TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA Quito, 17 de febrero de 2017 Proceso: 669-1P-2015 Asunto: Interpretación Prejudicial Consultante: Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado de la República de Colombia Expediente interno del Consultante: 2013-00263 Referencia: Decomiso, incautación, destrucción e inutilización de maquinaria pesada Magistrado Ponente: Hugo Ramiro Gómez Apac VISTOS El Oficio 4118 del 10 de diciembre de 2015, recibido vía correo electrónico el mismo día, mediante el cual la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado de la República de Colombia solicita Interpretación Prejudicial del Artículo 6 de la Decisión 774 del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores en Reunión Ampliada con la Comisión de la Comunidad Andina a fin de resolver el Proceso Interno 2013-00263; y, El Auto del 15 de marzo de 2016, mediante el cual este Tribunal admitió a trámite la presente Interpretación Prejudicial.
A.
ANTECEDENTES 1. Partes en el Proceso Interno 2.1 2.2 2.3 2.4 Proceso 669-1P-2015 Demandante: Juan José Castaño Vergara Asociación de Mineros de Guamocó y el Nordeste Antioqueño - Asomigua Cooperativa Multiactiva de Mineros de Amalfí Ltda. - Coomina Demandados: Ministerio de Defensa Nacional Ministerio de Justicia y Derecho Ministerio de Minas y Energía Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Hechos relevantes El señor Juan José Castaño Vergara (en adelante, el señor Castaño) presentó acción de nulidad por inconstitucionalidad ante el Consejo de Estado de la República de Colombia contra el Decreto 2235 de 2012 por el cual se reglamentó el Artículo 6 de la Decisión 774 y el Artículo 106 de la Ley 1450 de 2011 en lo relacionado al uso de maquinaria pesada y sus partes en actividades mineras sin autorizaciones y exigencias previstas en la ley.1 Mediante Auto del 23 de agosto de 2013, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado de la República de Colombia admitió la demanda a trámite y ordenó notificar al Ministerio de Defensa Nacional, Ministerio de Justicia y Derecho, Ministerio de Minas y Energía, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
El Ministerio de Defensa Nacional presentó solicitud de nulidad procesal por cuanto el Auto admisorio del 23 de agosto de 2013 fue notificado a un correo electrónico erróneo, motivo por el cual no tuvo conocimiento de la demanda ni de la solicitud de suspensión provisional y no pudo absolver los traslados en el término adecuado. El 9 de septiembre de 2013, el señor Castaño presentó solicitud de modificación de la acción de nulidad por inconstitucionalidad ante el Consejo de Estado de la República de Colombia, a fin de que se modifiquen los hechos, pretensiones, anexos y pruebas de la acción presentada y se tenga como partes demandantes a la Asociación de Decreto 2235 de 2012 por el cual se reglamentan el Artículo 6 de la Decisión 774 del 30 de julio de 2012 de la Comunidad Andina y el Artículo 106 de la Ley 1450 de 2011 en relación al uso de maquinaria pesada y sus partes en actividades mineras sin las autorizaciones y exigencias previstas en la ley.
Publicado en el diario oficial el 30 de octubre de 2012. 2 2.5 2.6 2.7 2.8 2.9 Proceso 669-1P-2015 Mineros de Guamocó y el Noreste Antioqueño - Asomigua y a la Cooperativa Multiactiva de Mineros de Amalfi Ltda. - Coomina. La Cooperativa Multiactiva de Mineros de Amalfí Ltda. - Coomina (en adelante, Cooperativa Multiactiva) solicitó participar como coadyuvante en la acción de nulidad por inconstitucionalidad presentada.
La Asociación de Mineros de Guamocó y el Noreste Antioqueño - Asomigua (en adelante, la Asociación de Mineros) también solicitó participar como coadyuvante en la acción de nulidad por inconstitucionalidad presentada. El 21 de septiembre de 2013, el Ministerio de Minas y Energía contestó la acción presentada. El 6 de noviembre de 2013, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible contestó la acción presentada.
El 19 de diciembre de 2013, el Ministerio de Defensa Nacional contestó la acción presentada. 2.10 Mediante Auto del 28 de abril de 2014, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado de la República de Colombia negó la solicitud de nulidad procesal propuesta por el Ministerio de Defensa Nacional y admitió la solicitud de modificación de la acción de nulidad por inconstitucionalidad presentada por el señor Castaño. 2.11 El 27 de mayo de 2014, el Ministerio de Justicia y Derecho contestó la modificación a la acción solicitada. 2.12 El 9 de julio de 2014, el Ministerio de Minas y Energía contestó la modificación a la acción solicitada. 2.13 Mediante Auto del 5 de noviembre de 2014, la Sección Primera de la Sala 3.1 de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado de la República de Colombia dispuso suspender el proceso y solicitar Interpretación Prejudicial al Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina.
Argumentos de la acción de nulidad por inconstitucionalidad del señor Castaño Al expedir el Decreto 2235 del 2012, el Gobierno Nacional sobrepasó el límite establecido en la Sentencia C-137 de 1996 y violó la cláusula general de competencia, puesto que era el Congreso al que correspondía expedir una norma que estableciera la medida de destrucción de maquinaria vinculada a la minería ilegal. 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 3.8 Proceso 669-1P-2015 La motivación del Decreto 2235 se soporta en el Artículo 6 de la Decisión 774 y, de esta manera, desconoce que la Corte Constitucional ha señalado que resulta inaceptable, desde el punto de vista constitucional, que se transfieran amplias facultades legislativas que tienen implicaciones respecto de bienes y derechos constitucionalmente tutelados a organismos que no responden a un proceso de integración supranacional.
Para la aplicación de la medida de destrucción de maquinaria pesada no existe en el ordenamiento jurídico colombiano un procedimiento previamente establecido. El Decreto 2235 de 2012 desconoce que el procedimiento sancionatorio que se debe aplicar es el establecido por la Ley 1333 de 2009 y que, como consecuencia de ello, resultaba necesario que se modifique por la via legislativa el procedimiento sancionatorio ambiental regulado por la Ley 1333 de 2009.
En la Sentencia C-252 de 1984, la Corte Constitucional manifestó que cuando los contenidos que informan al sistema normativo son cambiados en su esencia o implican modificaciones que comprometen su estructura normativa, necesariamente deben materializarse a través de una ley. En la Sentencia C-149 de 2010, la Corte Constitucional ha reiterado que la Ley 1753, por la cual se expide el “Plan de Desarrollo 2014-2018”, no puede ser utilizada para vaciar de contenido al legislador ordinario.
La inclusión de materias ajenas al objeto del Plan Nacional de Desarrollo conduce a la práctica de evadir el debate democrático que debe darse al momento de tramitar un proyecto de ley ordinaria, afectándose el principio de unidad de la materia. Al excederse en sus funciones, el Gobierno Nacional vulneró bienes y derechos constitucionalmente tutelados como el derecho a la igualdad, el debido proceso, el derecho a la defensa, el principio del juez natural, el principio de legalidad, el derecho al buen nombre y a la honra y el derecho a la propiedad privada.
