DICTAMEN Nº 05-2006 República del Ecuador – Gravámenes aplicados a las importaciones de frutas frescas originarias de la Subregión en incumplimiento del Programa de Liberación. I. Relación de las actuaciones procesales 1. Mediante comunicación DIE/0569 de 1 de julio de 2004, el Gobierno de Colombia, denunció la expedición de la Resolución 002 de 11 de mayo de 2004, por parte del Servicio Ecuatoriano de Sanidad Agropecuaria (SESA) mediante la cual este órgano “incrementó las tasas cobradas por la prestación del servicio de inspección fitosanitaria en el puerto de entrada ecuatoriano”.
El aumento de las tasas pasó de US$ 12,00 (doce dólares) a US$ 109,07 (ciento nueve con 07/100 dólares) por la importación de las primeras 10 toneladas de frutas y US$ 0,20 (veinte centavos de dólar) por cada tonelada adicional. El Gobierno colombiano sustentó su reclamo con copias de las cartas suscritas por el Director de Comercio Exterior de la empresa colombiana agrocomercial DELIVALLE de 21 de mayo y 18 de junio de 2004; asimismo, remitió copia del oficio Nº 102-SESA- CPC del 17 de mayo de 2004, suscrito por el Coordinador Provincial SESA - Carchi, dirigida a la empresa agrocomercial DELIVALLE, en la cual le informa que la Resolución 002 modificó el Acuerdo 001 de 19 de abril de 2004 sobre tasas por servicios fitosanitarios. 2.
Mediante fax SG/F/2.15.19/1072/2004 de 14 de julio de 2004, la Secretaría General solicitó al Gobierno del Ecuador que explicara los elementos justificativos de orden técnico-económico y la estructura de costos en los que incurre el Servicio de Sanidad Agropecuaria que ha llevado al SESA a incrementar dichas tasas de inspección, en el plazo de quince días hábiles. 3.
El 5 de agosto de 2004, el Gobierno del Ecuador remitió el fax 415 MICIP por el que señaló que el SESA elaboró un Proyecto de Resolución mediante el cual se modificarían los valores constantes de las Resoluciones Nº 001 y 002 de 2004, para lo cual se estarían realizando las consultas “para llegar a un consenso con el sector privado y de esta manera emitir una Resolución Definitiva, que no afecte al libre flujo de los productos agropecuarios que importa nuestro país”.
Por ello, el Gobierno del Ecuador solicitó a la Secretaría General una prórroga para culminar con dichos trámites. 4. Mediante comunicación SG/F/2.15.19/1244/2004 de 11 de agosto de 2004, la Secretaría General concedió al Gobierno ecuatoriano la prórroga solicitada por 20 días calendario para que presentara las consideraciones pertinentes, e informó el 18 de agosto de 2004, al Gobierno de Colombia, sobre la ampliación del plazo otorgado para la respuesta del Gobierno del Ecuador.
A pesar de la ampliación del plazo, el Gobierno ecuatoriano no remitió la información solicitada. 5. El 27 de octubre de 2004 por medio del fax SG-F/0.11/1736/2004, la Secretaría General inició una investigación con la finalidad de determinar si el cobro de las referidas tasas constituye un gravamen a los efectos del Programa de Liberación del Acuerdo de Cartagena, y concedió un plazo de 20 días hábiles para que el Gobierno del Ecuador presentara la información que justificara el costo de los servicios prestados, con la finalidad de poder determinar si la cantidad exigida a los importadores es proporcional al costo aproximado de dicho servicio.
La Secretaría General no recibió respuesta del Gobierno ecuatoriano. 6. El 17 de diciembre de 2004, el Gobierno de Colombia, mediante comunicación DIE-1262, informó a la Secretaría General que solicitó al sector privado pruebas adicionales que permitieran “confirmar el incremento en las tasas de expedición del documento fitosanitario para la importación, cobradas por el SESA del Ecuador”.
