PROCESO 142-IP-2015 Interpretación prejudicial de los artículos 3, 7, 8 y 19 de la Decisión 617 de la Comisión de la Comunidad Andina; y, de oficio, del artículo 1 de la norma en mención; con fundamento en la consulta solicitada por la Sección Primera Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, República de Colombia.
Actor: Cooperativa Suramericana de Transportes SUTRANSCOOP. Caso: “Operación de Tránsito Aduanero Comunitario”. Proceso Interno: 2008-00547-01. Magistrado ponente: Luis José Diez Canseco Núñez EL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA, en Quito a los 24 días del mes de agosto del año dos mil quince, procede a resolver la solicitud de Interpretación Prejudicial formulada por la Sección Primera Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, República de Colombia.
VISTOS: El Oficio 965 de 7 de abril de 2015, recibido por correo electrónico el mismo día, mediante el cual la Sección Primera Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, República de Colombia, solicita a este Tribunal interpretación prejudicial, a fin de resolver el Proceso Interno 2008-000547-01. El Auto de 27 de mayo de 2015, mediante el cual este Tribunal admitió a trámite la presente interpretación prejudicial.
Antecedentes 1. Partes en el proceso interno: Demandante: Cooperativa Suramericana de Transportes – SUTRANSCOOP, República de Colombia. Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN). 2. Hechos: 1. El 15 de marzo de 2008, Tommy International S.A., con domicilio comercial en la Zona Libre de Colón, Panamá, procedió a remitir a la empresa Comercializadora de Productos y Materiales Import & Export C.A. CPM, con domicilio en Maracaibo, Estado Zulia, República Bolivariana de Venezuela, y Cooperativa Suramericana de Transportes – SUTRANSCOOP (en adelante, SUTRANSCOOP), mercancía en tránsito internacional con destino final Maracaibo. 2.
La Cooperativa Suramericana de Transportes procedió a solicitar ante la Administración de Aduanas de Cartagena, la autorización del régimen de tránsito aduanero comunitario, siendo rechazada la autorización, negándose la Administración a admitir los documentos, que según la Decisión 399 de 1997 en los artículos 19 y 22 eran exigidos para autorizar la Declaración de Tránsito Aduanero Internacional (DTAI) 0120 de 28 de marzo de 2008. 3.
El 15 de abril de 2008, mediante acta de aprehensión 00082, funcionarios de la División de Fiscalización de la Administración de Aduanas de Cartagena en ejercicio de sus funciones procedieron a someter la mercancía a medida de aprehensión fundamentando su decisión en la causal 1.2 del artículo 502 del Decreto 2685 de 1999. 4. El 16 de junio de 2008, mediante Resolución 636-001065, expedida por la División de Fiscalización Aduanera, la Administración Especial de Aduanas de Cartagena procedió a decomisar a favor de la Nación la mercancía a nombre de Comercializadora de Productos y Materiales Import & Export C.A., en calidad de propietario en el exterior y a SUTRANSCOOP, en calidad de consignatario–transportador de la mercancía en Colombia. 5.
El 14 de julio de 2008, SUTRANSCOOP interpuso recurso de reconsideración contra la Resolución 636-001065, ante la Administración Especial de Aduanas de Cartagena. 6. El 23 de septiembre de 2008, mediante Resolución 006-072-2008-0177- 001789, la División Jurídica de la Administración Especial de Aduanas de Cartagena decidió rechazar el recurso de reconsideración, argumentando que el mandato conferido por el señor Gustavo Adolfo Reyes Cornejo, en calidad de representante legal de SUTRANSCOOP, no tenía las facultades legales, dado que él no era el representante legal de SUTRANSCOOP, según criterio del Jefe de la División Jurídica Aduanera de la Unidad Administrativa Especial de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) de Cartagena. 7.
El 23 de octubre de 2008, SUTRANSCOOP interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra las Resoluciones 636-001065 de 16 de junio de 2008 y 006-072-2008-0177-001789 de 23 de septiembre de 2008, expedidas por la Unidad Administrativa Especial de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN). 8. El 16 de septiembre de 2011, el Tribunal Administrativo de Bolívar dictó la sentencia de primera instancia denegando las pretensiones de la demanda presentada por SUTRANSCOOP en contra de la DIAN. 9.
El 13 de octubre de 2011, SUTRANSCOOP interpuso recurso de apelación contra la sentencia dictada el 16 de septiembre de 2011 por el Tribunal Administrativo de Bolívar. 10. El 14 de junio de 2012, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo decidió denegar la prueba en segunda instancia consistente en el Exhorto al Consulado de la República de Colombia en Lima, decretado por el Tribunal Administrativo de Bolívar en auto de 6 de abril de 2010. 11.
El 5 de septiembre de 2012, SUTRANSCOOP presentó alegatos de conclusión para que éstos sean considerados junto con los argumentos del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia dictada el 16 de septiembre de 2011 por el Tribunal Administrativo de Bolívar. 12. El 28 de enero de 2014, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado resolvió suspender el proceso a efectos de solicitar la interpretación prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina. 3.
