PROCESO Nº 10-AN-2002 Acción de nulidad ejercida por la República del Perú, contra la Resolución 446 expedida por la Secretaría General de la Comunidad Andina, publicada en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena N° 614 del 30 de octubre de 2000 EL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA, en San Francisco de Quito, a los veintiún días del mes de abril del año dos mil cuatro.
VISTOS El Oficio Nº 229-2001-MITINCI/VMINCI, recibido en este Tribunal, junto con un anexo, el 16 de enero del 2002, por medio del cual el Vice Ministro de Integración y Negociaciones Comerciales Internacionales de la República del Perú, asistido por abogada, solicita “la nulidad de la Resolución 446 de la Secretaría General de la Comunidad Andina, mediante la cual establecen las Reglas para la imputación de pago de las contribuciones de los Países Miembros a la Secretaría General, publicada en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena N° 614 del 30 de octubre del 2000, por cuanto dicha Resolución ha sido dictada con violación al ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina”.
El auto del 6 de marzo de 2002, mediante el cual el Tribunal decide admitir a trámite la demanda, ordenar su notificación a la parte demandada y denegar el pedimento de suspensión provisional de la citada Resolución N° 446. El facsímil SG-C/1.8/00518/2002, recibido en este Tribunal el 17 de abril del 2002, y cuyo original, junto con tres anexos, fuera consignado el 19 de abril del mismo año, por medio del cual el Secretario General de la Comunidad Andina, asistido de abogado, contesta “la demanda de nulidad interpuesta por la República del Perú, contra la Resolución 446 de la Secretaría General, a fin de que se declare infundada la demanda y se confirme la validez de la referida norma comunitaria impugnada …”.
El auto del 2 de mayo de 2002, mediante el cual el Tribunal declara tener por contestada la demanda, reconoce la personería de la Secretaría General de la Comunidad Andina como parte demandada, y del doctor Jorge Castro Bernieri como abogado de ésta, declara tener por presentadas las pruebas aportadas por las partes en sus escritos de demanda y de contestación, dispone la convocatoria de las partes a la audiencia pública a llevarse a cabo el 16 de mayo del año en curso y ordena dar cumplimiento a lo dispuesto en el literal e del artículo 56 del Estatuto del Tribunal.
El acta correspondiente a la audiencia pública celebrada en este Tribunal el 16 de mayo del 2002, a la cual compareció únicamente el abogado de la parte demandada; y, Los demás documentos y actuaciones que cursan en el expediente. 1. La demanda La República del Perú, por órgano de su Vice Ministro de Integración y Negociaciones Comerciales Internacionales, debidamente acreditado, solicita en su demanda (folios 1 a 5) que el Tribunal “en sentencia definitiva declare la nulidad de la Resolución N° 446, expedida por la Secretaría General de la Comunidad Andina, respecto a las reglas de imputación de pago de las contribuciones de los Países Miembros”.
Además, pide que “se ordene la suspensión provisional de la ejecución de la Resolución impugnada, en razón de los graves perjuicios que la misma pudiera ocasionar en cuanto al ejercicio del derecho a voto que tienen los Países Miembros en las reuniones de la Comisión”. Los fundamentos de la demanda son, en lo principal, los siguientes: Que “La Resolución 446 de la Secretaría General muestra como base legal los artículos 29, 32 y 34 del Acuerdo de Cartagena; y, 2 y 11 de la Decisión 409, Reglamento de la Secretaría General de la Comunidad Andina y la Resolución 279.
Cabe destacar que en dichos artículos no se encuentra disposición alguna que faculte a la Secretaría General ha (sic) dictar disposiciones que interpreten o reglamenten artículos del Acuerdo de Cartagena, menos aun referidos a las contribuciones que deben pagar los Países Miembros. En ese sentido, la Secretaría General carece de competencia para establecer mediante la Resolución 446, que las contribuciones no pagadas en la fecha señalada en el Presupuesto, devengarán intereses de manera automática, determinando que la contribución adeudada se entenderá pagada únicamente, cuando se haya pagado el capital más los intereses”.
Que “El Acuerdo de Cartagena reserva la facultad de aprobar los presupuestos de la Secretaría General y del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, así como la de fijar las contribuciones de los Países Miembros a la Comisión”; que “La Comisión de la Comunidad Andina está regulada por lo dispuesto en la Sección C del Capítulo II del Acuerdo”; que, en la Sección II, el artículo 22 del Acuerdo, literal i, establece, entre las funciones de la Comisión, las de aprobar los presupuestos anuales y evaluar la ejecución presupuestal de la Secretaría General y del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, así como fijar la contribución de cada uno de los Países Miembros; y que “ el único artículo del Acuerdo de Cartagena referente al pago de las contribuciones de los Países Miembros, es el artículo 28, artículo que forma parte de la Sección C del Capítulo II del Acuerdo, De la Comisión de la Comunidad Andina.
Se entiende entonces, que toda regulación referida a las contribuciones es de exclusiva competencia de la Comisión, y no de otros órganos del Sistema Andino de Integración”. En relación con los Considerandos de la Resolución 446, la parte actora argumenta que “En primer lugar, salta a la vista el error material cometido por el legislador comunitario.
No es necesario argumentar que los Países son Miembros de la Comunidad Andina y no de la Secretaría General. En segundo lugar es facultad de la Comisión el fijar las contribuciones de cada uno de los Países Miembros, y por ende es suya también, la facultad de normar sobre la forma de computar el pago de dichas contribuciones los órganos comunitarios pueden incurrir en vicio de incompetencia en razón de la materia o del objeto indebidamente normado, al invadir la competencia de otro órgano comunitario.