Por esto, el 3 de enero de 2005, mediante comunicación DIE-1287, dicho Gobierno remitió copia de las comunicaciones de la empresa Ecuadelicias y Cía. Ltda. del Ecuador, y señaló que en las mismas “se identifica el incremento en más del 300% en el cobro de las tarifas por la expedición de los certificados fitosanitarios en el mismo país”.
Asimismo el Gobierno de Colombia acompañó copia de las comunicaciones de la empresa Comercializadora Internacional Delicias del Valle, Ecuadelicias y Cía. Ltda., dirigidas al Director del Servicio Ecuatoriano de Sanidad Agropecuaria (SESA), de 9 de junio de 2004, y al Ministerio de Agricultura y Ganadería del Ecuador, de 16 de agosto de 2004, solicitando la revisión en la asignación de las tarifas citadas, sin que se obtuviera solución al respecto. 7.
El 28 de enero de 2005 la Secretaría General emitió la Resolución 895, mediante la cual determinó que el cobro de la tasa por la prestación del servicio de inspección fitosanitaria a la importación de frutas establecida por el Gobierno del Ecuador, constituye un gravamen en los términos del artículo 73 del Acuerdo de Cartagena, que incide sobre la importación de productos originarios del territorio de los Países Miembros y, por lo tanto, vulnera el Programa de Liberación del Acuerdo de Cartagena.
En la misma Resolución se concedió al Gobierno ecuatoriano un plazo de diez días hábiles para dejar sin efecto el indicado gravamen. 8. Mediante fax Nº 091 DININ recibido el 14 de marzo de 2005, la República del Ecuador interpuso un recurso de reconsideración contra la Resolución 895 de la Secretaría General, y a su vez solicitó una audiencia para exponer oralmente sus alegatos.
La Secretaría General el 21 de marzo de 2005, mediante comunicación SG- X/5.11/306/2005, informó a los demás Países Miembros sobre el recurso de reconsideración con el fin de que presentaran las observaciones pertinentes. 9. El 30 de marzo de 2005, en la sede de la Secretaría General, se llevó a cabo la audiencia solicitada por el Gobierno ecuatoriano. En la misma, representantes del Servicio Ecuatoriano de Sanidad Agropecuaria (SESA) expusieron los fundamentos de hecho y de derecho que sustentan el recurso de reconsideración. Adicionalmente, en dicha audiencia, presentaron información relacionada con el cobro por el servicio de inspección fitosanitaria que presta dicha entidad para la importación de frutas frescas.
Sin embargo, esta información no fue suficiente para determinar en qué consistían los servicios de inspección fitosanitaria, si efectivamente se prestaba el servicio y si la tasa cobrada por el mismo era proporcional al servicio prestado; por tanto, de la información presentada, Ecuador tampoco logró demostrar que la Resolución 895 estuviera siendo cumplida. 10.
El 14 de abril de 2005, mediante comunicación SG-F/0.11/543/2005, la Secretaría General consideró necesario contar con documentación probatoria adicional, a fin de resolver el recurso de reconsideración. Por esto, prorrogó el plazo, por 15 días calendario, para resolver el recurso de reconsideración y concedió al Gobierno del Ecuador un plazo de 10 días calendario para que presentara información específica que permita a la Secretaría General evaluar la proporcionalidad de la tasa y los servicios de inspección fitosanitaria prestados por el SESA.
La información no llegó en el término correspondiente. Sin embargo, el 28 de abril de 2005, de forma extemporánea, la Secretaría General recibió una comunicación de la República del Ecuador, solicitando una prórroga adicional a fin de presentar la información requerida por la Secretaría General. Dicha petición de prórroga fue negada, puesto que ya había sido concedida el 14 de abril de 2005. 11.