El Decreto 2235 de 2012 viola el derecho de igualdad, toda vez que las autoridades lo han aplicado solo respecto de quienes se encuentran en proceso de legalización y, de esa manera, han vulnerado el derecho a la igualdad de trato. El Gobierno Nacional no ha destruido maquinaria pesada, herramientas o equipos de quienes, aun contando con título minero inscrito en el Registro Minero Nacional, actualmente exploran, realizan construcción y montajes mineros y/o explotan extensas áreas sin contar con la licencia ambiental respectiva.
Existe un tratamiento discriminatorio cuando a través de comunicados de prensa o intervenciones públicas, el Gobierno Nacional genera un manto de duda criminal sobre las personas que honradamente y, desde hace muchos años, se dedican a la actividad minera que fue abandonada a su suerte por el Estado. Se ha catalogado de criminales a miles de 4 Proceso 669-1P-2015 colombianos honrados que se dedican a la minería vulinerando su buen nombre y su derecho a la honra; asimismo, se estigmatiza su actividad ancestral y se genera una constante zozobra ya que muchos de ellos tienen una reconocida reputación. 3.9 Mediante el Decreto 2235 de 2012 se viola el debido proceso administrativo, ya que dicha norma no establece un proceso adecuado que contenga los más elementales postulados del Estado de Derecho y que consagre sus elementos esenciales, tales como la garantía del juez natural, las garantías inherentes a la legítima defensa, la determinación y aplicación de trámites y plazos razonables y la garantía de la imparcialidad. 3.10 Al revisar la Ley 1333 de 2009 se aprecia que la Policía Nacional no es el juez natural para la imposición y ejecución de la medida prevista en el Decreto 2235 de 2012.
No existe garantia de imparcialidad de la actuación de la policía, toda vez que impone y ejecuta por sí misma la medida de destrucción. 3.11 La aplicación de la medida prevista en el Decreto 2235 de 2012 viola el derecho de defensa que tiene toda persona en las actuaciones sancionatorias administrativas llevadas a cabo por las autoridades del Estado.
La imposición de penas o medidas correccionales por la autoridad de policia debe sujetarse a las garantías procesales del derecho de defensa y contradicción y, en especial, al principio constitucional de la presunción de inocencia. 3.12 El Decreto 2235 de 2012 viola el principio de legalidad, toda vez que en el ordenamiento jurídico colombiano, hasta antes de la expedición del Decreto 2235 de 2012, no se encontraba regulada la medida de destrucción de maquinaria pesada.
Al revisar el procedimiento sancionatorio ambiental establecido por la Ley 1333 de 2009, se aprecia que no se dispone la medida de destrucción de maquinaria pesada y sus partes utilizadas en actividades mineras. 3.13 Mediante la expedición del Decreto 2235 de 2012 se ha violado el principio de legalidad toda vez que nadie puede ser juzgado sino sobre la base de normas preexistentes al acto que se le imputa. 3.14 Se viola el derecho a la propiedad privada de quienes han adquirido en el mercado legal los equipos y elementos.
Además, se vulneran los derechos de terceros de buena fe cuando en el Artículo 1 del Decreto 2235 de 2012 se establece que la medida se aplica “independientemente de quien los tenga en su poder o los haya adquirido”. 3.15 En Colombia, como en otros países de América Latina, la minería de hecho o informal (mal llamada ilegal) ha sido una forma ancestral de subsistencia para muchas comunidades y familias.
Ello conlleva el uso de 5 Proceso 669-1P-2015 métodos empíricos de producción, altos costos de explotación y serios impactos ambientales. De los datos del censo minero 2009-2011 se concluye que existen 14 357 unidades de producción minera (UPM), de las cuales 56% declara no tener ningún tipo de título minero y de las que aproximadamente viven un promedio de 100 personas, entre las que se destacan las personas que trabajan directamente en los frentes mineros y quienes de manera indirecta se benefician de la actividad (transportadores, tiendas de comida, comercio formal en los municipios, talleres mecánicos, entre otros). 3.16 El entramado legal generado desde el Gobierno Nacional no ha contribuido al proceso de formalización de la minería. El Código Minero de 2001 impuso a los mineros informales requisitos exorbitantes para legalizarse.
Asimismo, las asociaciones consiguieron que se les dieran tres años de plazo y 2 845 de ellos presentaron solicitudes formales, pero hasta el 2010 el gobierno sólo legalizó 23 minas. Ese mismo año, una nueva ley intentó formalizar la minería de tradición, pero generó algunos vacíos, y no les sirvió a los mineros de buena fe, pues se impuso las mismas trabas.
Después de un año de más de 700 solicitudes sólo se había legalizado una mina. 3.17 La normativa generada por el Gobierno Nacional describe la minería informal como delincuencial y no protege a los mineros tradicionales y se les niega la utilización de maquinaria adecuada para desarrollar una labor que data de años y de siglos. Las normas no tienen en cuenta el Estado social de derecho ni los fines esenciales del Estado, como son que el Estado debe servirle a la comunidad, promover la prosperidad general y la vigencia de un orden justo. 3.18 El Gobierno Nacional incumple el Principio de Confianza Legítima cuando 4.1 4.2 por una parte llama a legalizarse a los mineros de pequeña y mediana escala que han mecanizado su actividad y, por la otra, expide una norma como el Decreto 2235 de 2012 que ordena la destrucción de los elementos, equipos y maquinaria que han venido utilizando.
Argumentos de la contestación del Ministerio de Defensa Nacional La Corte Constitucional de Colombia ha señalado que las Decisiones de la Comunidad Andina ingresan de manera directa al ordenamiento jurídico y tienen un efecto vinculante para los países miembros. En cumplimiento de lo previsto en la Decisión 774 y con la finalidad de contener los gravísimos e irreversibles efectos ambientales de la minería ilegal y detener los flujos de capital que producto de esta actividad alimentan las finanzas de los grupos armados ilegales, el Gobierno Nacional reglamentó la Decisión 774, entre otros, mediante la expedición del Decreto 2235 del 30 de octubre de 2012.
De esa manera, se 6 4.3 4.4 45 4.6 4.7 4.8 Proceso 669-1P-2015 establecieron controles a la importación y al uso de maquinaria en actividades mineras sin los permisos exigidos en la ley. Ante la insuficiencia de las sanciones administrativas de incautación y decomiso previstas actualmente, y como reglamentación de la Decisión 774 se expidió el Decreto 2235 de 2012, que autoriza la destrucción de maquinaria cuando se realiza la actividad minera sin título minero o licencia ambiental.
La medida contempla la posibilidad de oponerse al momento de ejecutar la destrucción cuando el interesado exhiba un título o licencia, en tanto se verifica la información. Si bien la legislación colombiana contempla las sanciones administrativas de incautación y decomiso de la maquinaria pesada utilizada en minería ilegal, estas medidas resultaron insuficientes para contener el fenómeno, toda vez que, de una parte, la maquinaria venía ingresando al país sin ningún tipo de control; y, de otro lado, en la mayoría de los casos resultaba imposible retirar dicha maquinaria del lugar de operación para efectos de incautación o decomiso debido a las dificultades logísticas, condiciones geográficas, condiciones de seguridad, difícil acceso y altos costos.