En el presente caso, la Secretaría General al no contar con facultad alguna para normar cuestiones relativas a las contribuciones de los Países, ha invadido un área de competencia exclusiva de la Comisión, incurriendo de esta manera en incompetencia en razón de la materia o ratione materiae”. En conclusión, a juicio de la actora, ha quedado demostrado que “la Resolución 446 de la Secretaría General ha sido emitida incurriendo en una causal de nulidad absoluta, en razón de la falta de competencia del órgano emisor”, y que “La facultad de normar aspectos relativos a las contribuciones de los Países Miembros de la Comunidad Andina, es competencia exclusiva de la Comisión ”. 2.
La contestación a la demanda El Secretario General de la Comunidad Andina, en su escrito de contestación de demanda (folios 23 a 32), solicita al Tribunal “que se declare sin fundamento la demanda instaurada por el Gobierno recurrente, con expresa condena en costas”. Los fundamentos de su defensa son, en lo principal, los siguientes: Que “la Resolución impugnada codifica tres principios, a saber: (a) Si un determinado País Miembro no cancela su contribución al Presupuesto de la Secretaría General en la fecha que determine la Decisión respectiva, se considera que está en mora, por lo que la deuda devengará intereses de manera automática y sin necesidad de aviso;
(b) En los casos en que se generen intereses, la contribución adeudada por un País Miembro se entenderá cancelada únicamente cuando el pago se hubiere ejecutado íntegramente comprendiendo capital e intereses; y, (c) Los pagos parciales de Países Miembros se aplicarán primero a los intereses que al capital y primero a la deuda más antigua, a partir de la entrada en vigencia del Protocolo de Trujillo”.
Que “ a diferencia de lo señalado por el Gobierno recurrente, la Resolución impugnada no contiene reglas referidas al presupuesto de la Secretaría General ni a las contribuciones de los Países Miembros, sino que se limita a codificar principios relativos al manejo que la Secretaría General, como administradora de su patrimonio, debe darle a los pagos de los aportes recibidos, particularmente cuando se produzca un retraso en el cumplimiento de los pagos de algún País Miembro”; que “En la Resolución impugnada, la Secretaría General no ha hecho otra cosa que hacer transparentes los criterios que se usarán para imputar pagos parciales y tratar los pagos retrasados de contribuciones a su Presupuesto, toda vez que estos aspectos son una competencia derivada de su facultad de administrar su propio patrimonio”; que “la Secretaría General se ha autolimitado, estableciendo un marco normativo general que le impide conceder tratamientos diferenciales a cada País Miembro en el manejo de sus aportes y de sus deudas.
Siendo así, la Resolución impugnada tiene una finalidad de transparencia y de tratamiento equitativo”; que los principios generales de Derecho Común son generalmente admitidos en los Países Miembros “y son por lo tanto… una fuente válida de Derecho Comunitario andino”; y que “a pesar de que la Resolución impugnada codifica tres principios distintos, el Gobierno recurrente no establece diferencia alguna entre ellos ni particulariza sus objeciones legales respecto de los mismos”.
Luego de hacer valer “la presunción de legalidad de la cual está revestida toda Resolución de la Secretaría General”, la parte demandada alega que “… de acuerdo con el artículo 46 del Estatuto del Tribunal, corresponde al demandante aportar con la demanda las pruebas que permitan deducir los supuestos vicios que puedan dar lugar a la nulidad del acto demandado.
Al respecto, resulta obvio que el Gobierno recurrente ha descuidado esta obligación, toda vez que ha hecho una impugnación genérica de la Resolución 446, sin particularizar sus objeciones jurídicas respecto de cada uno de los diversos principios de Derecho Común que esta Resolución codifica”. En cuanto a la potestad de la Secretaría General de la Comunidad para administrar su patrimonio, la demandada argumenta que “ la Resolución impugnada no contiene reglas referidas al presupuesto de la Secretaría General ni a las contribuciones de los Países Miembros, sino que se limita a codificar principios relativos al manejo que la Secretaría General, como administradora de su patrimonio, debe darle a los pagos de los aportes recibidos, particularmente cuando se produzca un retraso en el cumplimiento de los pagos de algún País Miembro”; que, de conformidad con el artículo 22, literal i, del Acuerdo de Cartagena, “la Comisión anualmente, mediante Decisiones, debe aprobar el monto del presupuesto anual de la Secretaría General de la Comunidad Andina, fijar el monto de la contribución de cada País Miembro, las cuotas en que se divide el mismo y las fechas para el pago de cada una de ellas.
Igualmente fijar el período en que se cargarán los intereses resultantes de los préstamos contraídos como consecuencia del atraso de los Países Miembros en el pago”; que “la Comisión ha establecido intereses de carácter compensatorio sujetos a la condición de que ‘la Secretaría General tenga que contraer préstamos por causa de atraso de los Países Miembros en el pago de sus contribuciones’”; que, por otra parte, “según dispone el literal m) del artículo 3 del Reglamento de la Secretaría General de la Comunidad Andina (Decisión 409) corresponde a este órgano comunitario mantener y administrar su patrimonio.
De esta competencia expresa de la Secretaría General de administración de su patrimonio, se derivan facultades necesarias implícitas o inherentes”; que “ de la facultad expresa que tiene la Secretaría General de administrar su patrimonio se derivan facultades necesarias implícitas o inherentes que tienen que ver, entre otras cosas, con la necesidad de imputar pagos parciales a deudas y de calcular intereses de mora por el retraso en pagos”; y que, en ausencia de reglas comunitarias acerca de la imputación de pagos en el caso de pagos parciales de aportes de Países Miembros, así como acerca de los intereses moratorios que se generan por el retraso en el pago de los aportes, y en aplicación de las normas de Derecho Común, la Secretaría General optó por “fijar unos criterios generales, compatibles con las reglas de Derecho Común existentes en los Países Miembros y con la práctica usual; de manera de no generar tratamientos diferenciales, inequitativos o poco transparentes”.
