h Y TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA Quito, 14 de julio de 2016 Proceso: 393-1P-2015 Asunto: Interpretación Prejudicial Consultante: Sección Primera del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, República de Colombia Expediente interno del Consultante: 2009-00137 Referencia: Transporte internacional de mercancías por carretera Magistrada Ponente: Cecilia Luisa Ayllón Quinteros VISTOS: El Oficio 2599 recibido el 11 de agosto de 2015, mediante el cual la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado de la República de Colombia solicita interpretación prejudicial de los artículos 4, 17, 22, 169, 177 y 205 de la Decisión 399 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena y los artículos 2, 3, 10, 54, 56, 57, 67 y 72 de la Decisión 617 de la Comisión de la Comunidad Andina, a fin de resolver el Proceso Interno 2009- 00137; y, El Auto de 7 de diciembre de 2015, mediante el cual este Tribunal admitió a trámite la presente interpretación prejudicial.
A.
ANTECEDENTES %. Partes en el Proceso Interno: Demandante: COOPERATIVA SURAMERICANA DE TRANSPORTES — SUTRANSCOOP. 2.1. 2.2. 2.3. 2.4. Demandados: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES (U.A.E DIAN) - DIRECCIÓN SECCIONAL DE ADUANAS E IMPUESTOS DE MAICAO. Hechos Relevantes El 15 de marzo de 2008, según documento de transporte SMLU CAR0O40A08847, Elbros International S.A., con domicilio en la Zona Libre de Colón (Panamá), remitió a Comercializadora de Productos y Materiales Import 8 Export C.A. CPM y/o Cooperativa Suramericana de Transporte (en adelante, SUTRANSCOOP), mercancía en tránsito internacional!, con destino final Maracaibo, Estado de Zulia, República Bolivariana de Venezuela.
El 17 de marzo de 2008, según Declaración 0119, la Administración Especial de Aduanas de Cartagena, como Aduana de Partida, autorizó el Tránsito Aduanero Internacional, previa presentación del Manifiesto de carga Internacional (MCI) 13847 y de la Carta de Porte Internacional de Carretera (CPIC) 1104, conforme exigen los artículos 19 y 22 de la Decisión 399.
El 30 de marzo de 2008, la División de Fiscalización de la Administración de Aduanas de Maicao levantó acta de inspección aduanera de la mercadería contenida en la unidad de carga SMLU849991-1, transportada en vehículo habilitado, según certificación de idoneidad Cl- CO0.229-05 expedida por el Ministerio de Transporte, colocando la mercancía en custodia en cantidad de 1042 bultos en el Depósito Almagrario S.A. El 28 de marzo de 2008, funcionarios de la División de Fiscalización Aduanera de la Administración local de Aduanas de Maicao, debidamente comisionado mediante auto 061 de 28 de marzo de 2008, con base al acta de inspección aduanera 0061 de 29 de marzo de 2008 y con el apoyo de la Policía Fiscal y Aduanera, aprehendieron mercancía consistente en calzado que ingresó bajo la modalidad de tránsito aduanero internacional, actuación realizada con base en los numerales 1.22 y 3.43 del Artículo 502 del Decreto 2685.
Calzado. 1.2. Cuando el ingreso de mercancias se realice por lugares no habilitados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, salvo que se configure el arribo forzoso legítimo a que se refiere el artículo 1541 del Código de Comercio. (..-) 3.4. En el régimen de tránsito. Cuando durante la ejecución de una operación de tránsito adusnero se encuentren mercancias que hubieren obtenido la autorización del régimen de tránsito aduanero, a pesar de eslar sometida a las restricciones de que trata el Artículo 358 del presente decreto.” 2 2.5. 2.6. 2.7. 2.8. 2.9, El 6 de mayo de 2008, SUTRANSCOOP presentó escrito de objeción al Acta de Aprehensión 160-FISCA.
El 9 de septiembre de 2008, mediante Resolución 39-070-0636-0085, la Dirección de Fiscalización Aduanera de la Administración Nacional de Maicao (República de Colombia) dispuso decomiso la mercancia aprehendida a SUTRANSCOOP, en su calidad de tenedor. Dentro del término legal, SUTRANSCOOP interpuso recurso de reconsideración, ante la División de Recurso Físicos y Financieros de la Administración Local Maicao (República de Colombia) hoy División de Gestión Administrativa y Financiera, solicitando la revocatoria de la Resolución 39-070-0636-0085.
El 23 de diciembre de 2008, mediante Resolución 1-39-201-601-2008- 0003, la Dirección Seccional | de Impuestos y Aduanas de Maicao (República de Colombia) confirmó en su integridad la Resolución 39- 070-0636-0085. SUTRANSCOOP interpuso ante el Tribunal Administrativo de la Guajira acción de nulidad y restablecimiento de derecho contra las Resoluciones 1-39-201-601-2008-0003 y 39-070-0636-0085, demanda que fue admitida a trámite el 14 de septiembre de 2009. 2.10.El 30 de noviembre de 2011, el Tribunal Contencioso Administrativo de la Guajira declaró infundada la demanda interpuesta. 2.11.
SUTRANSCOOP interpuso recurso de apelación contra la sentencia de 30 de noviembre de 2011, recurso que fue admitido a trámite el 31 de enero de 2012. 2.12.El 4 de septiembre de 2014, la Sección Primera de la Sala de lo 3.1. Contencioso Administrativa del Consejo de Estado de la República de Colombia resolvió suspender el proceso a efectos de solicitar ante este Tribunal la interpretación prejudicial de los Artículos 4, 17, 22, 169, 177 y 205 de la Decisión 399 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena y los Artículos 2, 3, 10, 54, 56, 57, 67 y 72 de la Decisión 617 de la Comisión de la Comunidad Andina.
Argumentos de la Demanda SUTRANSCOOP presentó acción de nulidad y restablecimiento del derecho bajo los siguientes argumentos: La causal de aprehensión y posterior decomiso referida en el numeral 1.2. del Artículo 502 del Decreto 2685 se aplica exclusivamente para el Régimen de Importación, mientras que sus mercancías ingresaron bajo un Régimen de Tránsito Aduanero Internacional (comunitario). 3 3.2. 3.3. 3.4. 3.5. 3.6. 3.7. 3.8. 3.9.
