PROCESO 133-IP-2012 — Andean Community

PROCESO 133-IP-2012 Interpretación prejudicial de los artículos 1, 2, 3, 4, 6, 7 y 8 de la Decisión 562 de la Comisión de la Comunidad Andina y 26 de la Decisión 376 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, con fundamento en la solicitud formulada por el Consejo de Estado de la República de Colombia, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Interpretación prejudicial de oficio del artículo 12 de la Decisión 515 de la Comisión de la Comunidad Andina. Actor: Señor LEONARDO EMILIO PAZ MATUK. Asunto: “REGLAMENTO TÉCNICO A TRAVÉS DEL CUAL SE SEÑALAN LOS REQUISITOS SANITARIOS QUE DEBE CUMPLIR LA MIEL DE ABEJAS PARA CONSUMO HUMANO”. Expediente Interno N° 2010-00329. EL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA, en San Francisco de Quito, a los veintiséis (26) días del mes de noviembre del año dos mil doce.

En la solicitud sobre interpretación prejudicial formulada por el Consejo de Estado de la República de Colombia, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. VISTOS: Que, de la solicitud de interpretación prejudicial y de sus anexos se desprende que los requisitos exigidos por el artículo 33 del Tratado de Creación del Tribunal y 125 de su Estatuto fueron cumplidos, por lo que su admisión a trámite fue considerada procedente por auto de trece (13) de noviembre de 2012. 1.

Antecedentes 1. Las partes La parte demandante es: el señor LEONARDO EMILIO PAZ MATUK. La parte demandada es: el Ministerio de la Protección Social (hoy Ministerio de Salud y de la Protección Social) de la República de Colombia. 2. Acto demandado El señor LEONARDO EMILIO PAZ MATUK solicita la declaratoria de nulidad de la Resolución No. 1057 de 23 de marzo de 2010, expedida por el Ministerio de la Protección Social (hoy Ministerio de Salud y de la Protección Social), mediante la cual se establece el Reglamento Técnico a través del cual se señalan los requisitos sanitarios que debe cumplir la miel de abejas para consumo humano en el territorio colombiano. 3.

Hechos relevantes Del expediente remitido por el Consejo de Estado de la República de Colombia, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, han podido ser destacados los siguientes aspectos: a) Los hechos Entre los principales hechos considerados relevantes en esta causa se encuentran los siguientes: - El 23 de marzo de 2010, el Ministerio de la Protección Social expidió la Resolución No. 1057, mediante la cual se establece el Reglamento Técnico a través del cual se señalan los requisitos sanitarios que debe cumplir la miel de abejas para consumo humano en el territorio colombiano. b) Fundamentos de la Demanda El señor LEONARDO EMILIO PAZ MATUK, en su escrito de demanda expresa, en lo principal, los siguientes argumentos: - “La resolución acusada, afecta miles de empleos, y sobre todo la libertad de competencia, la libertad económica, la libre iniciativa privada, el derecho a la igualdad frente a otros productos alimenticios y la posibilidad de la libre elección de consumidores y usuarios acerca de la facultad que ellos tienen de escoger productos de diferentes calidades (…)”. - “La resolución adolece de indebida motivación, pues se da a entender que, la miel de abejas comercializada actualmente en el territorio colombiano, adolece de las debidas condiciones de calidad e idoneidad, lo cual no es cierto”. - “Con el pretexto de ‘prevenir riesgos en la comunidad’ la resolución acusada impone requisitos técnicos exagerados, muy por encima de los estándares medios internacionales, para la producción y comercialización de miel en el territorio colombiano”. - “Esos requisitos exagerados, tienen como consecuencia, que las mieles de calidad media que se comercializan en el mercado colombiano, salgan del mercado, afectando a pequeños y medianos empresarios y dejando la explotación del negocio a unas cuantas y contadas empresas con poder monopolístico que afectan la libertad de competencia y que afectan la libertad de escogencia del consumidor, pues éste se vería obligado a tener que comprar mieles de altísima calidad, pero a un precio exagerado, situación que no consulta la capacidad adquisitiva de la población colombiana”. - “(…) al consumidor final, le va a resultar mucho más costoso adquirir miel de abejas, pues sólo podrá comprar la de la calidad más alta, por supuesto, a un precio mucho más costoso, enervando la posibilidad de que el consumidor escoja entre distintas calidades de miel y de acuerdo a su capacidad adquisitiva”. - “La comercialización de miel de abejas, se ha reglamentado por la normatividad sanitaria, y el único requisito para la comercialización de ese producto, es que el mismo cuente con un registro sanitario”. - “A los productores de miel de abejas, se les pone en un pie de desigualdad, frente a otros productores de alimentos, que si (sic) pueden mezclar diferentes clases del mismo producto o del mismo alimento, para poder obtener una calidad media del producto y poderlo ofrecer en el mercado a precios más cómodos, razonables y accesibles al consumidor final”. - “La Resolución acusada constituye un obstáculo técnico innecesario para el comercio intrarregional e internacional y por ende va en contravía de la Decisión 562 de la CAN y de la Ley 170 de 1994 (norma interna), pues en todo caso excede los objetivos y fines de la Ley 170 de 1994”. c) Contestación a la demanda El Ministerio de la Protección Social (hoy Ministerio de Salud y de la Protección Social), en su contestación a la demanda expresa, en lo principal, los siguientes argumentos: - “(…) De conformidad con la normativa a la que se ha hecho referencia se evidencio (sic) la necesidad de establecer un reglamento técnico, con el fin de que por medio de éste se garantice el cumplimiento de los requisitos sanitarios que debe cumplir la miel de abejas para el consumo humano y de esta manara (sic) garantizar, igualmente, la calidad e inocuidad de este producto, para así proteger la salud humana y prevenir posibles daños a la misma y, además, prevenir las prácticas que puedan inducir a error, confusión o engaño a los consumidores”. - “(…) se hizo necesario establecer requisitos del orden fisicoquímico que debe cumplir el producto con el fin de que el producto ofrecido por parte del productor, sea ‘miel de abejas’, y que en las labores de Inspección, Vigilancia y Control (IVC) que realizan las autoridades sanitarias del orden Nacional, tengan un sustento técnico para confirmar la composición del producto”. - “De conformidad con lo establecido en el artículo 41 del Decreto 3075 de 1997 ‘Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 9 de 1979 y se dictan otras disposiciones’, se exceptúa del cumplimiento de obligatoriedad de Registro Sanitario a la miel de abejas”. - “Uno de los aspectos importantes que fue tenido en cuenta para expedir la Resolución 1057 de 2010, fue el vínculo existente entre la calidad de la miel y su origen, por lo cual es preciso garantizar una información completa sobre estos aspectos, a fin de no inducir a error a los consumidores en relación con la calidad del producto.