Argumentos de la demanda: 13. SUTRANSCOOP sustentó su demanda sobre la base de los siguientes argumentos: – SUTRANSCOOP, al momento de presentar la Declaración de Tránsito Aduanero Internacional DTAI9 0120, cumplió con todos los requisitos, dado que aportó el certificado de idoneidad C.I.–C0229-05, el Permiso de Prestación de Servicios PPS VE-0118-05, documentos exigidos ante el Ministerio de Transporte como entidad nacional competente de Colombia y Venezuela para poder realizar transporte internacional de mercancías por carretera. – Resulta ineludible cuestionar si la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales, como responsable de la política aduanera de Colombia, puso de manera oportuna en conocimiento alguna medida que restrinja o limite el transporte internacional ante la Comunidad Andina, debido a que de no haberlo efectuado y proceder a restringir el mismo se estaría configurando por parte del Estado colombiano, un incumplimiento de los acuerdos internacionales firmados y ratificados por Colombia. – Las normas del tránsito aduanero comunitario tienen aplicación para el caso, toda vez que de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 3 de la Decisión 617, se establece el marco de aplicación de las disposiciones que rigen las operaciones de tránsito de mercancías, medios de transporte y unidades de carga que se rigen al amparo del régimen de tránsito aduanero comunitario. – Se limitó de manera infundada la circulación de los medios de transporte y unidades de carga respectiva, soportando no solamente la empresa Cooperativa Suramericana de Transportes SUTRANSCOOP una serie de perjuicios de orden económico y jurídicos que no estaba obligada a sobrellevar, toda vez que al obtener la declaración de tránsito internacional, por parte de la DIAN de Cartagena, la operación cuestionada se le impartió un aval que no podía desconocerse posteriormente y, por tanto, se vulneró lo dispuesto en el artículo 8 de la Decisión 617. – Respecto al artículo 10 de la Decisión 617, se debe precisar que, dentro del ordenamiento jurídico comunitario, la mercancía cuestionada no se encuentra consagrada como mercancía prohibida para la importación y si bien en Colombia existe una restricción, el gobierno colombiano a la fecha no ha comunicado a la Comunidad Andina de la misma y, por tanto, no se puede aplicar una prohibición en Colombia de la cual la Comunidad Andina, desconoce su existencia. – Si se da a la mercancía el tratamiento de producto sensible, se puede autorizar la operación, toda vez que hasta donde es conocido Colombia, como País Miembro de la Comunidad Andina, a la fecha de la operación cuestionada, es decir, 28 de marzo de 2008, no ha registrado lista de productos sensibles, falencias sobre las cuales, no le asiste el deber jurídico al transportista de soportarlas. – La operación de régimen de tránsito aduanero internacional no es un aspecto discutido por la DIAN de Cartagena.
Por lo cual es pertinente entonces indicar que el marco normativo del régimen de tránsito aduanero internacional se ajusta a normas de carácter supranacional, según el contenido del concepto 208 de 2006 y, por tanto, no son aplicables normas de orden nacional como el Decreto 2685 de 1999. Además, según el artículo 390 del Decreto 2685 de 1999, las restricciones que se aplican para el caso objeto de controversia, sólo proceden para el transporte multimodal y el cabotaje y no para el tránsito comunitario. – No se debe confundir la naturaleza de la operación con la cual se ingresó la mercancía objeto de controversia, en razón a que la misma se introdujo a territorio aduanero nacional en el régimen de tránsito aduanero comunitario, el cual se rige por las Decisiones 399 y 617, disposiciones normativas que tienen prelación o alcance supranacional.
Por tanto, no podía la DIAN de Cartagena, proceder a aplicar una causal de aprehensión que solo tiene vigencia para el régimen de importación, y no para el régimen de tránsito aduanero comunitario, pues las normas son de carácter supranacional y éstas tienen prelación sobre las normas de carácter nacional. 4. Argumentos de la contestación a la demanda: 14.