Considerando que la mercadería no iba a someterse a importación a territorio aduanero nacional, sino en calidad de tránsito aduanero internacional, el Régimen de Tránsito Aduanero Internacional se rige por normas de alcance supranacional, tales como la Decisión 399, siendo por tanto inaplicables las disposiciones contenidas en el Decreto 2685.
Afirma que cumplió con las exigencias determinadas en el artículo 22 de la Decisión 399, es decir, presentó ante la autoridad de aduana la Carta de Porte Internacional por Carretera (CPIC) y el Manifiesto de Carga Internacional (MCI), documentos requeridos para que una mercadería se transporte internacionalmente por carretera. Cuando arribó la mercadería a puerto colombiano (Cartagena) de acuerdo con el documento de transporte (B/L) en este se consignó como destino final Maracaibo Estado de Zulia, Venezuela, por lo que la operación estaba sujeta a lo dispuesto en el Artículo 205 de la Decisión 399 que determina que: "El transporte internacional de mercancías por carretera es reconocido por los Países Miembros como un servicio de exportación”.
La autoridad por vía de analogía aplicó el artículo 54 la Decisión 617 para considerar que el régimen a aplicar era el aduanero nacional y así poder emplear el Decreto 2685 y así sancionar a SUTRANSCOOP. Respecto a la aplicación de la Decisión 617, resalta que en ningún momento el objeto de la operación era la nacionalización de la mercancía, en el lugar de arribo que sería Cartagena, como lo hace pensar la autoridad de Maicao.
En aplicación del artículo 3 de la Decisión 617, así Venezuela no sea parte de la Comunidad Andina, era viable realizar la operación de tránsito aduanero comunitario, ya que, si bien se retiró en el año 2006, cesan sus derechos y obligaciones derivados de su condición de País Miembro, con excepción de las ventajas recibidas y otorgadas de conformidad con el programa de liberación de la subregión, por un plazo de cinco años.
La Administración de Aduanas de Maicao al realizar la aprehensión de su mercancía, desconoció los acuerdos y convenios internacionales y bilaterales de transporte suscritos por Colombia y Venezuela, toda vez que limitó de manera infundada la circulación de los medios de transporte y unidades de carga respectiva, creando perjuicios a la empresa.
La mercancía en cuestión, no se encuentra catalogada como prohibida de importación, y si bien, la República de Colombia contempla una restricción, a la presente fecha no ha comunicado a la Comunidad Andina de la misma, por lo que no se puede aplicar dicha prohibición. 4 by 4.1. 4.2, 4.3. 4.4. 5.1. 5.2. Argumentos de la Contestación La Unidad Administrativa Especial, Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Riohacha presentó contestación a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho manifestando lo siguiente: Que sus actuaciones fueron plenamente sujetas al ordenamiento legal, en particular a lo determinado en la constitución y la ley nacional.
En cumplimiento a la Resolución 7373 artículo 2, las mercancias clasificables en los capítulos 50 al 64 del arancel de aduana y que sean procedente de la zona libre de Colón, República de Panamá, solo pueden ingresar por dos jurisdicciones, la de la Administración Especial de Aduanas de Bogotá y la del local de aduanas de Barranquilla y se señala que sobre esas mismas mercancias no es procedente la autorización del régimen de tránsito aduanero.
Que las mercancías se aprehendieron en aplicación de las causales establecidas en el numeral 1.2 y 3.4 del Artículo 502 del Decreto 2685 toda vez que ingresaron por un lugar no habilitado. Los términos y procedimientos que se siguieron fueron los exigidos por el ordenamiento legal nacional. Fundamentos de la sentencia de primera instancia La sentencia de primera instancia judicial, el Tribunal Contencioso Administrativo de la Guajira declaró infundada en parte la demanda, al considerar que: “El Tribunal infiere que el conflicto se deriva del desconocimiento por parte de la demandada de las Decisiones 399 y 617 de la Comunidad Andina, a través de las cuales se regula el Tránsito Aduanero Internacional”.
Que, respecto a este tema, ya existe un pronunciamiento en el siguiente sentido: *( ) el orden nacional remite a la normatividad de la comunidad andina de naciones y ésta a las disposiciones internas. Y, además la República Bolivariana de Venezuela a la fecha de los hechos, no era participe de la CAN, razón por la cual el cargo de falsa motivación no está probado, pues, tales disposiciones implican la operación de tránsito de mercancías desde una aduana de partida de un país miembro hasta la aduana de destino de otro miembro, y, en caso bajo análisis, la aduana de partida fue Panamá, que no es país miembro, según se lee en el artículo 3% del Acuerdo 617 de 2007. 5 ES Igualmente, según el señalado Acuerdo 617, las mercancías que se declaran en tránsito Aduanero Comunitario, están sujetas en la aduana de partida para la aceptación del régimen, al establecimiento de las rutas y plazos dentro de los cuales deberán ser presentadas en la aduana de paso de frontera y de destino, y, transitar por rutas diferentes a las autoridades por las administraciones aduaneras de cada país miembro, constituye infracción que da lugar a la autoridad aduanera de cada aplique las sanciones ( ) Esto es, que los calzados que le fueron decomisados al demandante carecen de respaldo aduanero de ingreso al país conforme con el ordenamiento jurídico, aunque se haya obtenido autorización de tránsito aduanero, a pesar de estar sometidos a restricción administrativa, pues, tal permiso no enerva las funciones de control aduanero que le otorgan a la DIAN las disposiciones de la CAN, ni las del derecho interno.*” Argumentos del recurso de apelación No se encuentra en el expediente copia del recurso de apelación interpuesto por SUTRANSCOOP. NORMAS A SER INTERPRETADAS El tribunal consultante solicita la interpretación prejudicial de los Artículos 4, 17, 22, 169, 177 y 205 de la Decisión 399 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, y los Artículos 2, 3, 10, 54, 56, 57, 67 y 72 de la Decisión 617 de la Comisión de la Comunidad Andina.
