PROCESO Nº 03-AN-97 ACCION DE NULIDAD INTERPUESTA POR LA REPUBLICA DE COLOMBIA CONTRA LA RESOLUCION Nº 421 DE LA JUNTA DEL ACUERDO DE CARTAGENA EL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA En Quito a los nueve días del mes de marzo de 1998, en la acción de nulidad interpuesta por la República de Colombia contra la Resolución 421 de la Junta del Acuerdo de Cartagena VISTOS: El escrito de fecha 06 de agosto de 1997 recibido en este Tribunal el 07 del mismo mes y año, en el que la República de Colombia, representada por la Ministra de Comercio Exterior (E), interpone ante el Organismo Comunitario Jurisdiccional, la acción de nulidad por considerar que a su criterio la entonces Junta del Acuerdo de Cartagena al dictar la Resolución 421 infringió normas del Ordenamiento Jurídico Andino. El escrito de contestación a la demanda por parte de la Secretaría General de la Comunidad Andina presentado por el Director General (E) señor Víctor Manuel Rico, ante el Tribunal el 02 de octubre de 1997.
Las pruebas presentadas por las partes, adjuntadas a los escritos respectivos, en cumplimiento del auto dictado por el Tribunal Andino el 14 de Octubre de 1997. Los memoriales sobre conclusiones de las partes presentados luego de la audiencia pública respectiva.
CONSIDERANDO: La competencia del Tribunal para conocer de la acción planteada en virtud del artículo 17 del Tratado de Creación del Tribunal, en concordancia con las normas del Capítulo I del título segundo del Estatuto del Tribunal (Decisión 184 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena) y en el Capítulo IV del Título II del Reglamento Interno del Tribunal, de 19 de junio de 1985.
I. SINTESIS DE LA DEMANDA: Se presentó la demanda de nulidad de la Resolución 421 del 1 de agosto de 1996, emanada de la Junta del Acuerdo de Cartagena, mediante la cual se resolvió suspender la aplicación de los derechos correctivos, por parte del Gobierno de Colombia, a las importaciones originarias de Venezuela, de productos clasificados en las subpartidas arancelarias 1701.12.00 y 1701.91.00.
Como fundamentos de hecho se exponen los siguientes: 1. El 11 de junio de 1995, el Gobierno de Colombia dictó el Decreto 1054, por medio del cual se establecen derechos arancelarios a las importaciones provenientes de Venezuela, de los productos clasificados en la partida arancelaria 1701 (azúcares con excepción de la chancaca). 2. Por oficio 4441 del 14 de julio de 1995, el Ministerio de Comercio Exterior de Colombia comunicó a la Junta su determinación de aplicar, a través del Decreto 1054 de 1995, derechos correctivos y anexó un informe sobre los motivos que fundamentaron la medida. 3.
En comunicaciones Nº J/DA/1127 y J/DA/1228, del 8 de agosto de 1995, el Coordinador de la Junta del Acuerdo de Cartagena, “solicitó a la Presidencia del Instituto de Comercio Exterior de Venezuela y al Ministerio de Comercio Exterior de Colombia, la información indispensable ‘para efectuar las verificaciones (con referencia al Decreto 1054 de 1995 del Ministerio de Agricultura de Colombia), que corresponde de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 16 de la Decisión 371”. 4.
El Gobierno de Colombia remitió el 13 y 15 de septiembre de 1995, las respuestas al cuestionario formulado por la Junta, para que se proceda a la respectiva evaluación de los derechos correctivos aplicados. 5. El Instituto de Comercio Exterior de Venezuela a través de varios oficios solicitó a la Junta un pronunciamiento sobre el Decreto 1054 de 1995, por considerar que esta determinación incumplía con la Decisión 371, “… toda vez que los derechos correctivos automáticos allí establecidos no identificaban los productos específicos sujetos a la medida”. 6.
“La Junta, mediante oficio J/AJ/F/059-96, del 5 de febrero de 1996, comunicó al Instituto de Comercio Exterior de Venezuela que ‘no existe consenso en la Junta respecto al contenido y alcance del mencionado artículo’ (Artículo 16 de la Decisión 371). Así mismo, la Junta declaró que “se ve impedida de momento de resolver el caso sometido a su consideración:’”. 7.
El 19 de junio de 1996, el Coordinador de la Junta del Acuerdo de Cartagena dirigió el fax J/AJ/F 320-96 por el cual se trasmitía la opinión de la Junta con respecto a la imposición de derechos correctivos establecidos en el Decreto 1054, donde se señala la imposibilidad de aplicarlos a las subpartidas arancelarias 1701.12.00 y 1701.91.00 y se expresa la necesidad de que Colombia suspenda el cobro de estos derechos. 8.
Con oficio 005183 del 11 de julio de 1996, se presentó la respuesta al mensaje anterior por parte del Ministro de Comercio Exterior de Colombia, señalando que mientras no exista reglamentación a la Decisión 371, para restringir el ámbito de aplicación de los derechos correctivos del artículo 16, no existen motivos para que Colombia modificara el Decreto antes mencionado. 9.
El 1 de agosto de 1996, la Junta expidió la Resolución 421, por la cual se suspende la aplicación de los derechos correctivos por parte del Gobierno de Colombia a las importaciones originarias de Venezuela, de los productos clasificados en las subpartidas arancelarias 1701.12.00 y 1701.91.00. 10. El Gobierno de Colombia expidió, con fecha 27 de octubre de 1996, el Decreto 1935, mediante el cual se modificó el artículo 1 del Decreto 1054 de 1995, cumpliendo así lo establecido por la Junta en la Resolución 421 del 1 de agosto de 1996.
FUNDAMENTOS DE DERECHO DE LA DEMANDA En la demanda se considera que la Resolución 421 viola la disposición del párrafo tercero del artículo 16, literal d) de la Decisión 371 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena: La pérdida de competencia por expedición extemporánea del acto, al no haberse pronunciado la Junta dentro del plazo establecido en el Artículo 16 de la Decisión 371 sobre la imposición de derechos correctivos fijados en el Decreto 1054 de 1995, y al contrario 6 meses después se declaró impedida para resolver el asunto al señalar que no existía consenso.
Además se señala que el legislador estableció dos momentos distintos en los cuales puede la Junta suspender este tipo de medidas. Así la primera, dentro de los 60 días siguientes desde que se recibe el informe del país que aplica los derechos correctivos. Debiendo la Junta en este momento verificar el cumplimiento de las condiciones establecidas en la norma y emitir su pronunciamiento.
Y segundo, en cualquier momento, siempre y cuando las condiciones que dieron lugar a la imposición de los derechos ya no se mantengan. En el caso la Junta no cumple en esta primera oportunidad el término perentorio conferido (60 días), por lo cual pierde la competencia. Al manifestar la Junta por oficio J/AJ/F/059-96 del 5 de febrero de 1996, que no existía consenso en ella sobre el contenido y alcance del artículo 16 de la Decisión 371 y que se veía por el momento impedida de resolver el caso sometido a su consideración, agotó su función al manifestar esta declaratoria de impedimento.
Este pronunciamiento adquiere el carácter de una decisión inhibitoria, es decir que agotó el ejercicio de su función para esa instancia. Señala que existe una errónea motivación, ya que ninguno de los argumentos en que se apoyó la Junta para expedir la Resolución 421, se refiere a la comprobación objetiva de una modificación o desaparición de las causas que invocó el Gobierno de Colombia para aplicar la medida contenida en el Decreto 1054 de 1995, lo cual llevaría a la nulidad del acto.
II. CONCLUSIONES DE LA ACTORA El Ministerio de Comercio Exterior de la República de Colombia presenta las siguientes conclusiones: Se ratifica en la pérdida de competencia de la Junta por expedición extemporánea del acto. Sobre el alegato de la Junta en el sentido de que aun el haber transcurrido el plazo no implica la pérdida de la competencia, sino al contrario una responsabilidad del funcionario respectivo, esto sería lo procedente según la actora, cuando la ley expresamente lo dispone, pero no es caso del ordenamiento andino. Y al contrario el artículo 16 de la Decisión 371 es claro al señalar que “’La Secretaría se pronunciará en un término NO MAYOR a los 60 días’”.
Anota que debe interpretarse la ley según lo que diga el legislador de modo expreso y no conforme a lo que quiso decir: “Una interpretación contraria atentaría definitivamente contra el principio de legalidad, máxime teniendo en cuenta que las potestades de la administración en lo que a plazos se refiere, es, siempre reglada y nunca discrecional…”.
El vencimiento del término supone que se agotó el límite temporal de las autoridades para ejercer sus atribuciones lo cual implica necesariamente una pérdida de competencia. En efecto: “La Decisión 371 fue muy clara al establecer una prohibición a la Junta, al disponer que ella no podía pronunciarse más allá de sesenta días. La Junta sólo puede pronunciarse después de este término y en cualquier momento, siempre y cuando la motivación de ese pronunciamiento esté fundamentada en una modificación de las circunstancias que dieron lugar a la imposición de los derechos correctivos.
