PROCESO 111-IP-2011 Interpretación prejudicial, a solicitud de la consultante, del artículo 97 del Acuerdo de Cartagena y, de oficio, del artículo 72 de la misma normativa, así como de los artículos 4 y 31 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, y 122 y 123 de la Decisión 500 de 22 de junio de 2001, expedida por el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, con fundamento en la consulta formulada por la Sección Primera del Consejo de Estado de la República de Colombia.
Expediente Interno Nº 2003-00124. Actor: JOSÉ MIGUEL CALDERÓN LÓPEZ Caso: MEDIDA DE SALVAGUARDIA A LAS IMPORTACIONES DE ARROZ PROVENIENTE DE ECUADOR. EL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA, en Quito, a los quince días del mes de febrero del año dos mil doce, procede a resolver la solicitud de Interpretación Prejudicial formulada por la Sección Primera del Consejo de Estado de la República de Colombia.
VISTOS: El auto emitido por el Tribunal el 9 de noviembre de 2011, mediante el cual se admite a trámite la consulta de interpretación prejudicial formulada. I. Antecedentes. El Tribunal, con fundamento en la documentación allegada, estimó procedente destacar como antecedentes del proceso interno que dio lugar a la presente solicitud, lo siguiente: II.
Las partes. Demandante: JOSÉ MIGUEL CALDERON LÓPEZ Demandados: NACIÓN-MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, REPÚBLICA DE COLOMBIA. MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL, REPÚBLICA DE COLOMBIA. MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO, REPÚBLICA DE COLOMBIA. III. DATOS RELEVANTES. a.
HECHOS Entre los principales hechos, algunos recogidos de los narrados en la demanda y otros de la solicitud de interpretación prejudicial y de los antecedentes administrativos de los actos acusados, se encuentran los siguientes: 1. La República de Colombia mediante el Decreto 820 de 1999, adoptó la siguiente medida de salvaguardia con base en el artículo 109 del Acuerdo de Cartagena: Artículo 1º.
Aplicar una medida de salvaguardia a las importaciones de arroz originarias de Ecuador y clasificadas por las partidas arancelarias del Arancel de Aduana que se incluyen a continuación, la cual consiste en un contingente de 76.557 toneladas de arroz en términos de paddy seco: 1006.10.90.00 1006.20.00.00 1006.30.00.00 1006.40.00.00 (…) Artículo 2º.
Dicho contingente será distribuido por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en función de la participación de los solicitantes en la absorción de la producción nacional y atendiendo a las necesidades de abastecimiento del mercado interno, de conformidad con la reglamentación que expida para el efecto. Artículo 3º. La importación de los productos a que se refiere el presente decreto, será registrada por el Incomex, previo visto bueno del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
Artículo 4º. Para obtener el levante de las mercancías enunciadas en el artículo 1º del presente decreto, deberá presentarse, además de los documentos señalados en las disposiciones vigentes, el registro de importación en el cual se acredite el visto bueno de que trata el artículo 3º. La falta del visto bueno en el registro de importación constituirá una causal adicional a las establecidas en las normas vigentes para rechazar el levante de la mercancía. Artículo 5º.
Los registros de importación presentados ante el Incomex, que no hayan sido utilizados a la fecha de vigencia del presente decreto, deberán contar con el visto bueno Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Luego de la obtención del respectivo visto bueno, de conformidad con el presente decreto se deberá presentar la modificación del correspondiente registro ante el Incomex.
(…) 2. Durante los meses previos a la expedición del Decreto 820 de 1999, es decir, del 25 de noviembre de 1998 hasta el 6 de mayo de 1999, no se produjeron importaciones de arroz del Ecuador a Colombia. Lo anterior porque la Resolución No. 2233 de 25 de noviembre de 1998, expedida por el ICA, suspendió dichas importaciones. 3. La Secretaría General de la Comunidad Andina, mediante la Resolución No. 258 de 19 de julio de 1999, en relación con el mencionado decreto, estableció lo siguiente: “Artículo 1.- Determinar que la imposición de contingentes de importación de arroz paddy, arroz descascarillado, arroz semiblanqueado y blanqueado y arroz partido (subpartidas NANDINA 1006.10.90.00, 1006.20.00.00, 1006.30.00.00 y 1006.40.00.00, respectivamente) originario de Ecuador por parte del Gobierno de Colombia, el cual se verifica a través de un sistema de administración de vistos buenos y cuotas de importación relacionadas con porcentajes de absorción de cosecha local, resultantes de la aplicación de disposiciones legales internas y de acuerdos con el sector privado, constituye una restricción al comercio intrasubregional.
Artículo 2.- De conformidad con el literal e) del artículo 55 de la Decisión 425, concédase al Gobierno de Colombia el plazo máximo de veinte (20) días calendario para el levantamiento de la restricción determinada en el artículo anterior para las importaciones del señalado producto, originarias de Ecuador. Artículo 3.- Comuníquese a los Países Miembros la presente Resolución, la cual entrará en vigencia a partir de su fecha de publicación en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena” 4.
El señor José Miguel Calderón López, presentó ante el Consejo de Estado demanda de nulidad contra el Decreto 820 de 1999. B.
FUNDAMENTOS DE DERECHO CONTENIDOS EN LA DEMANDA. El demandante soporta la acción en los siguientes argumentos: 1. Manifiesta, que durante los meses previos a la expedición del Decreto 820 de 1999 no se produjeron importaciones de arroz del Ecuador a Colombia, debido a que éstas se encontraban suspendidas desde el 25 de noviembre de 1998 hasta el 6 de mayo de 1999, de conformidad con la Resolución No. 2233 de 25 de noviembre de 1998 expedida por el ICA. 2.
Agrega, que de conformidad con lo anterior, las medidas adoptadas por Colombia son una restricción indebida al comercio subregional. Por lo tanto, se viola el artículo 109 del Acuerdo de Cartagena. 3. Argumenta, que en el documento titulado “Solicitud de Salvaguardia para las Importaciones de Arroz Provenientes de Ecuador”, presentado por el Ministerio de Agricultura al Consejo Superior de Comercio Exterior y mediante el cual se pide la medida, se hace evidente que no se importó arroz del Ecuador entre el 25 de noviembre de 1998 y el 6 de mayo de 1999.
C. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA. 1. Por parte del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de la República de Colombia. • Manifiesta, que la controversia es cosa juzgada, y que ya fue resuelta por el Consejo de Estado en otro proceso. • Argumenta, que el competente para conocer de este asunto no es el Consejo de Estado, sino el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina.
Esto lo manifestó el mismo Consejo de Estado en el fallo dictado el 8 de agosto de 2002. • Agrega, que no es procedente solicitar la interpretación prejudicial al Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, ya que el Consejo de Estado, de conformidad con el artículo 237 de la Constitución Política de Colombia, no tiene que someter sus funciones a interpretaciones prejudiciales de organismos externos a la misma Corporación. • Indica, que no tiene objeto obtener la declaratoria de nulidad de un acto inexistente. 2.
Por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público de la República de Colombia. • Sostiene, que una demanda con igual objeto ya fue conocida por el Consejo de Estado. Se resolvió señalando, que dicha Corporación era incompetente para conocer de la acción, ya que la competencia era del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina. • Manifiesta, que el Decreto 820 no se encuentra produciendo efectos jurídicos, ya que terminó su vigencia en noviembre de 1999.