De igual forma es conocida la comercialización de productos a base de sacarosa con otros ingredientes que se denominan como ‘Miel’, cuando sus características no cumplen para ser denominado como tal, debido a que no son productos naturales producidos por abejas obreras (…)”. - “(…) se hace necesario establecer parámetros de cumplimiento en cuanto a microbiología, como a nivel de contaminantes presentes en los alimentos de consumo humano. Es así como en la Resolución 1057 de 2010, se instauran los requisitos que debe cumplir a nivel microbiológico la miel para consumo humano, por el riesgo que estos representan en el aseguramiento de la Salud Pública”.

CONSIDERANDO: 1. Competencia del Tribunal Que, de conformidad con la disposición prevista en el artículo 1, literal c, del Tratado de Creación del Tribunal, las normas cuya interpretación se solicita, forman parte del ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina; Que, al tenor de la disposición señalada en el artículo 32 del Tratado de Creación del Tribunal, en correspondencia con lo establecido en los artículos 2, 4 y 121 del Estatuto, este Tribunal es competente para interpretar por vía prejudicial las normas que integran el ordenamiento jurídico de dicha Comunidad;

Que, la solicitud de interpretación prejudicial fue admitida a trámite por auto de trece (13) de noviembre de 2012. 2. Normas del ordenamiento jurÍdico comunitario a ser interpretadas El Consejo de Estado de la República de Colombia, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, ha solicitado la interpretación prejudicial de la Decisión 562 de la Comisión de la Comunidad Andina y 376 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena.

Procede la interpretación de los artículos solicitados relativos a la Decisión 562 de la Comisión de la Comunidad Andina, pero se limitará su interpretación a los artículos 1, 2, 3, 4, (“Reglamentos Técnicos”, definición, ámbito de aplicación, objetivo y alcance), 6, 7 y 8 (Requisitos generales y criterios para la adopción de Reglamentos Técnicos Nacionales).

La Decisión 376 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena fue modificada por la Decisión 419 de la Comisión de la Comunidad Andina de 30 de julio de 1997. Sin embargo, la Decisión 419 no modifica al artículo 26 de la Decisión 376 relativo a “Los Reglamentos Técnicos y su protección a la vida, la salud humana, animal, vegetal y protección al medio ambiente”, por lo que será objeto de interpretación. Se interpretará de oficio el artículo 12 (De la adopción de normas sanitarias y fitosanitarias para contribuir al mejoramiento de la salud y la vida humana) de la Decisión 515 de la Comisión de la Comunidad Andina (Sistema Andino de Sanidad Agropecuaria), por ser pertinentes al presente caso.

En consecuencia, los textos de las normas a ser interpretadas son los siguientes: DECISIÓN 562 DIRECTRICES PARA LA ELABORACIÓN, ADOPCIÓN Y APLICACIÓN DE REGLAMENTOS TÉCNICOS EN LOS PAÍSES MIEMBROS DE LA COMUNIDAD ANDINA Y A NIVEL COMUNITARIO “(…) CAPÍTULO I DE LOS OBJETIVOS Artículo 1.- La presente Decisión tiene por objetivo establecer requisitos y procedimientos para la elaboración, adopción y aplicación de Reglamentos Técnicos al interior de los Países Miembros y a nivel comunitario, a fin de evitar que éstos se constituyan en obstáculos técnicos innecesarios al comercio intrasubregional.

