16 ΔΕ ΝΟςΙΕΜΒΡΕ ΔΕ 1999 RESOLUCION 318 Dictamen 49-99 de Incumplimiento por parte del Gobierno de Ecuador de la Decisión 399 (Transporte Internacional de Mercancías por Carretera) LA SECRETARIA GENERAL DE LA COMUNIDAD ANDINA, VISTOS: El artículo 30, literal a) del Acuerdo de Cartagena, los artículos 4 y 23 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, la Decisión 425 del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores de la Comunidad Andina que aprueba el Reglamento de Procedimientos Administrativos de la Secretaría General, y la Decisión 399 de la Comisión sobre Transporte Internacional de Mercancías por Carretera; y,

CONSIDERANDO

Que, teniendo en cuenta la problemática del transporte internacional de mercancías por carretera que se presenta entre Colombia y Ecuador, la Secretaría General de la Comunidad Andina resolvió adelantar las investigaciones necesarias para determinar los hechos que han dado origen a dicha problemática y proponer las soluciones que correspondan en el marco del ordenamiento jurídico andino;

Que, en cumplimiento del mandato anterior, funcionarios de la Secretaría General acudieron a la frontera colombo-ecuatoriana para verificar la problemática mencionada, y visitaron a las autoridades de ambos Países Miembros y al sector privado, tanto en las capitales como en la zona fronteriza (Ipiales y Tulcán). Del Informe que la Secretaría General elaboró sobre dichas visitas, se pudo constatar lo siguiente: ( Para lo sustancial de la carga, de hecho no existe la posibilidad de realizar transporte de mercancías de modo directo a través de la frontera colombo-ecuatoriana.

Sobre este punto debe señalarse que la imposibilidad opera tanto para los camiones que van de Ecuador hacia Colombia como para los que van desde este País Miembro al Ecuador. ( Sin embargo, existe la posibilidad de transporte internacional directo sólo para cierto tipo de mercancías (lo que entre los transportistas se llama “carga especial”), por ejemplo líquidos y camiones refrigerados.

Sin embargo, este transporte tampoco es corrido ya que en muchos casos existe un cambio de cabezal que determina una separación entre la unidad de carga y la unidad de transporte. ( En las ciudades de Tulcán (Ecuador) e Ipiales (Colombia) la práctica del trasbordo está generalizada y en su mayoría es impuesta de manera obligatoria. ( Existe una situación de hecho en la frontera colombo-ecuatoriana consistente en que la Asociación de Transportistas Pesados del Carchi -ATPC- (Ecuador) y la Asociación Colombiana de Camioneros -ACC- (Colombia) ejercen presiones que dan como resultado la interrupción del transporte de mercancías por carretera en ese punto fronterizo.

( De las entrevistas con los operadores privados de ambos Países Miembros, se pudo determinar que el trasbordo y el rompimiento de la cadena del transporte le genera sobrecostos a la actividad, ocasionados por los retrasos y por operaciones tales como el desembarque, reembarque y eventual almacenamiento de la carga, entre otros; Que, de otra parte, con fecha 22 de septiembre de 1999, la empresa Apoyo, Opinión y Mercado S.A. del Perú presentó el estudio solicitado por la Secretaría General, titulado “El conflicto comercial entre Ecuador- Colombia”, el cual aborda el problema del transporte entre dichos Países Miembros.

Las conclusiones de dicho informe fueron, entre otras, las siguientes: ( “Las pautas de libre comercio establecidas por la Decisión 399 no son cumplidas por las empresas de transporte ecuatorianas y colombianas”. ( “La principal fuerza opositora para que se cumpla esta norma son los pequeños transportistas agrupados en la ACC[1] de Colombia y en la ATPEC[2] de Ecuador, los cuales gracias a su posición estratégica de frontera y al gran número de afiliados cuentan con un significativo poder de presión ante sus respectivos gobiernos”.