El 20 de mayo de 2005, una vez examinados todos los elementos del recurso de reconsideración, la Secretaría General expidió la Resolución 917 desestimando dicho recurso y ratificando lo establecido por la Resolución 895. 12. El 29 de julio de 2005, mediante fax 258 DININ, la República del Ecuador informó a la Secretaría General que en el Registro Oficial No. 65 de 21 de julio de 2005 se publicó la Resolución No. 008 del SESA, por la cual se reduce a US$ 72,32 (setenta y dos con 32/100 dólares) la tasa por servicios de inspección y expedición del documento fitosanitario correspondiente para la importación de hasta 10 toneladas de frutas y frutos frescos. 13.
El 22 de agosto de 2005 fue recibida la comunicación DIE-08489 del Gobierno de Colombia, por el cual expresan su opinión sobre la Resolución 008 del SESA señalando que “… al revisar la señalada resolución observamos que si bien el Gobierno del Ecuador disminuyó las tarifas cobradas por los servicios prestados (…) también se aprecia que la tarifa resultante sigue siendo desproporcionada respecto de la actividad realizada”.
Asimismo advierte “… que la tarifa fijada mediante la resolución 008 … supera en más de un 300% las tasas establecidas para el mismo servicio en Colombia …”, y que “… con las nuevas tarifas estipuladas, Ecuador no cumple con lo previsto en la Resolución 895 …”. 14. Mediante fax SG-X/0.11/1059/2005 de 26 de agosto de 2005, la Secretaría General informó a los demás Países Miembros sobre las comunicaciones que fueran enviadas por los Gobiernos de Colombia y Ecuador, y les otorgó un plazo de 5 días hábiles para remitir comentarios y observaciones sobre la nueva tarifa cobrada por el SESA.
Asimismo se solicitó información al Gobierno ecuatoriano sobre el estado de cumplimiento de las Resoluciones 895 y 917 y una aclaratoria o explicación sobre los servicios efectivamente prestados así como la correspondencia de la nueva tasa con el costo de tales servicios, recordándole que en la Resolución 917 se consideró “Que el requisito de proporcionalidad o correspondencia aproximada con el costo de los servicios prestados no ha sido debidamente justificado por la República del Ecuador”. 15.
El 14 de diciembre de 2005, mediante fax SG-F/0.11/1964/2005 la Secretaría General formuló una nota de observaciones a la República del Ecuador con el fin de determinar si dicho País Miembro estaría incurriendo en un posible incumplimiento de los artículos 77 del Acuerdo de Cartagena y 4 del Tratado de Creación del Tribunal, así como de las Resoluciones 895 y 917; pues hasta ese momento dicho País Miembro no había demostrado: i) en qué consisten los servicios por inspección fitosanitaria que origina el cobro de la referida tasa, ii) que el cobro de la tasa responde a un servicio efectivamente prestado, y iii) que la tasa a ser cobrada guarde relación con el costo de dicho servicio.
Se otorgó un plazo de 10 días hábiles, tanto a la República del Ecuador como a los demás Países Miembros, para que remitieran los alegatos e información que consideraran pertinentes. No obstante, el Gobierno ecuatoriano no dio respuesta a esta nota de observaciones. 16. El 27 de enero de 2006 se recibió una comunicación del Viceministerio de Relaciones Económicas y Comercio Exterior de la República de Bolivia, por el cual señalan que “… después de efectuar las consultas respectivas a las Instituciones públicas involucradas, con relación al cobro a la ‘Calificación de la tasa por prestación de servicios de inspección sanitaria aplicada por el Ecuador como gravamen para los efectos del Programa de Liberación”, comunica a esa Secretaría General … estas medidas no se están aplicando por parte de ese país”. 17.
El 14 de febrero se realizó en la sede del Ministerio de Comercio Exterior, Industrialización, Pesca y Competitividad del Ecuador –MICIP- una reunión entre autoridades de dicho ministerio y representantes de la Secretaría General y, entre otros temas, se examinó la falta de cumplimiento de las Resoluciones 895 y 917, comprometiéndose dicho Ministerio a remitir información actualizada sobre el caso.