En lo que concierne a las reglas de imputación de pago previstas en la Resolución 446, la demandada sostiene que tales reglas “tienen como finalidad ordenar el pago de los adeudos de los Países Miembros y dar transparencia frente a ellos, mediante el establecimiento de normas claras aplicables de manera uniforme”; que “ en ausencia de disposición legal expresa, corresponde al acreedor y al deudor de común acuerdo definir la imputación de pagos parciales.
A falta de tal acuerdo, es potestad del acreedor decidir la destinación que le da a los pagos parciales y, usualmente, la regla es que tales pagos parciales se imputan primero a los intereses que al capital y primero a la deuda más antigua que a la más reciente”; que “el Tribunal de Justicia ha reconocido que la legislación de los Países Miembros es fuente de derecho”; que “ la Resolución cuestionada ha sido dictada en plena concordancia con las normas de Derecho Común de los Países Miembros.
En ausencia de la misma, la Secretaría General tendría que pactar de manera individual con cada País Miembro, y en la oportunidad de cada pago parcial, la imputación del pago respectivo. Lo anterior, además, abriría la posibilidad de que se eluda lo establecido en el artículo 28 del Acuerdo de Cartagena, en materia de pérdida del derecho al voto por la falta del pago de contribuciones a la Secretaría General o al Tribunal de Justicia, ya que el País Miembro respectivo podría exigir que el pago parcial se imputara a la deuda más reciente”.
En lo relativo a los intereses moratorios, la demandada afirma que las reglas previstas al efecto en la Resolución 446 “no son más que la codificación de principios derivados del Derecho común en cada uno de los Países Miembros”; que “Cuando los Países Miembros aprueban las Decisiones sobre presupuesto, establecen un cronograma de pagos trimestrales de aportes donde se generan obligaciones de carácter pecuniario.
Cuando un País Miembro no honra sus obligaciones de manera oportuna, se generan intereses, los cuales tienen como característica principal el hecho de generarse de pleno derecho, desde la constitución en mora del deudor”; que las reglas establecidas en la Resolución impugnada tienen por finalidad “ordenar el pago de intereses sobre los adeudos de los Países Miembros y dar transparencia frente a ellos, mediante el establecimiento de normas claras aplicables de manera uniforme”; que, en ausencia de disposición legal expresa, corresponde al acreedor y al deudor de común acuerdo definir la fijación de intereses sobre la deuda atrasada.
A falta de tal acuerdo, la regla es que el deudor deba cancelar los intereses legales; y que “ independientemente de qué trimestre esté vigente, si llegada la fecha del vencimiento de pago, éste no se ha verificado, hay constitución en mora automática por efecto de la aplicación del artículo 28 del Acuerdo de Cartagena, y como consecuencia derivada, la posibilidad futura de cobrar intereses moratorios”.
Por último, la demandada señala que no se ha extralimitado en el ejercicio de sus funciones, y que “Por el contrario, la Secretaría General obró de manera diligente, haciendo uso pleno de las facultades de las cuales está investida con la finalidad de cumplir con la potestad de administrar su patrimonio. En tal sentido, la Secretaría General, órgano ejecutivo de la Comunidad Andina, de conformidad con el ordenamiento jurídico andino cuenta con la competencia necesaria para emitir Resoluciones como la 446, que tengan como finalidad fijar reglas transparentes para la mejor administración de su patrimonio y evitar tratamientos diferenciales o discriminatorios”. 3.
Las pruebas La parte actora alega en su demanda que “Por ser la presente acción una de pleno derecho nos abstenemos de presentar medios probatorios …”. Y la parte demandada adjunta a su escrito de contestación, a título de pruebas, copia certificada de las Decisiones 400, 428, 450, 492 y 513, así como de la Resolución 446, publicada en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena N° 614, de fecha 30 de octubre del 2000. 4.
La audiencia pública Consta en el acta levantada al efecto (folios 67 y 68), que el 16 de mayo del año 2002 se llevó a cabo, en la Sala de Audiencias del Tribunal, a las 10h00, la audiencia pública correspondiente al proceso en curso, y que a ella compareció únicamente el representante de la Secretaría General de la Comunidad. Cabe referir a este propósito que, de conformidad con el artículo 84, inciso quinto, del Estatuto del Tribunal, son las partes que hayan concurrido a la audiencia las que podrán, dentro de los ocho días siguientes a ella, presentar su escrito de conclusiones. 5.
Los escritos de conclusiones 5.1. Conclusiones de la parte actora No obstante que, en fecha 24 de mayo de 2002, el Vice Ministro de Integración y Negociaciones Comerciales Internacionales de la República del Perú hizo llegar al Tribunal, mediante el facsímil N° 176-2002- MITINCI/VMINCI (folios 69 a 71), el escrito de conclusiones de la parte actora, la circunstancia de no haber concurrido ésta a la audiencia pública hace que, en aplicación del artículo 84, inciso quinto, del Estatuto del Tribunal, el citado escrito no pueda ser valorado en la presente causa. 5.2.
Conclusiones de la parte demandada En fecha 24 de mayo del año 2002, el Tribunal recibió el facsímil SG- C/1.8/00707/2002, suscrito por el representante de la Secretaría General de la Comunidad Andina, y cuyo original fuera consignado el 28 de mayo del mismo año, contentivo de “las conclusiones de los argumentos expuestos durante la audiencia celebrada el día 16 de mayo del año en curso” (folios 72 a 89).
Ahora bien, en lo principal, el citado escrito de conclusiones se limita a reproducir los alegatos formulados por la parte demandada en la oportunidad de la contestación a la demanda, destacando que su petición de que se declare infundada la demanda de nulidad se apoya en cuatro razones fundamentales: “(a) En primer lugar, el Gobierno demandante ha impugnado de manera genérica la competencia de la Secretaría de la Comunidad Andina para emitir la Resolución 446, sin particularizar sus objeciones legales a dicho acto, no obstante que la Resolución impugnada codifica distintos principios legales.