En este sentido, en el presente caso existe una ausencia de objeto. 3. Por parte del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural de la República de Colombia. • Manifiesta, que el decreto demandando centra su motivación en el precio de las importaciones de arroz originarias del Ecuador. Dicho precio fue significativamente inferior al precio de las importaciones del resto del mundo, unido esto a la alteración del ciclo productivo en Ecuador ocasionado por el fenómeno del Niño. • Argumenta, que de conformidad con las cifras del INCOMEX, en el mes de noviembre de 1998, se presentó un importante crecimiento del 101.57% del volumen de las importaciones desde Ecuador, frente al promedio histórico registrado en ese mes. • Indica, que una vez superado el fenómeno del Niño, en el segundo semestre de 1998, la producción de arroz de Ecuador aumentó de 552.880 toneladas, frente a la producción obtenida en igual periodo en 1998, lo que equivale a un incremento del 66.5%.
Este incremento, se concentró principalmente en los meses de octubre a diciembre. • Sostiene, que existe relación causal entre los precios de importación de arroz y la perturbación en el mercado del producto en territorio colombiano. Esta perturbación se da especialmente desde el segundo semestre de 1998, cuando el precio implícito de las importaciones ecuatorianas de arroz blanco a Colombia fue menor en casi el 50% respecto del precio de las importaciones de terceros países. • Especifica, que la inmediatez se debe entender como una condición de tiempo cercana a la medida.
En el caso bajo estudio, se sustentó la medida de salvaguardia en los precios de las importaciones desde el segundo semestre de 1998, cuando el precio implícito de las importaciones ecuatorianas de arroz blanco a Colombia fue menor en 50%, respecto de las importaciones de terceros países. • Arguye, que el asunto bajo examen, hizo tránsito a cosa juzgada, pues fue resuelto por el Consejo de Estado mediante providencia de 1 de agosto de 2002. iV.
Competencia del Tribunal. El Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina es competente para interpretar por la vía prejudicial las normas que conforman el Ordenamiento Jurídico de la Comunidad Andina, con el fin de asegurar su aplicación uniforme en el territorio de los Países Miembros. V. Normas a ser interpretadas. La Corte Consultante solicita la interpretación del artículo 109 del Acuerdo de Cartagena.
El Tribunal interpretará la norma solicitada, haciendo la salvedad, de que corresponde actualmente al artículo 97 del Acuerdo de Cartagena, de conformidad con la codificación realizada por la Decisión 563 de la Comisión de la Comunidad Andina. De oficio, interpretará las siguientes normas: artículo 72 del Acuerdo de Cartagena, artículos 4 y 31 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, artículos 122 y 123 de la Decisión 500 del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores.
A continuación, se inserta el texto de las normas interpretadas: ACUERDO DE CARTAGENA (…) Artículo 72 “El Programa de Liberación de bienes tiene por objeto eliminar los gravámenes y las restricciones de todo orden que incidan sobre la importación de productos originarios del territorio de cualquier País Miembro.” (…) Artículo 97 “Cuando ocurran importaciones de productos originarios de la Subregión, en cantidades o en condiciones tales que causen perturbaciones en la producción nacional de productos específicos de un País Miembro, éste podrá aplicar medidas correctivas, no discriminatorias, de carácter provisional, sujetas al posterior pronunciamiento de la Secretaría General.
El País Miembro que aplique las medidas correctivas, en un plazo no mayor de sesenta días, deberá comunicarlas a la Secretaría General y presentar un informe sobre los motivos en que fundamenta su aplicación. La Secretaría General, dentro de un plazo de sesenta días siguientes a la fecha de recepción del mencionado informe, verificará la perturbación y el origen de las importaciones causantes de la misma y emitirá su pronunciamiento, ya sea para suspender, modificar o autorizar dichas medidas, las que solamente podrán aplicarse a los productos del País Miembro donde se hubiere originado la perturbación. Las medidas correctivas que se apliquen deberán garantizar el acceso de un volumen de comercio no inferior al promedio de los tres últimos años.
(…). TRATADO DE CREACIÓN DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA. (…) Articulo 4 “Los Países Miembros están obligados a adoptar las medidas que sean necesarias para asegurar el cumplimiento de las normas que conforman el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina. Se comprometen, asimismo, a no adoptar ni emplear medida alguna que sea contraria a dichas normas o que de algún modo obstaculice su aplicación.” (…) Artículo 31 “Las personas naturales o jurídicas tendrán derecho a acudir ante los Tribunales nacionales competentes, de conformidad con las prescripciones del derecho interno, cuando los Países Miembros incumplan lo dispuesto en el Artículo 4 del presente Tratado, en los casos en que sus derechos resulten afectados por dicho incumplimiento”.
(…) DECISIÓN 500. Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina. (…) Artículo 122 “Los jueces nacionales que conozcan de un proceso en el que deba aplicarse o se controvierta alguna de las normas que conforman el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina, podrán solicitar, directamente y mediante simple oficio, la interpretación del Tribunal acerca de dichas normas, siempre que la sentencia sea susceptible de recursos en derecho interno. Si llegare la oportunidad de dictar sentencia sin que hubiere recibido la interpretación del Tribunal, el juez deberá decidir el proceso”.
Artículo 123 “De oficio o a petición de parte, el juez nacional que conozca de un proceso en el cual la sentencia fuera de única o última instancia, que no fuere susceptible de recursos en derecho interno, en el que deba aplicarse o se controvierta alguna de las normas que conforman el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina, deberá suspender el procedimiento y solicitar directamente y mediante simple oficio, la interpretación del Tribunal”.
(…)”. VI. consideraciones: Procede el Tribunal a realizar la interpretación prejudicial solicitada, para lo cual se analizarán los siguientes aspectos: A. Preeminencia del ordenamiento jurídico comunitario andino. La obligación de los Países Miembros de observar el sistema comunitario andino. B. El Juez Nacional como Juez Comunitario.
El principio de cooperación judicial y la figura de la interpretación prejudicial. La vía consagrada en el artículo 31 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina. Su procedencia y características C. El principio de la libre circulación de mercancías. El programa de liberación Las medidas de salvaguardia.
Sus requisitos. A. PREEMINENCIA DEL ORDENAMIETNO JURÍDICO COMUNITARIO ANDINO. LA OBLIGACIÓN DE LOS PAÍSES MIEMBROS DE OBSERVAR EL SISTEMA COMUNITARIO ANDINO. El Ordenamiento Jurídico Comunitario Andino tiene como principio fundamental el de “Preeminencia del Derecho Comunitario Andino”. Dicho principio se encuentra soportado en otros tres principios: el de “Aplicación inmediata del Ordenamiento Jurídico Andino”, el “Eficacia Directa del Ordenamiento Jurídico Andino”, y el de “Autonomía del Ordenamiento Jurídico Andino”.
Haciendo un análisis de la posición o jerarquía del Ordenamiento Jurídico Comunitario Andino, el Tribunal ha manifestado que este ordenamiento goza de preeminencia o prevalencia respecto de los ordenamientos jurídicos de los Países Miembros y respecto de las Normas de Derecho Internacional, teniendo en cuenta las materias transferidas para la regulación por el legislador comunitario.