El 21 de febrero de 2006, se solicitó al MICIP la información ofrecida, requiriéndole que la hicieran llegar a más tardar el 1 de marzo. Esta información, a la fecha de emisión del presente dictamen, no ha sido recibida por la Secretaría General. II. Identificación de los hechos y descripción de medidas y conductas 1. Las autoridades del Servicio Ecuatoriano de Sanidad Agropecuaria (SESA), expidieron la Resolución 002 de 11 de mayo de 2004, publicada en el Registro Oficial 351 de 8 de junio de 2004, por la cual se modificó el Acuerdo 001 de 19 de abril de 2004, publicado en el Registro Oficial 331 de 10 de mayo de 2004, referida a las tasas cobradas por servicios fitosanitarios.
Mediante la referida Resolución 002 se estableció un incremento de las tasas cobradas por la prestación del servicio de inspección fitosanitaria en el puerto de entrada ecuatoriano. El aumento de las tasas pasó de US$ 12,00 (doce dólares) a US$ 109,07 (ciento nueve con 07/100 dólares) por la importación de las primeras 10 toneladas de frutas y US$ 0,20 (veinte centavos de dólar) por cada tonelada adicional. 2.
En el transcurso de la investigación la Secretaría General requirió en varias oportunidades al Gobierno del Ecuador, la justificación técnica-económica del cobro de las tasas por los servicios de inspección de la mercancía y expedición del documento fitosanitario correspondiente para la importación a que se refiere la Resolución 002 del SESA.
Sin embargo, el Gobierno del Ecuador se limitó a explicar que habría un Proyecto de Resolución, mediante el cual se modificarían los valores constantes de las Resoluciones Nº 001 y 002, “para lo cual se estarían realizando las consultas para llegar a un consenso con el sector privado y de esta manera emitir una Resolución Definitiva, que no afecte al libre flujo de los productos agropecuarios que importa nuestro país”. 3.
Posteriormente, en el Registro Oficial del Ecuador No. 65 de 21 de julio de 2005 se publicó la Resolución No. 008 del Servicio Ecuatoriano de Sanidad Agropecuaria (SESA) por la cual se reduce a US$ 72,32 (setenta y dos con 32/100 dólares) la tasa por servicios de inspección y expedición del documento fitosanitario de hasta 10 toneladas de frutas y frutos frescos.
A pesar de esta reducción, de la información aportada por los Países Miembros se puede determinar que la tarifa continuaría siendo elevada, en comparación con la que se cobra en los demás Países Miembros, y hasta la fecha esta Secretaría General no ha recibido respuesta del Gobierno del Ecuador sobre la justificación de las tasas, e incluso de las razones de la reducción. Por tanto, el Gobierno del Ecuador sigue sin demostrar: a) en qué consisten los servicios por inspección fitosanitaria que origina el cobro de la referida tasa; b) que el cobro de la tasa responde a un servicio efectivamente prestado; c) tampoco ha probado que la tasa a ser cobrada guarde relación con el costo de dicho servicio.
Las conductas descritas, cuya compatibilidad con el artículo 77 del Acuerdo de Cartagena es analizada por el presente dictamen, se configuran a través de las medidas adoptadas por la República del Ecuador y que han sido calificadas previamente como gravamen al comercio mediante Resoluciones 895 y 917 de esta Secretaría General. III. Referencia a la Nota de Observaciones En referencia a la Nota de Observaciones, como se mencionó anteriormente, esta no fue contestada por la República del Ecuador.
IV. Consideraciones sobre el estado de cumplimiento del ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina 1. Sobre los gravámenes aplicados por la República del Ecuador a las importaciones de frutas frescas originarias de la Subregión El comercio entre las Repúblicas del Ecuador y el resto de los Países Miembros de la Comunidad Andina, goza de los beneficios del Programa de Liberación, el cual tiene por objeto eliminar los gravámenes y las restricciones que pesen sobre la importación de productos originarios del territorio de cualquier País Miembro (artículo 72 del Acuerdo de Cartagena), por lo que los Países Miembros deben abstenerse de aplicar dichas medidas a los bienes originarios de la Subregión (artículo 77 del Acuerdo de Cartagena).