CAPÍTULO II ÁMBITO, ALCANCE Y DEFINICIONES Artículo 2.- La Presente Decisión establece el marco jurídico andino para la elaboración, adopción y aplicación de Reglamentos Técnicos por parte de los Países Miembros, a través de las entidades de los gobiernos centrales, regionales/departamentales, locales y municipales y por parte de la Comisión de la Comunidad Andina, sin perjuicio de lo que al efecto dispone el propio Acuerdo de Cartagena.

Artículo 3.- Las disposiciones de la presente Decisión son aplicables a la elaboración, adopción y aplicación de Reglamentos Técnicos de productos de todos los sectores, así como a los procesos relacionados con la fabricación de productos en tanto afecten las características finales, a excepción de las medidas sanitarias y fitosanitarias u otras reguladas por una Decisión específica.

Artículo 4.- A efecto de aplicar la presente Decisión, se utilizarán las siguientes definiciones: Reglamento Técnico.- Documento en el que se establecen las características de un producto o los procesos y métodos de producción con ellas relacionados, con inclusión de las disposiciones administrativas aplicables cuya observancia es obligatoria.

También puede incluir prescripciones en materia de terminología, símbolos, embalaje, marcado o etiquetado aplicables a un producto, proceso o método de producción, o tratar exclusivamente de ellas. En el marco de la presente definición se consideran como Reglamentos Técnicos las Normas Técnicas declaradas obligatorias, o cualquier otra medida equivalente de carácter obligatorio que hayan adoptado o adopten cualquiera de los Países Miembros.

Reglamento Técnico de Emergencia.- Documento adoptado para hacer frente a problemas o amenazas de problemas que pudieran afectar la seguridad, sanidad, protección del medio ambiente o seguridad nacional. Reglamento Técnico Andino.- Documento adoptado mediante Decisión por la Comisión de la Comunidad Andina. Certificado de Conformidad.- Documento emitido conforme a las reglas de un sistema de certificación, en el cual se puede confiar razonablemente que un producto, proceso o servicio debidamente identificado está conforme con un Reglamento Técnico, Norma Técnica u otra especificación técnica o documento normativo específico.

Procedimiento para la evaluación de la conformidad.- Todo procedimiento usado directa o indirectamente para determinar que se cumplen las prescripciones pertinentes de los Reglamentos Técnicos y Normas Técnicas. Los procedimientos para la evaluación de la conformidad comprenden, entre otros, los de muestreo, prueba e inspección; evaluación, verificación y certificación de la conformidad; registro, acreditación y aprobación, separadamente o en distintas combinaciones.

Norma Técnica.- Documento aprobado por una institución reconocida que prevé, para un uso común y repetido, reglas, directrices o características para los productos o los procesos y métodos de producción conexos, y cuya observancia no es obligatoria. También puede incluir prescripciones en materia de terminología, símbolos, embalaje, marcado o etiquetado aplicables a un producto, proceso o método de producción, o tratar exclusivamente de ellas.

Objetivos legítimos.- Son los imperativos de la moralidad pública, seguridad nacional, protección de la vida o la salud humana, animal o vegetal, la defensa del consumidor y la protección del medio ambiente. (…) CAPÍTULO IV REQUISITOS GENERALES Y CRITERIOS PARA LA ADOPCIÓN DE REGLAMENTOS TÉCNICOS NACIONALES Artículo 6.- Los Reglamentos Técnicos no restringirán el comercio más de lo necesario para alcanzar un objetivo legítimo, teniendo en cuenta los riesgos que crearía no alcanzarlo, eligiendo entre las opciones posibles aquellas que generen menores costos de implementación y cumplimiento para los usuarios y para el comercio intrasubregional.

Artículo 7.- Los Reglamentos Técnicos serán definidos exclusivamente en función de las propiedades de uso y empleo de los productos a que hacen referencia, y no de sus características descriptivas o de diseño. Artículo 8.- En el proceso de elaboración y adopción de Reglamentos Técnicos, los Países Miembros utilizarán como base las normas internacionales o sus elementos pertinentes o aquellas normas internacionales cuya aprobación sea inminente, salvo en el caso de que esas normas internacionales o esos elementos pertinentes sean un medio ineficaz o inapropiado para el logro de los objetivos legítimos perseguidos, por ejemplo a causa de factores climáticos o geográficos fundamentales o limitaciones o problemas de naturaleza tecnológica que justifiquen un criterio diferente.

En este último caso, los Reglamentos Técnicos nacionales tomarán como base las normas subregionales andinas, regionales y/o nacionales”. DECISIÓN 376 SISTEMA ANDINO DE NORMALIZACIÓN, ACREDITACIÓN, ENSAYOS, CERTIFICACIÓN, REGLAMENTOS TÉCNICOS Y METROLOGÍA CAPÍTULO VII DE LOS REGLAMENTOS TÉCNICOS “Artículo 26.- Los Países Miembros podrán mantener, elaborar o aplicar reglamentos técnicos en materia de seguridad, protección a la vida, salud humana, animal, vegetal y protección al medio ambiente.