En este marco, ha establecido que en caso de presentarse antinomias entre el Derecho Comunitario Andino y el derecho interno de los Países Miembros, prevalece el primero, al igual que se configurara entre el Derecho Comunitario y las normas de derecho internacional. No significa esto que la normativa interna sea derogada por la normativa comunitaria andina, sino que para el caso concreto la primera se convierte en inaplicable por el operador jurídico nacional.
Este Tribunal ha reiterado esta jurisprudencia: Proceso 118-AI-2003. Sentencia de 14 de abril de 2005, publicada en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena N° 1206, de 13 de junio de 2005; Proceso 117-AI-2003. Sentencia de 14 de abril de 2005, publicada en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena N° 1156, de 10 de mayo de 2005; Proceso 43-AI-2000.
Sentencia de 10 de marzo de 2004, publicada en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena N° 1079, de 7 de junio de 2004; Proceso 34-AI-2001. Sentencia de 21 de agosto de 2002, publicada en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena N° 839, de 25 de septiembre de 2002; Proceso 7-AI-98. Sentencia de 21 de julio de 1999, publicada en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena N° 490, de 4 de octubre de 1999;
Proceso 2-IP-90. Interpretación Prejudicial de 20 de septiembre de 1990, publicada en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena N° 69, de 11 de octubre de 1990; Proceso 2-IP-88. Interpretación Prejudicial de 25 de mayo de 1988, publicada en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena N° 33, de 26 de junio de 1998; Proceso 02-AN-86. Sentencia de 16 de abril de 1986, publicada en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena N° 21, de 15 de julio de 1987, entre otras.
Un punto fundamental al analizar el tema de la Preeminencia del Derecho Comunitario Andino, como se dijo anteriormente, es el principio de “Autonomía del Ordenamiento Jurídico Andino”. Este principio consagra como un verdadero “sistema jurídico” al Ordenamiento Jurídico Comunitario Andino, es decir, lo presenta como un todo coherente dotado de unidad, soportado en un conjunto de principios y reglas estructurales que se derivan de él mismo, sin que necesite de ningún otro ordenamiento jurídico.
El Tribunal, acerca del principio de Autonomía del Ordenamiento Jurídico Andino, ha manifestado lo siguiente: “En este contexto, cabe reiterar que el ordenamiento comunitario no deriva del ordenamiento de los Países Miembros, sea éste de origen interno o internacional, sino del Tratado Constitutivo de la Comunidad. Así, y por virtud de su autonomía, se ratifica que el ordenamiento jurídico de la Comunidad –tanto el primario como el derivado- no depende ni se halla subordinado al ordenamiento interno, de origen internacional, de dichos Países.
En consecuencia, los tratados internacionales que celebren los Países Miembros por propia iniciativa, como el del Acuerdo sobre los ADPIC, no vinculan a la Comunidad, ni surten efecto directo en ella, sin perjuicio de la fuerza vinculante que tales instrumentos posean en las relaciones entre los citados Países Miembros y terceros países u organizaciones internacionales.” (Proceso 01-AI-2001.
Sentencia de 27 de junio de 2002, publicada en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena N° 818, de 23 de julio de 2002). De este principio fundamental se desprende la obligación de los Países Miembro de observar el sistema comunitario andino, lo que implica, por un lado, armonizar su ordenamiento interno a los principios y regulaciones comunitarias y, por otro, crear las condiciones necesarias para que los operadores jurídicos internos apliquen con preeminencia las normas comunitarias.
Lo anterior, sin perjuicio de que los Países Miembros habilitados por la norma comunitaria, regulen determinados aspectos donde no existe regulación comunitaria, o expidan normas necesarias, para su correcta aplicación. (Principio de complemento indispensable). B. El JUEZ NACIONAL COMO JUEZ COMUNITARIO ANDINO. EL PRINCIPIO DE COLABORACIÓN JUDICIAL Y LA FIGURA DE LA INTERPRETACIÓN PREJUDICIAL.
LA VÍA CONSAGRADA EN EL ARTÍCULO 31 DEL TRATADO DE CREACIÓN DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, argumentó que el competente para conocer este asunto no es el Consejo de Estado, sino el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina. También argumentó que no es procedente solicitar la interpretación prejudicial al Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, ya que el Consejo de Estado, de conformidad con el artículo 237 de la Constitución Política de Colombia, no estaría dispuesto a someter sus funciones a interpretaciones prejudiciales extrañas.
De conformidad con estos argumentos, le corresponde al Tribunal determinar con claridad el papel del juez nacional en el esquema comunitario andino y, de esta manera, tratar los siguientes temas: El principio de cooperación judicial y la figura de la interpretación prejudicial. La vía consagrada en el artículo 31 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, su procedencia y requisitos.
El ordenamiento jurídico comunitario andino, por regla general y en virtud de los principios de aplicación inmediata y efecto directo, entra a formar parte y a tener efecto automático en el sistema jurídico interno de los Países Miembros. En tal sentido, los operadores jurídicos internos deben aplicar el ordenamiento jurídico comunitario andino vigente, y los particulares pueden exigir sus derechos.
La norma comunitaria andina, tal y como sucede con las demás normas jurídicas, son susceptibles de interpretación por parte del operador jurídico. Si dicha labor fuera libre y sin condicionantes, podría haber tantas interpretaciones como operadores jurídicos existieran en el territorio Comunitario Andino. Para evitar este quiebre del sistema normativo, y con el fin de garantizar la validez del ordenamiento jurídico comunitario, se creó e instituyó la figura de la Interpretación Prejudicial.
El artículo 32 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, consagra en cabeza de este organismo la función de interpretar la normativa comunitaria andina y, en consecuencia, lograr su aplicación de una manera uniforme en todo el territorio comunitario. El esquema se plantea como un sistema de colaboración o cooperación entre el juez nacional[1] y el comunitario, de conformidad con los siguientes supuestos: ▪ Consulta facultativa (artículo 122 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina).
El Juez nacional que no sea de única o última instancia puede elevar consulta prejudicial al Tribunal. En este caso no suspende el proceso. ▪ Consulta obligatoria (artículo 123 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina). El juez nacional de única o última instancia tiene la obligación de elevar consulta prejudicial al Tribunal.
En este caso debe suspender el proceso hasta que se reciba la consulta prejudicial. Esta figura no significa que se atente contra la independencia de los jueces nacionales, ya que éstos actúan como verdaderos jueces comunitarios, es decir, como garantes de la eficacia del ordenamiento jurídico comunitario andino; por lo tanto, tienen la misión de procurar una interpretación y aplicación uniforme de la norma comunitaria.
Si no se cumpliere con la consulta obligatoria, se configuraría una evidente violación al derecho del debido proceso, generando así una causal de nulidad. En este sentido, la sentencia podría ser objeto de recurso de amparo o tutela, o de cualquier recurso extraordinario contemplado en la legislación nacional.[2] Por otro lado, la omisión del juez sería una clara violación de la normativa comunitaria andina y, por lo tanto, podría iniciarse una acción de incumplimiento al País Miembro respectivo, de conformidad con lo prescrito en los artículos 23 y siguientes del Tratado de Creación de este Tribunal.