De esta manera, el Gobierno demandante no ha cumplido con la carga que le corresponde al ejercer esta acción. (b) No obstante el alegato genérico presentado por el Gobierno demandante, debe aclararse que la Resolución 446 impugnada no regula temas relativos al presupuesto de la Secretaría General de la Comunidad Andina, ni a la fijación de los aportes de los Países Miembros, sino que se limita a codificar principios legales relativos a la administración de acreencias de este órgano comunitario.
Como tal, la Resolución fue dictada dentro del marco de competencias de la Secretaría General de la Comunidad Andina que se derivan necesariamente de su facultad de ‘mantener y administrar’ su patrimonio, según establece su Reglamento (Decisión 409). (c) El objeto de la Resolución impugnada es el de autolimitar la actividad de la Secretaría General de la Comunidad Andina, impidiéndole llegar a arreglos particulares con Países Miembros respecto de imputaciones de pagos parciales de sus deudas con la Secretaría General o del cálculo de intereses.
(d) Una eventual anulación de la Resolución impugnada tendría el efecto práctico de que los Países Miembros podrían solicitar tratamientos individuales para la imputación de pagos parciales de sus deudas o para el cálculo de los intereses moratorios sobre sus deudas vencidas. Lo anterior pudiera además hacer nugatorio el cumplimiento de disposiciones del Acuerdo de Cartagena, que establecen la pérdida del derecho a voto en la Comisión de los Países Miembros que se retrasen de sus pagos al presupuesto de la Secretaría General o del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina”.
Sobre la base de los alegatos y pruebas que anteceden, EL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA,
CONSIDERANDO
Que, de conformidad con la disposición prevista en el artículo 17 de su Tratado de Creación, este Tribunal es competente para conocer de la presente acción de nulidad; Que el procedimiento correspondiente a la citada acción de nulidad se ha desarrollado con regularidad y no se encuentra afectado por vicios que incidan respecto de su validez y eficacia; y, Que, encontrándose el procedimiento en curso en estado de ser resuelto mediante sentencia, el Tribunal entra de manera previa a examinar los siguientes aspectos:
1. NATURALEZA JURIDICA DE LA ACCION DE NULIDAD El Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina establece en su artículo 17, que le corresponde al Organismo declarar la nulidad de las Decisiones del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores y, de la Comisión; de las Resoluciones de la Secretaría General y de los Convenios de Complementación Industrial y otros que adopten los Países Miembros entre sí y en el marco del proceso de integración. Dicha nulidad deberá ser declarada cuando así proceda, incluso por desviación de poder.
La acción de nulidad deberá ser intentada dentro de los dos años siguientes a la fecha de entrada en vigencia de la Decisión, de la Resolución o del Convenio de que se trate; no obstante, la interposición de esa acción no afectará la eficacia o la vigencia del respectivo instrumento, según así lo determina el artículo 21 del aludido Tratado.
De conformidad con el artículo 102 del Estatuto del Tribunal, aprobado por medio de Decisión 500 del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, pueden incoar la acción de nulidad los Países Miembros, el mencionado Consejo Andino, la Comisión, la Secretaría General o las personas naturales o jurídicas, en las circunstancias que dicho Estatuto determina.
Cuando el Tribunal declare la nulidad parcial o total, deberá, por mandato del artículo 106 de aquél, señalar los efectos de la sentencia en el tiempo, correspondiéndole al órgano de la Comunidad Andina cuyo acto haya sido anulado, adoptar las disposiciones que se requieran para asegurar el cumplimiento efectivo de la sentencia. Este Organo Jurisdiccional, con fundamento en las normas jurídicas establecidas por el Tratado de su Creación y por su Estatuto, ha explicitado los diferentes elementos que conforman la acción materia de esta sentencia, consagrando en su jurisprudencia, lo que seguidamente se sintetiza: “ de conformidad con lo previsto en el artículo 17 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina: ‘Corresponde al Tribunal declarar la nulidad de las Decisiones de la Comisión y de las Resoluciones de la Junta dictadas con violación de las normas que conforman el ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena, incluso por desviación de poder, cuando sean impugnadas por algún País Miembro, la Comisión, la Junta o las personas naturales o jurídicas en las condiciones previstas en el artículo 19 de este Tratado’.
“Resulta por tanto de claridad meridiana que la finalidad de la acción de nulidad ejercitada contra una determinada disposición del ordenamiento jurídico andino, es la tutela del mismo, a fin de que aquélla quede sin efecto por contrariar las normas superiores de derecho; sin que a ese respecto la norma transcrita precise otras condiciones restrictivas para el pronunciamiento del Tribunal acerca de la decisión de la acción de nulidad interpuesta en tiempo hábil.
“Esta acción, si bien subjetiva por lo que respecta a la legitimación para interponerla, es en cambio, de carácter predominantemente objetivo en cuanto se encuentra consagrada en interés general a fin de que prevalezca la defensa de la legalidad abstracta de las normas de nivel superior sobre las normas y los actos de inferior categoría, y por ello en el sistema recursorio andino su ejercicio no persigue, cuando menos en forma directa, el restablecimiento de derechos particulares y concretos, sino, se repite, el imperio de la jerarquía normativa, característica de todo ordenamiento jurídico.
( ) “Por medio de dicha acción se garantiza el principio de legalidad que es consustancial a todo régimen jurídico y se institucionaliza y se asegura el respeto y la vigencia del principio de la jerarquía normativa. Dicha jerarquía, cuya base está constituida en las organizaciones estatales por la Constitución y en los ordenamientos comunitarios por los Tratados Fundacionales, se integra, además, con la variedad de actos regla, que en los diferentes grados u órdenes de competencia son expedidos por los órganos que cumplen las funciones estatales o comunitarias, en ejercicio de las competencias de que han sido investidos formal, funcional o materialmente.