El Acuerdo de Cartagena establece que el Programa de Liberación es automático e irrevocable (artículo 76 del Acuerdo de Cartagena). Asimismo, son gravámenes al comercio, según el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena, “… los derechos aduaneros y cualesquier otros recargos de efectos equivalentes, sean de carácter fiscal, monetario o cambiario, que incidan sobre las importaciones”.
Asimismo el Acuerdo de Cartagena establece sobre el concepto de gravámenes que “No quedarán comprendidos en este concepto las tasas y recargos análogos cuando correspondan al costo aproximado de los servicios prestados”. En este sentido, la tasa cobrada por el SESA se aplica de manera obligatoria por la prestación del servicio de inspección fitosanitaria en los puertos de entrada ecuatorianos. De esta tasa, el Ecuador no ha demostrado cómo se determinó el monto cobrado, no ha justificado el cobro obligatorio de la misma y no ha demostrado la efectiva prestación del servicio; considerándose además que, con dicho cobro, las importaciones de frutas frescas originarias de la Subregión están resultando más gravosas.
Al respecto, el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina ha declarado que “Las tasas … son un gravamen que tiende a la recuperación del costo de un bien o un servicio ofrecido por el Estado, ya sea directamente o a través de empresas o personas particulares. Su cuantía, es decir la tarifa, debe guardar una relación directa y proporcional con el costo del bien o servicio prestado … a diferencia de lo que ocurre con los impuestos, las tasas son generalmente establecidas para ser pagadas por los usuarios de un servicio determinado y sus tarifas se fijan en proporción o en correspondencia con el costo de tales servicios” (destacados de este dictamen.
Sentencia 12-AN-99 de 24 de septiembre de 1999). Asimismo ha señalado que “… entiende El Tribunal, en términos generales, que cualquier suma que cobre unilateralmente un País Miembro, por el hecho de importaciones que se efectúen a su territorio, provenientes y originarias de otro País Miembro, sin que se pueda amparar bajo el concepto de ‘tasas’ o de ‘recargos análogos’, que correspondan al costo aproximado de los servicios prestados, muy probablemente sería calificado como gravamen en los términos del artículo 72 [actual 73]” (Sentencia 19- AN-99 de 2 de junio de 2000).
En este caso, la República del Ecuador no ha justificado ni ha demostrado la proporcionalidad del monto obligatoriamente cobrado. 2. Sobre el estado de cumplimiento de la Resolución 895 La Secretaría General determinó en su Resolución 895 que el cobro de la tasa por la prestación del servicio de inspección fitosanitaria a la importación de frutas establecida por el Gobierno del Ecuador, constituye un gravamen conforme con lo dispuesto en el artículo 73 del Acuerdo de Cartagena, que incide sobre la importación de productos originarios del territorio de los Países Miembros y por lo tanto vulnera el Programa de Liberación del Acuerdo de Cartagena.
En dicha Resolución, se concedió el plazo perentorio de diez días hábiles a la República del Ecuador, para que procediera al levantamiento del gravamen establecido. La Resolución 895, así como el plazo en ella establecido, son de obligatorio cumplimiento para la República del Ecuador, a partir de su publicación en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena de fecha 31 de enero de 2005, al tenor de lo dispuesto por los artículos 1, 3 y 4 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina.
De hecho, existe numerosa jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, respecto del acatamiento y aplicación inmediata de las Resoluciones que califican restricciones y gravámenes, ya que las mismas son parte del ordenamiento jurídico comunitario. Sin embargo, la República del Ecuador no dio inmediato cumplimiento a la Resolución 895 sino que interpuso un recurso de reconsideración en contra de ella; y a pesar de lo señalado en el párrafo anterior y de lo establecido en el artículo 41[1] del Reglamento de Procedimientos Administrativos de la Secretaría General (Decisión 425), no dio cumplimiento a la mencionada Resolución. Finalmente, el recurso interpuesto por el Gobierno ecuatoriano fue resuelto mediante la Resolución 917 de 20 de mayo de 2005, en la cual se desestimó la reconsideración y se confirmó lo dispuesto en la Resolución 895.