Estos serán definidos en función de las propiedades de uso y empleo de los productos y servicios a los que hacen referencia. Adicionalmente podrán elaborar reglamentos técnicos basados en el diseño y características descriptivas en la medida en que éstas se encuentren relacionadas con el uso y empleo. Asimismo, los reglamentos técnicos deberán especificar los productos a los que hacen referencia, indicando su clasificación arancelaria, requisitos, procedimientos y organismos nacionales encargados de velar por su cumplimiento”.

DECISIÓN 515 SISTEMA ANDINO DE SANIDAD AGROPECUARIA SECCIÓN A PRINCIPIOS GENERALES DE LAS NORMAS SANITARIAS Y FITOSANITARIAS “Artículo 12.- Los Países Miembros, la Comisión y la Secretaría General adoptarán las normas sanitarias y fitosanitarias que estimen necesarias para proteger y mejorar la sanidad animal y vegetal de la Subregión, y contribuir al mejoramiento de la salud y la vida humana, siempre que dichas normas estén basadas en principios técnico-científicos, no constituyan una restricción innecesaria, injustificada o encubierta al comercio intrasubregional, y estén conformes con el ordenamiento jurídico comunitario.

(…)”. Consideraciones El Tribunal procede a realizar la interpretación prejudicial solicitada, para lo cual analizará aspectos relacionados con: 1. De los “Reglamentos Técnicos”. Requisitos generales y criterios para la adopción de Reglamentos Técnicos Nacionales. 2. De la adopción de normas sanitarias y fitosanitarias para contribuir al mejoramiento de la salud y la vida humana.

Complemento Indispensable.

1. DE LOS “REGLAMENTOS TÉCNICOS”. REQUISITOS GENERALES Y CRITERIOS PARA LA ADOPCIÓN DE REGLAMENTOS TÉCNICOS NACIONALES. El señor Leonardo Emilio Paz Matuk ha demandado la nulidad de la Resolución No. 1057 de 23 de marzo de 2010 expedida por el Ministerio de la Protección Social (hoy Ministerio de Salud y de la Protección Social), mediante la cual se establece el Reglamento Técnico a través del cual se señalan los requisitos sanitarios que debe cumplir la miel de abejas para consumo humano en el territorio colombiano; y, en tal virtud, el Consejo de Estado de la República de Colombia ha solicitado la interpretación prejudicial de la Decisión 562 de la Comisión de la Comunidad Andina y 376 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena.

La Decisión 562 de la Comisión de la Comunidad Andina en armonía con la Decisión 376 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, modificada por la Decisión 419 de la Comisión de la Comunidad Andina de 30 de julio de 1997, se refieren a las Directrices para la elaboración, adopción y aplicación de Reglamentos Técnicos en los Países Miembros de la Comunidad Andina y a nivel comunitario; y, al Sistema Andino de Normalización, Acreditación, Ensayos, Certificación, Reglamentos Técnicos y Metrología, en su orden.

La Decisión 562, en los artículos 1 a 4 establece los objetivos que tiene dicha Decisión, su ámbito de aplicación, alcance y definiciones que se utilizan en la misma. Así, se establece que la mencionada Decisión tiene por objetivo establecer requisitos y procedimientos para la elaboración, adopción y aplicación de Reglamentos Técnicos al interior de los Países Miembros y a nivel comunitario, a fin de evitar que éstos se constituyan en obstáculos técnicos innecesarios al comercio intrasubregional.

Determina, asimismo, el marco jurídico andino para la elaboración, adopción y aplicación de Reglamentos Técnicos por parte de los Países Miembros, a través de las entidades de los gobiernos centrales, regionales/departamentales, locales y municipales, y por parte de la Comisión de la Comunidad Andina. En cuanto a su alcance, las disposiciones de la dicha Decisión son aplicables a la elaboración, adopción y aplicación de Reglamentos Técnicos de productos de todos los sectores, así como a los procesos relacionados con la fabricación de productos en tanto afecten las características finales, a excepción de las medidas sanitarias y fitosanitarias u otras reguladas por una Decisión específica.

El artículo 4 establece las definiciones de “Reglamento Técnico”, “Reglamento Técnico de Emergencia”, “Reglamento Técnico Andino”, “Certificado de Conformidad”, “Procedimiento para la evaluación de la conformidad”, “Norma técnica” e indica que los “Objetivos legítimos” son los imperativos de la moralidad pública, seguridad nacional, protección de la vida o la salud humana, animal o vegetal, la defensa del consumidor y la protección del medio ambiente.

Según la definición que contempla el artículo 4 de la mencionada Decisión, se entiende por “Reglamento Técnico” al: “Documento en el que se establecen las características de un producto o los procesos y métodos de producción con ellas relacionados, con inclusión de las disposiciones administrativas aplicables cuya observancia es obligatoria.

De acuerdo a la definición dada, un “Reglamento Técnico” es un documento que contiene disposiciones que pretenden aclarar, desarrollar o explicar los principios contenidos en él para hacer más asequible su aplicación. Pretende hacerlo operativo y regular su correcta aplicación. Va a determinar, asimismo, los requisitos que dichos documentos han de contener.