La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) contestó la demanda señalando lo siguiente: – Resulta necesario enfatizar con respecto de la excepción de indebido agotamiento de la vía gubernativa por haberse presentado el Recurso de Reconsideración sin el cumplimiento de los requisitos legales establecidos en el artículo 518 del Decreto 2685 de 1999, por no haberse acreditado la personería de quien actuaba como representante legal y como apoderada de SUTRANSCOOP, por lo que no ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre las objeciones y los fundamentos de hecho y de derecho presentados por SUTRANSCOOP, por lo que la DIAN solicita un pronunciamiento inhibitorio. – En la investigación que se siguió en contra de SUTRANSCOOP, se encontró probado que ésta última, en calidad de transportador de las mercancías, introdujo al territorio aduanero nacional, con el documento de transporte SMLU CAR 00209311 de 21 de marzo de 2011, manufacturas textiles, procedentes de Panamá, contraviniendo la prohibición contenida en la Resolución 7373 de 2007, que sólo permite el ingreso de este tipo de mercancías por la Administración de Aduanas de Barranquilla si es por vía marítima, razón por la cual se ordenó el decomiso de las mercancías aprehendidas, por lo que se deben denegar las pretensiones de la demanda, encontrándose demostrada la legalidad de los actos administrativos. – Las mercancías decomisadas eran calzado, textiles y confecciones que ingresaron al territorio aduanero nacional por la jurisdicción de la Administración de Aduanas de Cartagena el 21 de marzo de 2008, procedentes de la Zona Libre de Colón en Panamá. Por tanto, cumplían con todos los presupuestos para considerar que se encontraban dentro de la causal señalada en el numeral 1.2. del artículo 502 del Decreto 2685 de 1999 para proceder a su aprehensión y decomiso, en tanto su ingreso se realizó por lugar no habilitado por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. – El artículo 2 de la Resolución 7373 de 22 de junio de 2007, modificada por la Resolución 7637 de 28 de junio del mismo año, de la DIAN, no sólo se refería a la importación sino que incluía el ingreso de mercancías y era enfática al señalar que ello era posible de manera exclusiva únicamente por dos de los lugares habilitados y que precisamente por ello se excluía la autorización del régimen de tránsito aduanero.
La medida de control y restricción abarcaba el ingreso sin requerirse la importación de las mercancías y el régimen de tránsito no era posible por expresa disposición de acuerdo con lo señalado por la Resolución 7373 de 2007 de la DIAN, expedida como medida transitoria en el contexto de la lucha contra el contrabando. 5. Sentencia de Primera Instancia 1.
La sentencia de primera instancia expedida por el Tribunal Administrativo de Bolívar declaró infundada la demanda al considerar que: – La Decisión 617 sólo se aplica en los eventos en que la operación de tránsito aduanero comunitario inicia en el territorio de un País Miembro de la Comunidad Andina, es decir, que no cobija las operaciones de tránsito que inicien en un tercer país. – En el presente caso, se encuentra probado en la Resolución 001065 de 16 de junio de 2008 que la operación de tránsito aduanero que es objeto de la presente litis inició en la República de Panamá, país que nunca ha sido parte de la Comunidad Andina, por lo que el mencionado régimen de tránsito aduanero internacional no estaba amparado por las normas de derecho comunitario invocadas por la parte actora como violadas. – En este orden de ideas, la normativa aplicable era la del derecho interno colombiano, particularmente lo estipulado en el parágrafo transitorio del artículo segundo de la Resolución 7373 de 2007 que establece que las mercancías que provengan de la República de Panamá vía marítima sólo pueden ingresar al territorio aduanero nacional por la ciudad de Barranquilla, de tal forma que si se ingresan dichas mercancías por un territorio diferente incurren en los supuestos de hechos contemplados en el numeral 1.2 del artículo 502 del Decreto 2685 y en los artículos 41 y 90 del Decreto 2685 de 1999, facultando, por consiguiente, a la DIAN para que ordene la aprehensión y decomiso de las mismas. 6.
Argumentos del recurso de apelación: 2. SUTRANSCOOP presentó recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia judicial reiterando los argumentos esgrimidos en la demanda y agregando los siguientes argumentos: – La sentencia de primera instancia dictada por el Tribunal Administrativo de Bolívar no es congruente, en razón a que una de ellas estaba orientada a solicitar la nulidad del Acto Administrativo de la Resolución 006-072-2008-0177-001789 de 23 de septiembre de 2008, frente a lo cual el Tribunal consideró en su sentencia que estuvo mal rechazado el recurso de reconsideración interpuesto por la representante de SUTRANSCOOP ya que la condición de apoderada de dicha sociedad le había sido reconocida previamente por la DIAN.
El Tribunal Administrativo de Bolívar, consideró que no se le podía exigir la presentación de un nuevo poder, situación que atentó contra el derecho al debido proceso de la mencionada empresa. Frente a dicha consideración, se debió declarar la prosperidad del cargo y, en consecuencia, declarar la nulidad de los actos administrativos demandados y, por consiguiente, proceder a declarar el restablecimiento del derecho, aspecto que no se perfeccionó. Por lo tanto, no le asiste razón al Tribunal al afirmar que la presunción de legalidad con la que cuentan los actos administrativos demandados no fue desvirtuada pues en el fallo se acepta que se vulneró el derecho del debido proceso al rechazar injustificadamente el recurso de reconsideración. – La causal de aprehensión y posterior decomiso se centran en el numeral 1.2 del artículo 502 de Decreto 2685 de 1999, sobre ésta se tiene que resaltar que no era aplicable para el caso que nos ocupa, en razón a que ésta se aplica únicamente para el régimen de importación y la mercancía decomisada veía en régimen de tránsito aduanero internacional (comunitario).