Sobre este sistema de cooperación, el Tribunal ha manifestado: “Esta relación de colaboración se realiza con la finalidad de interpretar la norma comunitaria desde el punto de vista jurídico y que consiste en explicar el significado de la norma para poder determinar su alcance y sentido jurídico; tiene como propósito, mantener la unidad de criterio sobre la legislación comunitaria en los Países Andinos, evitando que se produzcan tantas y diferentes interpretaciones que impidan la aplicación uniforme de la Norma Jurídica Andina”.
(Sentencia del 18 de febrero de 2004, expedida en el proceso 142-IP-2003. Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena Nº 1050, de 6 de abril de 2004). Una vez expedida la Interpretación Prejudicial por parte del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, se generan los siguientes efectos: ▪ Únicamente tiene consecuencias para el caso particular.
Lo que quiere decir que el Juez Nacional deberá enviar tantas consultas como procesos se presenten; por lo tanto, no puede abstenerse de enviar la solicitud argumentando que ya existe una interpretación para un caso similar. Lo anterior no quiere decir que la interpretación sea antojadiza o cambiante sin razón, ya que la jurisprudencia del Tribunal es un precedente claro para su propia labor jurisdiccional y, además, la idea es ir generando una doctrina jurisprudencial uniforme en la subregión. El Tribunal sobre este punto ha manifestado lo siguiente: “Conviene observar que el pronunciamiento del Tribunal cuando atiende una solicitud de interpretación prejudicial, tiene la finalidad de asegurar la aplicación uniforme en el territorio de los Países Miembros de las normas que conforman el Ordenamiento Jurídico del Acuerdo de Cartagena, por lo que la jurisprudencia del Tribunal, como cuerpo de doctrina armónica y estable que debe servir al proceso de integración andina, es de aplicación general en los Países Miembros.
Sin embargo los dictámenes del Tribunal son actos judiciales, que por su propia naturaleza, se refieren al asunto sub-judice en cada caso. De allí se desprende que la existencia de un pronunciamiento anterior del Tribunal, así se refiera a la misma materia debatida en un proceso ulterior, no exime al juez nacional de esta última causa de su obligación de elevar la correspondiente solicitud de interpretación. Asimismo, bien podría el Tribunal variar y aun cambiar su opinión, cuando encuentre razones justificadas para hacerlo”.
(Sentencia del 24 de noviembre de 1989, expedida en el proceso 7-IP-89. Y publicada en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena Nº 53, de 18 de diciembre de 1989). ▪ El Juez Nacional deberá aplicar adecuadamente la interpretación prejudicial. (Artículo 27 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina). Por lo tanto, no sólo debe remitirse a la interpretación prejudicial en su sentencia, sino que debe acatarla de manera integral y de conformidad con el sentido de la misma.
Si el Juez Nacional incumple dicha obligación, los sujetos legitimados para el efecto podrán acudir al Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, mediante la acción de incumplimiento. (128 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, segundo párrafo). ▪ Obligación de vigilancia por parte de los Países Miembros y la Secretaría General.
Como es tan importante la aplicación uniforme de la normativa comunitaria, se impone, en cabeza de los Países Miembros y la Secretaría General, una carga específica de vigilancia de la labor jurisdiccional nacional en el campo de la Interpretación Prejudicial. (Artículo 128 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, primer párrafo). ▪ Obligación de enviar las sentencias dictadas en el proceso interno. El Juez Nacional que solicitó una interpretación prejudicial, deberá enviar al Tribunal una copia de la decisión proferida en el proceso interno, a efectos que pueda realizarse el control mencionado anteriormente.
La estructura y los efectos prácticos de la interpretación prejudicial muestran un claro escenario de cooperación entre el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina y el juez nacional, ambos actuando como jueces comunitarios. El objetivo evidente de este mecanismo es lograr la eficacia y la validez del ordenamiento jurídico comunitario andino. Con base en esta finalidad fundamental, el sistema jurídico comunitario andino ha establecido otro mecanismo de cooperación: la vía judicial consagrada en el artículo 31 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina (tratado de creación del TJCA).
El mecanismo mencionado se caracteriza porque se lleva a cabo por el juez nacional con los instrumentos procesales propios de su ordenamiento jurídico interno. Esto es muy importante, ya que la intención de la norma no es que el juez nacional conozca de un proceso de incumplimiento a nivel comunitario; esta competencia es exclusiva del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina.
El artículo 31 del Tratado de Creación del TJCA prevé que el juez nacional, de conformidad con los mecanismos internos de control de validez y reparación establecidos en su derecho interno, conozca de las demandas presentadas por los particulares cuando sus derechos resulten afectados si el respectivo País Miembro no adopta las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de las normas comunitarias, o cuando adopta o emplea medidas que sean contrarias a éstas u obstaculicen su aplicación. No se trata de tramitar la acción de incumplimiento a nivel interno, ya que esta acción tiene sus características e implicaciones propias: legitimación activa amplia, declaración de incumplimiento a nivel comunitario, sentencia con efectos definidos, posibilidades de iniciar sumario por incumplimiento para obtener sanciones, etc.) De lo que se trata es de reconocer la clara actividad del juez nacional como juez comunitario y acercar, en últimas, aún más el ordenamiento comunitario a los particulares.
Como el juez nacional actúa como verdadero juez comunitario, y como quiera que el derecho comunitario entra a formar parte de manera preeminente en el ordenamiento interno, el juez nacional competente puede, de conformidad con su respectivo derecho procesal, declarar la invalidez de una norma interna que contradiga el derecho comunitario, o puede determinar la responsabilidad extracontractual del Estado al no cumplir con el derecho comunitario andino. En el proceso interno que originó la presente interpretación prejudicial se evidencia claramente esta intención. Se inició una acción de nulidad contra el Decreto 820 de 7 de mayo de 1999, expedido por los Ministerios de Hacienda y Crédito Público;
Agricultura y Desarrollo Rural; y Comercio Exterior. El soporte de dicha acción es la violación de normas comunitarias andinas. Ahora bien, en el marco de la vía judicial del artículo 31 del Tratado del TJCA, el juez interno si es de última instancia y con el objetivo de lograr coherencia en el sistema, al conocer de una demanda de conformidad con las previsiones de su derecho interno, debe solicitar la correspondiente interpretación prejudicial.
Esto es así, porque se necesita armonía y coherencia en cuanto a la aplicación e interpretación del derecho comunitario, tal y como lo especificamos al hablar de la interpretación prejudicial. Con esto se cierra de manera perfecta el círculo y se da viabilidad práctica al mecanismo previsto en el mencionado artículo 31. En este caso, son aplicables todas las normas que regulan la figura de la interpretación prejudicial.
Se debe tener en cuenta que no es posible iniciar las dos vías simultáneamente, es decir, que el particular debe escoger una de las dos vías, esto es, acudir al juez nacional en relación con las acciones previstas en la normativa interna, o ante el Tribunal de Justicia de conformidad con los requisitos procesales para ello, en concordancia con lo previsto en el párrafo 2 del artículo 25 del Tratado de Creación del TJCA.