En muchos casos, la maquinaria ingresa por partes o abriendo caminos o trochas generando deforestación y haciendo imposible su retiro. Ante la imposibilidad física de custodiar cada máquina decomisada, una vez que la autoridad que ordena la medida se retira del lugar, la máquina nuevamente entra en operación sin ningún tipo de control causando daños mayores al ambiente.
La medida adoptada en el Decreto 2235 de 2012 pretende complementar las herramientas jurídicas existentes hoy y que han resultado ineficaces ante el uso masivo de la maquinaria y el daño e inminente, irreversible irreparable que se causa con esta actividad. En ese sentido, la expedición de dicho decreto no ha infringido las normas en que se funda, sino que ha sido consecuente con los mandatos constitucionales y legales que imponen al gobierno el deber de salvaguardar los bienes jurídicos del medio ambiente y la salud.
El Decreto 2235 de 2012 busca garantizar los intereses de la comunidad en general y no los intereses de particulares que quieren continuar con la explotación de minerales sin cumplir los requisitos establecidos y generando daños irreparables en la salud humana y en el ambiente. El ámbito de aplicación del Decreto 2235 de 2012 no es el sector de minería tradicional, sino aquellas personas que usan maquinaria para el ejercicio de cualquier tipo de actividad de extracción de minerales sin título minero debidamente inscrito en el Registro Minero Nacional.
La prohibición contenida en el Decreto 2235 es de carácter general, no hace ningún tipo de excepción. 7 O 4.9 Proceso 669-1P-2015 La competencia que se deriva para el Gobierno Nacional a partir de la Decisión 774 de 2012 es de imperioso ejercicio y constituye un mandato de carácter supranacional que exige a las autoridades competentes de la rama ejecutiva tomar las medidas necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en la misma.
No llevar a cabo dicha obligación constituiría una omisión en el ejercicio de las funciones y una responsabilidad eventual frente a los daños irreparables al ambiente y a la salud humana. 4.10 Asimismo, teniendo en cuenta la afectación que las actividades de 4,11 5.1 minería ilegal han generado al medio ambiente y a la biodiversidad del territorio nacional, así como el grave riesgo que representan para la salud de la población, el Artículo 106 de la Ley 1450 de 2011 prohibe para el ejercicio de cualquier tipo de actividad de extracción de minerales el uso de maquinaria pesada sin título minero debidamente inscrito en el Registro Minero Nacional.
En cumplimiento del mandato de carácter supranacional y nacional y teniendo en cuenta que el Artículo 103 de la Ley 99 de 1993 dispone que “las fuerzas armadas velarán en todo el territorio nacional por la protección y defensa del medio ambiente y los recursos naturales renovables y el cumplimiento de las normas dictadas con el fin de proteger el patrimonio natural de la nación, como elemento integrante de la soberanía nacionaF', el Ministro de Defensa tiene plena competencia para la expedición de normas reglamentarias destinadas a luchar integralmente contra la minería ilegal.
Argumentos de la contestación del Ministerio de Minas y Energía La minería ilegal puede ser reprochada simultáneamente por procedimientos no excluyentes: (i) un proceso sancionatorio de la autoridad ambiental por sus impactos negativos en el medio ambiente (Ley 1333 de 2009); (ii) el procedimiento policial en manos del alcalde municipal de la jurisdicción donde se encuentra la actividad ¡legal (artículo 161 del Código de Minas), (iii) el procedimiento penal cuando la actividad se tipifica como delito (Ley 599 de 2000); o, (iv) el procedimiento de destrucción de maquinaria previsto en el Decreto 2235 de 2012.
Este último es una medida de control adicional a las demás facultades legales de incautación, decomiso, inmovilización, inutilización o neutralización de maquinaria pesada y sus partes, con el fin de contener los daños ambientales y criminales irreparables generados con este la actividad minera ilegal. En la demanda se ha omitido mencionar las diferentes clases de minería que existen, así como sus características y limitaciones legales.
Es por ello que la demanda no es concreta en señalar los sujetos a quienes presuntamente les estarían violando sus derechos constitucionales, ya que hay mineros informales que realizan baraqueo, mineros informales 8 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7 5.8 5.9 Proceso 669-1P-2015 que realizan minería tradicional, otros que son mineros informales ilegales y otros que realizan actividades ocasionales.
El concepto de “minería tradicional” fue ampliado mediante el Decreto 933 del 9 de mayo de 2013. Un minero tradicional que se encuentra dentro de la clasificación de minería informal debe acatar las regulaciones previas antes de iniciar una explotación minera, toda vez que aquellas obedecen a fines sociales de protección del medio ambiente, seguridad nacional, entre otros.
La explotación tradicional no es ilegal, por lo que para su adecuado control es necesario establecer su delimitación geográfica, así como que también se verifique los requisitos que sean necesarios. Las zonas donde exista minería tradicional deben estar delimitadas de acuerdo con lo establecido en los Artículos 248 y 249 del Código de Minas.
Asimismo, en la minería tradicional no está permitida el uso de dragas, minidragas, retroexcavadoras y demás equipos mecánicos pesados. El Gobierno Nacional ha establecido como política estatal la formalización de la minería tradicional, con la finalidad de evitar que intervengan personas que no ejerzan la minería tradicional y se lleguen a presentar los efectos que la minería ilegal produce a nivel económico, social, político y ambiental.
Actualmente existe un procedimiento administrativo y un Programa Nacional de Formalización Minera para que los mineros tradicionales que no son considerados ¡legales puedan obtener un título minero especial. El Decreto 2235 de 2012 no está prohibiendo el desarrollo de actividades de minería tradicional informal, sino que busca prohibir métodos ilegales utilizando maquinaria pesada para la explotación minera que cause graves daños al ambiente.
El Decreto 2235 de 2012 es concordante con lo previsto en el Artículo 106 de la Ley 1450 de 2011, en el que se prohíbe la utilización de maquinaria pesada y de medios mecanizados en las actividades mineras sin título minero inscrito en el Registro Minero Nacional en todo el territorio nacional. La destrucción de maquinaria es una medida proporcional y coercitiva que permite contrarrestar los efectos sociales, ambientales, políticos y económicos de la minería ilegal.
El decomiso o destrucción de los productos, maquinaria, elementos, medios e implementos utilizados para infringir las normas ambientales es una medida válida que evita la degradación del ambiente por parte de la minería ilegal, atendiendo la función del social del Estado. El Decreto 2235 de 2012 no viola el debido proceso. El procedimiento de destrucción de maquinarias contempla la posibilidad de oponerse siempre 9 Proceso 669-1P-2015 y cuando informen y exhiban a la policía el título minero y la licencia ambiental que ampare sus actividades.
En tal caso, la policía procederá a verificar la información suministrada y, de no coincidir con la información oficial, se procederá con la ejecución de la medida. 5.10 El Decreto 2235 de 2012 no es contrario a la Constitución Política, ya que 5.11 protege derechos constitucionales como el derecho al medio ambiente sano. En el mismo sentido, tampoco se están violando los derechos a los mineros tradicionales o informales.