V. La conclusión de la Secretaría General sobre el estado de cumplimiento de las obligaciones comunitarias Por todo lo anterior, la Secretaría General considera que la República del Ecuador ha incurrido en incumplimiento del artículo 77 del Acuerdo de Cartagena al establecer, en las Resoluciones 002 de 2004 y 008 de 2005, del Servicio Ecuatoriano de Sanidad Agropecuaria -SESA-, el cobro de una tasa por la prestación del servicio de inspección fitosanitaria en el puerto de entrada ecuatoriano cuyo cobro no ha sido justificado ya que a pesar de habérsele solicitado en diversas ocasiones, el Gobierno del Ecuador no ha demostrado: a) en qué consisten los servicios por inspección fitosanitaria que origina el cobro de la referida tasa; b) que el cobro de la tasa responde a un servicio efectivamente prestado; c) que la tasa a ser cobrada guarda relación con el costo de dicho servicio.
Al imponer una tasa de US$ 109,07 (ciento nueve con 07/100 dólares) por la importación de las primeras 10 toneladas de frutas y US$ 0,20 (veinte centavos de dólar) por cada tonelada adicional calificadas como gravamen (tasa que luego se redujera a US$ 72,32 sin justificación alguna), la República del Ecuador ha actuado en contravención del Programa de Liberación establecido en el Capítulo VI del Acuerdo de Cartagena, especialmente del artículo 77; así como incurrido en incumplimiento de las Resoluciones 895 y 917.
Del mismo modo, la República del Ecuador también ha incumplido lo dispuesto por el artículo 4 del Tratado de Creación del Tribunal, por medio del cual los Países Miembros de la Comunidad Andina asumieron el compromiso de adoptar las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las normas de la Comunidad Andina (obligaciones de hacer), así como el compromiso de no adoptar ni emplear medida alguna que sea contraria al ordenamiento jurídico andino o que de algún modo obstaculice su aplicación (obligaciones de no hacer).
En efecto, “El incumplimiento de cualquier norma jurídica, originaria o derivada, por parte de un País Miembro comporta inevitablemente la infracción del referido artículo 4º…”.[2] VI. Medidas sugeridas Se sugiere que la República del Ecuador se abstenga de exigir el cobro a los Países Miembros de la tasa establecida en la Resolución 008 de 2005 emitida por el SESA, por constituir este cobro un gravamen al comercio de frutas frescas originarias de la Subregión, según se estableció en las Resoluciones 895 y 917.
En todo caso, para sujetarse al ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina, al establecer la tasa a ser cobrada por dicho servicio, el Gobierno de Ecuador debe tomar en cuenta y demostrar: a) en qué consisten los servicios por inspección fitosanitaria que origina el cobro de la tasa; b) que el cobro de la tasa responde a un servicio efectivamente prestado; c) que la tasa a ser cobrada guarda relación con el costo de dicho servicio.
En consecuencia, la República del Ecuador deberá informar, en un plazo no mayor a quince días hábiles contados a partir de la publicación del presente Dictamen en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena, sobre las medidas adoptadas para superar el indicado incumplimiento o allegar la información requerida que logre justificar el cobro de dicha tasa.
Lima, 10 de julio de 2006. ALLAN WAGNER TIZÓN Secretario General ----------------------- [1] Artículo 41: El ejercicio de un recurso no suspenderá la ejecución del acto impugnado, salvo disposición expresa en contrario. [2] Sentencia del 31 de enero de 2001 en el proceso 17-AI-2000 publicada en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena 651 de 20 de marzo de 2001.