En conclusión, el mecanismo previsto en el artículo 31 del Tratado del TJCA tiene las siguientes características: a. Los sujetos activos son las personas naturales o jurídicas. b. Los jueces competentes son los jueces nacionales que conozcan las acciones internas respectivas. c. El procedimiento utilizado es el correspondiente a la acción interna, de conformidad con las previsiones procesales del derecho nacional. d. El objeto: que el juez nacional declare la invalidez de una norma interna por contrariar el ordenamiento jurídico comunitario andino, o que determine la responsabilidad extracontractual del país miembro por su incumplimiento. e. Si el particular escoge la vía del artículo 31 del Tratado, ya no puede acudir simultáneamente al Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina mediante la acción de incumplimiento. f. El juez de última instancia que conoce un asunto con base en el mecanismo del artículo 31 del Tratado de Creación del TJCA, debe solicitar al Tribunal de Justicia de la Comunidad una interpretación prejudicial, de conformidad con las previsiones del derecho comunitario andino sobre la materia.
C. El PRINCIPIO DE LA LIBRE CIRCULACIÓN DE MERCANCÍAS. EL PROGRAMA DE LIBERACIÓN. LAS MEDIDAS DE SALVAGUARDIA. SUS REQUISITOS. Como quiera que la parte demandante argumentara que las Resoluciones acusadas violaron el programa de liberación que opera dentro de la Comunidad Andina, es pertinente referirse a qué es el programa de liberación, sus características y finalidad.
El Programa de Liberación es uno de los instrumentos o mecanismos fundamentales para alcanzar los objetivos del Acuerdo de Cartagena, tal como lo manifiesta la propia norma constitutiva en su artículo 3 literal d). Es una herramienta base, que junto con otras, busca realizar los objetivos que el propio Acuerdo determina en su artículo 1, a saber: 1.
Promover el desarrollo equilibrado y armónico de los Países Miembros en condiciones de equidad. 2. Acelerar el crecimiento de los Países Miembros y disminuir su nivel de desempleo. 3. Facilitar la participación de los Países Miembros en el proceso de integración regional con la finalidad de consagrar un mercado común latinoamericano. 4.
Fortalecer la posición de los Países Miembros en el concierto económico internacional. 5. Generar lazos de solidaridad subregional y reducir las asimetrías existentes entre los Países Miembros. 6. Lograr como fin último la calidad de vida de los habitantes de la subregión. El Tribunal oportunamente se ha referido a lo anterior. En la sentencia del 14 de abril de 2005, publicada en la Gaceta Oficial 1206 del 13 de junio de 2005, y proferida dentro del proceso 118-AI-2003, manifestó lo siguiente: “El Programa de Liberación, es considerado como uno de los instrumentos fundamentales para alcanzar los objetivos del Acuerdo.
En efecto, el objetivo final del proceso de integración subregional, orientado a la formación de un mercado común latinoamericano, a que se refiere el artículo 1 del Acuerdo de Cartagena, presupone la adopción de medidas que apunten hacia la liberalización del intercambio comercial. Solamente de esta forma podrá pensarse en lograr que mediante la cooperación comunitaria alrededor de la liberación del comercio se tienda al desarrollo económico, equilibrado, armónico y compartido de los Países Miembros.
Podría decirse que en este sentido el Tratado de Integración Subregional Andino propugna por la solidaridad económica como fuente de las obligaciones jurídicas internacionales de los países que la conforman”.[3] El Programa de Liberación tiene las siguientes características: a. Se soporta en el principio básico y fundamental de la libre circulación de mercancías.
Dicho principio se consagra normativamente en el artículo 72 del Acuerdo de Cartagena, estableciendo que “el programa de liberación de bienes tiene por objeto eliminar los gravámenes y las restricciones de todo orden que incidan sobre la importación de productos originarios del territorio de cualquier País Miembro”. El artículo 77 desarrolla dicho principio, colocando ya en cabeza de los Países Miembros la obligación de no aplicar los gravámenes y restricciones mencionadas en relación con las importaciones de bienes originarios de la Subregión. Los conceptos de “gravámenes” y “restricciones de todo orden” tienen su definición en el artículo 73 de la misma normativa, cuyo texto es el siguiente: “Se entenderá por ‘gravámenes’ los derechos aduaneros y cualesquiera otros recargos de efectos equivalentes, sean de carácter fiscal, monetario o cambiario, que incidan sobre las importaciones.
(…) Se entenderá por ‘restricciones de todo orden’ cualquier medida de carácter administrativo, financiero o cambiario, mediante la cual un País Miembro impida o dificulte las importaciones, por decisión unilateral (…).” El Tribunal al interpretar este artículo ha manifestado lo siguiente en relación con el concepto de “restricciones de todo orden”: “Estas restricciones de todo orden que pueden constituir cualesquier medida de carácter administrativo, financiero o cambiario, deben fundamentalmente ir contra la filosofía del Programa de Liberación, en el entendido de que restringir ( ) es la limitación o modificación que se hace de algo, disminuyéndolo.
El Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual de Guillermo Cabanellas, indica que RESTRICCIÓN es la ‘Disminución de facultades o derechos’ y que ‘Restrictivo’ es ‘Lo que restringe, limitativo, que reduce o coarta’, concluyendo el mismo autor en identificar el ‘restringir’ al hecho de ‘Circunscribir, reducir, limitar. Acortar el gasto de consumo.
Regatear licencias, permisos, privilegios’ ( ) En todo caso, queda claro que restringir significa disminuir una capacidad existente de hacer algo y ‘Restricciones de todo orden’, supone una globalización general, de cualquier actitud que disminuye facultades o derechos existentes anteriormente, de cualquier forma o manera, que signifiquen una situación menos favorable a la existente antes de dictarse la nueva restricción. Esto nos lleva a la conclusión de que una medida de cualesquier orden que disminuya, limitando y modificando una situación actual en detrimento del comercio interandino, salvo los casos de excepción previstos, constituye una restricción al Programa de Liberación del Acuerdo de Cartagena ( ) concepto que fuera ratificado dentro del Proceso 3-Al-96 ya citado: ‘Por medida restrictiva se entiende cualquier acto imputable a una autoridad pública con efecto limitativo sobre las importaciones o en hacerlas más difíciles, o más costosas que los bienes de producción nacional.
Las medidas administrativas pueden incluir desde la imposición de precios fijos mínimos o máximos menos favorables para los productos importados, de manera que creen obstáculos a los flujos de importaciones, hasta las limitaciones directas a las importaciones”.[4] Ya en el ámbito de control de la actividad de los Países Miembros, el artículo 74 de Acuerdo de Cartagena pone en cabeza de la Secretaría General de la Comunidad Andina, de oficio o a petición de parte, la función de determinar en qué casos una medida adoptada unilateralmente por un País Miembro constituye gravamen o restricción. b. Es automático.
(artículo 76 del Acuerdo de Cartagena). Esto quiere decir que entrará a regir inmediatamente, sin que dependa de la voluntad momentánea de los Países Miembros. Con lo anterior se determina, que los Países Miembros no pueden abstenerse de cumplir con el programa de liberación argumentando justificaciones y excepciones no contempladas en las propias normas comunitarias. c. Es irrevocable.
(artículo 76 del Acuerdo de Cartagena). Una vez en marcha el Programa de liberación, los Países Miembros entienden que es un proceso hacia el futuro que no tiene reverso por circunstancias particulares y unilaterales. Por la voluntad individual no se puede pretender revocarlo o desconocerlo, ya que más allá de los intereses subjetivos y particulares el programa de liberación como atrás se indicó es un instrumento para conseguir en últimas el desarrollo de los Países Miembros y la mejora de la calidad de vida de sus habitantes.