Cuando el tenor de la ley es claro, no se desatenderá su tenor literal so pretexto de consultar su espíritu, dice un conocido principio de hermenéutica jurídica”. Como segunda conclusión, manifiesta que aceptando, en gracia de discusión, que la Junta conservaba su competencia, ésta se habría agotado en el momento en que la Junta expidió su decisión inhibitoria.
Mal podría la Junta asumir de nuevo el conocimiento de fondo del asunto, luego de este pronunciamiento. Sobre la afirmación de la Secretaría en el sentido de que la nota J/AJ/F/059-96 no es un pronunciamiento sino una explicación al Gobierno de Venezuela de las razones por las cuales omitió decidir el reclamo de ese país, señala la actora que la demandada ignora que la declaración inhibitoria se produce “…Cuando un juez no puede pronunciarse sobre el mérito de un asunto, porque no se reúnen los requisitos exigidos”.
Por lo cual el juez no podía asumir el conocimiento de fondo del asunto en el mismo proceso. También existe según la demandante, error en los motivos de la Junta, ya que al tenor de lo dispuesto en el artículo 16 de la Decisión 371 la Junta podía pronunciarse en cualquier tiempo, pero siempre y cuando hubieren cambiado las circunstancias que dieron lugar a los derechos correctivos y no podía hacerlo respecto de las condiciones originales.
III. SINTESIS DE LA CONTESTACION A LA DEMANDA La Secretaría General de la Comunidad Andina, a través de su Director General presenta la contestación a la demanda fundamentándose en los siguientes puntos: “a) Los derechos correctivos previstos en el artículo 16 de la Decisión 371 de la Comisión sólo pueden imponerse cuando el país miembro exportador aplique a terceros un arancel inferior, para el producto de que se trate, respecto del que aplica el País Miembro importador.
Por tal razón, la Resolución 421 de la Junta estuvo correctamente fundamentada al ordenar la suspensión de los derechos correctivos impuestos por el Gobierno de Colombia a las importaciones originarias de Venezuela, de los productos de las subpartidas arancelarias 1701.12.00 y 1701.91.00, por no registrarse diferencias en los aranceles a terceros de Colombia y Venezuela para estas subpartidas.
“b) La Resolución 421 de la Junta del Acuerdo de Cartagena, del primero de agosto de 1996, se basa en las competencias que a ese órgano técnico atribuía el artículo 16 de la Decisión 371, en el sentido de controlar la aplicación por parte de los Países Miembros de los derechos correctivos previstos en el referido artículo y se sustentó en las consideraciones y estudios técnicos efectuados por la propia Junta.
En tal sentido, el vencimiento del plazo de 60 días, establecido en el penúltimo párrafo del numeral 1 del artículo 16 de la Decisión 371, no implica un agotamiento de los poderes que la Junta del Acuerdo -y ahora la Secretaría General- tenía para revisar la procedencia de la aplicación por parte de un País Miembro, de derechos correctivos a las importaciones.
“c) De igual manera, bajo las normas anteriormente aplicables, la falta de pronunciamiento por parte de la Junta del Acuerdo de Cartagena, por no haber logrado el consenso entre sus miembros, no eximía a este órgano de su responsabilidad de pronunciarse. “d) Finalmente, para la adopción de la Resolución impugnada, no hacía falta que se hubieran modificado las circunstancias respecto de aquellas que originalmente dieron lugar a la aplicación de derechos correctivos, toda vez que esta Resolución no era una revisión ex post de derechos correctivos previamente autorizados, sino que constituía el primer pronunciamiento de la Junta del Acuerdo de Cartagena”.
IV. CONCLUSIONES DE LA DEMANDADA La demandada en el escrito de conclusiones se ratifica en que la Resolución 421 de la Junta fue correcta en su fundamentación al ordenar la suspensión de los derechos correctivos de los productos de las subpartidas arancelarias 1701.12.00 y 1701.91.00, “por no registrarse diferencias en los aranceles a terceros países de Colombia y Venezuela para estas subpartidas.
Este hecho, que da fundamento a la Resolución 421 de la Junta no ha sido disputado por el Gobierno de Colombia”. Anota que la Decisión 371 establece condiciones adicionales para la procedencia de los derechos correctivos, cuando los mismos no excedan la diferencia entre los gravámenes a terceros, para el producto de que se trate, aplicados por el País Miembro exportador y por el País Miembro importador, respectivamente.
En otras palabras para la aplicación de los derechos correctivos “hace falta que entre otras cosas, el País Miembro importador aplique a terceros países un arancel para el producto en cuestión superior al que aplica el País Miembro exportador”, hecho que no se demostró en las dos subpartidas anteriormente mencionadas. Sobre la competencia de la Junta y el vencimiento del plazo para decidir, aclara que teniendo la Junta la responsabilidad encomendada por la Decisión 371 de vigilar el funcionamiento del mecanismo de derechos correctivos, sus funciones no concluían dentro del plazo de 60 días, sino que además, si las circunstancias variaban “la Junta podía, de oficio o a petición de cualquier País Miembro, y previa comunicación a las partes, determinar la suspensión de los derechos correctivos si, a su juicio, no existía justificación suficiente para mantener su aplicación”.
Acepta como evidente que la Resolución 421 fue dictada fuera del plazo de 60 días, lo que no implica que “la Junta hubiera perdido su competencia para decidir”. Fundamenta esta tesis en un principio general del derecho administrativo conforme al cual “salvo que la norma disponga otra cosa, la atribución de un plazo para que un órgano se pronuncie, no implica que el vencimiento del plazo signifique para el órgano una pérdida de su competencia”.
Recoge la doctrina de Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández, quienes dicen que “normalmente el señalamiento de un plazo para resolver no implica de manera necesaria, salvo que otra cosa resulte del precepto, la definición de una competencia en tiempo circunscrito”. Para añadir, que según los mismos tratadistas “…la inobservancia del plazo de actuación por la administración no invalida esa actuación, si bien puede determinar la responsabilidad del funcionario causante de la demora… o de la propia administración si ello ha dado lugar a perjuicio para el particular afectado por el acto dictado fuera del tiempo”.
Cita el artículo 40 del Código Contencioso Administrativo de Colombia conforme al cual el silencio administrativo “no eximirá de la responsabilidad a las autoridades ni las excusan del deber de decidir sobre la petición inicial, salvo que el interesado haya hecho uso de los recursos de la vía gubernativa con fundamento en él, contra el acto presunto”.
Con estos criterios, reitera que el vencimiento del plazo de 60 días contemplado en el numeral primero del artículo 16 de la Decisión 371 no implicó el agotamiento de los poderes de la Junta y no vició la Resolución 421 por “una supuesta expedición extemporánea”. Respecto a la competencia de la Junta y la falta de consenso referida en la comunicación J/AJ/F/059-96 del 5 de febrero de 1996, se ratifica lo manifestado en su contestación, aseverando que “tal comunicación tampoco constituye una declaración con efectos jurídicos, por parte de la Junta del Acuerdo de Cartagena” por ser una simple explicación suscrita por uno de sus miembros, aunque fuera el Coordinador, actuando éste en forma individual.
Señala que no obstante el vencimiento del plazo de 60 días, la Junta debía lograr el consenso de sus Miembros, que si bien no se alcanzó en un primer momento, la unanimidad se reflejó al dictar la Resolución 421. V. EL ACTO ADMINISTRATIVO La acción de nulidad materia de esta sentencia, tiene por fundamento la impugnación de la Resolución Nº 421 dictada por la Junta del Acuerdo de Cartagena, norma comunitaria acusada de ilegalidad por la supuesta pérdida de competencia del Organo -Junta- para dictar un acto administrativo y además por la causal de errónea motivación. En el presente caso no se cuestiona la calidad de “acto administrativo” que tienen las Resoluciones de la Junta y que como tales están revestidas de una presunción de legalidad y obligatoriedad lo que no excluye la posibilidad de su impugnación. Más aún si se tiene presente que lograda la autonomía del Derecho de la Integración respecto del Derecho Internacional, las Comunidades han venido configurando su Ordenamiento Jurídico a imagen y semejanza del de los Estados que las conforman, y los textos constitutivos de las mismas aparecen como equivalentes a los constitucionales de Derecho interno; y por su parte el Derecho comunitario “derivado” de aquellos, como una suerte de Derecho Administrativo Comunitario en tanto se constituya en ejecución directa e inmediata de los primeros.
Nada impide, en consecuencia, y es natural, que los principios generales extraídos del Derecho Constitucional y Administrativo internos de los Países Miembros inspiren las soluciones de Derecho comunitario, sin pretender que uno u otro signifique una copia o imitación de los derechos nacionales. Como consecuencia de la presunción de legalidad de un acto administrativo se consagra la posibilidad de impugnar judicialmente su conformidad a Derecho.