( “La situación se ha visto agravada por la generación de una serie de actividades económicas en torno a estas trabas. La eliminación de dichas trabas podría tener un impacto negativo importante sobre las poblaciones que dependen de dichas actividades”. ( “Además de las trabas generadas por los intereses económicos de los transportistas y pobladores de las localidades de Tulcán e Ipiales, los trámites aduaneros resultan demasiado engorrosos”.

( “La reducción del poder monopólico de la ACC en Colombia y la ATPEC en Ecuador podría darse a partir del fomento de vías alternativas al paso fronterizo de Tulcán – Ipiales”; Que, como consecuencia de los informes de la Secretaría General y de la empresa peruana Apoyo, Opinión y Mercado S.A., con fecha 24 de septiembre de 1999, la Secretaría General envió al Gobierno del Ecuador la Nota de Observaciones SG-F/2.1/ 2377-1999, por la cual informó que ese País Miembro no estaría adoptando las medidas necesarias para garantizar el libre tránsito de vehículos de transporte internacional de mercancías por carretera, lo cual en la práctica se manifiesta en la imposibilidad que empresas transportistas colombianas presten sus servicios en territorio ecuatoriano. En dicha Nota de Observaciones se concedió al Gobierno de Ecuador un plazo no mayor de treinta (30) días calendario, contados a partir de su recepción, para que presentara sus descargos;

Que, el Gobierno del Ecuador no dio respuesta a la Nota de Observaciones SG-F/2.1/2377-1999; Que, en aras de llegar a un pronunciamiento que sea acorde con el ordenamiento jurídico comunitario, la Secretaría General considera necesario hacer un breve análisis acerca de los principales actores involucrados en el problema del transporte entre Colombia y Ecuador;

Que, en primer lugar, existen diferencias en la conformación de las autoridades nacionales competentes en materia de transporte en Ecuador[3] y Colombia[4]. Esta diferencia se manifiesta básicamente en que en la autoridad competente ecuatoriana participan representantes del sector privado, lo cual no ocurre en Colombia; Que, en segundo lugar, en ambos Países Miembros existen asociaciones gremiales que agrupan a las empresas grandes con una fuerte visión del mercado, y al mismo tiempo existen cooperativas que tienen una visión más corporativa, así como asociaciones internacionales que agrupan a diversos actores de diversos Países Miembros.

Por último, también existen transportistas informales que se encuentran al margen del cumplimiento de la normativa nacional y comunitaria; Que, en tercer lugar, los principales operadores de carga de ambos Países Miembros tienen la percepción recíproca que son sus pares del otro lado de la frontera los que han dado lugar a esta falta de entendimiento y, por consiguiente, al incumplimiento de la Decisión 399;

Que, la Decisión 399 estableció un régimen de transporte internacional de mercancías por carretera, que se fundamenta, de acuerdo con su artículo 3, en los principios de libertad de operación; acceso al mercado; trato nacional; transparencia; no discriminación; igualdad de tratamiento legal; libre competencia; y, nación más favorecida. Asimismo, el artículo 13 señala que los Países Miembros conceden al transportista autorizado el derecho a ofrecer y prestar el servicio de transporte internacional.

Y el artículo 14 de la Decisión 399 consagra el derecho al libre tránsito por parte de los vehículos habilitados y unidades de carga, debidamente registrados. Asimismo, el artículo 185 de la Decisión 399 establece que los organismos nacionales competentes designados y acreditados por los Países Miembros serán los responsables de la aplicación de dicha Decisión y sus normas complementarias, en sus respectivos territorios;

Que, por su parte, el artículo 4 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina impone a los Países Miembros la obligación de “adoptar las medidas que sean necesarias para asegurar el cumplimiento de las normas que conforman el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina”. En ese sentido, el Tribunal ha expresado que la precitada norma establece obligaciones de hacer y de no hacer.