La mercancía decomisada misma se introdujo a territorio aduanero nacional, en el régimen de tránsito aduanero comunitario, el cual se rige por las Decisiones 399 y 617, disposiciones normativas que tienen prelación o alcance supranacional. Por tanto, la DIAN de Cartagena no podía aplicar una causal de aprehensión que únicamente rige para el régimen de importación y no para el de tránsito aduanero comunitario, pues las normas son de carácter especial por ser de orden supranacional y éstas tienen prelación sobre las normas de carácter nacional. – El régimen de tránsito aduanero internacional, según el artículo 370 del Decreto 2685 de 1999 tiene un carácter jurídico especial de orden supranacional como son las decisiones de la Comisión del Acuerdo de Cartagena o las normas que lo sustituyan modifiquen o adicionen.
Dicho aspecto es ratificado por la Subdirección de Gestión de Comercio Exterior de la Unidad Administrativa Especial DIAN, según respuesta emitida mediante oficio 334 de 25 de marzo de 2009, folios 256 y 257, en la que especifica que el marco para el régimen de tránsito aduanero internacional se rige por las Decisiones de la Comunidad Andina.
A. INTERPRETACIÓN PREJUDICIAL 1. El Juez Consultante solicita la interpretación prejudicial de los artículos 14, 17, 19, 22 y 169 de la Decisión 399 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena y de los artículos 3, 7 numerales 2.1 y 2.2, 8, 10 y 19 de la Decisión 617 de la Comisión de la Comunidad Andina. 2. Del análisis de los antecedentes, se advierte que procede la interpretación prejudicial de los artículos 3, 7, 8 y 19 de la Decisión 617; y, de oficio, del artículo 1 de la norma en mención[1].
B. CUESTIONES A INTERPRETAR 1. Principio del Complemento Indispensable. 2. Ámbito de aplicación del régimen de tránsito aduanero comunitario. Operaciones de Tránsito Aduanero Comunitario (Decisión 617). 3. Conceptos de Aduana de partida, de paso de frontera y de destino. 4. Conceptos de mercancías comunitarias y mercancías no comunitarias 5.
Requisitos y formalidades para la aceptación del régimen de tránsito aduanero comunitario en la aduana de partida que culmina con el envío del “Aviso de Partida” a las aduanas de paso de frontera y de destino. C. ANÁLISIS DE LAS CUESTIONES A INTERPRETAR 1. Principio del Complemento Indispensable. 3. La demandante afirma que la mercancía en cuestión no se encuentra catalogada como mercancía prohibida para la importación. Si bien en Colombia existe una restricción para el ingreso de mercancías textiles por la Aduana de Cartagena, ésta no ha sido comunicada a la Comunidad Andina y por tanto no se puede aplicar tal prohibición. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales al respecto afirma que correspondía el decomiso y aprehensión de la mercancía puesto que se realizó por un ingreso no autorizado de mercancías. 4.
Sobre dicha afirmación, debe hacerse mención al artículo 10 de la Decisión 617, mediante el cual se prohíbe el tránsito de mercancía no autorizada. De igual modo, en lo que respecta a la mercancía no autorizada en el país de tránsito pero sí en el de partida y destino, éste está facultado para permitir el tránsito de la mercancía como producto sensible. 5.
En ese sentido, atendiendo a que la mercancía que se ha incautado no resulta prohibida en Colombia, sino que el acceso de la misma se dio por una Aduana no autorizada por la autoridad nacional, el artículo en mención no resulta aplicable. Máxime si, del argumento de la demandada se advierte que de acuerdo con la normativa nacional el ingreso de mercancías de rubro textil tienen que ser ingresadas por la Aduana Marítima de Barranquilla y no por la de Cartagena como sucedió. 6.
De lo expuesto, se colige que no existe norma comunitaria referida a la restricción o catalogación de las Aduanas en Colombia. En ese sentido, el Tribunal en el Proceso 154-IP-2013 ha emitido pronunciamiento respecto del principio de complemento indispensable. En la normativa comunitaria se consagra lo que algunos tratadistas denominan “norma de clausura”[2], según la cual se deja a la legislación de los Países Miembros la solución legislativa de situaciones no contempladas en la ley comunitaria, ya que es posible que aquélla no prevea todos los casos susceptibles de regulación jurídica.
El Tribunal en reiterada jurisprudencia ha manifestado que “la norma comunitaria, la doctrina y la jurisprudencia recomiendan aplicar criterios restrictivos, como el principio del ‘complemento indispensable’ para medir hasta dónde pueden llegar las innovaciones normativas de derecho interno, anotando que sólo serían legítimas aquellas complementarias que resulten ser ‘estrictamente necesarias para la ejecución de la norma comunitaria y, por tanto, que favorezcan su aplicación y que de ningún modo la entraben o desvirtúen’ (…) advirtió la inaplicabilidad del derecho interno que sea contrario al ordenamiento jurídico comunitario, debiendo quedar substraídos de la competencia legislativa interna los asuntos regulados por la legislación comunitaria.