“Este principio implica así mismo, para todos los sujetos del Derecho comunitario, la obligación de reconocer la plena eficacia de estos actos, mientras no se demuestre que son contrarios al derecho” (“Recopilación de la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas” 1988-6, pág. 2891, caso: Comisión de las Comunidades Europeas vs República Helénica).
Los elementos constitutivos de un acto administrativo también difieren en su enumeración de acuerdo con los diferentes tratadistas. De manera general puede decirse que esos elementos son: la competencia del sujeto, la voluntad, el objeto y la forma. Sin olvidar que los requisitos de causa o motivo y el fin del acto pueden ser considerados separadamente o estar implícitos en cualquiera de los anteriores y particularmente dentro de la voluntad de la administración. El acto para que no sea impugnable debe necesariamente observar ciertas formalidades (FORMA) y fundamentarse en normas jurídicas y en hechos materiales (CAUSA O MOTIVACION), que tengan coherencia y lógica entre los antecedentes y la expresión de esa voluntad contenida en la parte decisoria del acto.
Si en un acto administrativo están ausentes uno o varios de sus elementos constitutivos, se generan irregularidades que acarrean vicios, algunos sin sanción y en otros, en general sancionables, bien con “nulidad” (absoluta) o “anulabilidad” (nulidad relativa). Así será nulo un acto dictado por la administración fuera de su competencia o de sus facultades legítimamente atribuidas por la ley, en razón de la materia, el territorio, el grado y el tiempo.
Para lo concerniente a este punto de la sentencia vale recordar que los vicios de la voluntad del acto se han dividido doctrinariamente en vicios de tipo objetivo referidos al origen, a la preparación, y a la emisión de la voluntad, y en vicios de tipo subjetivo referentes a la desviación de poder, a la arbitrariedad, al error, al dolo, violencia y simulación. “La voluntad” administrativa es pues el concurso de elementos subjetivos (la voluntad de los individuos que actúan) y objetivos (el proceso en que actúan y las partes intelectuales que aportan a la declaración).
Los vicios de la voluntad, por lo tanto, pueden aparecer tanto en la declaración misma, objetivamente considerada, como en el proceso de producción de dicha declaración, como, por fin, en la voluntad psíquica del funcionario que produjo la declaración; de allí que a los vicios de la voluntad los dividamos en a) vicios de índole objetiva y b) vicios de índole subjetiva.
(Agustín A. Gordillo “Tratado de Derecho Administrativo”, tomo III, Ediciones Macchi, Buenos Aires, pág. IX-2). El proceso de elaboración de un acto administrativo se inicia con la concientización de los motivos que el funcionario advierte en la situación planteada, seguida de la deliberación sobre la actitud y que culmina con la decisión que tiene que expresarse de un modo exterior para que el administrado sepa y conozca cual fue la intención; dicha expresión puede darse de palabra o por escrito constituyendo esta última forma la más común y general.
Todo este proceso se refleja en la voluntad del administrador concretada en la parte declarativa o resolutiva del acto que guardará una íntima conexión con la parte motiva o considerativa del mismo. La incoherencia, contradicción o despropósito entre estos dos procesos de elaboración dentro del acto administrativo, podría llevar a su nulidad, pues, la voluntad del administrador sería de difícil interpretación y la defensa del administrado se convertiría en un laberinto de posibilidades y probabilidades para conocer la real y verdadera intención del ente generador del acto.
La esencia del acto es su efecto jurídico, es decir la expresión de la autoridad, que crea, extingue o modifica una situación jurídica o establece deberes con respecto al administrado. Para que ese efecto jurídico se produzca es obligatorio que la administración se pronuncie sobre la cuestión planteada para su resolución. El silencio de la administración puede interpretarse, según las legislaciones de cada País Miembro, como un silencio negativo o positivo.
El primero en el entendido de que la administración al guardar silencio sobre el reclamo Administrativo, deja expedita la vía contenciosa administrativa para que el administrado plantee su acción. El silencio positivo, significa que transcurrido el plazo legal para que la administración se pronuncie, al no hacerlo, está aceptando la petición formulada.
El silencio administrativo, según la doctrina, es tan sólo una “conducta inexpresiva de la administración, inapta por lo tanto para ser considerada como una manifestación de voluntad en un determinado Estado” (Gordillo, Obra citada, tomo 3, pág. X-19). Para que el silencio negativo o positivo pueda considerarse como acto administrativo, debe estar expresamente dispuesto por el orden jurídico.
Acto administrativo según Gordillo consiste en “una declaración unilateral realizada en ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos individuales en forma inmediata” (Obra citada, pág. IV-39). Por su parte el Tribunal dentro del Proceso 1-AN-97 y concordante con la doctrina se refirió al acto administrativo como “una declaración de voluntad de una autoridad administrativa proferida en la forma prescrita en la ley, en consideración a determinados motivos, que produce efectos jurídicos al crear, modificar o extinguir una situación jurídica subjetiva”; de estas definiciones se extraen los elementos del acto administrativo que fueron enunciados anteriormente.
Al pronunciamiento de la administración favorable o desfavorable para el administrador, o a la actitud omisa del ente Administrativo, puede añadirse, además, una actitud inhibitoria, expresión de la voluntad en todo caso que refleja la intención de no conocer el asunto planteado por falta de jurisdicción o competencia, que también, y por ser un acto Administrativo expreso, debe ser debidamente fundamentado y motivado.
La manifestación administrativa que no refleje expresa y fundamentadamente la intención de inhibirse no puede producir efecto jurídico alguno, requisito esencial de un acto administrativo. VI. COMUNICACIÓN DE LA JUNTA J/AJ/F/059-96 DE 5 DE FEBRERO DE 1996 El antecedente de la comunicación de 5 de febrero de 1996, se retrotrae al pedido formulado por el Gobierno de Venezuela en comunicación de agosto 8 de 1995 por la que se dirigió al Coordinador de la Junta, solicitándole el pronunciamiento sobre los derechos correctivos adoptados por Colombia; en la misma advierte que el Gobierno Colombiano “no se sujetó a las normas que conforman el Ordenamiento Jurídico del Acuerdo de Cartagena…” y solicita “requerir del Gobierno de Colombia la nulidad del Decreto 1054 de fecha 21 de junio de 1995 notificado a la Junta el 14 de julio de ese mismo año”.
Con fecha 20 de noviembre del propio año se insiste a la Junta sobre la comunicación anterior y se solicita informe “lo más pronto posible la opinión de la Junta sobre el referido Decreto que incumple indudablemente la normativa andina específicamente la Decisión 371 antes señalada”. Las peticiones anteriores son ratificadas en comunicación del Instituto de Comercio Exterior de Venezuela de 29 de enero de 1996.
En respuesta a todas estas comunicaciones la Junta emite su nota informativa de 5 de febrero de 1996. Analizando frente a los supuestos doctrinarios referidos anteriormente, la comunicación de la Junta del Acuerdo de Cartagena contenida en el oficio J/AJ/F/059-96 fechado el 5 de febrero de 1996, por medio del cual se comunicó al Instituto de Comercio Exterior de Venezuela que “no existe consenso en la Junta respecto al contenido y alcance del mencionado artículo” (Artículo 16 de la Decisión 371) y “que se ve impedida de momento de resolver el caso sometido a su consideración” esa manifestación no podría aceptarse, bajo los aspectos doctrinarios trazados anteriormente, como un acto administrativo, pues la voluntad del órgano colegiado no se encuentra producida ni formulada en forma expresa o tácita, como carece también de efectos jurídicos, condición sine qua non para la validez y obligatoriedad del acto, porque no debe entenderse como declaración de voluntad el hecho de que la Junta no se haya pronunciado.
VII. ACTOS DE UN CUERPO COLEGIADO La manifestación de voluntad de un sujeto de derecho administrativo puede provenir de un órgano individual o de uno colegiado. En este último caso la ley, la doctrina y la jurisprudencia extreman el rigor en la emisión de aquella con estricta sujeción a la norma (convocatoria, quórum de instalación y de deliberación) para que pueda considerarse una actuación como válida.
La expresión de la voluntad de un órgano administrativo colectivo sin ajustarse a la norma que la regula, de ordinario constituye un vicio que se traslada en rigor del elemento “sujeto” al elemento “forma” cayendo en un grave vicio conocido como “vía de hecho de la administración” en el sentido de que ni siquiera puede hablarse de existencia de acto administrativo alguno, con la consecuencia de que la sanción es cuando menos de nulidad absoluta.
Así debe explicarse el cuidado que tuvo la Junta de no manifestar su voluntad en forma distinta a la unanimidad, que en el caso era la única manera de emitirla. El funcionario de ese Organo Comunitario -Junta- estaba regido por el principio de colegialidad, el que se basa en la igualdad de sus miembros “en cuanto a la participación en la adopción de decisiones, e implica en particular, por una parte, que se delibere colectivamente sobre las decisiones y, por otra parte, que todos sus miembros sean responsables en forma colectiva, en el plano político, de todas las decisiones adoptadas” (“Recopilación de la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas”, 1994-6, pág. 2650, caso Comisión de las Comunidades Europeas contra BASF AG y otros).