El demandante omite señalar que las normas objeto de estudio provienen de una norma supranacional que tiene preferencia y efecto directo sobre las normas nacionales (Decisión 774 que aprobó la Política Andina de Lucha contra la Minería llegal). Mediante dicha Decisión se busca controlar la maquinaria que es utilizada en la minería ilegal, formalizar la minería tradicional, concomitante con el respeto a un ambiente sano, y el cumplimiento del deber del Estado de planificar el manejo y aprovechar de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, conservación, restauración o sustitución, así como el deber de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental y la no afectación de cuencas hidrográficas. 5.12 La facultad para destruir la maquinaria proviene de una decisión 6.1 6.2 supranacional, por lo que no es procedente declarar la nulidad del Decreto 2235 de 2012 que reglamentó tal facultad otorgada por un organismo supranacional.
Argumentos de la contestación del Ministerio de Justicia y Derecho Los mecanismos y procedimientos establecidos en el Decreto 2235 de 2012 son necesarios para hacer efectiva una de las medidas adoptadas por la Comunidad Andina para controlar y prevenir la minería ilegal que afecta gravemente a la comunidad que habita en la región andina de la cual hace parte Colombia.
En la medida que el uso de maquinaria pesada no es propio de la minería tradicional, no existe razón alguna para que las explotaciones mineras que dicen ser tradicionales utilicen dicha maquinaria. En el caso de utilizar dichas maquinarias, resultaría indispensable contar con el respectivo título minero que garantiza la adopción de medidas técnicas y ambientales para la menor afectación del medio ambiente, la salud, la economía y la seguridad.
NORMAS A SER INTERPRETADAS La Corte consultante solicita la Interpretación Prejudicia!l del Artículo 6 de la Decisión 774 del Consejo Andino de Ministros de Relaciones 10 1.1 Proceso 669-1P-2015 Exteriores en Reunión Ampliada con la Comisión de la Comunidad Andina.? Procede la interpretación solicitada en vista de que se encuentra vinculado a la materia controvertida del caso.
De oficio, se interpretará el Artículo 3 de la Decisión 774 en lo referido a la definición de minería ilegal, la cual resulta relevante para el presente caso.3 TEMAS OBJETO DE INTERPRETACIÓN Los principios del ordenamiento comunitario andino. El principio de preeminencia, de aplicación inmediata y de efecto directo. La Política Andina de Lucha contra la Minería llegal aprobada por la Decisión 774 y su finalidad.
Procedimientos de decomiso y/o incautación, destrucción e inutilización de bienes, maquinaria, equipos e insumos utilizados en la minería ilegal. ANÁLISIS DE LOS TEMAS MATERIA DE INTERPRETACIÓN Los principios del ordenamiento comunitario andino. El principio de preeminencia, de aplicación inmediata y de efecto directo. En atención a la solicitud formulada, resulta pertinente que el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina analice en primer lugar la naturaleza y Decisión 774 de la Comisión de Ministros de Relaciones Exteriores que aprueba la Política Andina de Lucha contra la Minería llegal.- “Artículo 6.- Procedimientos de decomiso y/o incautación, destrucción e inutilización de bienes, maquinaria, equipos e insumos utilizados en la minería ilegal Los Países Miembros se encuentran facultados para decomisar e incautar, inmovilizar, destruir, demoler, inutilizar y neutralizar, los bienes, maquinaria, equipos e insumos ulilizados en la minería ilegal, para lo cual los Gobiernos reglamentarán la oportunidad y el procedimiento respectivo, a fin de hacer efectivas estas medidas.” Política Andina de Lucha contra la Mineria llegal aprobada por Decisión 774 del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores en Reunión Ampliada con la Comisión de la Comunidad Andina.- “Artículo 3.- Definiciones A los fines de la presente Decisión, las expresiones que se indican a continuación tendrán la acepción que para cada una de ellas se señala: Minería flegal: Actividad minera ejercida por persona natural o jurídica, o grupo de personas, sin contar con las autorizaciones y exigencias establecidas en las normas nacionales.
(..J” 41 1 1.2 1.3 1.4 1.5 Proceso 669-1P-2015 atributos del ordenamiento jurídico comunitario andino, a fin de determinar cómo este vincula a los países miembros de la Comunidad Andina. El Acuerdo de Cartagena, modificado por el Protocolo de Trujillo, creó la Comunidad Andina integrada por los países miembros y por los órganos e instituciones del Sistema Andino de Integración concediendo al proceso de integración subregional un esquema jurídico al que se le denomina “supranacional”.
Ello involucra que los dispositivos comunitarios que se emite tienen efectos jurídicos directos y vinculantes en los países miembros desde la fecha de publicación en la Gaceta Oficial y sin necesidad de requerir algún procedimiento de aprobación previo. El esquema jurídico supranacional ostenta particular relevancia para garantizar la validez y eficacia del ordenamiento jurídico comunitario y la propia existencia de la Comunidad Andina y ha contribuido de manera determinante para consolidar objetivos económicos y comerciales importantes para el proceso de integración, tales como la plena vigencia de una zona de libre comercio con reglas jurídicas claras y vigentes en los cuatro países miembros.
Todo ello bajo un esquema de cumplimiento también supranacional que resuelve en última instancia el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina con sentencias directamente aplicables en cada uno de los países miembros.* En esa línea de pensamiento, a través de su jurisprudencia, este Tribunal ha consolidado la aplicación de principios jurídicos como el de preeminencia, efecto directo y aplicación inmediata del ordenamiento jurídico comunitario andino.5 a. El principio de preeminencia Por el principio de preeminencia, la normativa comunitaria prevalece sobre las normas internas o nacionales (incluyendo las normas constitucionales)? de cada uno de los países miembros de la Comunidad MENDOZA FARTINATO, Guido.
La supranacionalidad de la Comunidad Andina y la relevancia de la apuesta por la construcción de proyectos de largo plazo. Biblioteca Digital Andina. p.2. Ver en: http://Awww.comunidadandina,org/bda/docs/CAN-INT-0047.pdf SALGADO ESPINOZA, Oswaldo. El ABC del Derecho para la Integración. El Surco de la Neo- Integración. Ediciones y Distribuciones Latinoamericanas — EDISLAT, Cuenca, Colección 1 - Sendero Suramericano del Siglo, 2010, p. 113.
Al respecto, la doctrina señala lo siguiente: “Cuando un Estado se adhiere a un sistema comunitario debe considerar y resolver los problemas de orden constitucional que se planteen. Cada uno es dueño de la solución que les dé, pero una vez que ha aceptado el compromiso internacional con toda libertad, hay aquí un hecho histórico sobre el que ya no es posible volver [ ] Lo que resultaría entonces inadmisible, porque se opone a la buena fe los tratados internacionales, sería que un Estado miembro, o una de sus autoridades, por ejemplo, una jurisdicción, tratara de poner en duda los compromisos aceptados invocando 'a posteriori, obstáculos constitucionales.
Tales actitudes señalarlan bien una imprevisión, bien la 12 1.6 1.7 1.8 Proceso 669-1P-2015 Andina. Como consecuencia de ello, en los casos de incompatibilidad entre una norma comunitaria y una norma nacional, se deberá preferir la primera. Cabe indicar que ello no implica que la norma nacional deba ser derogada, sino que basta que sea inaplicada por el país miembro que corresponda.