De esta manera, ‘la norma interna que sea contraria a la norma comunitaria, que de algún modo la contradiga o que resulte irreconciliable con ella, si bien no queda propiamente derogada, dejará de aplicarse automáticamente, bien sea anterior o posterior a la norma integracionista’. En este marco, ha establecido que en caso de presentarse antinomias entre el Derecho comunitario andino y el derecho interno de los Países Miembros, prevalece el primero, al igual que se configurara entre el Derecho comunitario y las normas de derecho internacional.
Asimismo, el Tribunal, sobre el tema, ha expresado que “no es posible la expedición de normas nacionales sobre el mismo asunto, salvo que sean necesarias para la correcta aplicación de aquellas”. (Proceso 10- IP-94. Interpretación Prejudicial de 17 de marzo de 1995, publicada en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena 177 de 20 de abril de 1995).
Es decir, los Países Miembros no pueden expedir normas sobre asuntos regulados por las normas comunitarias, salvo que sean necesarias para su correcta ejecución y, en consecuencia, no pueden, so pretexto de reglamentar normas comunitarias, establecer nuevos derechos u obligaciones o modificar los ya existentes y previstos en las normas comunitarias.
No obstante lo anterior, cuando la norma comunitaria deja a la responsabilidad de los Países Miembros la implementación o desarrollo de aspectos no regulados por aquella, en aplicación del principio de complemento indispensable, les corresponde a esos países llevar a cabo tales implementaciones, sin que éstas puedan establecer, desde luego, exigencias, requisitos adicionales o constituir reglamentaciones que de una u otra manera afecten el Derecho comunitario o, restrinjan aspectos esenciales por él regulados de manera que signifiquen, por ejemplo, una menor protección a los derechos consagrados por la norma comunitaria. 7.
La Sala consultante deberá establecer si la restricción de ingreso de mercancías textiles exclusivamente por la Aduana de Barranquilla resulta contradictoria con lo previsto en el artículo 4 de la Decisión 617 o si resulta complementaria a los lineamientos dictados por ésta.
2. ÁMBITO DE APLICACIÓN DEL RÉGIMEN DE TRÁNSITO ADUANERO COMUNITARIO. OPERACIONES DE TRÁNSITO ADUANERO COMUNITARIO (DECISIÓN 617). 8. El demandante afirma que las normas de tránsito aduanero comunitario tienen aplicación para el caso, toda vez que de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 3 de la Decisión 617, se establece el marco de aplicación de las disposiciones que rigen las operaciones de tránsito de mercancías, medios de transporte y unidades de carga que se rigen al amparo del régimen de tránsito aduanero comunitario. 9.
El Tribunal ha consolidado como principio fundamental del Derecho comunitario andino el de la “Supremacía del Derecho Comunitario Andino”, basándose en los principios de “Eficacia Directa del Ordenamiento Jurídico Andino”, el de “Aplicabilidad Inmediata del Ordenamiento Jurídico Andino”, y el de “Autonomía del Ordenamiento Jurídico Andino”. 10.
En razón a ello, en el Proceso 1-IP-2008 ha hecho un análisis de la posición o jerarquía del Ordenamiento Jurídico Andino y ha manifestado que dicho ordenamiento goza de prevalencia respecto de los ordenamientos jurídicos de los Países Miembros y respecto de las normas de derecho internacional. En este marco ha establecido que en caso de presentarse antinomias entre el Derecho comunitario andino y el derecho interno de los Países Miembros, prevalece el primero, al igual que al presentarse antinomias entre el Derecho comunitario y las normas de Derecho internacional, también prevalece el Derecho comunitario andino. Un punto fundamental al analizar el principio de Supremacía del Derecho comunitario andino es el principio de “Autonomía del Ordenamiento Jurídico Andino”, que no es otra cosa que el desarrollo del principio de supremacía y que consagra como un verdadero sistema jurídico al Ordenamiento Jurídico Comunitario, es decir, unido a que dicho sistema jurídico se presenta como un todo coherente y dotado de unidad, contiene un conjunto de principios y reglas estructurales que derivan de él mismo, sin resultar de ningún otro ordenamiento jurídico.
El Tribunal, acerca del principio de Autonomía del Ordenamiento Jurídico Andino, ha manifestado lo siguiente: “En este contexto, cabe reiterar que el ordenamiento comunitario no deriva del ordenamiento de los Países Miembros, sea éste de origen interno o internacional, sino del Tratado Constitutivo de la Comunidad. Así, y por virtud de su autonomía, se ratifica que el ordenamiento jurídico de la Comunidad –tanto el primario como el derivado- no depende ni se halla subordinado al ordenamiento interno, de origen internacional, de dichos Países.
En consecuencia, los tratados internacionales que celebren los Países Miembros por propia iniciativa, como el del Acuerdo sobre los ADPIC, no vinculan a la Comunidad, ni surten efecto directo en ella, sin perjuicio de la fuerza vinculante que tales instrumentos posean en las relaciones entre los citados Países Miembros y terceros países u organizaciones internacionales.” (Proceso 01-AI- 2001.