VIII. CARÁCTER DE DECISION INHIBITORIA DE LA COMUNICACIÓN J/AJ/F/059-96 DE LA JUNTA El Gobierno actor al referirse al oficio indicado, argumenta que “este pronunciamiento tiene el carácter de una decisión inhibitoria que es una de las alternativas que tiene la autoridad pública cuando le corresponde adoptar una determinación de fondo…”.
Añade que “es obvio que la Junta para llegar a tomar esa determinación, analizó y conoció el asunto y verificó si se cumplían o no las condiciones necesarias para la adopción de la medida. El que al interior de la Junta no hubiese habido consenso, no significa que el Organo haya dejado de ejercer la facultad legalmente a él atribuida”. La Junta por su parte manifiesta que para justificar tal hecho lo que hizo fue informar al Gobierno de Venezuela que no existía consenso en este Organo comunitario respecto al contenido y alcances del artículo 16 de la Decisión 371, y que para el momento de la adopción de la Resolución 421, las normas del Ordenamiento Jurídico del Acuerdo de Cartagena “imponían a la Junta la obligación de actuar por unanimidad de sus tres miembros”, obligación originada en el artículo 17 de dicho Acuerdo y recogida también por el Reglamento de la Junta en el artículo 12;
“lo anterior significaba en la práctica que cuando era imposible alcanzar tal unanimidad, la Junta no se podía pronunciar”. Sobre el alcance de la comunicación en comento, la Secretaría General es del criterio de que aquella “no representa un pronunciamiento, sino una explicación de las razones sobre la falta de pronunciamiento”, y pese a que no resolvió en el plazo previsto, era su responsabilidad continuar procurando el consenso “hasta que éste se alcanzara, aunque fuera en forma parcial y limitada”.
Aclara que si bien la Junta no logró el criterio unánime en un primer inicio, logró alcanzarlo en agosto de 1996, cuando expresó que los derechos correctivos eran inaplicables para las subpartidas 1701.12.00 y 1701.91.00, donde no existían diferencias arancelarias entre Colombia y Venezuela. Dicha comunicación según la Secretaría General “no equivale al pronunciamiento exigido en el artículo 16 de la Decisión 371, por lo que no implica que la Junta hubiera agotado su función, ni estuviera impedida de pronunciarse posteriormente sobre la materia…”.
La comunicación en comento suscrita por el Coordinador de la Junta no es ni una Resolución y como tal un acto administrativo de la Junta, ni inhibitorio de ésta, porque para cualquiera de esos casos debía haber existido para su emisión o declaración la unanimidad de sus miembros, la que nunca existió como se desprende del contexto de la referida nota.
A juicio del Tribunal, constituye una mera información sobre el trámite de las acciones realizadas por la Junta en relación a la aplicación del artículo 16 de la Decisión 371. Expuesta dicha comunicación a la luz de los requisitos y conceptos de lo que es el acto administrativo, resulta fácil concluir que la misma no produce efecto directo alguno, al no reflejar la expresión de voluntad de la administración, y esa actuación no estaría revestida de los requisitos esenciales de un acto administrativo.
Tampoco podría aceptarse la tesis del actor o accionante de que esa comunicación se ha de interpretar como un acto inhibitorio, porque en su contexto general no existe en el fondo la decisión de que el órgano se abstenga de intervenir en un asunto ante él planteado, como se anota precedentemente. La unanimidad exigida tanto en el Acuerdo de Cartagena (artículo 17 anterior), como en el propio Reglamento de la Junta, obedece al principio de la responsabilidad colegiada, el cual exige que para que un acto sea válido debe estar precedido, según la doctrina, de la reunión formal del órgano, del número de asistentes que se determine o se requiera, la deliberación y la expresión de la voluntad en la forma prevista.
La mencionada comunicación que se revisa no tiene otro alcance que una simple información dirigida por el Coordinador de la Junta al Gobierno de Venezuela como respuesta a su vez a las comunicaciones anteriores de éste, solicitándole el pronunciamiento sobre los derechos correctivos adoptados por Colombia. Aun en el supuesto de aceptarse que fuera un informe del Coordinador de la Junta, no tendría consecuencias jurídicas posteriores en la formulación del acto administrativo por no constituir un antecedente necesario para el mismo, como podrían ser otros documentos previos que se requieren como antecedente de la declaración o de la decisión del ente emisor del acto.
La expresión de la voluntad colegiada en la forma que exigían el Tratado y el Reglamento era necesaria para la validez del acto; aceptar que la comunicación referida de 5 de febrero de 1996 constituye un acto inhibitorio, sería convalidar un hecho que fue inexistente, pues la inhibición revestida de todas las formalidades legales es un acto administrativo sobre el cual existe inclusive la posibilidad de impugnarlo mediante los recursos que confiera cada legislación. La declaración de impedimento expresada en la comunicación del 5 de febrero de 1996 no es sino el reflejo de la realidad interna que se producía en la Junta, la que fue originada no “por voluntad” o “decisión” -expresa o tácita- de sus miembros, sino por disposiciones legales que regían a ese Organo Comunitario, y que debían ser cumplidas so pena de que sus actos resultasen inválidos.
Si bien la comunicación antedicha está firmada por el Coordinador, no se encuentra en ella la voluntad determinada o resolutiva del cuerpo colegiado denominado Junta que exprese su voluntad o su criterio en uno u otro aspecto, eso es, aceptando, negando o inhibiéndose de conocer el asunto. Todo acto administrativo debe recoger la voluntad de la administración, tanto en su formación como en su declaración, y esa intención o voluntad concluye realmente con un hecho concreto representado en la declaración que en todo caso puede ser favorable o desfavorable para el administrado, pero que de todos modos fija cual ha sido el pronunciamiento del órgano respecto a un punto determinado.
Una simple información sobre el procedimiento que se está llevando a cabo para tomar una resolución, no implica la expresión real de la voluntad del administrador, ni la fijación de su punto de vista al respecto; tanto es así que el administrado con una simple declaración de esa naturaleza no podría impugnar el acto, solicitar su revocación o apelar del mismo, ni podría presumirse que esa comunicación goza del principio de legalidad o de la fuerza de ejecución que todo acto administrativo tiene.
En síntesis, este Tribunal considera y así lo declara, que la comunicación J/AJ/F/059-96 de 5 de febrero de 1996, dirigida por el Coordinador de la Junta al Gobierno de Venezuela, no contiene los requisitos de un acto administrativo, a excepción de la firma y del cargo del representante del cuerpo colegiado y por lo tanto para el Tribunal no puede considerarse como un acto administrativo con efectos directos y capaz de ser exigible ni, consecuentemente, con la posibilidad de ser impugnable.
Esa falta de expresión o de declaración de voluntad no puede entenderse como acto inhibitorio, que sólo tendría lugar para el caso específico de la figura “de la inhibición del funcionario o del juez”. IX. FACULTAD DE LA JUNTA PARA SUSPENDER LOS DERECHOS CORRECTIVOS El artículo 16 de la Decisión 371 atribuye a la Junta como órgano técnico una amplia facultad para controlar la aplicación por parte de los Países Miembros de los derechos correctivos automáticos previstos en el referido artículo.
La Junta considerando que para la aplicación de dichos derechos correctivos se requería, conforme al mencionado artículo, que existiera una diferencia entre los aranceles que aplican los Países Miembros a las importaciones del producto relevante originarios de terceros países y que de acuerdo a las informaciones disponibles dentro de las investigaciones y estudios técnicos efectuados, no existía diferencia en los aranceles que aplican Colombia y Venezuela a las subpartidas 1701.12.00 y 1701.91.00 las cuales estaban siendo objeto de derechos correctivos, resolvió suspender la aplicación de tales derechos por parte del Gobierno de Colombia.
La Junta conforme lo dispuesto en el último párrafo del numeral 1 del artículo 16 tiene la faculta de determinar la suspensión de los derechos correctivos, cuando a su juicio no exista justificación suficiente para mantener su aplicación. Esta facultad de suspender el mantenimiento de la aplicación de tales medidas no está supeditada a plazo alguno, pues lógicamente como lo expresa la norma “tales derechos correctivos serán aplicables en tanto se mantengan las causas que los motivaron”, la Junta de oficio o a petición de parte puede en cualquier momento comprobar o determinar que tales causas no se mantienen, o en otros términos que no existe justificación para mantener su aplicación y decidir de conformidad con esos criterios, como en efecto lo hizo.
X. PERDIDA DE LA FACULTAD DE LA JUNTA PARA APROBAR LOS DERECHOS CORRECTIVOS La República accionante impugna la facultad que la Junta tenía para dictar la Resolución 421 una vez que transcurrió el lapso de 60 días a que se refiere el artículo 16. Dice en su demanda, como sustentación a esta objeción, que se “vulneró ostensiblemente el principio según el cual las normas procesales son de orden público y se encuentran sujetas a un régimen de interpretación estricto y por ello, los términos previstos en la Decisión 371, son perentorios”.