Lo anterior se concreta y soporta en los principios de buena fe y de cooperación leal que marcan la pauta de actuación de los Países Miembros de la Comunidad Andina. En relación, con la actitud de los Países Miembros frente al Programa de Liberación el Tribunal ha sostenido: Así, el Acuerdo de Cartagena señala que la Comunidad Andina se crea por la decisión de “(…) alcanzar tales fines mediante la conformación de un sistema de integración y cooperación que propenda al desarrollo económico, equilibrado, armónico y compartido de los países”.
Resulta por eso, esencial para la buena marcha de la cooperación subregional que los países se comprometan a mantener reglas de juego compatibles con la operación del intercambio comercial dentro de esquemas de libre competencia e igualdad en las relaciones entre ellos, de modo que se cumpla el propósito de la integración económica, cual es el de aglutinar los diversos mercados de los países integrantes reduciendo o eliminando los obstáculos al intercambio comercial recíproco, a fin de que el mercado ampliado cumpla las funciones de expansión comercial y mejore las condiciones de competitividad en la región. (…)”.
(Proceso 117-AI-2004. Sentencia de 19 de abril de 2006, publicada en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena N° 1347, de 23 de mayo de 2005). d. Es universal. (artículo 76 del Acuerdo de Cartagena). El programa de liberación cubre la totalidad de los productos sin distinción alguna, salvo las excepciones que consagre la propia normativa comunitaria, tal como podría ser el tratamiento especial de los Países Miembros con menos desarrollo relativo.
El artículo 76 establece la calidad de automático e irrevocable del Programa de Liberación, salvo el caso de las excepciones previstas en el mismo Acuerdo y finalmente el artículo 84 dispone de manera preceptiva que "( ) los Países Miembros se abstendrán de modificar los niveles de gravámenes o de introducir nuevas restricciones de todo orden a las importaciones de productos originarios de la Subregión, de modo que signifique una situación menos favorable que la existente a la entrada en vigor del Acuerdo".
(Sentencia 3-AI-98, de 11 de febrero de 1999, publicada en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena Nº 423, de 31 de marzo de 1999). El programa de liberación, tal como está concebido, es bastión fundamental en el desempeño del comercio intracomunitario, el cual se complementa con el principio de la no discriminación y sus dos vertientes: los principios de trato nacional y de nación más favorecida.
Sobre estos principios el Tribunal en varias de sus providencias se ha manifestado de la siguiente manera: Al respecto cabe afirmar que, en términos generales, el referido principio enseña que los bienes originarios y provenientes de los Países Miembros, una vez internados al mercado nacional de otro País Miembro, no deben ser tratados de una manera diferente a los bienes de origen nacional.
Este principio se encuentra consagrado en la mayoría de acuerdos de libre comercio clásicos y, prácticamente en todos los modernos: Así, lo encontramos contemplado en el Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT), en el Tratado de Montevideo de 1980, mediante el cual se constituyó la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), y en el Acuerdo de Marrakech de 1994, a través del cual se constituyó la Organización Mundial del Comercio (OMC), entre otros.
Encontrándose la norma de Trato Nacional contenida en el artículo 75 del Acuerdo de Cartagena, formando parte del Capítulo VI, referente al Programa de Liberación, es conveniente tomar en consideración que éste tiene por objeto “eliminar los gravámenes y restricciones de todo orden que incidan sobre la importación de productos originarios de cualquier País Miembro” (artículo 72 del Acuerdo de Cartagena).
Tal norma guarda concordancia con el artículo 75 del mismo Acuerdo, que dispone que “los productos originarios de un País Miembro gozarán en el territorio de otro País Miembro de tratamiento no menos favorable que el que se aplica a productos nacionales similares”, en materias relacionadas con “impuestos, tasas y otros gravámenes internos”.
Aprecia, pues, el Tribunal que dentro del contexto del referido Capítulo VI, constituye uno de los mecanismos principales a utilizarse para alcanzar los objetivos propios del proceso integracionista y en especial para obtener la formación gradual de un mercado común. En consecuencia, cualquier obstáculo o impedimento a la libre importación de mercancías que vaya contra los objetivos y postulados consagrados en el Acuerdo de Cartagena constituye una traba al libre comercio, mucho más si la misma tiene carácter discriminatorio con respecto a los bienes importados de la subregión frente a los de producción nacional.
De donde resulta que en lo referente al principio de Trato Nacional éste se configura como un derecho esencial, inmanente y consubstanciado con la naturaleza y los objetivos de la propia integración”. (Proceso 134-AI-2003. Sentencia de 22 de septiembre de 2004, publicada en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena N° 1133, de 27 de agosto de 2004).[5] Sobre el principio de no discriminación ha establecido: “El tratamiento de la Nación Más Favorecida consiste, de manera elemental, en que cualquier concesión arancelaria dada por un país a otro, debe ser automáticamente aplicada a todos los demás que puedan invocarlo por razón de tenerlo vigente en sus relaciones comerciales bilaterales o multilaterales con el país otorgante de las ventajas.
Con similares características, objetivos y consecuencias, el artículo 155 del Acuerdo de Cartagena consagra de un modo general y lo inserta de esta manera en el Ordenamiento Jurídico Andino, la cláusula igualmente llamada de la "Nación Más Favorecida" en beneficio de todos los Países Miembros. Establece la norma comunitaria que "cualquier ventaja, favor, franquicia, inmunidad o privilegio que se aplique por un País Miembro en relación con un producto originario de o destinado a cualquier otro país, será inmediata e incondicionalmente extendido al producto similar originario de o destinado al territorio de los demás Países Miembros.
El hecho de que un país de la Comunidad no extienda a las importaciones de bienes originarios de los otros Países Miembros, el tratamiento que con características más favorables aplique a terceros países, constituye, en principio, un rompimiento del compromiso de trato igualitario y equitativo establecido en el Artículo 155 del Acuerdo de Cartagena.
En todo caso, deberá siempre analizarse si la no extensión de las ventajas aludidas se encuentra jurídicamente justificada por corresponder o encontrarse cubierta por alguna de las excepciones previstas para la no extensividad del beneficio. (…) La cláusula de más favor es pues un mecanismo incorporado al Acuerdo de Cartagena desde la fecha misma de su suscripción, cuyo efecto es el de establecer un trato igualitario, automáticamente ajustable para hacerse equivalente a cualquier ventaja o privilegio que un País Miembro reconozca o conceda a un tercero, para restablecer, de esa manera, la igualdad de trato respecto de los Socios Comunitarios.
Las características fundamentales de esta figura convertida en ley para los Países Andinos, son aquellas de ser inmediatamente aplicada cuando se constituye la ventaja a favor de un tercero, también en beneficio de los demás Países Miembros; que esa extensión dispuesta como consagración del principio de equidad, debe ser incondicional y, consecuentemente, no sujeta a compensaciones de clase alguna, menos aún sometida a exigencias en materia de reciprocidad.
A partir del análisis de los orígenes andinos relativos al establecimiento de la cláusula de la Nación más Favorecida y, de las características jurídicas y técnicas de la misma, fijadas por la doctrina y recogidas también en jurisprudencia de este Tribunal, puede concluirse que se trata de un mecanismo incorporado al Ordenamiento Jurídico Comunitario, que no determina otras excepciones que las taxativamente establecidas en el propio artículo 155 del Acuerdo de Cartagena y que, en consecuencia, tiene el carácter de disposición de respeto obligatorio y automático para todos los Países Miembros, no siendo por lo tanto oponibles a ese compromiso, argumentos o justificaciones que no se enmarquen, fehacientemente, en los dispositivos que la constituyen y consagran (…)”.