Sentencia del 27 de junio de 2002, publicada en la Gaceta Oficial 818, de 23 de julio de 2002). Sin embargo, el Tribunal ratifica que la potestad de las autoridades nacionales de los Países Miembros, de regular a través de normas internas o mediante la celebración de tratados internacionales, los asuntos sobre Transporte Internacional de Mercancías no comprendidos en la norma comunitaria andina, no podrá ser ejercida de modo tal que signifique la introducción de restricciones adicionales al ejercicio de los derechos y facultades consagrados por la norma comunitaria.
En todo caso, la norma interna o internacional que se aplique deberá ser compatible con la comunitaria. 11. El artículo 9 de la Decisión 617, autoriza a los medios de transporte y carga a circular por vías y cruces o pasos de frontera habilitados de conformidad con la norma comunitaria y subsidiariamente por las que determinen las autoridades nacionales.
En efecto, estas normas no podrán establecer exigencias, requisitos adicionales o dictar reglamentaciones que de una u otra manera entren en conflicto con el Derecho comunitario andino o restrinjan aspectos esenciales regulados por él de manera que signifiquen, por ejemplo, una menor protección a los derechos consagrados por la norma comunitaria. 12.
Ante ello, la Sala consultante deberá establecer si la norma dispuesta por la Autoridad Nacional de restringir el acceso de mercancías textiles sólo a la Aduana de Barranquilla es una norma nacional que se ajusta a los parámetros vertidos a lo largo de la presente interpretación.
3. CONCEPTOS DE ADUANA DE PARTIDA, DE PASO DE FRONTERA Y DE DESTINO. 13. De los antecedentes del caso, se advierte que el hecho generador es una operación de tránsito internacional que realizaba la empresa colombiana SUTRANSCOOP que tiene como punto de partida Panamá y como destino la ciudad de Maracaibo en Venezuela. En razón a ello debe tomarse en cuenta que la Operación de Tránsito Aduanero Comunitario se encuentra definida en el glosario de términos de la Decisión 617 como: “Es el transporte de mercancías, medios de transporte y unidades de carga, que se realiza en el territorio aduanero comunitario desde una aduana de partida hasta una aduana de destino en una misma operación, en el curso de la cual se cruzan una o varias fronteras de los Países Miembros, dando cumplimiento a las disposiciones contenidas en la presente Decisión, así como a las demás normas comunitarias y nacionales complementarias o conexas”. 14.
De igual modo, el glosario de términos de la Decisión 617 contiene la clasificación de los tipos de Aduanas empleadas para tal operación al amparo de la norma de Tránsito Aduanero Comunitario: – Aduana de Partida: La aduana de un País Miembro donde comienza una operación de tránsito aduanero comunitario. – Aduana de Paso de Frontera: La aduana de un País Miembro, ubicada en una de sus fronteras, que interviene en el trámite de una operación de tránsito aduanero comunitario por la cual las mercancías cruzan con motivo de tal operación. – Aduana de Destino: La aduana de un País Miembro donde termina una operación de tránsito aduanero comunitario.
De modo que según lo expuesto, se afirma que la norma andina contempla tres estadios pasivos de control aduanero de dicha operación de tránsito comunitario. Aduana de Partida 15. Sin embargo, para el caso que es materia de análisis, de conformidad con el artículo 7 literal c) de la Decisión 399, el tráfico para el transporte internacional de mercancías por carretera tiene como punto de inicio un tercer país y como destino a un País Miembro.
Por lo que, al tránsito por uno o más Países Miembros distintos del país donde termina el transporte, sólo serán aplicables las disposiciones de tal Decisión como sus normas complementarias, durante el recorrido por los Países Miembros. Para el caso particular, desde la entrada de las mercancías a la Aduana de Cartagena. Aduana de paso de frontera 16.
Las aduanas de paso de frontera – de acuerdo con los artículos 17 y 23 de la Decisión 617- están facultadas a verificar las marcas de identificación aduanera, códigos y estado de los precintos aduaneros y asegurarse que la unidad de carga y el medio de transporte no tengan señales de haber sido forzados o violados, dejando constancia de la revisión realizada sobre la declaración aduanera.
Sólo en caso de sospecha de irregularidades aduaneras se podrá realizar la verificación física de mercancías dejando la constancia correspondiente. 17. La normativa andina establece que las autoridades de Aduana de paso de frontera deberán remitir un “Aviso de Paso de Frontera” a las aduanas de partida y de destino, tan pronto como haya concluido su revisión. El aviso de paso de frontera deberá incluir las incidencias que hayan podido producirse y estén recogidas en el ejemplar correspondiente de la declaración aduanera que la Decisión sobre el Documento Único Aduanero (DUA) adopte.
Aduana de destino 18. Terminada la operación de tránsito aduanero la Aduana de destino dejará constancia en la declaración aduanera de las actuaciones practicadas y enviará en forma inmediata el “Aviso de fin de tránsito” a las aduanas de partida, de garantía y las aduanas de paso de frontera. 19. De modo que, de acuerdo con los antecedentes del caso, la Sala consultante deberá considerar que sólo resultan aplicables las disposiciones de la norma andina a la operación de tránsito comunitario correspondiente al recorrido realizado por el territorio de los Países Miembros y no necesariamente respecto de la Aduana de Partida.