Abunda la actora en que al emitir el oficio del 5 de febrero de 1996 “la Junta ejerció la facultad conferida en el artículo 16 de la Decisión 371 y agotó su función al manifestar su declaratoria de impedimento”. La Secretaría General contradice ese criterio expresando que “es un principio general del derecho administrativo que, salvo que la norma disponga otra cosa, la atribución de un plazo para que un órgano se pronuncie no implica que el vencimiento del plazo signifique para el órgano una pérdida de su competencia” y que salvo los casos excepcionales la observación del plazo “no invalida esa actuación si bien puede determinar la responsabilidad del funcionario causante de la demora… o de la propia administración si ello ha dado lugar a perjuicio para el particular afectado por el acto dictado fuera del tiempo” (Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández, Op. cit., tomo I, p. 625)”.
El vencimiento del plazo de 60 días establecido en el penúltimo párrafo del numeral 1 del artículo 16 de la Decisión 371, lapso durante el cual la Junta puede verificar el cumplimiento de las condiciones expuestas por un País Miembro que aplique los derechos correctivos automáticos, no es un plazo preclusivo que implique el agotamiento de los poderes de la Junta del Acuerdo -hoy Secretaría General- para revisar la procedencia de la aplicación por parte del País Miembro de derechos correctivos a importaciones.
No puede considerarse como preclusivo este plazo porque la norma no confiere otro efecto jurídico al acto dictado luego de transcurrido el plazo, ni al cumplimiento del término, ni en forma expresa ni tácita se señala que la Junta pierde esa competencia transcurrido los 60 días. En cambio: “si el plazo constituye un límite al ejercicio de potestades administrativas, su transgresión vicia el acto y a nuestro modo de ver corresponde la sanción de nulidad…” (Gordillo Op.cit., pág. 32).
El plazo en el caso de autos no produce la finalización de las facultades concedidas a un órgano, como sería el supuesto del “veto extemporáneo de una ley”. Es muy diferente la consecuencia resultante del agotamiento de los plazos en el caso del artículo 24 del Tratado de Creación del Tribunal referente a la acción de Incumplimiento, en la cual si no es intentada por la Junta dentro de los dos meses siguientes a la fecha de su dictamen, el país reclamante puede acudir directamente al Tribunal en sustitución del órgano técnico.
En el caso del proceso 4-AI-96 (Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena Nº 308 de febrero 28 de 1997) la omisión de la Junta en materia de declaratoria de incumplimiento, trajo como consecuencia, por el simple transcurso del tiempo, que la legitimación activa para demandar quedó en cabeza de la República de Venezuela como País Miembro que se consideró perjudicado por el supuesto incumplimiento de Colombia.
El traslado de la legitimación activa coincide con el fin de la etapa previa a la acción de incumplimiento para resolver el reclamo por parte del País Miembro, puesto que éste pasa a hacer uso directamente de su derecho a ejercitar la acción de incumplimiento y por tanto se ha producido un tránsito de la etapa administrativa ante la Junta del Acuerdo a la etapa jurisdiccional ante el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina.
XI. COMPETENCIA DE LA JUNTA PARA DICTAR LA RESOLUCION 421 No es admisible lo sostenido por la actora en su escrito de conclusiones cuando expresa que “si la Junta ya había perdido la competencia para pronunciarse sobre el reclamo de Venezuela, en la etapa previa a la acción de incumplimiento, mal podría pretender este Organismo conservar la potestad para ordenar a Colombia, la eliminación de los derechos correctivos…”, pues una cosa es la acción de incumplimiento que tiene plazos para intentarla estableciendo la propia norma las consecuencias de la omisión por parte de la Junta, y otra la obligación que tiene la administración de dictar una Resolución administrativa aún fuera del plazo previsto, efectos que no alteran la validez del acto, salvo que la propia norma establezca otras consecuencias o efectos por la demora en la emisión de la Resolución. Si se admitiera la posibilidad de la pérdida de competencia de la Junta por el simple transcurso del plazo de 60 días desde la recepción del informe del País Miembro sobre los motivos en que fundamenta la aplicación de los derechos correctivos, sin que se haya producido un pronunciamiento de la Junta, esto significaría -en virtud del silencio administrativo- que el país podría mantener en forma indefinida los derechos correctivos aunque no hubieren variado las causas que los motivaron e importaría una claudicación por parte de la Junta de su competencia general de velar por el cumplimiento del Acuerdo de Cartagena y de las Decisiones de la Comisión. Por otro lado, si la Junta no procedía a dictar la Resolución 421 habría habido sólo dos posibilidades: o el País Miembro al no contar con la autorización de la Junta hubiere tenido que eliminar los derechos correctivos, o sea derogar el Decreto 1054 por no haber obtenido la aprobación de la Junta dentro del plazo de 60 días establecido; o si el País continuaba aplicando esos derechos sin autorización de la Junta, ésta hubiere podido iniciar la acción correspondiente de incumplimiento teniendo en cuenta que aquellos habrían adquirido el carácter de definitivos sin tener la aprobación que exige el artículo 16 de la Decisión 371 y estando, además, en concepto de la Junta, en contradicción con el literal d) de la mencionada norma comunitaria.
El Tribunal considera que la Junta no había perdido su competencia de control por el transcurso del plazo de 60 días, que no es de carácter preclusivo. Dictó la Resolución 421 referida sólo a los derechos correctivos respecto a dos de las subpartidas arancelarias por la no existencia de justificación suficiente, ya que no se daban los supuestos previstos en la ley comunitaria, por cuanto se “contradice con lo dispuesto en el literal d) del artículo 16 de la Decisión 371” situación jurídica que es causa suficiente para modificar una norma, inclusive para su anulación y con mayor razón para modificarla o limitarla.
La justificación y la causa que exige el artículo 16 están dadas por la esencia del cabal cumplimiento y acatamiento que los Países Miembros deben a las normas comunitarias. XII. ACTOS QUE REQUIEREN APROBACION En el caso sub examine, la Decisión 371, artículo 16, facultaba a los países para tomar las medidas correctivas automáticas a condición de que las mismas fueran aprobadas posteriormente por la Junta.
El país en esas circunstancias ha obrado en amparo de la ley emitiendo un acto válido pero sujeto a la aprobación. La aprobación posterior de un acto es un hecho declarativo, por lo que sus efectos se producen retroactivamente a la fecha del acto interno y no desde la aprobación, en la cual la administración no mira el carácter subjetivo del acto sino únicamente el carácter objetivo, esto es el interés de la ley o el interés público comunitario.
Dadas las circunstancias y fines del artículo 16 de la Decisión 371, constituiría una norma sin efecto útil el que se deje al arbitrio de la Junta su aprobación para que pueda producir efectos. El carácter de automático que la norma confiere a estas medidas no tiene otro significado que producir efectos válidos para los Países Miembros desde el momento de la decisión interna.
Una sujeción de la validez o efectividad del acto a su aprobación, por el ente correspondiente, habría convertido a la medida de derechos correctivos automáticos en una disposición inútil y contradictoria con el propósito que ella persigue. De sostener otra tesis podría darse el supuesto de que la Junta no la apruebe o la apruebe tardíamente, y entonces los Estados no podrían ejecutar esas medidas a las que la propia norma confiere el carácter de automáticas, es decir ejecutables sin requisito previo.
Esta segunda hipótesis, significaría que las ejecuciones del acto efectuados por un País Miembro serán nulas con graves consecuencias de orden económico para los Países. Del texto del artículo 16, la idea que se deduce es la de que la Junta -ahora la Secretaría General- puede suspender, aprobar o modificar los derechos correctivos. La modificación o la suspensión sólo puede admitirse en actos válidos.
Lo nulo no produce efecto alguno y mal haría el órgano encargado de velar por el cumplimiento del Ordenamiento Jurídico al violar dichas normas suspendiendo o modificando lo que no tuvo existencia jurídica. La norma entonces confiere a los actos emitidos por los Países Miembros que tengan como finalidad imponer derechos correctivos, el carácter de ejecutivos desde un primer momento, es decir, son actos con efectos inmediatos.
La actuación posterior de la Junta constituye una ratificación de ese acto o una rectificación si no lo aprueba, o una medida parcial si lo modifica; pero en todo caso lo actuado por el País desde la adopción de su medida hasta la aprobación de la Junta tendría valor jurídico, salvo que aquella entrañe un vicio “grosero” de ilegalidad que afectara al acto de tal modo que lo convirtiera en absolutamente nulo.
