de carne”.
(literal d) del artículo 3). Este objetivo específico es de una gran importancia, ya que se encuentra relacionado con bienes superiores como la salud y la vida de las personas, así como con la protección del derecho a un ambiente sano y el cuidado de los derechos colectivos de seguridad y salubridad pública. Más allá de los fines meramente empresariales, de eficiencia y productividad, la normativa comunitaria en esta materia debe interpretarse siempre teniendo en cuenta los derechos de primer orden enunciados, ya que la libertad empresarial debe desarrollarse dentro del marco de los derechos humanos y los derechos fundamentales y, por lo tanto, no es un derecho absoluto que no tenga límites.
Es por lo anterior, que todos los artículos que componen la Decisión 197 deben observarse a la luz de este principio en conjunción con el objetivo principal del desarrollo de la ganadería y la agroindustria en la región. Es importante advertir que la Decisión mencionada se dirige a regular lo relacionado con los bovinos y la carne de bovino, pero de manera específica puede ser extendida para regular otras especies cuando así se determine por razones técnicas o sanitarias.
(Artículo 4 de la Decisión 197). En relación con los requisitos técnicos y de higiene de los mercados de ganado, mataderos y almacenes frigoríficos de carne, el párrafo primero del artículo 5 de la normativa bajo estudio establece los límites de su aplicación en el tiempo, ya que consagra que dichos requisitos se aplicarán a todos los establecimientos de ese tipo que se construyan o establezcan desde el 1 de julio de 1994.
De todos modos, en relación con los establecimientos ya existentes a partir del 1 de julio de 1994, el párrafo segundo de la misma normativa deja en manos de los organismos nacionales competentes la expedición de normas para implementar su adecuación a los requisitos técnicos y de higiene. Además de lo anterior, los organismos nacionales competentes que determina la normativa comunitaria en el capítulo III de la Decisión 197, tienen un gran margen de acción en relación con la implementación de plazos para la aplicación de los requisitos técnicos, de higiene e inspección. Es así como el artículo 10, en relación con los plazos de que tratan los artículos 6, 7, 8 y 9, establece lo siguiente: “Los plazos a que hacen referencia los Artículos precedentes, serán definidos por los organismos nacionales competentes mediante los dispositivos legales pertinentes dentro del plazo a que se refiere la Disposición Final”.
El anterior artículo junto con la Disposición Final, establecen una serie de acciones que deben emprender los Países Miembros, a saber: 1. Incorporar a su derecho interno la Decisión 197 mediante acto expreso. Este asunto fue tratado en el literal A de la presente interpretación. 2. Expedir antes del 30 de junio de 1994, las disposiciones necesarias para el cumplimiento y aplicación de la mencionada Decisión. Estas disposiciones que se profieran son la concreción del principio de complemento indispensable que se desprende de la normativa comunitaria andina.[3] Los requisitos técnicos, de higiene y sanidad para el comercio de ganado, su beneficio y comercio de carne bovina se encuentran regulados en el Anexo de la Decisión 197 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena.
El capítulo 2 de dicho anexo regula específicamente los requisitos de los mataderos. De conformidad con la clasificación que adopta el artículo 14 de la Decisión 197[4], el artículo 2.1. del Anexo establece cómo deben ser las instalaciones de los mataderos según su categoría. Posteriormente, el artículo 2.2 del Anexo establece los requisitos generales de los mataderos.
Los puntos 2.2.1. a 2.2.5., establecen los requisitos básicos para la ubicación de los mataderos. Estos requisitos son fundamentales, ya que no sólo establecen pautas espaciales pensando en la calidad, eficiencia, productividad e higiene de los productos de los mataderos, sino que están salvaguardando, tal y como se dijo anteriormente, bienes superiores como la vida y la salud de personas, animales y plantas, así como los derechos colectivos a un ambiente sano, y de seguridad y salubridad pública.
Los requisitos de ubicación son: 1. Los mataderos deben estar ubicados fuera del ámbito de los centros poblados. Si bien los Países Miembros pueden utilizar diversas clasificaciones en cuanto al uso del suelo, tales como zona rural, urbana, suburbana, de expansión, de reserva forestal, etc., lo cierto es que esta norma prohíbe que los mataderos sean ubicados en sitios donde estén constituidas poblaciones, es decir, que no sean ubicados dentro del territorio destinado para viviendas de personas, de conformidad con la normativa interna sobre la materia Esta norma tiene asidero en dos argumentos: 1) la protección de la vida y salud de las personas, así como en el derecho que tienen éstas de vivir en un ambiente sano y salubre. 2) evitar que los productos de los mataderos se contaminen con desechos industriales, clínicos, de cementerios, hornos crematorios, etc.