Asimismo, la jurisprudencia del Tribunal ha sido clara al señalar que la circunstancia de que un país miembro pertenezca a un organismo internacional distinto a la Comunidad Andina no lo exime de obedecer las normas comunitarias andinas con el pretexto de que se está cumpliendo con las de dicho organismo; puesto que ello implicaría “negar la supremacía del ordenamiento comunitario andino que es preponderante no solo respecto de los ordenamientos jurídicos de los países miembros sino de los otros ordenamientos jurídicos internacionales a que pertenezcan”.? Este Tribunal ha resaltado la importancia del principio de preeminencia de la normativa comunitaria, en los siguientes términos8: “El derecho de la integración, como tal, no puede existir si no se acepta el principio de su primacía o prevalencia sobre los derechos nacionales o internos de los Países Miembros ( ) En los asuntos cuya regulación corresponde al derecho comunitario, según las normas fundamentales o básicas del ordenamiento integracionista, se produce automáticamente un desplazamiento de la competencia, la que pasa del legislador nacional al comunitario.
La Comunidad organizada invade u ocupa, por así decirlo, el terreno legislativo nacional, por razón de la materia, desplazando de este modo al derecho interno ” (Subrayado agregado) En ese sentido, en la Interpretación Prejudicial recaída en el Proceso 1- IP-87 este órgano jurisdiccional enfatizó que el principio de preeminencia o aplicación preferente constituye una caracteristica esencial del Derecho Comunitario y un requisito básico para la construcción integracionista.
Textualmente, señaló lo siguiente: mala fe. Un Estado no puede oponer, pues, una norma cualquiera de su derecho interno, incluida las normas constitucionales, para sustraerse a fos compromisos que ha contraído válidamente según el derecho internacional.” (Subrayado agregado) En: PESCATORE, Pierre. Aspectos Judiciales del Acervo Comunitario.
Revista de Instituciones Europeas. Madrid, 1981, pp. 348-349. Citado por NOVAK TALAVERA, Fabián. La Comunidad Andina y su ordenamiento jurídico. En: Derecho Comunitario Andino. Instituto de Estudios Internacionales de la Pontificia Universidad Católica del Perú, Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, 2003, p. 76. Sentencia de la acción de incumplimiento recaída en el Proceso 7-Al-98.
Interpretación Prejudicial recaída en el Proceso 2-IP-90. 13 Proceso 669-IP-2015 “2. PREEMINENCIA DEL DERECHO ANDINO En primer término, se hace necesario puntualizar que el ordenamiento jurídico de la integración andina prevalece en su aplicación sobre las normas internas o nacionales, por ser característica esencial del Derecho Comunitario, como requisito básico para la construcción integracionista.
Así lo reconoció la Comisión del Acuerdo de Cartagena integrada por los Plenipotenciarios de los Países Miembros, en el pronunciamiento aprobado durante su Vigésimo Noveno Perlodo de Sesiones Ordinarias (Lima, 29 de mayo-5 de junio 1980) cuando declaró la validez plena' de los siguientes conceptos: ( ) b) el ordenamiento jurídico del Acuerdo prevalece, en el marco de sus competencias, sobre las normas nacionales sin que puedan oponerse a él medidas o actos unilaterales de los Países Miembros ” 1.9 Como se puede apreciar, el principio de preeminencia o aplicación preferente involucra que la normativa comunitaria debe prevalecer sobre cualquier disposición nacional o internacional a la que se encuentren vinculados los países miembros.
La aplicación de este principio constituye un requisito sumamente relevante para la consolidación de construcción integracionista y los fines y objetivos del Acuerdo de Integración Subregional Andino. 1.10 Tomando en cuenta que la materia controvertida en el presente caso consiste en determinar si el gobierno colombiano se encontraba facultado o no para reglamentar el Artículo 6 de la Decisión 774, corresponde revisar con mayor amplitud los principios de aplicación inmediata y de efecto directo del ordenamiento jurídico comunitario andino. b. El principio de aplicación inmediata 1.11 El principio de aplicación inmediata asegura la vinculatoriedad y exigibilidad de la normativa comunitaria.
Así, se refiere a las obligaciones que las disposiciones comunitarias generan en los países miembros. 1.12 El principio de aplicación inmediata se encuentra previsto en el Artículo 3 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina (en adelante, el Tratado de Creación del TJCA) que establece lo siguiente: “Artículo 3.- Las Decisiones del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores o de la Comisión y las Resoluciones de la Secretaría General serán directamente aplicables en los Países Miembros a partir de fa fecha de su publicación en la Gaceta Oficial del Acuerdo, a menos que fas mismas señalen una fecha posterior.
Cuando su texto así lo disponga, las Decisiones requerirán de incorporación al derecho interno, mediante acto expreso en el cual se indicará la fecha de su entrada en vigor en cada Pals Miembro.” 1.13 La jurisprudencia de este Tribunal en varias ocasiones se ha pronunciado sobre la definición, alcances e importancia del principio de aplicación 14 DS Proceso 669-1P-2015 inmediata en el ordenamiento jurídico comunitario andino. Así, en la interpretación Prejudicial recaída en el Proceso 3-Al-96, citando a Dámaso Ruiz-Jarabo Colomer, este órgano jurisdiccional señaló lo siguiente: “La aplicabilidad inmediata significa que ta norma comunitaria adquiere, automáticamente, de por sí, estatuto de derecho positivo en el orden interno_de los Estados a que va dirigida.
Ello supone que la norma comunitaria tiene efectos en el orden interno, sin requerirse su incorporación al derecho nacional por acto interno y genera en todo juez nacional la obligación de aplicarla.” (Subrayado agregado) 1.14 En este mismo pronunciamiento, el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina resaltó la importancia de este principio precisando que la sola suposición de que las disposiciones comunitarias tuvieran que pasar por el tamiz legislativo de los países miembros, antes de su aplicación interna, conduciría a negar la existencia misma de un derecho comunitario andino. Tal como lo concibe este Tribunal, la existencia del derecho comunitario andino depende, entre otros principios, del atributo de aplicación inmediata de sus disposiciones. 1.15 En vinculación con ello, el Tribunal también ha destacado el carácter imperativo de las disposiciones del ordenamiento jurídico andino para los países miembros?, en los siguientes términos: “ ha de tenerse en cuenta, además, que el ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena es imperativo, de aplicación obligatoria en todos los Palses Miembros, y que debe ser respetado y cumplido por todos ellos y por supuesto por los Órganos del Acuerdo, lo mismo que por todos los organismos y funcionarios que ejercen atribuciones conforme a dicho ordenamiento, el cual regula el proceso de la integración que se cumple en una comunidad de derecho cual es la constituida en el Pacto Andino ” (Subrayado agregado) 1.16 Asimismo, en la Interpretación Prejudicial recaída en el Proceso 2-IP-88, el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina afianzó su criterio anterior precisando que los países miembros se encuentran prohibidos de formular reservas o desistirse a aplicar las disposiciones comunitarias, escudándose en disposiciones de su orden interno. De manera textual, se señaló lo siguiente: ” Estos [se refiere a los Estados Miembros] frente a la norma comunitaria, no pueden formular reservas _ni desistir unilateralmente de aplicarla, ni 0 Este criterio fue esbozado en la Sentencia de la acción de nulidad recaída en el Proceso 2-N-86 y ha sido ratificado en las Interpretaciones Prejudiciates recaídas en los Procesos 29-1P-95, 30-1P-95 y 32-1P-95. 15 Proceso 669-1P-2015 pueden tampoco escudarse en disposiciones vigentes o prácticas usuales de su orden interno para justificar el incumplimiento o la alteración de obligaciones resultantes del derecho comunitario.