“En el contencioso comunitario andino de anulación el fallador debe limitarse a confrontar la norma objeto de la demanda con la disposición superior que se alega como vulnerada, puesto que la controversia se desenvuelve en torno a esos dos extremos, únicamente: la norma supuestamente transgredida y el acto imputado como transgresor. En el caso de que el juez llegare a encontrar valedera la denuncia de disconformidad con la normatividad superior, deberá decretar pura y simplemente la anulación de la norma demandada sin agregar ninguna declaración indemnizatoria, así encuentre que ella ha producido perjuicios al accionante o a terceros.
Por ello en el contencioso comunitario andino, la sentencia anulatoria es simplemente declarativa y no de condena. “Las características anotadas dan a esta acción comunitaria connotaciones emparentadas con las que en el derecho interno tienen las de nulidad: acción pública, de orden público, y el encontrarse en ellas comprometido el interés general; todo lo cual determina que sea accesible a todos o a la mayor parte de los sujetos del ordenamiento jurídico correspondiente y que, por la finalidad que comporta -la intangibilidad de dicho ordenamiento- no resulte pasible de desistimiento o de transacción. “En el Ordenamiento Jurídico Andino, la acción de nulidad ha sido diseñada, en efecto, con apego a la mayoría de las características anteriormente descritas, pero desde luego, señalándole algunas particularidades que aunque la singularizan, no llegan a desnaturalizarla en su esencia. Encuentra además y como corresponde a su naturaleza un sólido soporte en el principio de legalidad que surge, principalmente, del conjunto normativo contenido en los artículos 1, 2, 3, 4 y 5 del Tratado de Creación del Tribunal Andino de Justicia, los cuales regulan cuanto concierne a la definición, conformación, caracterización y jerarquización del ordenamiento jurídico comunitario; y también le proporcionan ese apoyo, las normas que en el mismo Tratado han institucionalizado y regulado, como competencia de esta jurisdicción comunitaria, la función de darle trámite a las demandas en ellas sustentadas, ejercitadas por quienes han sido señalados como sus titulares, en los artículos 17, 18, 19, 20, 21 y 22.
“Las aludidas especificidades pueden identificarse como la establecida caducidad de un año para su ejercicio y la limitación, en cuanto a los titulares de la acción, consistente en que si su ejercicio corre a cargo de personas particulares, a voces del artículo 19 del Tratado, deberán ellas demostrar para que la acción sea procedente, que las normas objeto de demanda ‘les sean aplicables y les causen perjuicio’.
“También es del caso anotar como circunstancia diferenciadora la imposibilidad en que se encuentran de incoar esta acción los Países Miembros contra aquellas Decisiones de la Comisión que hubieren sido expedidas con su voto afirmativo. “Empero, como se dijo enantes, estas particularidades de la acción de nulidad en el ordenamiento comunitario andino no desnaturalizan la esencia objetiva de tal institución, por lo que no es impropio afirmar que las características fundamentales que se le atribuyen a tal acción en los regímenes jurídicos latinoamericanos y especialmente andinos, son válidas al definir su perfil en el ámbito de la Comunidad Andina de Naciones ”. [1] Respecto del caso concreto que es materia de la acción que ha sido deducida ante este Tribunal, observa el Organismo que la Resolución Nº 446, fue adoptada por la Secretaría General de la Comunidad Andina el 30 de octubre del año 2000 y publicada en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena Nº 614, de la misma fecha.
La demanda por medio de la cual se plantea la nulidad de la aludida Resolución, aparece interpuesta por el Gobierno de la República del Perú, representado por su Vice Ministro de Integración y Negociaciones Comerciales Internacionales del entonces Ministerio de Industria, Turismo, Integración y Negociaciones Comerciales Internacionales, el día 16 de enero del año 2002, comprobándose, que dicha acción ha sido intentada dentro de los dos años siguientes a la fecha de entrada en vigencia de la referida Resolución 446, esto es, en los términos que en materia de caducidad determina el artículo 103 del Estatuto del Organismo.
Confirma por otra parte el Tribunal, su convicción plasmada en el auto de 10 de marzo del año 2002, oportunamente notificado, por medio del cual fue admitida a trámite la demanda, en el sentido de que luego del análisis llevado a cabo de los argumentos esgrimidos por la parte actora para solicitar la suspensión provisional de la ejecución de la Resolución 446, se concluye que la accionante no ha demostrado que la aludida Resolución le causa o pudiere causarle perjuicios irreparables o de difícil reparación mediante la sentencia definitiva, conforme a la exigencia establecida por el artículo 21 de su Tratado de Creación, como tampoco, que de la sola comparación entre las normas acusadas y las de rango superior aducidas como irrespetadas, se desprenda una violación ostensible en los términos establecidos por el artículo 105 del Estatuto.
Consecuentemente, confirma el Organo Jurisdiccional con ocasión de este fallo, la improcedencia declarada respecto del pedido de suspensión provisional de la ejecución de la Resolución cuya nulidad ha sido impetrada.
2. LA RESOLUCIÓN 446 DE LA SECRETARIA GENERAL DE LA COMUNIDAD ANDINA En fecha 30 de octubre del año 2000, el Organo Ejecutivo de la Comunidad Andina ha expedido la Resolución 446, publicada en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena Nº 614, editada en la misma fecha, amparándose para ello, según así aparece de su texto, por un lado, en los artículos 29, 32 y 34 del Acuerdo de Cartagena y, por otro, en los artículos 2 y 11 de la Decisión 409, así como en la Resolución 279 del mismo Organo Comunitario.