En el caso materia de análisis, el inicio de la operación de tránsito comunitario se dio en un Tercer país (Panamá), siendo la Aduana de partida para nuestro cuerpo normativo la Aduana de Cartagena.
4. CONCEPTOS DE MERCANCÍAS COMUNITARIAS Y MERCANCÍAS NO COMUNITARIAS 20. En el caso expuesto, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales contestó la demanda afirmando que se ha probado que las mercancías transportadas por SUTRANSCOOP e introducidas mediante documento SMLU CAR 002 09311 eran manufacturas textiles procedentes de Panamá, lo cual contraviene la prohibición contenida en la Resolución 7373 de 2007, que sólo permite el acceso de dichas mercancías por la Aduana de Barranquilla. 21.
El glosario de términos de la Decisión 617 define la carga o mercancía como a todos los bienes susceptibles de ser clasificados por la NANDINA y que se encuentran sujetos a control aduanero. Dicha norma contiene además una clasificación de los tipos de mercancías que transitan al amparo de la norma de Tránsito Aduanero Comunitario, como sigue: Mercancías Comunitarias a. Las mercancías obtenidas, elaboradas, transformadas o producidas en el territorio aduanero comunitario y que cumplen con las normas de origen establecidas en la Comunidad Andina; y b. Las mercancías importadas para el consumo y en libre circulación en el territorio aduanero comunitario.
Mercancías No Comunitarias a. Las mercancías que no cumplen los requisitos para ser consideradas como mercancías comunitarias. b. Las mercancías que pierdan su condición de comunitarias al ser exportadas a titulo definitivo fuera del territorio aduanero comunitario. 22. La clasificación antes reseñada surge del origen de los productos sujetos a control aduanero con énfasis en el origen de los mismos y que están contempladas por las normas establecidas por la Comunidad Andina.
Cabe precisar que, aún con dicha clasificación, el artículo 10 de la Decisión 617 refiere que no podrán ser objeto de tránsito aduanero comunitario las mercancías cuya importación esté prohibida expresamente en el ordenamiento jurídico comunitario; o cuya prohibición por razones de moralidad, seguridad o protección de la vida y salud de personas, plantas o animales u otros, esté contemplada en éste; y, las mercancías consideradas como productos sensibles de acuerdo con lo establecido mediante Resolución de la Secretaría General.
Asimismo no serán objeto de tránsito aduanero comunitario las mercancías cuya importación esté prohibida expresamente en Tratados y Convenios Internacionales o en las legislaciones de los Países Miembros compatibles con el ordenamiento jurídico comunitario. 23. Por lo que, en lo relativo al caso, la Sala Consultante deberá considerar si la mercancía ingresada por la Aduana de Cartagena al territorio de la Comunidad Andina tenía calidad de comunitaria o de no comunitaria. 5.
REQUISITOS Y FORMALIDADES PARA LA ACEPTACIÓN DEL RÉGIMEN DE TRÁNSITO ADUANERO COMUNITARIO EN LA ADUANA DE PARTIDA QUE CULMINA CON EL ENVÍO DEL “AVISO DE PARTIDA” A LAS ADUANAS DE PASO DE FRONTERA Y DE DESTINO. 24. El caso que es materia de análisis es una operación de transporte de mercancías que se inicia en un tercer país –Panamá-, prosiguiendo por vía terrestre por la ciudad de Cartagena – Colombia con destino a la ciudad de Maracaibo – Venezuela. 25.
Habiendo previamente expuesto cuáles son etapas del tránsito aduanero; en el presente caso de conformidad con lo previsto en el artículo 19 de la Decisión 617, deberá entenderse como aduana de partida la ubicada en Cartagena – Colombia, donde se realizó la aprehensión de la mercancía transportada, puesto que fue en este lugar donde se realizó el ingreso a un País Miembro. 26.
La Decisión 617 en su artículo 17 establece como requisitos y formalidades: a. Verificar si las mercancías son o no de origen comunitario de conformidad con la documentación y declaración aduanera recibida; b. Establecer las rutas y los plazos dentro de los cuales deberán ser presentadas en la aduana de paso de frontera y de destino; c. Determinar las aduanas de paso de frontera y la aduana de destino final; d. Someterse a verificación de carga y medios de transporte de acuerdo con lo establecido en la presente Decisión y en la Decisión 574 sobre Control Aduanero, sus modificatorias o ampliatorias y demás normas que la modifiquen, complementen o sustituyan; e. Someterse al precintado o establecimiento de marcas de identificación aduanera u otras medidas de control; f. Presentación de los documentos anexos establecidos en el artículo 12 de la presente Decisión; y g. Otros requisitos y formalidades de acuerdo con las características de la operación de tránsito aduanero comunitario, del medio de transporte, unidad de carga y la mercancía transportada, previstas en disposiciones comunitarias. 27.