De conformidad con lo establecido precedentemente, se destaca lo siguiente: 1. Los Reglamentos Técnicos son elaborados, adoptados y aplicados en los Países Miembros de la Comunidad Andina por los diversos organismos de los gobiernos centrales, regionales o departamentales, locales o municipales, o por varios de éstos, en el ámbito de sus respectivas competencias. 2.

La Decisión 562 establece requisitos y procedimientos para la elaboración, adopción y aplicación de Reglamentos Técnicos al interior de los Países Miembros y a nivel comunitario, a fin de evitar que éstos se constituyan en obstáculos técnicos innecesarios al comercio intracomunitario. La Decisión comentada contempla un procedimiento de notificación, que posibilita a los Países Miembros y al público en general, conocer o tener la oportunidad de observar o comentar los proyectos de Reglamentos Técnicos que otro País Miembro pretende emitir.

Además, facilita el proceso de armonización de los Reglamentos Técnicos nacionales lo cual facilita el comercio intracomunitario y con terceros países. En el marco del desarrollo, adopción y aplicación de Reglamentos Técnicos, procedimientos de evaluación de conformidad y metrología y con el fin de promover y facilitar un intercambio comercial de beneficio mutuo entre las Partes, se pretende garantizar las condiciones de seguridad y protección de la vida y la salud humana, animal y vegetal; de protección del ambiente y de prevención de prácticas que puedan inducir a error a los usuarios, sin que tales medidas constituyan restricciones innecesarias al comercio.

Los artículos 6, 7 y 8 de la Decisión 562 establecen los requisitos generales y los criterios para la adopción de Reglamentos Técnicos nacionales. Indican, entre otras cosas, que los Reglamentos Técnicos no restringirán el comercio más de lo necesario para alcanzar un objetivo legítimo, teniendo en cuenta los riesgos que crearía no alcanzarlo, es decir, procurando preservar siempre la moralidad pública, la seguridad nacional, la protección de la vida o la salud humana, animal o vegetal, la defensa del consumidor y la protección del medio ambiente.

En cuanto al contenido específico de los Reglamentos Técnicos, el artículo 9, en armonía con el concepto que sobre ellos da la misma Decisión, determina que aquellos deben consignar el objeto de los mismos a efectos de precisar la finalidad que persiguen, deben expresar qué objetivos legítimos pretenden proteger y la indicación de los riesgos que procuran prevenir.

Deben consignar, además, su campo de aplicación y contenido “específico”. En este requisito se deberá incluir las definiciones necesarias para la adecuada interpretación del Reglamento, la descripción de las características del producto y su método de producción, las especificaciones técnicas que debe cumplir un producto, proceso o método de producción con él relacionado y los requisitos de su envase, empaque, etc.

En armonía con lo señalado, la Decisión 376 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, modificada por la Decisión 419 de la Comisión de la Comunidad Andina de 30 de julio de 1997, crea el Sistema Andino de Normalización, Acreditación, Ensayos, Certificación, Reglamentos Técnicos y Metrología, el cual tiene por objeto facilitar el comercio intrasubregional, a través de la mejora en la calidad de los productos y servicios, así como la eliminación de las restricciones técnicas al comercio.

También estableció que los Países Miembros podrán mantener, elaborar o aplicar Reglamentos Técnicos en materia de seguridad, protección a la vida, salud humana, animal, vegetal y protección del medio ambiente. Este Sistema, para alcanzar el objetivo señalado, emprenderá las siguientes acciones: “a. Coordinará, desarrollará y armonizará a nivel subregional, las actividades y servicios de normalización, ensayos, acreditación, certificación, reglamentos técnicos y metrología dentro de las prioridades del proceso de integración; b. Proporcionará los elementos técnicos que se requieran para la consideración o aprobación de reglamentos técnicos; c. Considerará, en el desarrollo de sus actividades, los aspectos de seguridad, salud, preservación del medio ambiente y protección al consumidor; y, d. Proyectará a nivel regional e internacional, los avances del Grupo Andino en este campo y promoverá la celebración de acuerdos y convenios internacionales”.

El artículo 26 de la Decisión 376 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena (que no fue modificado por la Decisión 419 de la Comisión de la Comunidad Andina), indica, en cuanto a los “Reglamentos Técnicos”, lo siguiente: “Artículo 26.- Los Países Miembros podrán mantener, elaborar o aplicar reglamentos técnicos en materia de seguridad, protección a la vida, salud humana, animal, vegetal y protección al medio ambiente.

La disposición señalada determina, asimismo, los requisitos que los Reglamentos Técnicos han de tener, ya indicados anteriormente. Y enfatiza los objetivos legítimos que se pretenden precautelar con la emisión de dichos Reglamentos, referidos a los aspectos fundamentales de seguridad, protección a la vida, salud humana, animal, vegetal, preservación del medio ambiente y protección al consumidor.

Es decir, que con el propósito de adoptar medidas para proteger la vida y la seguridad de los consumidores, así como la prevención de prácticas que puedan inducirlos a error, los Países Miembros podrán mantener, elaborar o aplicar los mencionados Reglamentos Técnicos.