Ha sido considerado para esa actuación, en lo fundamental, que “…es necesario ordenar para efectos contables el pago de los adeudos de los Países Miembros de la (sic) Secretaría General”. Con el propósito señalado, ha resuelto por medio del artículo uno de su Resolución, que “Las contribuciones corrientes de los Países Miembros a la Secretaría General, que no fuesen pagadas en la fecha que determine el presupuesto, devengarán intereses de manera automática y sin la necesidad de constitución en mora, a partir del día siguiente al vencimiento de la fecha de pago, en tal sentido, la contribución adeudada se entenderá pagada únicamente cuando el pago se hubiere ejecutado íntegramente comprendiendo capital e intereses”.
Observa el Organo Jurisdiccional a este respecto, que la Secretaría General de la Comunidad Andina se apoya para la actuación aludida, en lo previsto por el artículo 29 del Acuerdo de Cartagena, que determina el carácter de ese Organo Comunitario, fija algunas de sus competencias generales, identifica al funcionario que la dirigirá, refiere el personal del cual dispondrá para el cumplimiento de sus funciones y, determina la forma como se expresará el Organismo, esto es, por medio de Resoluciones.
Menciona, además, el artículo 32 del mismo Acuerdo, referente al Secretario General, a cómo deberá ser elegido, a sus cualidades personales, nacionalidad, a su actuación exigida únicamente en procura de los intereses de la Subregión en su conjunto y, a los mecanismos para su reemplazo, temporal o definitivo, en lo sustancial. El artículo 34, también invocado, por su parte establece las atribuciones del mencionado Secretario General, entre las cuales consta, como vinculada a la materia objeto de la controversia, la fijada en el literal e), relativa a que deberá “…presentar a la Comisión el proyecto de presupuesto anual, para su aprobación”; presupuesto que debe entenderse que corresponde al de la Secretaría General de la cual es su Titular.
Invoca el mencionado Organo Ejecutivo, por otra parte, los artículos 2 y 11 de la Decisión 409 del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, que aprobó, el 25 de junio de 1997, el Reglamento de la Secretaría General de la Comunidad Andina. El primero de aquéllos ratifica los aspectos regulados por los artículos antes referidos del Acuerdo de Cartagena y, el segundo, confirma, así mismo, la facultad del Secretario General, “para presentar a la Comisión el proyecto de presupuesto anual, basado en el programa anual de labores y debidamente sustentado…”.
Finalmente, se apoya la actuación que se analiza, en la Resolución 279, adoptada el 7 de septiembre de 1999, a través de la cual la propia Secretaría General aprobó su Reglamento Interno. Precisa este Tribunal sobre el punto, que de la revisión realizada del Anexo de esa Resolución se concluye, que el objeto y el ámbito de aplicación de ese instrumento, se circunscriben, únicamente, a regir las condiciones de empleo y a definir las obligaciones y derechos de los funcionarios de la Secretaría General.
Del mismo modo, como expresamente lo determina su artículo 1 “…tiene como finalidad establecer normas generales de trabajo que regulen el orden administrativo y laboral entre la Secretaría General y sus funcionarios, con el objeto que la prestación de servicios se desarrolle con la mayor transparencia, comprensión y eficacia”. Luego de explicitar en la parte de VISTOS los fundamentos de derecho en que se apoya el acto de adopción de la Resolución 446 en estudio y, de precisar en su parte considerativa el propósito perseguido con la actuación, referido fundamentalmente, como ha sido ya dicho, a “…ordenar para efectos contables el pago de los adeudos de los Países Miembros de la (sic) Secretaría General…”, resuelve por medio de su artículo 1, en lo sustancial, que “… las contribuciones corrientes de los Países Miembros a la Secretaría General, que no fuesen pagadas en la fecha que determine el Presupuesto, devengarán intereses de manera automática y sin necesidad de constitución en mora, a partir del día siguiente al vencimiento de la fecha de pago.
En tal sentido, la contribución adeudada se entenderá pagada únicamente cuando el pago se hubiere ejecutado íntegramente comprendiendo capital e intereses”. Finalmente, por medio del artículo 2 de la Resolución en referencia, se dispone la comunicación de la misma a los Países Miembros, de conformidad con lo establecido por el artículo 17 de la Decisión 425, correspondiente al Reglamento de Procedimientos Administrativos de la Secretaría General.
Consideraciones del Tribunal acerca de la Resolución 446 de la Secretaría General Luego del estudio llevado a cabo por el Organo Jurisdiccional de la Comunidad Andina, de las partes conformantes de la Resolución 446 expedida por la Secretaría General de esa Comunidad, el Organismo ha podido formarse los siguientes conceptos: Los artículos 29, 32 y 34 del Acuerdo de Cartagena, que entre otros constituyen la Sección D de ese instrumento, cubren con sus disposiciones aspectos atinentes, de manera exclusiva, a fijar, en términos generales, el carácter de la Secretaría General, sus cometidos, determinar a su director, las características o condiciones exigibles a éste, la manera de elegirlo y de reemplazarlo o substituirlo, las atribuciones del aludido funcionario, así como la forma de expresión de la Secretaría General.
Los artículos 2 y 11 de la Decisión 409 del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, aprobatoria del Reglamento de la mencionada Secretaría General, se limitan a confirmar y desarrollar los ámbitos regulados ya por los artículos 29, 32 y 34 del Acuerdo de Cartagena, sin determinar atribuciones o competencias que no sean las precisadas en dichas disposiciones.
La Resolución 279, emitida por la Secretaría General en uso de sus plenas facultades, al aprobar su Reglamento Interno se constriñe, por su parte, a fijar el objeto y ámbito de su aplicación, muy claramente determinado en el artículo 1 y, a desarrollar exhaustivamente aspectos relacionados con la contratación de personal y con la prestación de sus servicios.