Por las primeras, “los Países Miembros deben adoptar toda clase de medidas que garanticen el cumplimiento de la normativa andina, es decir, de las obligaciones y compromisos adquiridos en virtud del derecho originario y de las que les corresponda por mandato de las normas secundarias o derivadas. Por otra parte, en virtud de la segunda obligación, el País Miembro debe abstenerse de toda medida así sea legislativa, judicial, ejecutiva o administrativa del orden central o descentralizado geográficamente o por servicios, llámense leyes, reglas, procedimientos, requisitos, decisiones, decretos, resoluciones, acuerdos, dictámenes, sentencias o providencias que puedan obstaculizar la aplicación del ordenamiento jurídico andino” (Sentencia en el Proceso 3-AI-97, publicada en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena Nº 410 del 24 de febrero de 1999);

Que, de las investigaciones realizadas en el presente caso se ha podido comprobar que en Ecuador no se están garantizando las condiciones que permitan la “libre competencia” ni el “libre tránsito a los vehículos habilitados y unidades de carga, debidamente registrados, para el transporte internacional”. Los únicos vehículos habilitados que pueden transitar sin interrupción son los de carga especial, pero inclusive a éstos, cuando las condiciones lo permiten, se les exige el cambio de la unidad de tracción o cabezal, disociándolo de la unidad de carga;

Que, las circunstancias descritas implican la omisión, por parte del Gobierno de Ecuador, en el cumplimiento de obligaciones establecidas en el ordenamiento jurídico andino en materia de transporte internacional de mercancías por carretera, con lo cual se vulneran la Decisión 399 y el artículo 4 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, al no garantizarse en debida forma la posibilidad de que los transportadores internacionales de carga colombianos presten sus servicios en territorio ecuatoriano;

Que, respecto a lo anterior, resulta necesario mencionar que el Tribunal Andino de Justicia, en la sentencia del Proceso 1-AI-97, manifestó que: “…Dos principios fundamentales del derecho comunitario están llamados a ser tutelados por el artículo 5 (hoy artículo 4 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina) del Tratado de Creación del Tribunal, la aplicación directa y la preeminencia del ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena.

Por el primero se entiende la capacidad jurídica de la norma comunitaria para generar derechos y obligaciones que los ciudadanos de cada país puedan exigir ante sus tribunales nacionales.” “La preeminencia que se deriva de la aplicación directa conlleva la virtud que tiene el ordenamiento comunitario de ser imperativo y de primar sobre una norma de derecho interno, de manera que allí donde se trate de aplicar normas legales en actos jurídicos contemplados en el derecho de integración deberá acudirse al ordenamiento jurídico comunitario, con prevalencia sobre el derecho interno.” “Tales características se cumplen en su integridad y se materializan cuando el artículo 5 del Tratado impone a los países que integran el Acuerdo de Cartagena dos obligaciones básicas: una de hacer, consistente en adoptar las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento del ordenamiento jurídico comunitario contenido en el artículo 1; y la obligación de no hacer consistente en no adoptar ni emplear medida alguna contraria a dichas normas o que obstaculice su aplicación. (…)” Las obligaciones previstas en el artículo 5 del Tratado de Creación del Tribunal, señaladas atrás, hacen referencia al cumplimiento de la totalidad del ordenamiento jurídico comunitario expresamente contenido en el artículo 1 del mismo, trátese de derecho primario o derivado que, por igual, debe ser respetado y acatado por todos los organismos y funcionarios que ejercen atribuciones según el mismo ordenamiento y naturalmente por los Países Miembros y por las autoridades que en el ámbito interno están llamadas a aplicarlo”;

Que, en ese sentido, el Gobierno del Ecuador está obligado a hacer cumplir las disposiciones previstas en la Decisión 399; Que, en efecto, existe un problema de transporte internacional entre Colombia y Ecuador; por ello es que se han sucedido distintas reuniones a nivel bilateral con el propósito de superar las discrepancias existentes. Sin embargo, a la fecha no se ha llegado a ninguna solución que sea acorde con el cumplimiento de las normas del ordenamiento jurídico comunitario;