El acto que la Junta emita luego de transcurrido el tiempo de 60 días mirado éste por su naturaleza del plazo o por las consecuencias jurídicas que la Resolución de la Junta revisten, es un acto válido, ejercido dentro de la competencia que aún mantiene la Junta. De todos modos la actuación de la Junta es necesaria para determinar la situación de los derechos correctivos, pues el acto del País constituye un acto condicionado a una posterior aprobación o en otros términos, a un posterior pronunciamiento del órgano comunitario.
XIII. LA SUSPENSION POSTERIOR DE LOS DERECHOS CORRECTIVOS La República de Colombia califica de errónea motivación el hecho de que la Junta haya suspendido los derechos correctivos sobre las dos partidas bajo el argumento de que no ha existido “la comprobación objetiva de una modificación o desaparición de las causas que invocó el Gobierno de Colombia, para aplicar la medida contenida en el Decreto 1054 de 1995” y agrega que “la facultad de apreciación del Organo debe estar enteramente canalizada hacia el examen de la existencia o no de nuevas circunstancias que modificaran o extinguieran las causas iniciales, sobre las cuales se apoyó la aplicación de los derechos correctivos” (Lo subrayado, del texto original).
La contraparte procesal, esto es, la Junta indica que sólo llegó a emitir “su pronunciamiento respecto de dos de las subpartidas arancelarias, mediante la propia Resolución 421” y que para adoptarla “no hacía falta que se hubieran modificado las circunstancias respecto de aquellas que originalmente dieron lugar a la aplicación de derechos correctivos”.
Los derechos correctivos que prevé el artículo 16 de la Decisión 371 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena sólo pueden imponerse cuando el País Miembro exportador aplique a terceros un arancel inferior para el producto de que se trate respecto del que aplica el País Miembro importador. Es por esta razón que la Resolución 421 de la Junta estuvo correctamente fundamentada al ordenar la suspensión de los derechos correctivos impuestos por el Gobierno de Colombia a las importaciones originarias de Venezuela correspondientes a las subpartidas arancelarias 1701.12.00 y 1701.91.00 ya que en éstas no se registraban diferencias en los aranceles a terceros por parte de Colombia y Venezuela, como así se expresa en el documento adjuntado al proceso respecto al análisis que la Junta hace del Decreto 1054 del Ministerio de Agricultura de Colombia, y que no ha sido objetado ni argüido de falso por parte de Colombia, silencio que implica la aceptación de este punto; ni es parte del argumento para solicitar la nulidad por falsa o errónea motivación, que conforme el criterio de este Tribunal no ha existido.
En el caso de la Resolución 421 no se trataba de una revisión ex-post de unos derechos correctivos previamente autorizados, sino de un primer pronunciamiento respecto a los derechos que se aplicaban sin el debido fundamento a dos subpartidas y en consecuencia ordenaba su suspensión. La República de Colombia agrega que “la Junta decide entonces sin presentar los presupuestos de hecho consagrados en la norma legal, suspender la aplicación de los derechos correctivos, y no desvirtuar por no tener asidero en los hechos, la permanencia de las causas que les motivaron”.
Constituyendo la Resolución 421, como se dice, el primer análisis por parte de la Junta del contenido global del Decreto 1054, no podía analizar causas supervenientes sino las existentes al momento en que se dictó dicho Decreto que es materia u objeto de la Resolución 421. Imaginándose a manera de discusión, hechos diferentes a los materialmente acontecidos dentro de este procedimiento, si la Junta hubiese emitido su aprobación dentro de los 60 días, habría tenido que llegar a la misma conclusión a la que posteriormente ha llegado, recogida en la Resolución 421, pues desde esa época a la actual, las circunstancias de hecho que motivaron el acto por parte de Colombia no han variado, por lo que, en cualquiera de los casos el pronunciamiento habría sido semejante.
La Junta no ha suspendido los derechos como tales por causas posteriores, sino que ha realizado un análisis objetivo del acto dentro del marco jurídico del artículo 16 de la Decisión 371 para determinar si se ha cumplido o no con los requisitos legales que establece el literal d). Dicho órgano comunitario ha encontrado en este análisis que tales hechos no tienen el fundamento jurídico de ese artículo referente a las dos partidas arancelarias; en tanto tácitamente considera acertada la posición del accionante en el resto de las medidas correctivas.
En otros términos, al emitir la Junta la Resolución 421 ha efectuado un análisis de la legalidad del Decreto 1054 con relación a los fundamentos jurídicos sobre los cuales no daban lugar a la aplicación de esos derechos para las partidas 1701.12.00 y 1701.91.00. Esa observación de orden legal tuvo un real fundamento desde la expedición inicial del Decreto 1054 y tal circunstancia tenía que llevar a la Junta dentro de los 60 días o posteriormente a modificar la norma nacional sea por vía de modificación o supresión o por la eventual acción de incumplimiento, como se dice precedentemente, todo esto en aplicación del mencionado artículo 16 de la Decisión 371.
Para este caso, en consecuencia, resulta irrelevante la observación de la demandada de que se hayan producido nuevas causas o nuevas circunstancias para modificar o extinguir esos derechos, porque el fundamento de la supresión nació con el acto mismo y no con posterioridad. Según la actora “la facultad de apreciación del Organo debe estar enteramente canalizada hacia el examen de la existencia o no de nuevas circunstancias que modifiquen o extingan las causas iniciales sobre las cuales se apoyó la aplicación de los derechos correctivos” para luego admitir que “como se ve es claro …ninguno de los argumentos en que se apoya la Junta se refiere a la comprobación objetiva de una modificación o desaparición de las causas que invocó el Gobierno de Colombia, para aplicar la medida contenida en el Decreto 1054 de 1995”.
En cambio para este Tribunal, la Junta al asumir por primera ocasión su deber y obligación de pronunciarse sobre las medidas correctivas expedidas por Colombia contenidas en el Decreto 1054, lo hizo para comprobar objetivamente si los hechos ahí expuestos no reñían con el Ordenamiento Jurídico Andino. Según el criterio de la Junta el acto de Colombia en lo relativo a las dos partidas, desde su expedición se inició contrariando el orden jurídico andino, situación remediada por aquella mediante la Resolución 421.
Esta violación del literal d) del artículo 16 de la Decisión 371 pudo haber sido observada por la Junta en cualquier momento, y esas mismas condiciones y fundamentos habrían servido para que en la Resolución 421, o en una anterior o posterior tomara la misma determinación, en su función general de velar por el cumplimiento de las normas del Ordenamiento Jurídico comunitario.
XIV. MOTIVACION DE LA RESOLUCION 421 Otro elemento constitutivo de un acto administrativo es la motivación, pues llegar a conocer si su contenido es correcto en derecho y si los hechos que la justifican corresponden a la realidad material, son cuestiones que afectan al fondo de la validez del acto. La motivación de un acto administrativo no siempre ha de contener un mismo detalle o pormenorización de los hechos o antecedentes, pues éstos y otros factores dependerán de la naturaleza, objeto y fines de cada acto.
Sin embargo, la motivación ha de guardar una lógica estructural que permita en primer lugar comprender el razonamiento seguido por la autoridad para llegar a su determinación o declaración. Este razonamiento que ha de fundamentarse tanto en derecho como en los hechos o situación material, ha de ser coherente, claro, inequívoco y específico en cuanto a los puntos esenciales que recoja la motivación concretada en los considerandos del acto.
Esta motivación no es sino la razón de ser o el por qué el administrador produce con el acto un efecto jurídico unilateral y directo, teniendo como fundamento el derecho y los hechos, los que deberán ser veraces, comprobados y analizados debidamente por la administración. El acto que contenga en su motivación fundamentos erróneos o una falsa motivación, contraría el principio general de la verdad material que debe regir en todo acto.
La motivación en los actos administrativos tiende a reflejar las causas o las razones que inclinan al funcionario a pronunciarse en uno u otro sentido tomando como antecedente las normas legales y los hechos materiales o las situaciones fácticas que precedieron para la emisión de un acto. La motivación se contrae en definitiva a explicar el por qué del acto y la razón de ser de la Resolución o declaración, constituyendo por ello una formalidad sustancial cuya ausencia, insuficiencia, error o falsedad implica o puede llevar a la nulidad del acto.
La plena justificación entre los argumentos esgrimidos por el administrador sobre derecho y los hechos y la resolución adoptada frente a los efectos que el acto va a producir, constituirá la ecuación jurídica para hablar de una verdadera, necesaria, sustancial, inequívoca y concordante motivación. “El objeto de la motivación es el “…de proporcionar al interesado una indicación suficiente sobre si la Decisión está bien fundada o si eventualmente está afectada por algún vicio que permita impugnar su validez” (“Recopilación de la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas” 1994-6, pág. 2572 asunto C-292/93 Norbert Lieben contra Willi S. Gobel y Siegrid Gobel).