No debe olvidarse que en la integración regida por las normas del ordenamiento jurídico andino, los Países Miembros están comprometidos 'a no adoptar ni emplear medida alguna que sea contraria a dichas normas o que de algún modo obstaculicen su aplicación” como de modo expreso preceptúa el artículo 5, segunda parte del Tratado de 26 de mayo de 1979, constitutivo de este Tribunal.
Las medidas de simple ejecución que en casos concretos pudiera adoptar un Pals Miembro tampoco pueden servir de excusa válida para alterar el efecto directo y uniforme propio de tales regulaciones. La entrada en vigor de éstas, por tanto, ha de determinar automáticamente la inaplicabilidad del derecho interno que sea contrario a sus determinaciones o que, de alguna manera, las desnaturalice, y ello en virtud de la primacla que tiene fa norma comunitaria.
La posible colisión de normas, en consecuencia, ha de resolverse sin vacilaciones ni reticencias en favor del derecho de la integración.” (Subrayado agregado) 1.17 Como se puede apreciar, el principio de aplicación inmediata implica que las Decisiones del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores o de la Comisión de la Comunidad Andina y las Resoluciones de la Secretaría General de la Comunidad Andina son automáticamente incorporadas a la normativa interna de cada país miembro a partir de su publicación en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena, sin que sea necesario pasar por un procedimiento de aprobación, recepción o incorporación previo.10 1.18 Como consecuencia de ello, la normativa comunitaria constituye fuente inmediata de derechos y obligaciones para sus destinatarios y genera en todo juez nacional la obligación de aplicarla directamente. 1.19 En sintonía con lo señalado previamente, la jurisprudencia de la Corte Constitucional de Colombia se ha pronunciado señalando que las normas supranacionales despliegan efectos especiales y directos sobre los ordenamientos internos de los países miembros del tratado de Excepcionalmente, conforme al segundo párrafo del Artículo 3 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, las Decisiones requerirán ser incorporadas al derecho interno, cuando así lo disponga su propio texto.
Dicha incorporación se llevará a cabo mediante acto expreso en el cual se debe indicar la fecha de entrada en vigor de la norma en cada pals miembro, PERDOMO PERDOMO, Leonor. El Ordenamiento Jurídico Comunitario Andino y el Bloque de Constitucionalidad. En PERDOMO PERDOMO, Leonor y otros, Revista Estudios de Derecho Comunitario Andina, Universidad Internacional SEK, 2014, p, 25. 16 Proceso 669-IP-2015 integración, los cuales no se derivan del común de las normas de derecho internacional. *! 1.20 En suma, las Decisiones del Consejo Andino de Ministros de Relaciones 1.21 Exteriores o de la Comisión y las Resoluciones de la Secretaría General de la Comunidad Andina, por regla general, son de aplicación incondicionada e inmediata a la realidad jurídica de cada uno de los países miembros y, en esa medida, constituyen mandatos imperativos cuyo cumplimiento no puede ser omitido o ignorado por sus destinatarios. c. El principio de efecto directo Conjuntamente con el principio de aplicación inmediata, el principio de efecto directo asegura la vinculatoriedad y exigibilidad de la normativa comunitaria.
Así, el principio de efecto directo se relaciona con las acciones que los ciudadanos pueden ejercer en defensa de sus derechos para la debida aplicación de la norma comunitaria. 1.22 El principio de efecto directo se encuentra contemplado en el Artículo 2 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, cuyo tenor es el siguiente: “Artículo 2.- Las Decisiones obligan a los Países Miembros desde la fecha en que sean aprobadas por el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores o por la Comisión de la Comunidad Andina.” 1.23 Al respecto, en la Sentencia de la acción de nulidad recaída en el Proceso 3-Al-96 este órgano jurisdiccional señaló lo siguiente: “Mientras que el principio de la aplicación directa se refiere a la norma como tal, el del efecto directo se relaciona con las acciones que los sujetos beneficiarios pueden ejercer para la debida aplicación de la norma comunitaria.
En otras palabras que sus efectos 'generan derechos y obligaciones para los particulares al igual que ocurre en las normas de los ordenamientos estatales”, permitiendo la posibilidad de que aquellos puedan exigir directamente su observancia ante sus respectivos tribunales.” (Subrayado agregado) 1.24 Como se puede apreciar, conforme al principio de efecto directo, desde la fecha de aprobación de las Decisiones del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores o de la Comisión de la Comunidad Andina, los ciudadanos de los países miembros se encuentran facultados a exigir el cumplimiento de la normativa comunitaria promoviendo las acciones que corresponda ante los tribunales competentes. 31 Sentencia C - 137 de 1996.
Corte Constitucional de Colombia. Véase en: http:/Awww.corteconstitucional, gov.co/relatoria/1996/C-137-96.htm 17 Proceso 669-1P-2015 1.25 La jurisprudencia de este Tribunal! ha afirmado que existe una conexión estrecha entre el principio de aplicabilidad directa (también llamado de aplicación inmediata) y el de efecto directo. De manera textual, este órgano jurisdiccional señaló lo siguiente: “Entre el principio de la aplicabilidad directa y del efecto directo existe una conexión estrecha: la norma comunitaria andina al ser directamente aplicable en los Países Miembros tiene como efecto inmediato que los ciudadanos de la Subregión se sientan protegidos con y en los derechos que esas normas les confieran.
Es la forma legal de abrirles la posibilidad de exigir su cumplimiento ante las justicias nacionales. En conclusión ( ) al pasar a formar parte del ordenamiento jurídico andino, son de efecto y aplicación directa en todos los Países Miembros desde su publicación en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena, lo que significa que son de obligatorio e inmediato cumplimiento por los Países Miembros, los órganos del Acuerdo y los particulares." 1.26 Como se puede apreciar, por el principio de aplicación directa y el de efecto directo, la normativa comunitaria andina es de obligatorio cumplimiento tanto para los países miembros como para sus ciudadanos, los cuales se encuentran autorizados para hacer valer sus derechos ante los tribunales que corresponda. 1,27 En ese sentido, la Corte consultante deberá tomar en cuenta que, como 2.1. 2.2. parte del ordenamiento jurídico comunitario, el Artículo 6 de la Decisión 774 ha sido incorporado de manera directa e incondicionada en la normativa nacional de cada uno de los países miembros y, en ese sentido, constituye un mandato obligatorio que no requiere pasar por un procedimiento de aprobación, recepción o incorporación previo.