No procede la interpretación de los artículos 4, 17 y 205 de la Decisión 399 por no considerarse pertinentes para la resolución del caso concreto. Procede, en cambio, interpretación de los artículos 22, 169 y 177 de la citada Decisión?, Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira, Sentencia del 9 de junio de 2011, Expediente 44-001-23-31-002-2009-00136-0, Actor: SUTRANSCOOP VS DIAN.
Decisión 399 de ta Comisión del Acuerdo de Cartagena. “Artículo 22.- Toda mercancía que se transporte internacionalmente por carretera deberá estar amparada por una CPIC y un MCI. Tales documentos serán presentados ante las autoridades de aduana que deban intervenir en el control de la operación, para su trámite respectivo, pudiendo hacerlo antes de la llegada del vehiculo habilitado con las mercancias.
Cuando esté sujeta al régimen de tránsito aduanero internacional, dicha mercancía deberá estar amparada con una DTAI.” "Artículo 169.- Los Palses Miembros conceden en sus respectivos territorios libertad para las operaciones de tránsito aduanero internacional que efectúen los transportistas autorizados en vehículos habilitados y unidades de carga, debidamente registrados.” ( ) “Artículo 177.- Las autoridades de aduana, en sus métodos de verificación y control, aplicarán fas medidas que afecten lo menos posible la fluidez del comercio internacional.” 6 No procede la interpretación de los artículos 67 y 72 de la Decisión 617, por no ser aplicables al caso en análisis.
Procede la interpretación de los artículos 2,3,10, 54, 56 y 57 de la Decisión 617 de la Comisión de la Comunidad Andinaf, Decisión 617 de la Comisión de la Comunidad Andina. - “Artículo 2.- Las mercancias transportadas bajo el régimen de tránsito aduanero comunitario serán admitidas en el territorio aduanero nacional de los Países Miembros con suspensión del pago de los derechos e impuestos y recargos eventualmente exigibles, mientras permanezcan bajo este mismo régimen”.
“Artículo 3.- Las disposiciones de la presente Decisión regirán para las operaciones de tránsito de mercancias, medios de transporte y unidades de carga que utilizando uno o más modos de transporte, se realicen al amparo del régimen de Tránsito Aduanero Comunitario: a) Desde una aduana de partida de un País Miembro hasta una aduana de destino de otro País Miembro; b) Desde una aduana de partida de un País Miembro con destino a un tercer país, en tránsito por uno o más Palses Miembros distintos del de la aduana de partida; c) Desde una aduana de partida hasta una aduana de destino ubicadas en el mismo País Miembro, siempre que se transita por el territorio de otro País Miembro;
El régimen de tránsito aduanero comunitario podrá aplicarse a los tránsitos de mercancias, medios de transporte y unidades de carga que ulilicen el territorio aduanero de un país tercero cuando: a) esté prevista esta posibilidad en un acuerdo bilateral o multilateral suscrito por las partes; y b) el paso a través del tercer país se efectúe al amparo de un documento de transporte expedido en el territorio aduanero comunitario”.
“Artículo 10.- No podrán ser objeto de tránsito aduanero comunitario las mercancias cuya importación esté prohibida expresamente en el ordenamiento jurídico comunitario; o cuya prohibición por razones de moralidad, seguridad o protección de la vida y salud de personas, plantas o animales u otros, esté contemplada en éste; y, las mercancias consideradas como productos sensibles de acuerdo con lo establecido mediante Resolución de la Secretaría General.
Asimismo, no serán objeto de tránsito aduanero comunitario las mercancias cuya importación esté prohibida expresamente en Tratados y Convenios Internacionales o en las legislaciones de los Países Miembros compatibles con el ordenamiento jurídico comunitario, En el caso de las mercancías que sean de prohibida importación en un País Miembro de tránsito, pero no en el Pals Miembro de partida o de destino, la aduana del País Miembro de tránsito podrá autorizar el tránsito, otorgándole el tratamiento de Producto Sensible.
Los Países Miembros comunicarán a la Secretarla General de la Comunidad Andina la relación de mercancías de prohibida importación vigente según sus legislaciones internas y ésta a su vez las comunicará a los organismos de enlace y a las autoridades aduaneras para su correspondiente publicación. La lista de los Productos Sensibles será aprobada mediante Resolución, en la que se indicará sus mecanismos de actualización. No obstante, dicha comunicación y publicación no prejuzgarán necesariamente respecto de la compatibilidad de la prohibición con el ordenamiento jurídico andino.” ( ) “Artículo 54.- La autoridad aduanera de cada Pals Miembro conocerá y adoptará las medidas cautelares que sean necesarias; y sancionará las infracciones contra las disposiciones contenidas en esta Decisión, sus modificatorias o complementarias, cometidas en su territorio, en el curso de una operación de tránsito aduanero comunitario o con ocasión de la misma, de conformidad con las normas comunitarias correspondientes”.
( ) “Artículo 56.- Constituirán infracción especifica al régimen de tránsito aduanero comunitario, sin perjuicio de las infracciones establecidas con carácter general en la legislación aduanera comunitaria: a) incurrir en inexactitud o error en los datos consignados en el DUA, cuando estos conlleven a variar el monto que garantice adecuadamente los derechos e impuestos, la obtención de un 7 De oficio se interpretarán los artículos 1, 7, 8, 17 y 19 de la Decisión 617 de la Comisión de la Comunidad Andina”. beneficio al cual no se liene derecho o el incumplimiento de los requisitos exigidos para el Tránsito Aduanero Comunitario. b) Transitar por rutas diferentes a las autorizadas por las administraciones aduaneras de cada País Miembro. c) No informar a la autoridad aduanera, de las incidencias ocurridas durante el tránsito aduanero comunitario; d) No informar a la administración aduanera, de la ruptura accidental de precintos y marcas de identificación aduaneros ocurrida durante el tránsito aduanero comunitario; €) No presentar las mercancias, las unidades de carga o el medio de transporte, en las aduanas de paso de frontera. 1) No presentar las mercancias, las unidades de carga o el medio de transporte, en la aduana de destino dentro del plazo establecido por la aduana de partida y señalado en la declaración aduanera; g) Presentar diferencias injustificadas en cantidad y peso en los controles que efectúen las aduanas de paso de frontera o de destino, con respecto al contenido en la declaración aduanera; h) Presentar diferencias, en los controles efectuados en las aduanas de paso de frontera y en la aduana de destino, entre la clase de mercancía verificada y la declarada; i) Presentar en la aduana de destino, para efectos del ingreso de la mercancía a los lugares habilitados, documentos soportes distintos de los entregados en la aduana de partida para la aprobación del tránsito aduanero comunitario; j) Presentar en la aduana de paso o de destino los medios de transporte o unidades de carga con los precintos o marcas de identificación aduanera, rotos, adulterados o violados; k) Presentar un precinto o marcas de identificación aduaneras diferentes al debidamente autorizado; |) Utilizar firmas y sellos de funcionarios aduaneros en el DUA, declarados como falsos por la autoridad competente de cada Pals Miembro; y m) Utilizar medios de transporte y unidades de carga distintos a los autorizados por la aduana para el tránsito aduanero comunitario”.