Concluye en estos contextos el Tribunal, que las disposiciones invocadas por la Secretaría General como fundamentos de derecho para la adopción de las normas establecidas en el artículo 1 de su Resolución 446, no comprenden reconocimiento de atribuciones o de competencias relacionadas con las contribuciones de los Países Miembros a los presupuestos de la Secretaría General, que no sea, la responsabilidad vinculada con aquéllas, que a partir del artículo 34 del Acuerdo de Cartagena es asignada al Secretario General, de presentar a la Comisión, para su aprobación, el correspondiente presupuesto anual; responsabilidad que se reproduce en los demás instrumentos que derivan de esa norma fundamental.
Observa finalmente el Organismo a este respecto, que el CONSIDERANDO de la Resolución en referencia, contiene en efecto imprecisión objetiva, al establecer equivocadamente como propósito del instrumento, el ordenamiento del pago de los adeudos “…de los Países Miembros de la Secretaría General”, cuando dichos Países son Miembros de la Comunidad Andina, de la cual la Secretaría General es uno más de sus Organos e Instituciones.
3. LAS CONTRIBUCIONES DE LOS PAISES MIEMBROS A LOS PRESUPUESTOS DE LA SECRETARIA GENERAL. El artículo 22 del Acuerdo de Cartagena, que es parte de su “Sección C- de la Comisión de la Comunidad Andina”, establece en su literal i), que corresponde a ese Organo Comunitario “…aprobar los presupuestos anuales y evaluar la ejecución presupuestal de la Secretaría General…, así como fijar la contribución de cada uno de los Países Miembros”.
La mencionada Comisión expresa su voluntad por medio de Decisiones, siendo consecuentemente por ese medio que dicho Organo Comunitario, que es parte también del Sistema Andino de Integración, aprueba los presupuestos cuyos proyectos le son anualmente puestos a su consideración; en el caso del Organo Ejecutivo, con intervención de su Secretario General, en cumplimiento, fundamentalmente, de la responsabilidad establecida, como ha sido ya dicho, por el literal e) del artículo 34 del Acuerdo de Cartagena.
En el marco de estas competencias y con utilización del procedimiento sucintamente referido, la Comisión, a través de los años ha venido aprobando para su funcionamiento, los presupuestos de la Secretaría General y, dentro de éstos, fijando, con absoluta precisión, los montos de las contribuciones de cada uno de los Países Miembros respecto de esos presupuestos.
Dentro del mismo artículo por medio del cual la Comisión decide aprobar tales presupuestos, ha sido establecido, adicionalmente, que “…siempre que la Secretaría General tenga que contraer préstamos por causa de atraso de los Países Miembros en el pago de sus contribuciones, los intereses resultantes se sumarán en forma proporcional a los adeudos de los Países Miembros que se registren al cierre del ejercicio, salvo los intereses correspondientes a los aportes del primer trimestre que se cargarán al Presupuesto Ordinario de la Secretaría General.” La previsión plasmada en la disposición transcrita, ha podido este Tribunal constatar que se reproduce sin variación ninguna, por ejemplo, en la Decisión 450 de la Comisión de la Comunidad Andina, adoptada el 4 de marzo del año 1999, publicada en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena Nº 415, de 11 de los mismos mes y año, acto por el cual se decide aprobar el presupuesto de la Secretaría General para el ejercicio 1999; así como en las Decisiones 492, de 9 febrero del año 2001 y 513, de 8 de marzo del 2002, publicadas en las Gacetas Oficiales números 640 y 771, respectivamente, a través de las cuales son aprobados los Presupuestos de ese Organo Comunitario para los años 2001 y 2002, en su orden.
Destaca este Tribunal que los aludidos presupuestos corresponden, cronológicamente, a los períodos anterior e inmediatamente posteriores a la expedición de la Resolución 446 de la Secretaría General, lo que resulta demostrativo de la ninguna variación experimentada en ese lapso, acerca del cargo autorizado, de manera expresa, por concepto de intereses.
Corresponde por cierto establecer, que las Decisiones por medio de las cuales la Comisión aprueba los presupuestos de la Secretaría General y, también de este Tribunal, fijan las sumas totales de aquéllos y, también la contribución que cada País Miembro de la Comunidad Andina debe cancelar, específicamente, para el funcionamiento del Organismo en el respectivo ejercicio.
La suma de tales contribuciones constituye el monto total aprobado, el que no puede ser objeto de variación, al menos que la Comisión así lo determine mediante una nueva Decisión. Importa destacar que las contribuciones de los Países Miembros —debidas a la Comunidad acreedora y destinadas a sus órganos— materializan la ejecución de una serie de prestaciones periódicas que corresponden, en suma, a la relación obligatoria constituida inicialmente entre dicha Comunidad y los citados Países Miembros.
No obstante, las Decisiones antes referidas, norma que ha podido verificarse se repite en los años posteriores a los señalados, autorizan y de manera expresa, que en el caso de que deban ser contraídos préstamos por causa de la demora de los Países Miembros en el pago de sus específicas contribuciones, los intereses resultantes se sumarán a los respectivos adeudos, salvo aquéllos correspondientes al primer trimestre.
El Tribunal entiende que la autorización concedida por la Comisión a la Secretaría General o, en su caso, al propio Organo Jurisdiccional, está limitada a las situaciones puntualmente señaladas; facultad aquélla que debe ser considerada como la única opción legítimamente permitida, para la variación, por vía del cargo de intereses, de las contribuciones corrientes a los presupuestos anuales respectivos.
Según tales disposiciones, ni aún los atrasos en que puedan eventualmente incurrir los Países Miembros en el pago de sus aportes aplicables al primer trimestre de cada ejercicio, son susceptibles de ser incrementados a las respectivas contribuciones, razón por la cual, de producirse tales demoras, los intereses que pudiesen éstas generar, deberán ser asumidos por el Organo respectivo, con cargo a su presupuesto ordinario.