3.2. DE LA ADOPCIÓN DE NORMAS SANITARIAS Y FITOSANITARIAS PARA CONTRIBUIR AL MEJORAMIENTO DE LA SALUD Y LA VIDA HUMANA. COMPLEMENTO INDISPENSABLE. El señor LEONARDO EMILIO PAZ MATUK solicita la declaratoria de nulidad de la Resolución No. 1057 de 23 de marzo de 2010, expedida por el Ministerio de la Protección Social (hoy Ministerio de Salud y de la Protección Social), mediante la cual se establece el Reglamento Técnico a través del cual se señalan los requisitos sanitarios que debe cumplir la miel de abejas para consumo humano en el territorio colombiano. El Ministerio de la Protección Social (hoy Ministerio de Salud y dela Protección Social, en su contestación a la demanda arguye que: “(…) De conformidad con la normativa a la que se ha hecho referencia se evidencio (sic) la necesidad de establecer un reglamento técnico, con el fin de que por medio de éste se garantice el cumplimiento de los requisitos sanitarios que debe cumplir la miel de abejas para el consumo humano y de esta manara (sic) garantizar, igualmente, la calidad e inocuidad de este producto, para así proteger la salud humana y prevenir posibles daños a la misma y, además, prevenir las prácticas que puedan inducir a error, confusión o engaño a los consumidores”.

La Comunidad Andina tiene un marco jurídico para la adopción de medidas sanitarias y fitosanitarias de aplicación al comercio intrasubregional y con terceros países de plantas, productos vegetales, artículos reglamentados, animales y sus productos. Dicho marco jurídico fue adoptado en marzo de 2002 mediante la Decisión 515 que crea el Sistema Andino de Sanidad Agropecuaria (SASA).

En dicha Decisión se establece los objetivos del SASA, su institucionalidad, sus instrumentos, las características de las normas sanitarias y fitosanitairas, su registro, entre otros. El artículo 3 de la Decisión 515 define el SASA como el conjunto de principios, elementos e instituciones, que se encarga de armonizar las normas sanitarias y fitosanitarias; y de proteger y mejorar la sanidad animal y vegetal; contribuir al mejoramiento de la salud humana; facilitar el comercio de plantas, productos vegetales, artículos reglamentados, y animales y sus productos; y de velar por el cumplimiento de las normas fito y zoosanitarias del marco jurídico andino. El artículo 12 de la referida Decisión dispone que los Países Miembros, la Comisión y la Secretaría General adoptarán las normas sanitarias y fitosanitarias que estimen necesarias para proteger y mejorar la sanidad animal y vegetal de la Subregión, y contribuir al mejoramiento de la salud y la vida humana, siempre que dichas normas estén basadas en principios técnico-científicos, no constituyan una restricción innecesaria, injustificada o encubierta al comercio intrasubregional, y estén conformes con el ordenamiento jurídico comunitario.

Lo anterior siempre resguardando, como se ha dicho, un bien fundamental como es la protección de la vida y salud humana. Esto es importante determinar ya que el objetivo último del proceso de integración subregional andino radica en el mejoramiento persistente del nivel de vida de los habitantes de la subregión (artículo 1, párrafo 3 del Acuerdo de Cartagena).

En la interpretación prejudicial recaída en el 116-IP-2012 de 13 de noviembre de 2012, caso: “Importación de motores y cajas usadas para vehículos”, el Tribunal expresó, en relación a la protección de estos derechos, lo siguiente: “Los derechos humanos, dentro de los cuales se encuentran el derecho a la vida, a la salud, a la integridad física y a un ambiente sano, son mínimos fundamentales sin los cuales sería imposible cumplir los objetivos del proceso de integración subregional; son principios generales del derecho comunitario andino. Por lo tanto, dichos parámetros fundamentales son la base para prohibir la importación de vehículos y autopartes usadas en la subregión. Asimismo, la defensa al consumidor se desarrolla sobre la base de este conjunto de principios, ya que lo mínimo que se debe garantizar en el mercado es que la adquisición de bienes y servicios no afecte sus derechos fundamentales”.

El punto de partida, en consecuencia, de cualquier “Reglamento Técnico” es la defensa y protección de los derechos humanos. Sin esto no se puede hablar de un proceso de integración adecuado. La seguridad, calidad y defensa del consumidor van de la mano de la protección de la vida, la integridad física, la salud y el goce de un ambiente sano. En la sentencia del proceso 05-AI-2008, el Tribunal se refirió a la protección de estos derechos de primer orden en relación a la Decisión 436 de la Comisión de la Comunidad Andina, que contempla la Norma Andina para el Registro y Control de Plaguicidas Químicos de Uso Agrícola, y expresó lo siguiente: “La protección de derechos de primer orden como el de la vida, la salud y el disfrute de un ambiente sano, son las pautas claras que sigue la Decisión. El segundo objetivo que menciona la norma, es el reflejo claro de la intención específica del legislador comunitario: proteger la vida, la salud y el medio ambiente y, sobre esta base fundamental, lograr seguridad alimentaria en la subregión, un incremento de los niveles de productividad agrícola, sustitución de importaciones agrícolas y aumento de las exportaciones”[1].