“Artículo 57.- Las sanciones administrativas que se aplicarán a las infracciones previstas en el artículo anterior, podrán ser pecuniarias, de suspensión o de cancelación de la autorización para el ejercicio del tránsito aduanero comunitario, conforme con la reglamentación que para el efecto expida la Secretaría General de la Comunidad Andina, mediante Resolución, previa consulta con el Comité Andino de Asuntos Aduaneros.
La autoridad aduanera de cada País Miembro aplicará las sanciones por la comisión de las infracciones previstas sin perjuicio de la responsabilidad civil, penal, fiscal o cambiaria que puedan derivarse de las conductas o hechos investigados. El procedimiento aplicable para la imposición de las sanciones, así como las condiciones administrativas para el cobro de las mismas, se regirán por las disposiciones contempladas en la legislación interna de cada uno de los Países Miembros”.
( ) Decisión 617 de la Comisión de la Comunidad Andina. - “Artículo 1.- Para los efectos de la presente Decisión se entiende por: Aduana de Destino: La aduana de un Pals Miembro donde termina una operación de tránsito aduanero internacional. Aduana de Partida: La aduana de un Pals Miembro donde comienza una operación de tránsito aduanero internacional.
Aduana de Paso de Frontera: Toda aduana de un Pals Miembro ubicada en una de sus fronteras, que no siendo ni la de partida ni la de destino, interviene en el control de una operación de tránsito aduanero internacional. Control Aduanero: El conjunto de medidas adoptadas por una aduana para asegurar el cumplimiento de las leyes y reglamentos que ésta está en obligación de aplicar.
( ) Mercancía: Todo bien susceptible de ser transportado y sujeto a regímenes aduaneros. ( )” ( ) TEMAS OBJETO DE INTERPRETACIÓN 1. Supranacionalidad de la Legislación Comunitaria y el Principio del Complemento Indispensable. 2. Ámbito de aplicación del régimen de tránsito aduanero comunitario. Operaciones de Tránsito Aduanero Comunitario (Decisión 617).
“Artículo 7.- Los Países Miembros, con arreglo a los procedimientos establecidos en la presente Decisión, permitirán la circulación al amparo del régimen de tránsito aduanero comunitario de: ( ) 2. Mercancfas No Comunitarias 2.1 Desde una aduana de partida de un País Miembro hasta una aduana de destino de otro Pals Miembro, en tránsito por uno o más Países Miembros distintos del Pals Miembro de partida. 2.2 Desde una aduana de partida de un Pals Miembro con destino a un tercer pals, en tránsito por uno o más Países Miembros distintos del Pals Miembro de partida.
( )” “Artículo 8.- Las Aduanas de los Paises Miembros permitirán la libre circulación de los medios de transporte y unidades de carga, con arreglo a las disposiciones establecidas en el ordenamiento jurídico comunitario y los Convenios Internacionales y Convenios Bilaterales de transporte suscritos por los Países Miembros que sean compatibles con el primero.” (..) “Artículo 17.- Las mercancias que se declaran en Tránsito Aduanero Comunitario están sujetas, en la aduana de partida para la aceptación del régimen, al cumplimiento de los siguientes requisitos y formalidades, que deberán, en su caso, quedar establecidas en la declaración aduanera que la Decisión sobre el Documento Único Aduanero (DUA) adopte, de acuerdo con lo previsto en la presente Decisión: a) Verificar si las mercancias son o no de origen comunitario de conformidad con la documentación y declaración aduanera recibida; b) Establecer las rutas y los plazos dentro de los cuales deberán ser presentadas en la aduana de paso de frontera y de destino; c) Determinar las aduanas de paso de frontera y la aduana de destino final; d) Someterse a verificación de carga y medios de transporte de acuerdo con lo establecido en la presente Decisión y en la Decisión 574 sobre Control Aduanero, sus modificatorias o ampliatorias y demás normas que la modifiquen, complementen o sustituyan; e) Somelerse al precintado o establecimiento de marcas de identificación aduanera u otras medidas de control; 1) Presentación de los documentos anexos establecidos en el artículo 12 de la presente Decisión; y g) Otros requisitos y formalidades de acuerdo con las características de la operación de tránsito aduanero comunitario, del medio de transporte, unidad de carga y la mercancia transportada, previstas en disposiciones comunitarias”.
( ) “Artículo 19.- En caso que el transporte se inicie en un tercer país, la aduana de entrada al territorio aduanero comunitario actuará como aduana de partida y aplicará el procedimiento dispuesto en el presente Capítulo". (..) 3. Conceptos de Aduana de partida, de paso de frontera y de destino. 4. Conceptos de mercancias comunitarias y mercancias no comunitarias. 5.
Requisitos y formalidades para la aceptación del régimen de tránsito aduanero comunitario en la aduana de partida que inicia con el envío del "Aviso de Partida" a las aduanas de paso de frontera y de destino. 6. Preguntas del juez consultante. D. ANÁLISIS DE LOS TEMAS OBJETO DE INTERPRETACIÓN 1. 1.1. 1.2. 1.3. 1.4. Supranacionalidad de la Legislación Comunitaria y el Principio del Complemento Indispensable La demandante afirma que la mercancía en cuestión no se encuentra catalogada como mercancía prohibida para la importación. Si bien en Colombia existe una restricción para el ingreso de calzado por la Aduana de Cartagena, ésta no ha sido comunicada a la Comunidad Andina y por tanto no se puede aplicar tal prohibición. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales al respecto afirma que correspondía el decomiso y aprehensión de la mercancía puesto que se realizó por una aduana de ingreso no autorizada para esa mercancía. Sobre dicha afirmación, debe hacerse mención al Artículo 10 de la Decisión 617, mediante el cual se prohíbe el tránsito de mercancia no autorizada.