La Política Andina de Lucha contra la Minería llegal aprobada por la Decisión 774 En el presente caso, el demandante señala que al expedir el Decreto 2235 por el cual se reglamentó el Artículo 6 de la Decisión 774, el gobierno colombiano se ha excedido en sus funciones y ha vulnerado bienes y derechos constitucionales generando un trato discriminatorio a las personas que participan en las actividades de minería tradicional.
En ese sentido, resulta pertinente revisar el objeto y finalidad de la Decisión 774 y, en atención a ello, explicar los alcances del mandato previsto en su Artículo 6. Un flagelo que azota a los cuatros países de la Comunidad Andina es la minería ilegal. Una minería que se desarrolla sin permisos, sin autorizaciones, sin estudios de impacto ambiental; una minería que se desarrolla en zonas prohibidas, tales como ríos, zonas de 2 Sentencia de la acción de incumplimiento recaída en el Proceso 3-Al-96. 18 2.3, 2,4. 2.5. 2.6.
Proceso 669-1P-2015 amortiguamiento, áreas naturales protegidas; una minería que utiliza mercurio en los ríos, sustancia que esteriliza la tierra, envenena a los peces y enferma a las personas; una minería que viene destruyendo los bosques de la Amazonía; una minería que no paga impuestos, que utiliza a niños como mano de obra, que promueve la prostitución y la trata de personas; una minería gobernada por organizaciones criminales.
Si bien el problema de la minería ilegal se aborda de manera diferente en cada país, teniendo en cuenta sus prioridades y diferentes circunstancias nacionales, surge la necesidad de tener una normativa común para todos los palses miembros de la Comunidad Andina. Y es que la minería ¡legal tienen efectos transfronterizos. Los rios contaminados cruzan las fronteras.
La minería ilegal afecta las Zonas de Integración Fronteriza de la Comunidad Andina, en particular las cuencas hidrográficas compartidas. Es por ello que mediante la Decisión 774, el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores reunido en forma ampliada con los representantes titulares ante la Comisión de la Comunidad Andina aprobó la Política Andina de Lucha contra la Minería llegal!3, A partir de su publicación, este importante instrumento pasó a formar parte de la normativa interna de cada uno de los países miembros de la Comunidad Andina.
La Decisión 774 tiene la finalidad de enfrentar de manera integral la minería ilegal y sus actividades conexas, optimizar el control y vigilancia de todo tipo de transacción que resulte de esta actividad ilegal y desarrollar acciones de cooperación que contribuyan a la formalización minera, fomentando la responsabilidad social y ambiental en los países miembros de la Comunidad Andina.
Además, establece las medidas de prevención y control que cada país miembro debe adoptar para combatir los efectos de la minería ilegal y evitar el desarrollo de esta actividad; es decir, aquellas medidas legislativas, administrativas y operativas necesarias para garantizar la prevención y control de la minería ilegal. En ese sentido, la voluntad política de la Decisión 774 es contrarrestar y erradicar la minería ilegal de los países miembros, tomando en cuenta que dicha actividad constituye una grave amenaza contra el medio ambiente, la salud de la población y los recursos naturales, pudiendo causar graves daños que, en muchos casos, resultan irreversibles.
Este razonamiento fue plasmado en la parte considerativa de la decisión precitada, en los siguientes términos: 13 Política Andina de Lucha contra la Minerla llegal, aprobada por Decisión 774 del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores en Reunión Ampliada con la Comisión de la Comunidad Andina. Publicada en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena N* 2103 del 10 de octubre de 2012, 19 2.7. 2.8. 2.9.
Proceso 669-1P-2015 “Que la minería ilegal es un problema de carácter multidimensional que en todos sus aspectos constituye una grave amenaza a la paz, la seguridad, la gobernabilidad, la economía y la estabilidad de los Países Miembros, y atenta contra la aspiración de nuestras sociedades a alcanzar mayores niveles de desarrollo económico, social y ambiental sostenible;
Que la actividad minera ilegalmente desarrollada provoca graves daños, en muchos casos irreversibles, a la salud de la población, al medio ambiente y los recursos naturales, ocasionando, entre otros, la pérdida de la cobertura vegetal y el suelo fértil, la contaminación de recursos hídricos, la alteración de ecosistemas naturales y graves afectaciones a la biodiversidad; y (Subrayado agregado) Como se puede apreciar, la finalidad del legislador andino al aprobar la Decisión 774 fue proteger el medio ambiente, la salud de la población y los recursos naturales de los efectos negativos que genera la actividad minera ilegal en cada uno de los países miembros de la Comunidad Andina.
En atención a ello, en su Artículo 3, dicha Decisión estableció una definición de minería ilegal: “Artículo 3.- Definiciones Minería ilegal: Actividad minera ejercida por persona natural o jurídica, o grupo de personas, sin contar con las autorizaciones y exigencias establecidas en las normas nacionales. (.)J” Conforme a la disposición precitada, la minería ilegal es la actividad realizada por una persona natural o jurídica sin contar con las autorizaciones y exigencias establecidas por las normas nacionales; esto es, sin cumplir con las garantías y estándares mínimos establecidos por los países miembros para preservar el medio ambiente, los ecosistemas, la biodiversidad, los recursos naturales y la salud de la población. Corresponde a cada país determinar cuáles son esas autorizaciones y exigencias, cuya inobservancia origina que estemos ante la actividad de minería ilegal.
En la medida que la minería ilegal es una actividad realizada en contravención al cumplimiento de las exigencias previstas por los países miembros, es altamente peligrosa y tiene la capacidad real y concreta de generar grave daño al ambiente, y a la propia salud de la población. 2.10.Es por ello que, en aplicación del principio de prevención?* que caracteriza al Derecho Ambiental, los países regulan mecanismos y 14 Este principio ha sido contemplado en los siguientes instrumentos normativos internacionales: - Declaración de Estocolmo adoptada en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano, 16 de junio de 1972.- 20 2.11. 3.1. 3.2.
Proceso 669-1P-2015 medidas destinadas a prevenir, vigilar y evitar daños ambientales generados como consecuencia de la actividad minera ilegal, siendo legítimo, incluso, acudir a los instrumentos penales que resulte pertinente para tal efecto. Bajo esta lógica de protección ambiental, en la Decisión 774 también se ha buscado establecer mecanismos destinados a prevenir, vigilar y evitar la producción de daños ambientales.
En atención a ello, cada una de las medidas previstas en la Decisión 774 deben ser interpretadas a la luz de su finalidad, la cual es controlar, prevenir y erradicar los daños (o amenaza de daño) al ambiente, los ecosistemas, la biodiversidad, los recursos naturales y la vida y salud de la población. Procedimientos de decomiso y/o incautación, destrucción e inutilización de bienes, maquinaria, equipos e insumos utilizados en la minería ilegal Conforme a lo señalado previamente, mediante el Artículo 6 de la Decisión 774 el legislador andino estableció lo siguiente: “Artículo 6.