Que, en conclusión, en el presente procedimiento administrativo de incumplimiento ha quedado establecido que el Gobierno de Ecuador no está garantizando las condiciones que permitan la libre competencia ni la libre prestación del servicio de transporte internacional de mercancías por carretera. En ese sentido, y para los efectos del presente procedimiento, el Gobierno de Ecuador ha incurrido en incumplimiento de obligaciones derivadas del ordenamiento jurídico andino, en particular el artículo 4 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina y la Decisión 399;

Que, el mandato contenido en el literal a) del artículo 30 del Acuerdo de Cartagena obliga a la Secretaría General a “velar por la aplicación del Acuerdo y por el cumplimiento de las normas que conforman el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina”; Que, conforme a lo establecido en el artículo 23 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, cuando la Secretaría General considere que un País Miembro ha incurrido en incumplimiento de obligaciones emanadas del ordenamiento jurídico andino, le formulará sus observaciones por escrito.

El País Miembro deberá contestarlas dentro del plazo que fije la Secretaría General, el cual no podrá exceder de sesenta días, según la gravedad del caso. Recibida la respuesta o vencido el plazo sin que se hubiere recibido la misma, y dentro de los quince días siguientes, la Secretaría General emitirá un dictamen “sobre el estado de cumplimiento de tales obligaciones, el cual deberá ser motivado”;

Que, vencido el plazo de treinta días calendario otorgados por la Secretaría General de conformidad con lo dispuesto en el artículo 61 literal f) de la Decisión 425 para que el Gobierno del Ecuador contestara, y dado que el mismo no dio respuesta a la Nota de Observaciones SG- F/2.1/2377-1999, corresponde a la Secretaría General emitir un dictamen motivado;

Que, de conformidad con lo establecido en el artículo 17 de la Decisión 425, se señala que contra la presente Resolución cabe el recurso de reconsideración dentro de los 45 días siguientes a su publicación en la Gaceta Oficial;

RESUELVE

Artículo 1.- Dictaminar que el Gobierno de Ecuador, al no garantizar las condiciones para el libre tránsito de los vehículos habilitados y unidades de carga debidamente registrados, procedentes de Colombia, para el transporte internacional de mercancías por carretera, ha incurrido en incumplimiento de normas que conforman el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina, particularmente el artículo 4 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia y la Decisión 399 de la Comisión. Artículo 2.- De conformidad con lo establecido en el literal f) del artículo 65 de la Decisión 425, se concede al Gobierno de Ecuador un plazo de treinta (30) días calendario contados a partir de la fecha de publicación de la presente Resolución para que ponga fin al incumplimiento dictaminado.

Artículo 3.- Comuníquese a los Países Miembros la presente Resolución, la cual entrará en vigencia a partir de su fecha de publicación en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena. Dada en la ciudad de Lima, Perú, a los dieciséis días del mes de noviembre de mil novecientos noventa y nueve. VICTOR RICO FRONTAURA Director General Encargado de la Secretaría General ----------------------- [1] Asociación de Camioneros de Colombia. [2] Asociación de Transportistas Pesados del Carchi. [3] Consejo Nacional de Tránsito y Transporte Terrestres. [4] Ministerio de Transporte. ----------------------- ΡΕΣΟΛΥΧΙΟΝΕΣ ΡΕΣΟΛΥΧΙΟΝ 318 ΔΙΧΤ“ΜΕΝ 49−99 ΔΕ ΙΝΧΥΜΠΛΙΜΙΕΝΤΟ ΠΟΡ Π“ΡΤΕ ΔΕΛ ΓΟΒΙΕΡΝΟ ΔΕ ΕΧΥ“ΔΟΡ ΔΕ Λ“ ΔΕΧΙΣΙΟΝ 399 (ΤΡ“ΝΣΠΟΡΤΕ ΙΝΤΕΡΝ“ΧΙΟΝ“Λ ΔΕ ΜΕΡΧ“ΝΧΙ“Σ ΠΟΡ Χ“ΡΡΕΤΕΡ“)