De igual modo, en lo que respecta a la mercancia no autorizada en el país de tránsito, pero sí en el de partida y destino, éste está facultado para permitir el tránsito de la mercancía como producto sensible. En ese sentido, atendiendo a que la mercancía que se ha incautado no resulta prohibida en Colombia, sino que el acceso de la misma se dio por una Aduana no autorizada por la autoridad nacional, el artículo en mención no resulta aplicable.
Máxime si, del argumento de la demandada se advierte que de acuerdo con la normativa nacional los ingresos de mercancías de rubro calzado tienen que ser ingresadas por la Aduana Marítima de Barranquilla y no por la de Cartagena como sucedió. De lo expuesto, se colige que no existe norma comunitaria referida a la restricción o catalogación de las Aduanas en Colombia.
En ese sentido, el Tribunal en el Proceso 154-IP-2013 ha emitido pronunciamiento respecto del principio de complemento indispensable. En la normativa comunitaria se consagra lo que algunos tratadistas denominan “norma de clausura”*?, según la cual se deja a la legislación de los Países 8 Pablo Navarro, Carlos Alchourrón, George Henrik Von Wright, entre otros, se refieren a las Normas de clausura.
Pablo Navarro advierte, acerca de estas normas, que éstas “tienen por función completar un determinado sistema normativo y, en ese sentido, su impacto principal es 10 1.5. 1.6. 1.7. 1.8. 1.9. Miembros la solución legislativa de situaciones no contempladas en la ley comunitaria, ya que es posible que aquélla no prevea todos los casos susceptibles de regulación jurídica.
El Tribunal en reiterada jurisprudencia ha manifestado que “la norma comunitaria, la doctrina y la jurisprudencia recomiendan aplicar criterios restrictivos, como el principio del 'complemento indispensable” para medir hasta dónde pueden llegar las innovaciones normativas de derecho interno, anotando que sólo serían legítimas aquellas complementarias que resulten ser “estrictamente necesarias para la ejecución de la norma comunitaria y, por tanto, que favorezcan su aplicación y que de ningún modo la entraben o desvirtúen! ( ) advirtió la inaplicabilidad del derecho interno que sea contrario al ordenamiento jurídico comunitario, debiendo quedar substraidos de la competencia legislativa interna los asuntos regulados por la legislación comunitaria.
De esta manera, 'la norma interna que sea contraria a la norma comunitaria, que de algún modo la contradiga o que resulte irreconciliable con ella, si bien no queda propiamente derogada, dejará de aplicarse automáticamente, bien sea anterior o posterior a la norma integracionista'. En este marco, ha establecido que, en caso de presentarse antinomias entre el Derecho comunitario andino y el derecho interno de los Países Miembros, prevalece el primero, al igual que se configurara entre el Derecho comunitario y las normas de derecho internacional.
Asimismo, el Tribunal, sobre el tema, ha expresado que “no es posible la expedición de normas nacionales sobre el mismo asunto, salvo que sean necesarias para la correcta aplicación de aquellas”. (Proceso 10- IP-94. Interpretación Prejudicial de 17 de marzo de 1995, publicada en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena 177 de 20 de abril de 1995).
Es decir, los Países Miembros no pueden expedir normas sobre asuntos regulados por las normas comunitarias, salvo que sean necesarias para su correcta ejecución y, en consecuencia, no pueden, so pretexto de reglamentar normas comunitarias, establecer nuevos derechos u obligaciones o modificar los ya existentes y previstos en las normas comunitarias.
No obstante lo anterior, cuando la norma comunitaria deja a la responsabilidad de los Países Miembros la implementación o desarrollo de aspectos no regulados por aquella, en aplicación del principio de complemento indispensable, les corresponde a esos países llevar a el ámbito de las lagunas de los sistemas normativos”. “NORMAS PERMISIVAS Y CLAUSURA DE LOS SISTEMAS NORMATIVOS”.
Disponible en Internet: http:/www.udg.edu/LinkClick.aspx?fleticket=iAxcO%2FCGINQ%3D8tabid=97248language=ca- ES. 11 1.10. 1.11. 1.12. cabo tales implementaciones, sin que éstas puedan establecer, desde luego, exigencias, requisitos adicionales o constituir reglamentaciones que de una u otra manera afecten el Derecho comunitario o, restrinjan aspectos esenciales por él regulados de manera que signifiquen, por ejemplo, una menor protección a los derechos consagrados por la norma comunitaria.
El ordenamiento comunitario goza de prevalencia respecto de los ordenamientos jurídicos de los Países Miembros y respecto de las normas de derecho internacional. En este marco ha establecido que, en caso de presentarse antinomias entre el Derecho comunitario andino y el derecho interno de los Países Miembros, prevalece el primero, al igual que al presentarse antinomias entre el Derecho comunitario y las normas de Derecho internacional, también prevalece el Derecho comunitario andino. Un punto fundamental al analizar el principio de Supremacia del Derecho comunitario andino es el principio de “Autonomía del Ordenamiento Jurídico Andino”, que no es otra cosa que el desarrollo del principio de supremacía y que consagra como un verdadero sistema jurídico al Ordenamiento Jurídico Comunitario, es decir, unido a que dicho sistema jurídico se presenta como un todo coherente y dotado de unidad, contiene un conjunto de principios y reglas estructurales que derivan de él mismo, sin resultar de ningún otro ordenamiento jurídico.
El Tribunal, acerca del principio de Autonomía del Ordenamiento Jurídico Andino, ha manifestado lo siguiente: “En este contexto, cabe reiterar que el ordenamiento comunitario no deriva del ordenamiento de los Países Miembros, sea éste de origen interno o internacional, sino del Tratado Constitutivo de la Comunidad. Así, y por virtud de su autonomía, se ratifica que el ordenamiento jurídico de la Comunidad —tanto el primario como el derivado- no depende ni se halla subordinado al ordenamiento interno, de origen internacional, de dichos Paises.