Además de lo anterior, si bien los mataderos no pueden ser ubicados en zonas destinadas para la vivienda del ser humano, tampoco pueden ser ubicados en zonas que afecten el medio ambiente como tal; esta es la razón principal de la norma, teniendo en cuenta que en todo proceso productivo se debe minimizar o eliminar los impactos que puedan afectar la salud del ser humano y el ambiente.
Por lo tanto, tampoco podrían estar instalados en zonas predeterminadas como de protección ambiental. 2. No deben estar localizados en zonas afectas por inundaciones que deben estar exentas de olores desagradables, humo, polvo u otros elementos contaminantes. Esta norma intenta proteger la calidad e higiene de los productos de los mataderos.
Éstos deben estar localizados en zonas que no ofrezcan riegos de contaminación de los productos que allí se procesan. 3. Deben ubicarse en un lugar que permita el abastecimiento de agua potable, así como la eliminación higiénica y adecuada de las excretas y aguas servidas. Este requisito protege tanto la salud de las personas, animales y plantas, así como la calidad e higiene de los productos de los mataderos.
El agua potable es fundamental para el lavado e higiene tanto de animales para beneficio, como de las instalaciones de los mataderos. Es muy importante una adecuada gestión de los procesos productivos que incluya, entre otros, el tratamiento de los residuos contaminantes, minimizando y eliminando los impactos para salvaguardar así la salud del ser humano y del medio ambiente.
Además, deberá tenerse en cuenta que para poder realizar correctamente la previsión de la norma, el matadero debe contar con un sistema de tratamiento y descontaminación de aguas servidas en el evento de que éstas vayan a ser vertidas en fuentes de agua natural. 4. Dentro del ámbito del matadero, o de alrededores inmediatos, no deben existir viviendas, construcciones o industrias ajenas a la actividad del establecimiento.
Para lograr este objetivo los Países Miembros pueden, en virtud del principio de complemento indispensable, hacer regulaciones del ordenamiento territorial, determinando así lugares o zonas apropiadas, o estableciendo restricciones a las construcciones en los terrenos aledaños a los mataderos. 5. En la vecindad inmediata del matadero no deberá existir crianza de animales.
Esto es lógico en relación con los bienes superiores que se intentan proteger con este tipo de restricciones. Con esto se evita que se contagien los animales para crianza y, como efecto, que afecte la salud del hombre. 6. El matadero no debe estar situado al costado de carreteras principales de tránsito. Este requisito sigue la misma línea de los anteriores.
Los mataderos deben estar alejados de sitios donde se desplacen masivamente las personas a pie o en vehículos automotores, ya que se trata, por un lado, de cuidar la salud de las mismas y, por el otro, de cuidar que los productos de los mataderos no sean infectados por elementos contaminantes como los gases que emanan de los automotores.
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA, C O N C L U Y E:
PRIMERO: De conformidad con el artículo 50 de la Decisión 197 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, el Juez Nacional debe verificar si dicha normativa ha sido incorporada mediante acto expreso al ordenamiento jurídico peruano. De haber sido incorporada, el Juez Nacional deberá hacer referencia conjuntamente a la normativa comunitaria y al acto expreso de su incorporación.
SEGUNDO: Más allá de los fines meramente empresariales, de eficiencia y productividad, las normas contenidas en la Decisión 197 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena deben interpretarse siempre teniendo en cuenta bienes de primer orden como la salud, la vida y la protección del derecho a un ambiente sano. Para que operen mataderos en el territorio de los Países Miembros se deben cumplir los requisitos contemplados en el capítulo 2 del Anexo de la Decisión 197, de conformidad con lo expresado en la presente providencia. Los mataderos deben estar ubicados fuera del ámbito de los centros poblados.
Si bien los Países Miembros pueden utilizar diversas clasificaciones en cuanto al uso del suelo, tales como zona rural, urbana, suburbana, de expansión, de reserva forestal, etc., lo cierto es que la norma prohíbe que los mataderos estén ubicados en sitios donde estén constituidas poblaciones, es decir, que estén ubicados dentro del territorio destinado para viviendas de personas, de conformidad con la normativa interna sobre la materia.
Esta norma tiene asidero en dos argumentos: 1) la protección de la vida y salud de las personas, así como, en el derecho que tienen éstas de vivir en un ambiente sano y saludable. 2) evitar que los productos de los mataderos se contaminen con desechos industriales, clínicos, de cementerios, hornos crematorios, etc. Además de lo anterior, si bien los mataderos no pueden ser ubicados en zonas de asentamiento humano, tampoco lo pueden estar en zonas que afecten el medio ambiente como tal; ésta es la razón principal de la norma, teniendo en cuenta que en todo proceso productivo se debe minimizar o eliminar los impactos que puedan afectar la salud del ser humano y el ambiente.