(Proceso 32-AI-2001. Sentencia de 22 de noviembre de 2001, publicada en Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena N° 760, de 8 de febrero de 2002).[6] La aplicación del programa de liberación con todas las características mencionadas anteriormente admite ciertas excepciones muy puntuales, dentro de las cuales se encuentran las cláusulas de salvaguardia.
El Tribunal se ha manifestado sobre estás cláusulas, en especial sobre la consagrada en el artículo 97 del Acuerdo de Cartagena, de la siguiente manera: “El Capítulo XI del Acuerdo de Cartagena, disciplina el régimen de Cláusulas de Salvaguardia. El artículo 97 de dicha normativa señala que al producirse importaciones de productos originarios de la Subregión, en cantidades o circunstancias que causen perturbaciones en la producción nacional de ciertos productos de un País Miembro, éste podrá, con autorización de la Secretaría General, aplicar medidas correctivas, no discriminatorias, de carácter provisional.
El País Miembro que aplique esas medidas correctivas, deberá comunicar las mismas a la Secretaría General y presentar un informe sobre las razones de su aplicación, en un plazo máximo de sesenta días. Dentro de los sesenta días siguientes a la fecha de recepción del informe, la Secretaría General verificará la perturbación y el origen de las importaciones causantes de la misma y se pronunciará, a fin de suspender, modificar o autorizar dichas medidas, y éstas solamente podrán aplicarse a los productos del País Miembro en el que se originó la perturbación. De dicha norma se evidencia que no es procedente, bajo ninguna circunstancia, que los Países Miembros hagan uso de manera unilateral y sin previa autorización de la Secretaría General, de la cláusula de salvaguardia contenida en el artículo 109 del Acuerdo de Cartagena, norma que por cierto, está concebida para corregir situaciones transitorias de perturbación en el comercio de productos exceptuando temporalmente a un País Miembro de cumplir los compromisos asumidos en el Programa de Liberación. Solamente puede darse esta posibilidad en los casos de excepción, contenidos en las Cláusulas de Salvaguardias.
En ellas se admite la posibilidad para un País Miembro, de establecer, dentro de límites muy estrictos y mediante consulta y autorización de la Secretaría General de la Comunidad Andina, medidas transitorias y no discriminatorias para corregir desequilibrios o perturbaciones comerciales, procurando no afectar el comercio de productos incorporados dentro del sistema de liberación. Con respecto a las clausulas de salvaguardia comerciales “El Tribunal observa que dicha norma solamente es aplicable —y, además, en forma excepcional y restrictiva— a la importación de ‘productos’ originarios del territorio de cualquier País Miembro, en los términos expresados en el artículo 71 ejusdem, [actual 72] sobre el Programa de Liberación ”.
(Criterio proferido en la sentencia del Proceso 46-AI-99, de fecha 05 de julio de 2000, publicado en G.O.A.C. Nº 592 de 17 de agosto de 2000). También ha señalado este Tribunal al respecto que “ considera que la medida de salvaguardia es aplicable siempre y cuando las causales económicas que la fundamentan no puedan ser superadas por otro tipo de medida.
Sin embargo, debe ser una medida temporal y que debe cumplir con ciertos requerimientos para que sea considerada válidamente como una salvaguardia ( )”. (Procesos 73-AI-00 y 80-AI-00 acumulados, sentencia emitida el 14 de agosto de 2002, publicada en G.O.A.C. No. 833 de 13 de septiembre de 2002). Es decir, según lo prescribe la norma y lo ha señalado este Tribunal, una medida de salvaguardia debe ser justificada, excepcional, autorizada y temporal.
Si la regla es la aplicación del Programa de Liberación, de manera automática e irrevocable, la aplicación de cláusulas de salvaguardia es una excepción a dicha regla. Según la Real Academia de la Lengua Española, excepción es aquello “ que se aparta de la regla o condición general ” (Tomo 5 del Diccionario de la Lengua Española. Real Academia de la Lengua Española.
Vigésima segunda edición, 2001, el subrayado es nuestro). De ahí que lo que se aparta de la regla, no debe ser tomado como válido, salvo cuando se trate de una “excepción” autorizada y validada en este caso por la Secretaría General. Además, dicha excepción al Programa de Liberación deberá ser temporal. El mismo Diccionario de la Lengua Española señala que temporal es aquello que “dura por un tiempo” (Tomo 10 del Diccionario de la Real Academia Española, ya citado).” (Proceso 118-AI-2003.
Sentencia de 14 de abril de 2005. Publicada en la Gaceta Oficial 1206 del 13 de junio de 2005). Los requisitos para que se puedan imponer salvaguardias son los siguientes: a. Importación de productos en determinadas cantidades o condiciones específicas. b. Perturbación en la producción nacional. c. Nexo de causalidad entre las importaciones y la perturbación. Sobre el concepto de perturbación el Tribunal ha establecido lo siguiente: “La perturbación tiene que ser la consecuencia y el resultado directo, inmediato y exclusivo, derivada de las importaciones de un determinado producto a un País Miembro que tenga que aplicar las medidas correctivas, las cuales están sujetas al posterior procedimiento de la Secretaría General a causa de la ocurrencia de esas perturbaciones”.
Sin menoscabo de las definiciones de perturbación tomadas en sentido general o extraídas del diccionario de la Real Academia Española de la lengua, este Tribunal debe atenerse al sentido técnico de la expresión ”perturbación” en el ámbito comercial, adoptada en la reunión de Expertos Gubernamentales sobre salvaguardias efectuada en Lima los días 27 y 28 de Junio de 1996, en el sentido de que se entendería por tal, “la alteración de producción de productos específicos, originada por importaciones de dichos productos reflejada en pérdidas de mercado interno por parte de los productores nacionales y / o efectos en los precios de venta y/ o efectos en el empleo y /o en el incremento de los inventarios de esos productos”, y que, por lo demás, también tiene raigambre semántica.” (Proceso 4-AN-97, 17 de agosto de 1998, publicada en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena, de 21 de septiembre de 1998).
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA, C O N C L U Y E:
PRIMERO: En caso de presentarse antinomias entre el Derecho Comunitario Andino y el Derecho Interno de los Países Miembros, prevalece el primero, al igual que se configurara entre el Derecho Comunitario y las demás normas de Derecho Internacional; lo anterior, tiene como efecto inmediato la inaplicabilidad de la norma contraria al Derecho Comunitario Andino.
SEGUNDO: La figura de la Interpretación Prejudicial tiene como objetivo fundamental y básico la aplicación uniforme de la normativa comunitaria andina en todos los Estados miembros de la Comunidad Andina, de conformidad con lo expresado en la presente providencia. El Juez Nacional de única o última instancia tiene la obligación de elevar consulta prejudicial al Tribunal.
En este caso debe suspender el proceso hasta que se reciba la consulta prejudicial. Si no se cumpliere con la consulta obligatoria, se configuraría una evidente violación al derecho del debido proceso, generando así una causal de nulidad. En este sentido, la sentencia podría ser objeto de recurso de amparo o tutela, o de cualquier recurso extraordinario contemplado en la legislación nacional.