Concluye consecuentemente el Organismo, que las Decisiones aprobatorias de los presupuestos fijados para el funcionamiento de la Secretaría General en un periodo determinado, no contemplan autorización ninguna en el sentido de que las contribuciones corrientes de los Países Miembros, que no fuesen pagadas en la oportunidad establecida, sean susceptibles de devengar intereses de manera automática, a partir del día siguiente al vencimiento de la fecha de pago establecida.
4. EL ARTÍCULO 28 DEL ACUERDO DE CARTAGENA El artículo 28 del Acuerdo de Cartagena, que es norma constitutiva de la “Sección C- de la Comisión de la Comunidad Andina”, establece: “El País Miembro que incurriere en un retraso mayor a cuatro trimestres en el pago de sus contribuciones corrientes a la Secretaría General o al Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, no podrá ejercer el derecho a voto en la Comisión hasta tanto regularice su situación. En tal caso el quórum de asistencia y votación se computará conforme al número de países aportantes”.
En opinión del Tribunal, la norma transcrita está referida, como así se lo expresa textualmente, a la situación que pudiere presentarse respecto de retrasos en el pago de “contribuciones corrientes”. Esas contribuciones no pueden ser otras que las fijadas y de manera específica, en los presupuestos que aprueba la Comisión anualmente, para el funcionamiento de los respectivos órganos comunitarios.
En congruencia con lo manifestado por el Tribunal en esta sentencia, los aludidos aportes no son susceptibles de ser modificados en sus montos, ni parciales ni totales, sino por un nuevo acto de voluntad de la Comisión de la Comunidad Andina, que se plasme en una Decisión de la misma. Consecuentemente, la restricción prevista por el artículo 28 del Acuerdo de Cartagena, debe necesariamente ser entendida como vinculada exclusivamente con las contribuciones fijadas en los respectivos presupuestos, excluyéndose de dicha opción, inclusive, los intereses que pudieren haberse generado como consecuencia de la autorización que en las Decisiones aprobatorias de esos presupuestos concede la Comisión, en cada caso, para el cargo de intereses originados en préstamos contraídos por causa de atrasos de los Países Miembros en el pago de sus contribuciones.
Con base en las consideraciones anteriores, este Tribunal concluye que la ejecución de la norma establecida por el artículo 28 del Acuerdo de Cartagena le corresponde exclusivamente a la Comisión de la Comunidad Andina, siendo de responsabilidad de la Secretaría General de la misma, al amparo de lo establecido en el literal a) del artículo 30 de dicho Acuerdo y, de lo previsto en el artículo 36 de su Reglamento, aprobado por medio de Decisión 409, el informar periódicamente a la mencionada Comisión, acerca de la situación de pago de los aportes correspondientes a cada País Miembro, a los efectos de que puedan ser adoptadas las medidas del caso.
Será de su obligación, así mismo, comunicar a los Países Miembros la subsanación de la mora en que se haya incurrido. Vista la incompetencia de la Secretaría General en el caso de autos, y considerando que, de conformidad con la disposición prevista en el artículo 12 del Reglamento de Procedimientos Administrativos de la Secretaría General, el vicio de incompetencia constituye una causal de nulidad absoluta de sus Resoluciones, procede reconocer que la citada causal ha viciado de nulidad la Resolución 446 y, en consecuencia, declarar fundada la acción ejercida en su contra.
5. COSTAS PROCESALES El Gobierno de la República del Perú, representado por su Vice Ministro de Integración y Negociaciones Comerciales Internacionales, actor en esta causa, en su escrito de demanda no ha solicitado condena en costas para la parte demandada, la Secretaría General de la Comunidad Andina, conforme al arbitrio previsto en el artículo 81 del Reglamento Interno de este Tribunal; antecedente que será considerado por este Organismo para fines de aplicación de lo establecido por el artículo 90 de su Estatuto.
Con base en lo expuesto en los puntos anteriores, EL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA Administrando justicia, en nombre y por autoridad de la mencionada Comunidad y, en ejercicio de la competencia que le asigna la Sección Primera del Capítulo III, de su Tratado de Creación, Codificado por medio de Decisión 472 de la Comisión de la Comunidad Andina, D E C I D E: PRIMERO.- Declarar la nulidad total de la Resolución 446 expedida por la Secretaría General de la Comunidad Andina el 30 de octubre del año 2000, publicada en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena, Año XVII – Número 614, editada en Lima también el 30 de octubre del 2000;
SEGUNDO. - En atención a lo previsto en los artículos 22 del Tratado de Creación del Tribunal y, 106 de su Estatuto, señalar que la nulidad declarada en el punto anterior tiene efecto, a partir del 30 de octubre del año 2000, correspondiente a la fecha de publicación de la Resolución 446 en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena; y, TERCERO.- Abstenerse de pronunciarse en materia de costas en esta controversia, con base en lo establecido por el artículo 90 del Estatuto del Tribunal.
Notifíquese esta sentencia con el procedimiento determinado por el artículo 98 del Estatuto del Tribunal, aprobado mediante Decisión 500 del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores y, remítase copia certificada de la misma a la Secretaría General de la Comunidad Andina, para su publicación en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena.
Walter Kaune Arteaga PRESIDENTE Rubén Herdoíza Mera MAGISTRADO Ricardo Vigil Toledo MAGISTRADO Guillermo Chahín Lizcano MAGISTRADO Moisés Troconis Villarreal MAGISTRADO Eduardo Almeida Jaramillo SECRETARIO (a.i.) TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA.- La sentencia que antecede es fiel copia del original que reposa en el expediente de esta Secretaría. CERTIFICO.- Eduardo Almeida Jaramillo SECRETARIO a.i. ----------------------- [1] TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA.
Sentencia del 5-XI-99. Proceso 01-AN-96. En G.O.A.C. No. 520 de 20-XII-99.