Procedimientos «de decomiso y/o incautación, destrucción e inutilización de bienes, maquinaria, equipos e insumos utilizados en la minería ilegal Los Países Miembros se encuentran facultados para decomisar e incautar, inmovilizar, destruir, demoler, inutilizar y neutralizar, los bienes, maquinaria, equipos e insumos utilizados en la minería ilegal, para lo cual los Gobiernos reglamentarán la oportunidad y el procedimiento respectivo, a fin de hacer efectivas estas medidas.” Como se puede apreciar, el Artículo 6 precitado contiene un doble mandato.
Por un lado, prescribe que los países miembros de la Comunidad Andina se encuentran facultados para decomisar, incautar, “PRINCIPIO 21. De conformidad con la Carta de las Naciones Unidas y con los compromisos del derecho intemacional, 5 los Estados tienen el derecho soberano de explotar sus propios recursos en aplicación de su propia política ambiental y la obligación de asegurar que las actividades que se lleven a cabo dentro de su jurisdicción o bajo su control no perjudiquen al medio de otros Estados o de zonas situadas fuera de loda jurisdicción nacional.” - Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, adoptada en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y Desarrollo, junio de 1992.- “Principio 2 De conformidad con la Carta de las Naciones Unidas y los principios del derecho internacional, los Estados tienen el derecho soberano de aprovechar sus propios recursos según sus propias políticas ambientales y de desarrollo, y la responsabilidad de velar por que las actividades realizadas dentro de su jurisdicción o bajo su control no causen dafios al medio ambiente de otros Estados o de zonas que estén fuera de los límites de la Jurisdicción nacional.” 21 3.3. 3.4, 3.5. 3.6.
Proceso 669-1P-2015 inmovilizar, destruir, demoler, inutilizar y neutralizar los bienes, maquinaria, equipos e insumos utilizados en la minería ilegal; y, por otro lado, señala que los gobiernos de dichos países deben reglamentar la oportunidad y el procedimiento necesario para hacer efectivas las medidas previamente mencionadas. Tomando en cuenta que el Artículo 6 de la Decisión 774 goza de los atributos (preeminencia, aplicación inmediata y efecto directo) que caracterizan al ordenamiento jurídico comunitario, tal disposición se ha incorporado de manera automática (desde su publicación en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena) e incondicionada (sin que sea necesario un procedimiento de aprobación o ratificación) en la normativa interna de cada país miembro.1? Asimismo, los ciudadanos de dichos países miembros se encuentran autorizados para hacer valer sus derechos ante los tribunales que corresponda.
De esta manera, conforme a lo prescrito en el Artículo 6 de la Decisión 774, los países miembros de la Comunidad Andina _se encuentran autorizados a decomisar, incautar, inmovilizar, destruir, demoler, inutilizar y neutralizar bienes, maquinaria, equipos e insumos utilizados en la minería ilegal. Para tal efecto, dichos países también pueden expedir normas reglamentarias en las que se desarrolle o precise algunos conceptos como qué se entiende por “maquinaria pesada”, cuál es la autoridad competente para efectivizar las medidas mencionadas, entre otros aspectos.
Conviene dejar claramente establecido que la disposición prevista en el Artículo 6 de la Decisión 774 tiene el objetivo de combatir y erradicar la minería ilegal. Como consecuencia de ello, en ningún caso, puede ser aplicada ni interpretada en el sentido de generar impunidad respecto de dicha actividad que provoca graves daños, en muchos casos irreversibles, a la salud de la población, al ambiente y los recursos naturales, que ocasiona la pérdida de la cobertura vegetal y el suelo fértil, que contamina los recursos hídricos, que altera los ecosistema naturales y que amenaza gravemente la biodiversidad.
En efecto, no resulta posible considerar que, al amparo de lo previsto en el Artículo 6 de la Decisión 774, se deba establecer una suerte de protección respecto de las personas que realizan actividades de minería a pequeña escala, tradicional o artesanal, pues ese no es el propósito de dicha disposición. Por el contrario, mediante el Artículo 6 precitado lo que se busca es generar herramientas más efectivas para combatir y erradicar la minería ilegal en cada uno de los países miembros y así evitar los daños al ambiente, ecosistemas, biodiversidad, recursos naturales y a la vida y salud de la población. Conforme a su Artículo 10, la Decisión 774 entró en vigencia a partir de la fecha de su publicación en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena. 22 3.7. 3.8. 3.9.
Proceso 669-1P-2015 Ahora bien, en lo relativo a la parte en que el Artículo 6 de la Decisión 774 establece que “ los Gobiernos reglamentarán la oportunidad y el procedimiento respectivo, a fin de hacer efectivas estas medidas” debe señalarse que los gobiernos nacionales o poderes ejecutivos de los países miembros están facultados para desarrollar normas reglamentarias que permitan hacer más efectivas las medidas de decomiso, incautación, destrucción e inutilización de bienes, maquinaria, equipos e insumos usados en la minería ilegal.
Tales normas reglamentarias (reglamentos administrativos) pueden ser aprobadas por decreto supremo (Perú y Bolivia), decreto reglamentario (Colombia), decreto ejecutivo (Ecuador) u otro tipo de norma reglamentaria, según la legislación interna de cada país. En ese orden de ideas, no resulta necesario que una ley ordinaria (u otra norma con rango de ley) reglamente lo establecido en el Artículo 6 de la Decisión 774, sino que es suficiente que dicha reglamentación la realice el Gobierno Nacional o Poder Ejecutivo de cada país a través de una norma reglamentaria (reglamento administrativo); es decir, a través de los instrumentos normativos mencionados en el párrafo precedente.
Conforme a lo expuesto, la Corte consultante deberá tener en cuenta que, en atención a la disposición prevista en el Artículo 6 de la Decisión 774, los países miembros de la Comunidad Andina sí se encuentran autorizados para decomisar e incautar, inmovilizar, destruir, demoler, inutilizar y neutralizar los bienes, maquinaria, equipos e insumos utilizados en la minería ilegal, para lo cual, también pueden expedir normas reglamentarias en las que se desarrolle los aspectos que resulten necesarios para hacer efectivas tales medidas.
En los términos expuestos, el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina deja consignada la presente Interpretación Prejudicial para ser aplicada por la Corte consultante al resolver el proceso interno 2013-00263, la que deberá adoptaria al emitir el correspondiente fallo de conformidad con lo dispuesto en el Artículo 35 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, en concordancia con el Artículo 128 párrafo tercero de su Estatuto.
La presente Interpretación Prejudicial se firma por los Magistrados que participaron de su adopción de acuerdo con lo dispuesto en el último párrafo del Artículo 90 del Estatuto del Tribunal. 23 Proceso 669-1P-2015 ¿ ( eS ld Cecilia Luisa Ayllón Quinteros MAGISTRADA uis Rafael Vergara Quintero MAGISTRADO Hugo Ramiro Gómez Apac MAGISTRADO De acuerdo con el Artículo 90 del Estatuto del Tribunal, firman igualmente la presente Interpretación Prejudicial la Presidenta y el Secretario.
UlL Cecilia Luisa Ayllón Quinteros PRESIDENTA Notifíquese a la Corte consultante y remítase copia de la presente Interpretación Prejudicial a la Secretaría General de la Comunidad Andina para su publicación en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena. 24