En consecuencia, los tratados internacionales que celebren los Países Miembros por propia iniciativa, como el del Acuerdo sobre los ADPIC, no vinculan a la Comunidad, ni surten efecto directo en ella, sin perjuicio de la fuerza vinculante que tales instrumentos posean en las relaciones entre los citados Países Miembros y terceros países u organizaciones internacionales.” (Proceso 01-Al-2001.
Sentencia del 27 de junio de 2002, publicada en la Gaceta Oficial 818, de 23 de julio de 2002). Sin embargo, el Tribunal ratifica que la potestad de las autoridades nacionales de los Paises Miembros, de regular a través de normas internas o mediante la celebración de tratados internacionales, los asuntos sobre Transporte Internacional de Mercancias no 12 1.13. 2. 2.1. 2.2. 2.3. 2.4, comprendidos en la norma comunitaria andina, no podrá ser ejercida de modo tal que signifique la introducción de restricciones adicionales al ejercicio de los derechos y facultades consagrados por la norma comunitaria.
En todo caso, la norma interna o internacional que se aplique deberá ser compatible con la comunitaria. La Sala consultante deberá establecer y verificar si la Dirección Seccional de Impuestos de Maicao al aplicar la restricción de ingreso de mercancias consistentes en calzado, violó o no la legislación comunitaria que regula expresamente el Régimen Aduanero de Tránsito Comunitario por aplicar una restricción contenida en una norma nacional.
Deberá también la Sala establecer y verificar si la restricción de ingreso de zapatos por la Aduana de Barranquilla fue o no notificada a la Secretaría General de la Comunidad Andina como lo dispone el Artículo 10 de la Decisión 617 y si la Administración de Maicao consideró esta situación para dictar la Resolución de decomiso. Ámbito de aplicación del Régimen de Tránsito Aduanero Comunitario.
Operaciones de Tránsito Aduanero Comunitario (Decisión 617) Afirma la actora que en aplicación del Artículo 3 de la Decisión 617, así Venezuela no sea parte de la Comunidad Andina, era viable realizar la operación de tránsito aduanero comunitario, ya que, si bien se retiró en el año 2006, cesan sus derechos y obligaciones derivados de su condición de País Miembro, con excepción de las ventajas recibidas y otorgadas de conformidad con el programa de liberación de la subregión, por un plazo de cinco años.
El Artículo 2 de la Decisión 617 indica que las mercancias transportadas bajo Régimen de Tránsito Aduanero Comunitario serán admitidas en el territorio aduanero nacional de los Países Miembros con suspensión del pago de los derechos e impuestos y recargos eventualmente exigibles, mientas permanezcan bajo este mismo régimen. En el presente caso nos encontramos frente a un régimen especial aduanero en el cual, a diferencia del régimen de importación a consumo, la obligación tributaria aduanera se encuentra suspensa del pago de derechos, impuestos y recargos, por cuanto las mercancias han sido destinadas por voluntad del importador en Tránsito Aduanero Comunitario Internacional con destino a otro país, sea Miembro de la Comunidad Andina o un tercero no miembro.
Mientras dure el Tránsito Aduanero, las mercancías se hallan bajo la potestad aduanera, es decir, sujetas a todos los actos de control y vigilancia, hasta que las mismas hayan llegado a la aduana de salida, se haya cancelado la operación y hayan abandonado el País, todo con sujeción a las normas establecidas en la Decisión 617 y a las normas 13 (á 2.5. internas complementarias que no se encuentren en contradicción con la Decisión comunitaria.
Por su parte el Artículo 3 de la Decisión 617, manifiesta que las disposiciones de la presente Decisión regirán para las operaciones de tránsito de mercancías, medios de transporte y unidades de carga que utilizando uno o más modos de transporte, se realicen al amparo del Régimen de Tránsito Aduanero Comunitario: 2.5.1. Desde una aduana de partida de un País Miembro hasta una aduana de destino de otro País Miembro; 2.5.2.
Desde una aduana de partida de un Pais Miembro con destino a un tercer país, en tránsito por uno o más Paises Miembros distintos del de la aduana de partida; 2.5.3. Desde una aduana de partida hasta una aduana de destino ubicadas en el mismo País Miembro, siempre que se transite por el territorio de otro País Miembro; 2.5.4. En caso presente la operación de Tránsito Aduanero Comunitario aunque se inició en Panamá, la mercancía fue manifestada en Tránsito de la Aduana de Cartagena, la misma que se transformó en Aduana de salida, con destino final a Maracaibo, Venezuela, debiendo pasar por la Aduana de Maicao.
Esta operación de Tránsito Aduanero Comunitario se la realizó amparada y de conformidad a la Decisión 617, motivo por el cual la Aduana de Cartagena una vez cumplidos y verificados los requisitos exigibles por la normativa comunitaria autorizó el Régimen de Tránsito. 2.5.5. El hecho de que Venezuela era o no miembro de la Comunidad Andina a la fecha en que se efectúo el tránsito, es irrelevante, la operación se encontraba garantizada y amparada en los literales bien sea el a) o el b) del Artículo 3 de la Decisión 617. 2.6.
El Artículo 9 de la Decisión 617, autoriza a los medios de transporte y 2.7. 2.8. carga a circular por vías y cruces o pasos de frontera habilitados de conformidad con la norma comunitaria y subsidiariamente por las que determinen las autoridades nacionales. En efecto, estas normas no podrán establecer exigencias, requisitos adicionales o dictar reglamentaciones que de una u otra manera entren en conflicto con el Derecho comunitario andino o restrinjan aspectos esenciales regulados por él de manera que signifiquen, por ejemplo, una menor protección a los derechos consagrados por la norma comunitaria.