Por otro lado, la omisión del juez sería una clara violación de la normativa comunitaria andina y, por lo tanto, podría iniciarse una acción de incumplimiento al País Miembro respectivo, de conformidad con lo prescrito en los artículos 23 y siguientes del Tratado de Creación de este Tribunal. El Juez Nacional deberá aplicar adecuadamente la interpretación prejudicial.
(Artículo 27 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina). Por lo tanto, no sólo debe remitirse a la interpretación prejudicial en su sentencia, sino que debe acatarla de manera integral y de conformidad con el sentido de la misma. Si el Juez Nacional incumpliere dicha obligación, los sujetos legitimados para el efecto podrán acudir al Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, mediante la acción de incumplimiento.
(128 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, segundo párrafo). El artículo 31 del Tratado de Creación del TJCA prevé que el juez nacional, de conformidad con los mecanismos internos de control de validez y reparación establecidos en su derecho interno, conozca de las demandas presentadas por los particulares cuando sus derechos resulten afectados si el respectivo País Miembro no adopta las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de las normas comunitarias, o cuando adopta o emplea medidas que sean contrarias a éstas u obstaculicen su aplicación. El mecanismo previsto en el artículo 31 del Tratado del TJCA tiene las siguientes características: a. Los sujetos activos son las personas naturales o jurídicas. b. Los jueces competentes son los jueces nacionales que conozcan las acciones internas respectivas. c. El procedimiento utilizado es el correspondiente a la acción interna, de conformidad con las previsiones procesales del derecho nacional. d. El objeto: que el juez nacional declare la invalidez de una norma interna por contrariar el ordenamiento jurídico comunitario andino, o que determine la responsabilidad extracontractual del país miembro por su incumplimiento. e. Si el particular escoge la vía del artículo 31 del Tratado, ya no puede acudir simultáneamente al Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina mediante la acción de incumplimiento. f. El juez de última instancia que conoce un asunto con base en el mecanismo del artículo 31 del Tratado de Creación del TJCA, debe solicitar al Tribunal de Justicia de la Comunidad una interpretación prejudicial, de conformidad con las previsiones del derecho comunitario andino sobre la materia.
TERCERO: El Programa de Liberación es uno de los instrumentos o mecanismos fundamentales para alcanzar los objetivos del Acuerdo de Cartagena, tal como lo manifiesta la propia norma constitutiva en su artículo 3 literal d). La aplicación del programa de liberación con todas las características mencionadas anteriormente admite ciertas excepciones muy puntuales, dentro de las cuales se encuentran las cláusulas de salvaguardia.
La Corte Consultante, deberá determinar si se cumplen con todos los requisitos para imponer la medida de salvaguardia objeto de análisis, de conformidad con lo expresado en la presente providencia. De conformidad con el artículo 35 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, el Juez Nacional consultante, al emitir el fallo en el proceso interno Nº 2003-00124, deberá adoptar la presente interpretación y dar cumplimiento a las prescripciones contenidas en el párrafo tercero del artículo 128 del Estatuto vigente.
Notifíquese al Juez Consultante mediante copia certificada y remítase copia a la Secretaría General de la Comunidad Andina, para su publicación en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena. José Vicente Troya Jaramillo PRESIDENTE Ricardo Vigil Toledo MAGISTRADO Leonor Perdomo Perdomo MAGISTRADA Carlos Jaime Villarroel Ferrer MAGISTRADO Isabel Palacios Leguizamón SECRETARIA TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA.- La sentencia que antecede es fiel copia del original que reposa en el expediente de esta Secretaría. CERTIFICO.- Isabel Palacios L. SECRETARIA ----------------------- [1] Dentro del concepto de juez nacional se incluye a organismos administrativos que cumplan funciones jurisdiccionales, cuando en el ejercicio de dichas funciones conozcan de un proceso en el que deba aplicarse o se controviertan algunas de las normas que integran el Derecho Comunitario Andino. Sobre esto se puede ver la Interpretación Prejudicial de 21 de marzo de 2007, expedida en el proceso 14-IP-2007. [2] Vigil Toledo, Ricardo.
“REFLEXIONES EN TORNO A LA CONSTRUCCIÓN DE LA COMUNIDAD SUDAMERICANA DE NACIONES”. Quito, octubre 2006. Págs. 26-29. Así, por ejemplo en la Sentencia de Casación de la Corte Suprema del Ecuador, Expediente 256-2001 del 31 de Agosto de 2001, declararon la nulidad de la sentencia y repusieron la causa al estado en que se debió dar cumplimiento a la solicitud de interpretación al Tribunal Andino por cuanto el asunto versaba sobre la aplicación de las normas contenidas en los artículo 81, 83 lit. a) y 102 de la Decisión 344 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena.
En otro caso, en la Sentencia de la Corte Suprema del Ecuador, Tercera Sala de lo Civil y Mercantil del 5 de Octubre de 1999, claramente estableció en sus considerandos que era obligación de la Corte Superior de Guayaquil, por ser la última instancia de grado, de solicitar la consulta al Tribunal de justicia de la Comunidad Andina, y que dicha obligación no se extendía a los Recursos de casación por ser éstos extraordinarios a diferencia de los ordinarios y, en tal situación son las Cortes que absuelven el grado en última instancia los obligados a formular la consulta.
En el caso de España, mediante sentencia STC 58/2004 del Tribunal Constitucional, se ha declarado fundado un Recurso de Amparo por incumplimiento de la obligación. El Tribunal al anular la sentencia del Tribunal Supremo de Justicia de Cataluña ha actuado, lo mismo que los jueces del Tribunal Supremo de Ecuador, como verdaderos jueces comunitarios al restablecer las reglas del debido proceso y aplicar el Derecho comunitario en los casos en que la consulta a los Tribunales de Justicia de las respectivas Comunidades es obligatoria. [3] En relación con lo anterior se pueden consultar las siguientes sentencias proferidas por el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina: Proceso 5-IP-90.
Interpretación Prejudicial publicada en Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena N° 162 del 9 de septiembre de 1994; Proceso 3-AI- 98. Sentencia del 11 de febrero de 1999, publicada en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena N° 423, de 31 de marzo de 1999. Proceso 117-AI- 2004. Sentencia de 19 de abril de 2006, publicada en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena N° 1347, de 25 de mayo de 2006. [4] Interpretación Prejudicial 5-IP-90 de 22 de julio de 1994, publicada en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena N° 162, de 9 de septiembre de 1994. [5] Este principio ha sido tratado por el Tribunal en las siguientes providencias: Proceso 3-AI-97.
Sentencia del 21 de julio de 1999, publicada en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena N° 422, de 30 de marzo de 1999; Proceso 52-AI-2002. Sentencia de 27 de agosto de 2003, publicada en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena N° 990, de 1 de octubre de 2003; Proceso 3-AI-97. Sentencia de 7 de diciembre de 1998, publicada en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena N° 422, de 30 de marzo de 1999;
Proceso 132-AI-2003. Sentencia de 13 de enero de 2005, publicado en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena N° 1171, de 3 de marzo de 2005. [6] Sobre este principio se puede consultar igualmente la siguiente providencia: Proceso 53-AI-2000. Sentencia de 14 de marzo de 2001, publicada en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena N° 673, de 29 de mayo de 2001