(Proceso 1 - AN - 97) “Un acto administrativo puede ser anulado por varias causales ya sea por vicios de fondo o de forma, como son la incompetencia del autor, el error en los motivos, la violación de la ley y desvío o desviación de poder”. Estas causales de nulidad o anulabilidad del acto, se recogen, aunque en forma más moderna en la disposición del artículo 17 del Tratado de Creación del Tribunal el que abre la vía contenciosa administrativa para que las Resoluciones de la Junta puedan ser declaradas nulas cuando fueren dictadas con violación de las normas que conforman el Ordenamiento Jurídico del Acuerdo de Cartagena, incluso por desviación de poder, con lo cual se entiende que las causales de nulidad pueden referirse a vicios de fondo y de forma que son aceptados universalmente.
Merece mención la cita que Canasi recoge sobre las reglas establecidas por el Consejo de Estado de Francia, que se aplican a la motivación de un acto administrativo: “‘1a regla: ‘Los agentes públicos están obligados a motivar sus actos, cuando la ley o un reglamento así lo dispone’, pero ello no quita que pueda motivarse o tenerse en cuenta dicha motivación de los demás casos. 2a regla: ‘Cuando un agente público está obligado, según las leyes y reglamentos, a motivar su acto, debe hacerlo, bajo pena de nulidad del acto.
La ausencia de motivos es entonces un vicio radical’. ‘Esta laguna -agrega- hace suponer que el motivo determinante no es un motivo de interés público’. 3a regla: ‘Cuando un agente público expresa, en el acto mismo, los motivos que le han hecho obrar, estos motivos, por lo mismo que están expresados en el acto, se consideran, en principio, determinantes”. 4a regla: ‘Cuando la ley o un reglamento obligan a un agente público a dar a conocer los motivos del acto jurídico que realiza, debe exponer dichos motivos de manera clara y precisa, y no mediante fórmulas de estilo, fórmulas ganzúas, o frases sin significación exacta’. 5a regla: ‘Los motivos alegados deben ser materialmente exactos’. 6a regla: ‘El motivo determinante invocado debe ser lícito’. 7a regla: ‘Cuando los motivos de derechos determinantes son múltiples, si uno de ellos se considera ilícito, el juez deberá investigar si, fuera del motivo determinante de derecho que subsisten, son suficientes para legitimar el acto jurídico’. 8a regla: ‘Los agentes públicos no pueden sustraerse al control jurisdiccional, sosteniendo que los motivos determinantes son de orden político’.
Aquí se vincula con la célebre teoría de los actos de gobierno en que juegan los móviles políticos. 9a regla: ‘En principio el juez no investiga de oficio los motivos determinantes; solamente los examina si se le señalan y si se los critica. Sin embargo, se admite que cuando el motivo determinante es flagrante y tiene por resultado hacer salir manifiestamente al agente público de su competencia legal para invadir la competencia de otro agente, el juez tiene el deber de comprobar de oficio el motivo determinante ilícito; en efecto, debe comprobar de oficio el vicio de incompetencia, lo que pone de manifiesto el motivo determinante.
En el hecho ésto se produce muy raramente’. 10a regla: ‘El juez no puede apreciar la oportunidad de las medidas adoptadas por los agentes administrativos. No puede dictar una sentencia sobre la aptitud del agente administrativo, cuando deduce consecuencia de motivos determinantes materialmente exactos y lícitos. 11a regla: ‘La prueba del motivo determinante incumbe a aquel que critica el motivo, debiendo resultar de las piezas del expediente’”.
(José Canasi, “Derecho Administrativo”, Vol. II, Parte especial, Editorial Depalma, págs. 174 y 175)”. El aspecto de la motivación en los actos comunitarios ha sido desarrollado dentro de la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. Así se ha dicho que aquella “deberá mostrar de manera clara y no equívoca el razonamiento de la autoridad comunitaria de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y para que el Tribunal pueda ejercer su control” (“Recopilación…” 1986-1, pág. 146, caso: Eridania zuccherifici nazionali SpA y otros contra Cassa conguaglio zucchero y los Ministerios italianos de Hacienda y del Tesoro).
La motivación de una Resolución de la Junta es exigible, además de constituir ésta un acto administrativo, por cuanto así lo prescribía el artículo 14 del Reglamento de la Junta (texto integrado de las Decisiones 9, 219 y 248 de la Comisión) que entre los requisitos de esos actos, establecía la necesidad de que los mismos contengan las causas que la motivaron.
Las Resoluciones de la Junta, -ahora de la Secretaría General- como todo acto administrativo, requieren del sujeto emisor del mismo, que al dictarlo exprese su voluntad; el objeto perseguido por el acto, cual es el de aceptar o rechazar una solicitud o disponer que se realice algún hecho o acto o negar tal realización; todo lo cual produce efectos jurídicos concretos encaminados a alcanzar una finalidad (FIN) necesariamente vinculada con el interés general o colectivo, con arreglo a formas preestablecidas.
Dentro del entorno doctrinario expuesto en párrafos anteriores, al Tribunal le corresponde decidir si la impugnada Resolución 421 contiene en su motivación fáctica y jurídica los requisitos ya puntualizados y si su contenido de fondo o formal no se encuentra viciado para que produzca la nulidad del acto (absoluta o relativa). El motivo o fundamento jurídico para la mencionada Resolución 421, publicada en la Gaceta Oficial Nº 219 de 9 de agosto de 1996, es el artículo 16 de la Decisión 371, que faculta a la Junta para emitir su pronunciamiento sobre los derechos correctivos automáticos implementados por un País Miembro sobre las importaciones, ya sea para suspender, modificar o autorizar dichos derechos.
Los considerandos de la Resolución 421 esto es, el análisis de sus razones o fundamentos, se inicia con el examen del Decreto 1054 de 21 de junio de 1995 por medio del cual el Gobierno de Colombia fijó derechos correctivos automáticos a las importaciones originarias de Venezuela para los productos clasificados por la partida arancelaria 17.01 (azúcares), con excepción de la chancaca.
Como hechos fácticos también se revela la comunicación que con fecha 18 de julio de 1995 envió ese Gobierno a la Junta notificando tales derechos, y el proceso interno del Organismo Comunitario para obtener información de Colombia y Venezuela, a fin de estudiar el caso. La información fue suministrada por los Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural y de Comercio Exterior de Colombia, mediante notas de septiembre de 1995.
La Junta con la información obtenida determinó que para las subpartidas 1701.12.00 y 1701.91.00, en éstas no existían diferencia “entre los aranceles que aplican los Países Miembros a las importaciones del producto relevante originarias de terceros países” y que sin embargo están siendo objeto de derechos correctivos en el Decreto 1054, situación que contradice el literal d) del artículo 16 de la Decisión 371 “según el cual los derechos correctivos deben ser, como máximo, equivalente a la diferencia positiva entre los gravámenes totales aplicados a terceros países por el País Miembro importador y por el País Miembro exportador”.
Estos hechos son calificados por el Gobierno de Colombia como un vicio del acto por errónea motivación; igual calificativo asigna a lo afirmado en la Decisión 421 cuando expresa que “la posibilidad de que los productos sean definidos a nivel de cuatro o seis dígitos de la NANDINA a que hace referencia el artículo 41, de la Decisión 371” se estableció sólo para efectos de determinar si el País Miembro exportador ha realizado importaciones de productos desde terceros países (literal c) del artículo 16 de la Decisión 371), y no para efectos de determinar las diferencias arancelarias ni el monto de los derechos correctivos.
La Secretaría General al refutar los conceptos vertidos por la actora, se apoya en el artículo 16 de la Decisión 371 y sobre la verdad material de los hechos expresa que: “de la información disponible en el expediente que cursa en la Secretaría General se desprende que, en el caso de dos subpartidas arancelarias -la subpartida 1701.12.00 (azúcar de remolacha en bruto, sin aromatizar ni colorear) y la 1701.91.00 (azúcar de caña o de remolacha refinados y sacarosa químicamente pura, en estado sólido, aromatizados o coloreados)-, no existían diferencias entre los aranceles que Colombia y Venezuela aplicaban a terceros (véase informe técnico elaborado por el Departamento Agropecuario de la Junta del Acuerdo de Cartagena, marcado “A”).
“Siendo este el caso, no procedía la imposición por parte de Colombia de derechos correctivos para los productos correspondientes a estas dos subpartidas y así lo declaró la Junta del Acuerdo de Cartagena en su Resolución 421. “El alegato del Gobierno demandante se origina en una interpretación, a nuestro juicio errada, del artículo 41 de la Decisión 371, el cual dispone que, ‘Antes del 1 de abril de 1995, la Comisión, a propuesta de la Junta, definirá los factores para determinar cuándo un producto reúne las condiciones para ser considerado importado, para efectos de la aplicación del literal c) del artículo 16, determinando si los productos se deben definir a nivel de cuatro (4) o seis (6) dígitos de la NANDINA, o combinaciones de ellos’.
(dice la Secretaría General) Y continúa en su defensa: “Como se anota, el artículo 41 se refiere a la posibilidad de determinar si un producto es importado, mediante una definición a cuatro o seis dígitos, sólo “…para efectos de la aplicación del literal c) del artículo 16…” de la Decisión 371, y no para otros efectos. El literal c) es el que se refiere a la determinación de si se han efectuado importaciones de terceros países del producto de que se trate al País Miembro exportador, en los doce meses anteriores a la aplicación de los derechos.