La Sala Consultante, debe determinar y verificar si la Administración de Aduanas de Maicao, para aprehender las mercancías consistentes en calzado, cumplió lo siguiente: 1) Observó o no el ámbito de aplicación 14 po de la Decisión 617, para lo cual debió tomar en cuenta el hecho de si se trataba de un Régimen de Tránsito Aduanero o de un Régimen de Importación a Consumo; 2) Si además tomó en cuenta y verificó si la restricción de acceso de calzado por la Aduana de Barranquilla abarcaba a los regímenes aduaneros especiales o solo tuvo vigencia para las mercancias declaradas al Régimen de Consumo; y 3) Finalmente, en el caso de comprobarse que la restricción era también para el Régimen de Tránsito, se tomó o no en cuenta si la norma interna que estableció la restricción se encontraba o no en conformidad con la Decisión 617, para lo cual debió tomar en cuenta el principio de supremacía normativa que rige en la Comunidad Andina.
Conceptos de Aduana de partida, de paso de frontera y de destino De los antecedentes del caso, se advierte que el hecho generador es la introducción de mercancías al País bajo el Régimen de Tránsito aduanero que realizaba la empresa colombiana SUTRANSCOOP que tiene como punto de partida Panamá y como destino la ciudad de Maracaibo en Venezuela, afirmando la autoridad que Panamá no es Pais Miembro de la Comunidad Andina.
En razón a ello debe tomarse en cuenta que la Operación de Tránsito Aduanero Comunitario se encuentra definida en el glosario de términos de la Decisión 617 como: "Es el transporte de mercancías, medios de transporte y unidades de carga, que se realiza en el territorio aduanero comunitario desde una aduana de partida hasta una aduana de destino en una misma operación, en el curso de la cual se cruzan una o varias fronteras de los Países Miembros, dando cumplimiento a las disposiciones contenidas en la presente Decisión, así como a las demás normas comunitarias y nacionales complementarias o conexas”.
De igual modo, el glosario de términos de la Decisión 617 contiene la clasificación de los tipos de Aduanas empleadas para tal operación al amparo de la norma de Tránsito Aduanero Comunitario: Aduana de Partida: La aduana de un País Miembro donde comienza una operación de tránsito aduanero comunitario. Aduana de Paso de Frontera: La aduana de un País Miembro, ubicada en una de sus fronteras, que interviene en el trámite de una operación de tránsito aduanero comunitario por la cual las mercancias cruzan con motivo de tal operación. Aduana de Destino: La aduana de un País Miembro donde termina una operación de tránsito aduanero comunitario.
De modo que, según lo expuesto, se afirma que la norma andina contempla tres estadios pasivos de control aduanero de dicha operación de tránsito comunitario. 15 3.1. Aduana de Partida 3.1.1. 3.2. 3.2.1. 3.2.2. 3.2.3. 3.3. 3.3.1 3.3.2 Para el caso que es materia de análisis, el Tránsito se inicia en Cartagena como Aduana de Partida, donde se cumplieron las formalidades y requisitos aduaneros previos a conceder el Régimen de Tránsito Comunitario, debiéndose observar y aplicar la Decisión 617.
Aduana de paso de frontera Las aduanas de paso de frontera — de acuerdo con los artículos 17 y 23 de la Decisión 617- están facultadas a verificar las marcas de identificación aduanera, códigos y estado de los precintos aduaneros y asegurarse que la unidad de carga y el medio de transporte no tengan señales de haber sido forzados o violados, dejando constancia de la revisión realizada sobre la declaración aduanera.
Sólo en caso de sospecha de irregularidades aduaneras se podrá realizar la verificación física de mercancías dejando la constancia correspondiente. La normativa andina establece que las autoridades de Aduana de paso de frontera deberán remitir un “Aviso de Paso de Frontera" a las aduanas de partida y de destino, tan pronto como haya concluido su revisión. El aviso de paso de frontera deberá incluir las incidencias que hayan podido producirse y estén recogidas en el ejemplar correspondiente de la declaración aduanera que la Decisión sobre el Documento Unico Aduanero (DUA) adopte.
La Sala consultante deberá verificar si la Administración de Aduanas de Maicao como Aduana de Destino, llevo a cabo o no sus actuaciones de acuerdo a la Decisión 617 para que se cumpla a cabalidad el Tránsito Aduanero Comunitario e Internacional o si por el contrario incumplió sus deberes y obligaciones. Aduana de destino Terminada la operación de tránsito aduanero la Aduana de destino dejará constancia en la declaración aduanera de las actuaciones practicadas y enviará en forma inmediata el "Aviso de fin de tránsito” a las aduanas de partida, de garantía y las aduanas de paso de frontera.
De modo que, de acuerdo con los antecedentes del caso, la Sala consultante deberá considerar que sólo resultan aplicables las disposiciones de la norma andina a la operación de tránsito comunitario correspondiente al recorrido realizado por el territorio de los Países Miembros y no necesariamente respecto de la Aduana de Partida. En el caso materia de análisis, el inicio de la operación de tránsito comunitario se dio en un Tercer país (Panamá), siendo la Aduana de partida para nuestro cuerpo normativo la Aduana de Cartagena. 16 ge 4.1. 4.2. 4.3.
Conceptos de mercancías comunitarias y mercancías no comunitarias. En el caso expuesto, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales contestó la demanda afirmando que se ha probado que las mercancias transportadas por SUTRANSCOOP e introducidas era calzado procedente de Panamá, lo cual contraviene la prohibición contenida en el Artículo 502 del Decreto 2685/99, que sólo permite el acceso de dichas mercancías por la Aduana de Barranquilla.
El glosario de términos de la Decisión 617 define la carga o mercancía como a todos los bienes susceptibles de ser clasificados por la NANDINA y que se encuentran sujetos a control aduanero. Dicha norma contiene además una clasificación de los tipos de mercancias que transitan al amparo de la norma de Tránsito Aduanero Comunitario, como sigue: Mercancías Comunitarias a. Las mercancias obtenidas, elaboradas, transformadas O producidas en el territorio aduanero comunitario y que cumplen con las normas de origen establecidas en la Comunidad Andina; y b. Las mercancías importadas para el consumo y en libre circulación en el territorio aduanero comunitario.