Por lo tanto, tampoco podrían estar instalados en zonas predeterminadas como de protección ambiental. De conformidad con el artículo 35 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, el Juez Nacional Consultante, al emitir el fallo en el proceso interno Nº 910-2008, deberá adoptar la presente interpretación. Asimismo, deberá dar cumplimiento a las prescripciones contenidas en el párrafo tercero del artículo 128 del Estatuto vigente.
Notifíquese al Juez Consultante mediante copia certificada y remítase copia a la Secretaría General de la Comunidad Andina, para su publicación en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena. Oswaldo Salgado Espinoza PRESIDENTE Ricardo Vigil Toledo MAGISTRADO Olga Inés Navarrete Barrero MAGISTRADA Carlos Jaime Villarroel Ferrer MAGISTRADO Isabel Palacios Leguizamón SECRETARIA TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA.- La sentencia que antecede es fiel copia del original que reposa en el expediente de esta Secretaría. CERTIFICO.- Isabel Palacios L. SECRETARIA ----------------------- [1] Esta decisión adopta la Norma y Programa Subregional sobre Tecnología, Higiene e Inspección Sanitaria del Comercio de Ganado Bovino para Beneficio, Mataderos y Comercio de Carne Bovina. [2] Para delimitar claramente el objeto de interpretación, es muy importante para la Sala determinar claramente qué se entiende por ‘centro de beneficio’ en el ámbito de las labores del SENASA en Perú. La respuesta a lo anterior se encuentra en el Anexo 1 del Decreto Supremo No. 22-95-AG de 9 de septiembre de 1995, proferido por el Presidente de la República del Perú. Al definir Camal, dispone lo siguiente: “CAMAL.- Establecimiento debidamente autorizado y registrado por el SENASA, que cuenta con la tecnología requerida para realizar los procesos de industrialización de las diversas especies de abasto.
También se le denomina matadero, rastro, centro de beneficio, planta faenadota de carne.” Subrayado por fuera del texto. De conformidad con el aparte transcrito, matadero, camal y centro de beneficio son sinónimos en el ámbito de la normativa peruana sobre la materia y, por lo tanto, este Tribunal se referirá a “mataderos” de conformidad con el lenguaje utilizado por la Decisión 197 de la Comisión de la Acuerdo de Cartagena. [3] Sobre el principio de Complemento Indispensable el Tribunal ha manifestado lo siguiente: “Respecto del Ordenamiento Jurídico Comunitario se puede presentar, en relación con el papel del derecho interno de los Países Miembros frente al Derecho Comunitario, la pregunta: ¿Las normas de derecho interno pueden reglamentar el Ordenamiento Jurídico Comunitario? Acerca de este cuestionamiento el Tribunal ha acudido a la figura del complemento indispensable para resolverlo.
En ese sentido ha reiterado que la facultad reglamentaria por la legislación interna de los Países Miembros es excepcional y que se rige por el principio de complemento indispensable que se consagra de la siguiente manera: “no es posible la expedición de normas nacionales sobre el mismo asunto, salvo que sean necesarias para la correcta aplicación de aquéllas”.
(Proceso 10-IP-94. Interpretación Prejudicial de 17 de marzo de 1995, publicada en Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena N° 177, de 20 de abril de 1995). Lo anterior quiere decir que los Países Miembros no pueden expedir normas sobre asuntos regulados por las normas comunitarias, salvo que sean necesarias para su correcta ejecución y, en consecuencia, no pueden, so pretexto de reglamentar normas comunitarias, establecer nuevos derechos u obligaciones o modificar los ya existentes y previstos en las normas comunitarias”.
(Proceso 114-IP-2006. Interpretación Prejudicial de 18 de agosto de 2006, publicada en Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena 1414, de 16 de octubre de 2006). [4] El artículo 14 de la Decisión 197 dispone lo siguiente: “Artículo 14.- La clasificación de los mataderos, en relación con el comercio intrasubregional y nacional de carne y despojos comestibles, tendrá los siguientes efectos, a partir del 1° de enero de 1985: Primera Categoría: La carne y despojos comestibles producidos en estos mataderos serán aptos para el comercio intrasubregional y para el abastecimiento de cualquier centro de consumo en el territorio nacional.
Segunda Categoría: La carne y despojos comestibles producidos en estos mataderos serán aptos para el abastecimiento de cualquiera centro de consumo en el territorio nacional. Tercera y Cuarta Categoría: La carne y despojos comestibles producidos en estos mataderos serán aptos solamente para el abastecimiento local. Artículo 15.- A partir del 1° de enero de 1985, el comercio intrasubregional de los productos de mataderos de primera categoría y el comercio nacional de los productos de los mataderos de segunda categoría estarán supeditados a que en ellos se apliquen las disposiciones técnicas, de higiene y sanidad que se especifican en el Anexo”.