Lo anterior deviene necesario destacar desde que, en el caso concreto, la miel de abejas es un producto agrícola. El actor aduce, que “La resolución acusada, afecta miles de empleos, y sobre todo la libertad de competencia, la libertad económica, la libre iniciativa privada, el derecho a la igualdad frente a otros productos alimenticios y la posibilidad de la libre elección de consumidores y usuarios acerca de la facultad que ellos tienen de escoger productos de diferentes calidades (…)” y en tal virtud solicita su nulidad.

El Tribunal, en la sentencia mencionada, ha ponderado, asimismo, los derechos a la competitividad y productividad con los derechos a la salud y medio ambiente y se ha pronunciado de la siguiente manera: “Permitir la existencia de grupos con trato preferencial en esta materia, sería negar en la práctica la realización de los valores fundamentales que intenta proteger la normativa comunitaria, ya que más allá de las intenciones de competitividad y productividad en los que se apoyan la normativa interna alegada, se deben proteger de manera primaria y fundamental la salud y el medio ambiente.

Al estar enfrentados estos derechos, es decir, el del desarrollo agrícola competitivo frente a la vida, la salud y el acceso a un ambiente sano, es patente para el Tribunal que el primero debe ceder frente a los segundos. Es importante reiterar, una vez más, el potencial peligro que entrañan los plaguicidas químicos de uso agrícola no permite diferenciación alguna, en el sentido del sujeto importador de los mismos.

Es decir, no es relevante el hecho de que el plaguicida fuera importado por un comerciante o por un agricultor para uso privado, ya que el potencial daño es el mismo. Por ello, todos los sujetos importadores y los plaguicidas importados deben pasar por el mismo filtro, control y evaluación, ya que en última instancia es lo único que garantiza que su uso y manejo minimicen los daños a la salud y al medio ambiente”[2].

El juez consultante ha de tener en cuenta lo establecido precedentemente al momento de decidir. Ahora bien, tomando en cuenta, adicionalmente, que se ha demandado la nulidad de la Resolución No. 1057 de 23 de marzo de 2010, expedida por el Ministerio de la Protección Social (hoy Ministerio de Salud y de la Protección Social), mediante la cual se establece el Reglamento Técnico a través del cual se señalan los requisitos sanitarios que debe cumplir la miel de abejas para consumo humano en el territorio colombiano. Y que el actor, en su escrito de demanda, arguye que “Con el pretexto de ‘prevenir riesgos en la comunidad’ la resolución acusada impone requisitos técnicos exagerados, muy por encima de los estándares medios internacionales, para la producción y comercialización de miel en el territorio colombiano”, se ha de observar el principio de complemento indispensable.

El principio de complemento indispensable de la normativa comunitaria consagra lo que algunos tratadistas denominan “norma de clausura”[3], según la cual se deja a la legislación de los Países Miembros la solución legislativa de situaciones no contempladas en la ley comunitaria, ya que es posible que aquella no prevea todos los casos susceptibles de regulación jurídica.

El Tribunal en reiterada jurisprudencia ha manifestado que: “la norma comunitaria, la doctrina y la jurisprudencia recomiendan aplicar criterios restrictivos, como el principio del ‘complemento indispensable’ para medir hasta donde pueden llegar las innovaciones normativas de derecho interno, anotando que sólo serían legítimas aquellas complementarias que resulten ser ’estrictamente necesarias para la ejecución de la norma comunitaria y, por tanto, que favorezcan su aplicación y que de ningún modo la entraben o desvirtúen’ …advirtió la inaplicabilidad del derecho interno que sea contrario al ordenamiento jurídico comunitario, debiendo quedar substraídos de la competencia legislativa interna los asuntos regulados por la legislación comunitaria.

De esta manera, ‘la norma interna que sea contraria a la norma comunitaria, que de algún modo la contradiga o que resulte irreconciliable con ella, si bien no queda propiamente derogada, dejará de aplicarse automáticamente, bien sea anterior (subrayamos) o posterior a la norma integracionista’”.[4] En este marco, ha establecido que en caso de presentarse antinomias ente el Derecho Comunitario Andino y el derecho interno de los Países Miembros, prevalece el primero, al igual que se configurara entre el Derecho Comunitario y las normas de derecho internacional.

Asimismo, el Tribunal, sobre el tema, ha expresado que “no es posible la expedición de normas nacionales sobre el mismo asunto, salvo que sean necesarias para la correcta aplicación de aquellas”[5]. Es decir, los Países Miembros no pueden expedir normas sobre asuntos regulados por las normas comunitarias, salvo que sean necesarias para su correcta ejecución y, en consecuencia, no pueden, so pretexto de reglamentar normas comunitarias, establecer nuevos derechos u obligaciones o modificar los ya existentes y previstos en las normas comunitarias.

Con base en estos fundamentos, EL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA CONCLUYE: 1. Con el fin de evitar que los Reglamentos Técnicos se constituyan en obstáculos innecesarios al comercio intrasubregional, a través de la Decisión 562 de la Comisión de la Comunidad Andina se establecen directrices para su elaboración, adopción y aplicación en los Países Miembros y a nivel comunitario. 2.