“Queda claro entonces, que la referencia que hace el artículo 41 de la Decisión 371, respecto de la posibilidad de definir productos a cuatro o seis dígitos, es sólo para determinar si se han efectuado importaciones de terceros países del producto de que se trate y no para otros efectos, como el de verificar la existencia de diferencia en el nivel de aranceles a terceros”.
El País reclamante no ha objetado el análisis técnico realizado por la Junta para llegar a su determinación o conclusión en la Resolución impugnada. Esto es que los dos Países, Venezuela y Colombia, no aplicaron aranceles diferentes en sus importaciones para las dos subpartidas. Habiéndose aceptado por parte de Colombia la veracidad de los informes técnicos y no existiendo prueba en contrario que desvanezca el error en esa apreciación, el informe tiene validez y la argumentación sustentada en la Resolución no puede estar viciada de falsa motivación, que no es otra cosa que fundamentar la parte considerativa en hechos inexistentes o que si existieron ya no se encuentran vigentes al momento de la emisión del acto.
Tampoco puede aceptarse la impugnabilidad de la Resolución 421 por “error en la motivación”, ya que las causas que la Junta esgrime para la motivación concuerdan tanto con el espíritu del artículo 16 de la Decisión 371 como con los hechos o situaciones fácticas del procedimiento, pues, como se analizó anteriormente, el acto de la Junta fue para aprobar por primera vez las medidas de Colombia, para cuyo caso no se requería analizar la suspensión en base a las modificaciones de las circunstancias sino en base única y exclusiva de los hechos propios emanados del acto interno. Como ya se ha expresado, en este caso no hubo por parte de la Junta sino una primera manifestación sobre el Decreto 1054 que a criterio del Tribunal tiene base material y jurídica para que la Junta haya suspendido los derechos en las dos partidas arancelarias.
En cuanto a la objeción sobre los cuatro dígitos el Tribunal se pronunció sobre este aspecto en el Proceso 4-AI-96 y al respecto dijo: “El artículo 41 de la Decisión 371 establece que la Comisión a propuesta de la Junta deberá definir la validez de la identificación de un producto a nivel de cuatro o de seis dígitos. Aquí cabe hacerse la pregunta de si para la puesta en vigencia de la Decisión 371 y concretamente del artículo 16 de la misma, era indispensable que la Comisión hubiera definido o precisado este aspecto, ya que la Comisión no dio efectivo cumplimiento a su propio mandato, a pesar de haberse surtido el trámite requerido en la norma comunitaria mediante presentación del tema por la Junta ante la Comisión. Para este Tribunal no cabe motivo de duda con respecto a la vigencia inmediata de la Decisión 371 la cual señaló en su artículo 43 inciso 2º que la norma entraría a regir a partir del 1º de febrero de 1995.
Son muchas las veces que el Tribunal ha reiterado la tesis de la aplicación directa y de la vigencia de las normas de derecho derivado que, según el artículo 3º del Tratado del Tribunal deben ser directamente aplicables en los Países Miembros a partir de la fecha de su publicación en la Gaceta Oficial del Acuerdo o en la fecha que las mismas normas establezcan, en este caso a partir del 1º de febrero de 1995.
(véase la jurisprudencia del Tribunal en los casos 29, 30 y 32-IP-96, Gacetas Oficiales 241 y 242 de 20 y 22 de enero de 1997). “De todas maneras el concepto emitido por la Junta del Acuerdo de Cartagena de 17 y 18 de abril de 1995 presentado a la Vigésima Primer Reunión del Consejo Agropecuario y denominado “Bases de Propuesta de Decisión”, al definir los productos importados, señala en la página 8 que “el sistema internacional armonizado de clasificación de mercancías (SA) en el cual está basado NANDINA, agrupa en partidas a cuatro dígitos las mercancías que son substancialmente similares entre sí por su constitución física o por su destinación final”… “En otras palabras cuando se trata de mercancías de la misma sustancia, pero con grados de elaboración significativamente distintos, el SA las clasifica en partidas diferentes”.
Agrega la opinión de la Junta que “las consideraciones anteriores hacen aconsejable, como primera aproximación, identificar los productos con agrupaciones a cuatro dígitos”. (Anexo A de la carta J/AJ/C 089-97, y folio 390 del expediente)”. “Lo anterior significa para este Tribunal que no habiéndose establecido norma específica por parte de la Comisión para determinar el número de dígitos de identificación de un producto sujeto a derechos correctivos, no podría prosperar la tacha de ilegalidad que hace la parte actora en la demanda, en el sentido de que el Decreto colombiano por haber fijado derechos correctivos citando solamente la partida 1701, sin precisar el producto específico sujeto a la medida que en su opinión debe identificarse a nivel de ocho o diez dígitos.
La misma parte actora acepta que el artículo 41 pareciera permitir la identificación a nivel de cuatro dígitos (folio 13 de la demanda y 16 del expediente). Sea lo uno o lo otro, lo cierto es que no podría predicarse incumplimiento de la norma comunitaria cuando por ausencia de la misma no se ha establecido el sistema de identificación para la aplicación de derechos correctivos; ahora bien, según los cuadros Nº 4 a 7 del anexo D, para el cálculo de los derechos correctivos Colombia en la práctica ha utilizado la identificación tanto del azúcar crudo como del refino con ocho dígitos”.
Criterios que se acogen en esta sentencia para desvirtuar la objeción de ilegalidad de la Resolución 421 en este punto. El Tribunal estima que en la Resolución 421 no hay una errónea motivación o falso supuesto de hecho o de derecho, sino que por el contrario refleja el cumplimiento de las razones que llevaron a la suspensión de los derechos correctivos.
Tampoco estima que el incumplimiento de un plazo tenga conexión con la existencia de una errónea motivación. XV. DEMANDA DE INCUMPLIMIENTO Como ha reiterado este Tribunal los objetivos y fines de la demanda de incumplimiento y de la acción de nulidad son diferentes. En la primera el Tribunal no puede conocer el fondo del acto interno expedido por la Junta y se limita únicamente al análisis de la conducta de un País frente al Ordenamiento Jurídico Andino ante un acto interno de cualquier naturaleza: ejecutivo, legislativo o judicial.
El haber dictaminado en el proceso 4-AI- 96 que Colombia no incumplió ninguna norma jurídica no implica que se haya desvirtuado la posibilidad de que se demande la nulidad de una Resolución que sirvió de fundamento para la acción de incumplimiento. Además, la República de Colombia derogó el Decreto 1054 en acatamiento de la Resolución 421, y en sustitución promulgó el Decreto Nº 1935 de 28 de octubre de 1996 por el cual modifica el artículo 1 de la norma y en el cual se expresa lo siguiente: “fijar derechos correctivos en la forma de gravámenes arancelarios iguales a la diferencia entre los gravámenes totales aplicados a terceros países por Colombia y por Venezuela a las importaciones originarias de ese país clasificados por la partida arancelaria 1701, con excepción de los clasificados por las subpartidas 17.01.11.10.00, 17.01.12.00.00 y 17.01.91.00.00”.
Con esta medida la Resolución 421 de la Junta del Acuerdo de Cartagena queda cumplida y con su vigencia no se afectan las circunstancias y consecuencias jurídicas de la propia Resolución ni de los Decretos 1054 de 1995 y 1935 de 1996. En virtud de todo lo expuesto, EL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA DECIDE: 1. Desestimar la acción de nulidad instaurada por el Gobierno de la República de Colombia contra la Resolución 421 dictada por la Junta del Acuerdo de Cartagena y publicada en la Gaceta Oficial Nº 219 de 9 de agosto de 1996. 2.
El Tribunal al desestimar la demanda intentada por la República de Colombia por nulidad de la Resolución 421 de 01 agosto de 1996 emanada de la Junta del Acuerdo de Cartagena, condena a la actora de conformidad con el artículo 81 de su Reglamento al pago de costas, las que serán determinadas por auto separado, según lo establecido en el artículo 82 ibídem.
Léase la presente sentencia en audiencia pública, previa convocatoria de las partes, según lo dispuesto por el artículo 57 del Estatuto del Tribunal y posteriormente remítase a la Secretaría General de la Comunidad Andina, copia certificada de esta sentencia para su publicación en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 del Tratado del Tribunal.
Roberto Salazar Manrique PRESIDENTE Juan José Calle y Calle MAGISTRADO Gualberto Dávalos García MAGISTRADO Luis Henrique Farías Mata MAGISTRADO Patricio Bueno Martínez MAGISTRADO Patricio Peralvo Mendoza Secretario a.i. TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA.- La sentencia que antecede es fiel copia del original que reposa en el expediente de esta Secretaría. CERTIFICO.- Patricio Peralvo Mendoza SECRETARIO a.i.