Mercancías No Comunitarias a. Las mercancías que no cumplen los requisitos para ser consideradas como mercancias comunitarias. b. Las mercancías que pierdan su condición de comunitarias al ser exportadas a titulo definitivo fuera del territorio aduanero comunitario. La clasificación antes reseñada surge del origen de los productos sujetos a control aduanero con énfasis en el origen de los mismos y que están contempladas por las normas establecidas por la Comunidad Andina.
Cabe precisar que, aún con dicha clasificación, el Artículo 10 de la Decisión 617 refiere que no podrán ser objeto de tránsito aduanero comunitario las mercancias cuya importación esté prohibida expresamente en el ordenamiento jurídico comunitario; o cuya prohibición por razones de moralidad, seguridad o protección de la vida y salud de personas, plantas o animales u otros, esté contemplada en éste; y, las mercancías consideradas como productos sensibles de acuerdo con lo establecido mediante Resolución de la Secretaría General.
Asimismo, no serán objeto de tránsito aduanero comunitario las mercancias cuya importación esté prohibida expresamente en Tratados y Convenios Internacionales o en las legislaciones de los Países Miembros compatibles con el ordenamiento jurídico comunitario. 07 Y 4.4. 5.1. 5.2. 5.3. La Sala Consultante deberá analizar si la Administración de Aduanas de Maicao al expedir su Resolución de decomiso, violó o no la Decisión 617 al no considerar que las mercancías en Tránsito consistentes en calzado no eran comunitarias.
Requisitos y formalidades para la aceptación del régimen de tránsito aduanero comunitario en la aduana de partida que se inicia con el envío del “Aviso de Partida” a las aduanas de paso de frontera y de destino El caso que es materia de análisis es una operación de transporte de mercancías y de tránsito aduanero que se inicia en un tercer país — Panamá-, prosiguiendo por vía terrestre por la ciudad de Cartagena — Colombia con destino a la ciudad de Maracaibo — Venezuela.
La Decisión 617 en su Artículo 17 establece como requisitos y formalidades: a) Verificar si las mercancias son o no de origen comunitario de conformidad con la documentación y declaración aduanera recibida; b) Establecer las rutas y los plazos dentro de los cuales deberán ser presentadas en la aduana de paso de frontera y de destino; c) Determinar las aduanas de paso de frontera y la aduana de destino final; d) Someterse a verificación de carga y medios de transporte de acuerdo con lo establecido en la presente Decisión y en la Decisión 574 sobre Control Aduanero, sus modificatorias o ampliatorias y demás normas que la modifiquen, complementen o sustituyan; e) Someterse al precintado o establecimiento de marcas de identificación aduanera u otras medidas de control; 17) Presentación de los documentos anexos establecidos en el Artículo 12 de la presente Decisión; y g) Otros requisitos y formalidades de acuerdo con las características de la operación de tránsito aduanero comunitario, del medio de transporte, unidad de carga y la mercancia transportada, previstas en disposiciones comunitarias.
Una vez verificado la concurrencia de los requisitos del régimen de tránsito aduanero previstos en el Artículo 17 antes expuesto, la aduana de partida conservará el ejemplar a ella destinado y devolverá los otros ejemplares al Transportista o al Obligado Principal, procediendo a notificar en forma inmediata la operación de tránsito aduanero comunitario que se ha iniciado, mediante el envío del “Aviso de Partida” a las aduanas de paso de frontera y de destino. 18 5.4.
La Corte Consultante verificará si la Administración de Maicao, al investigar y dictar la Resolución de decomiso y una vez que verificó el cumplimiento de los requisitos y formalidades para que se cumpla el Tránsito Comunitario, violó o no la Decisión 617 al ordenar el decomiso. Preguntas del juez consultante ¿Qué pasa si hay una norma interna que no contempla la infracción y sanción de la legislación comunitaria, que pretende ser aplicada por la DIAN? Por el principio de supremacía de la norma comunitaria debidamente desarrollada en el punto 1 de la presente interpretación prejudicial, la norma comunitaria está por sobre la norma interna, siendo de aplicación obligatoria y directa, por lo que, si ésta contempla una infracción y sanción, la autoridad nacional deberá revisar la conducta y si se ajusta, aplicar la norma correspondiente.
¿Si la Administración Aduanera pretende aplicar infracciones y sanciones que no están reguladas en la Decisión 617 de 2005 (Régimen Comunitario), se entiende que es procedente aplicar el régimen interno sancionatorio que no está contemplado en el Régimen Comunitario? Como ya se contestó en la primera pregunta, la norma comunitaria siempre está por sobre la norma interna, sin embargo, de acuerdo con lo determinado por el principio de complemento indispensable, todo aquello que la norma comunitaria no lo regule, lo podrá normar las leyes del ordenamiento interno. Reiterándose que el Artículo 370 del Estatuto Aduanero remite a las normas de la Comunidad Andina, es decir, a la Decisión 617 de 2005, que en el campo de infracciones corresponde a los artículos 54 y 56 de la misma, ¿qué pasa si en la norma comunitaria, que en el presente caso se aplica por remisión del Estatuto Aduanero no se contemplan las infracciones del Derecho Interno que pretende aplicar la DIAN? Única y exclusivamente se puede sancionar como infracción lo que está contemplado por la legislación comunitaria y en todo aquello que no lo regule, de acuerdo con la normativa nacional.
En los términos expuestos, el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina deja consignada la presente interpretación prejudicial para ser aplicada por la Corte Consultante al resolver el proceso interno 2009-00137, la que deberá adoptarla al emitir el correspondiente fallo de conformidad con lo dispuesto en 19 el Artículo 35 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, en concordancia con el Artículo 128 párrafo tercero de su Estatuto.
La presente interpretación prejudicial se firma por los Magistrados que participaron de su adopción de acuerdo con lo dispuesto en el último párrafo del Artículo 90 del Estatuto del Tribunal. Pa / NL Cecilia Luisa Agllón Quinteros MAGISTRADA —: pala Zambrano GISTRADO De acuerdo con el Artículo 90 del Estatuto del Tribunal, firman igualmente la presente Inter ión Prejudicial el Presidente y el Secretario.
Julio/Cesar Navarro SECRETARIO (E) róauese a la Corte Consultante y remítase copia de la presente Interpretación Prejudicial a la Secretaria General de la Comunidad Andina para su publicación en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena. 20