La Decisión 562, en consecuencia, establece requisitos y procedimientos para la elaboración, adopción y aplicación de Reglamentos Técnicos al interior de los Países Miembros y a nivel comunitario, a fin de evitar que éstos se constituyan en obstáculos técnicos innecesarios al comercio intracomunitario. 3. Los Reglamentos Técnicos deben consignar el objeto de los mismos a efectos de precisar la finalidad que persiguen, deben expresar qué objetivos legítimos pretenden proteger y la indicación de los riesgos que procuran prevenir.

Deben consignar, además, su campo de aplicación y el contenido “específico” de aquellos. En este requisito se deberá incluir las definiciones necesarias para la adecuada interpretación del Reglamento, la descripción de las características del producto y su método de producción, las especificaciones técnicas que debe cumplir un producto, proceso o método de producción con él relacionado y los requisitos de su envase, empaque, etc. 4.

Los objetivos legítimos que se pretenden precautelar con la emisión de dichos Reglamentos se refieren a los aspectos fundamentales de seguridad, protección a la vida, salud humana, animal, vegetal, preservación del medio ambiente y protección al consumidor. Sin esto no se puede hablar de un proceso de integración adecuado. 5. La Comunidad Andina tiene un marco jurídico para la adopción de medidas sanitarias y fitosanitarias de aplicación al comercio intrasubregional y con terceros países de plantas, productos vegetales, artículos reglamentados, animales y sus productos.

Dicho marco jurídico fue adoptado en marzo de 2002 mediante la Decisión 515 de la Comisión de la Comunidad Andina. 6. Por la figura del complemento indispensable, los Países Miembros no pueden expedir normas sobre asuntos regulados por las normas comunitarias, salvo que sean necesarias para su correcta ejecución y, en consecuencia, no pueden, so pretexto de reglamentar normas comunitarias, establecer nuevos derechos u obligaciones o modificar los ya existentes y previstos en las normas comunitarias.

De conformidad con el artículo 35 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, el Juez Nacional consultante, al emitir el fallo en el proceso interno Nº 2010-00329, deberá adoptar la presente interpretación. Asimismo, deberá dar cumplimiento a las disposiciones contenidas en el párrafo tercero del artículo 128 del Estatuto vigente.

Notifíquese al Juez consultante mediante copia certificada y remítase copia a la Secretaría General de la Comunidad Andina, para su publicación en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena. José Vicente Troya Jaramillo PRESIDENTE Ricardo Vigil Toledo MAGISTRADO Leonor Perdomo Perdomo MAGISTRADA Carlos Jaime Villarroel Ferrer MAGISTRADO Gustavo García Brito SECRETARIO TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA.- La sentencia que antecede es fiel copia del original que reposa en el expediente de esta Secretaría. CERTIFICO.- Gustavo García Brito SECRETARIO ----------------------- [1] PROCESO 05-AI-2008.

Acción de incumplimiento interpuesta por las sociedades FARMAGRO S.A., BAYER S.A., BASF PERUANA S.A., PRODUCTOS QUÍMICOS PERUANOS S.A., FARMEX S.A., SAN MIGUEL INDUSTRIAL S.A., TECNOLOGÍA QUÍMICA Y COMERCIO S.A., SERVICIOS Y FORMULACIONES INDUSTRIALES S.A. y SYNGENTA CROP PROTECCIÓN S.A., contra la República del Perú, por el supuesto incumplimiento de los artículos 2, 3 y 4 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, los artículos 1, 3, 4, 5, 8, 10, 11, 16, 17, 18, 19 y 22 de la Decisión 436 de la Comisión de la Comunidad Andina, y las Generalidades y Sección 2 del Manual Técnico para el Registro y Control de Plaguicidas Químicos de Uso Agrícola, adoptado mediante Resolución 630 de la Secretaría General.

Sentencia de 27 de enero de 2009. [2] PROCESO 05-AI-2008. Ya mencionado. [3] Pablo Navarro, Carlos Alchourrón, George Henrik Von Wright, entre otros, se refieren a las normas de clausura. Pablo Navarro advierte, acerca de estas normas, que éstas “tienen por función completar un determinado sistema normativo y, en ese sentido, su impacto principal es el ámbito de las lagunas de los sistemas normativos”.

“NORMAS PERMISIVAS Y CLAUSURA DE LOS SISTEMAS NORMATIVOS”. Disponible en Internet: http://www.udg.edu/LinkClick.aspx?fileticket=iAxcO%2FcGINQ%3D&tabid=9724& language=ca-ES [4] Proceso 121-IP-2004, publicado en la G.O.A.C. No. 1139 de 12 de noviembre de 2004, marca FRUCOLAC, citando al Proceso 02-IP-96, publicado en la G.O.A.C. No. 257 de 14 de abril de 1997, marca: MARTA. [5] Proceso 10-IP-94.

Interpretación Prejudicial de 17 de marzo de 1995, publicada en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena N° 177, de 20 de abril de 1995.