Una vez verificado la concurrencia de los requisitos del régimen de tránsito aduanero previstos en el artículo 17 antes expuesto, la aduana de partida conservará el ejemplar a ella destinado y devolverá los otros ejemplares al Transportista o al Obligado Principal, procediendo a notificar en forma inmediata la operación de tránsito aduanero comunitario que se ha iniciado, mediante el envío del “Aviso de Partida” a las aduanas de paso de frontera y de destino. 28.
En el presente caso, la Sala Consultante deberá tomar en cuenta que los requisitos que han sido expuestos corresponden a la Aduana de Partida; sin embargo, al ser la Aduana de Partida un tercer país, por mandato del artículo 19 de la Decisión 617, se considerará “Aduana de partida” a la Aduana de entrada al territorio aduanero –Aduana de Cartagena- donde deberán verificarse todos los requisitos para la operación de tránsito aduanero que se han venido exponiendo.
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA EMITE PRONUNCIAMIENTO:
PRIMERO: El principio de preeminencia de la norma comunitaria, según lo establecido por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, al derivar de la aplicación directa, comporta la virtud que tiene el ordenamiento comunitario de ser imperativo, con total primacía sobre una norma de derecho nacional o interno. En caso de presentarse conflicto entre una norma comunitaria y otra nacional deberá acudirse al ordenamiento jurídico comunitario, con prevalencia sobre el derecho interno. Los órganos jurisdiccionales nacionales están llamados a hacer respetar en su territorio el cabal cumplimiento de este principio, que resulta indispensable para cumplir los fines de la integración. En consecuencia, la norma andina no deroga la norma nacional o internacional contraria, sino que sólo la inaplica.
No obstante lo anterior, cuando la norma comunitaria deja a la discreción de los Países Miembros la implementación o el desarrollo de aspectos no regulados por aquella, en aplicación del principio de complemento indispensable, les corresponde a esos países llevar a cabo tales implementaciones, sin que éstas puedan establecer, desde luego, exigencias, requisitos adicionales o constituir reglamentaciones que de una u otra manera afecten el Derecho comunitario o, restrinjan aspectos esenciales por él regulados o de manera que signifiquen, por ejemplo, una menor protección a los derechos consagrados por la norma comunitaria SEGUNDO: La Sala Consultante deberá establecer si la norma dispuesta por la Autoridad Nacional de restringir el acceso de mercancías textiles sólo a la Aduana de Barranquilla es una norma restrictiva contraria a las normas comunitarias y si es necesaria su inaplicación al caso concreto.
TERCERO: La Sala Consultante deberá considerar que sólo resultan aplicables las disposiciones de la norma andina a la operación de tránsito comunitario correspondiente al recorrido realizado por territorio de los Países Miembros y no necesariamente respecto de la Aduana de Partida. En el caso materia de análisis, el inicio de la operación de tránsito comunitario se dio en un tercer país (Panamá), siendo la Aduana de partida para nuestro cuerpo normativo la Aduana de Cartagena.
CUARTO: La Sala Consultante deberá considerar si la mercancía ingresada por la Aduana de Cartagena al territorio de la Comunidad Andina tenía calidad de comunitaria o de no comunitaria.
QUINTO: En el presente caso, la Sala Consultante deberá tomar en cuenta que los requisitos que han sido expuestos corresponden a la Aduana de Partida; sin embargo, al ser la Aduana de Partida un tercer país, por mandato del artículo 19 de la Decisión 617, se considerará “Aduana de partida” a la Aduana de entrada al territorio aduanero.
De conformidad con el artículo 35 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, el Juez Consultante deberá aplicar la presente interpretación prejudicial al emitir el fallo en el presente proceso interno. Asimismo, deberá dar cumplimiento a las disposiciones contenidas en el párrafo tercero del artículo 128 del Estatuto vigente.
De conformidad con el último párrafo del artículo 90 del Estatuto del Tribunal, firman la presente Interpretación Prejudicial los Magistrados que participaron en su adopción. |Cecilia Luisa Ayllón | |Leonor Perdomo Perdomo | |Quinteros | |MAGISTRADA | |MAGISTRADA | | | | | | | |José Vicente Troya Jaramillo | |Luis José Diez Canseco Núñez | |MAGISTRADO | |MAGISTRADO | De acuerdo con el artículo 90 del Estatuto del Tribunal, firman igualmente la presente Interpretación Prejudicial el Presidente y el Secretario. |Luis José Diez Canseco Núñez| |Gustavo García Brito | |PRESIDENTE | |SECRETARIO | Notifíquese al Sala Consultante mediante copia certificada y remítase copia de la presente Interpretación Prejudicial a la Secretaría General de la Comunidad Andina para su publicación en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena.
PROCESO 142-IP-2015 ----------------------- [1] Decisión 617: Artículo 1.- Para los efectos de la presente Decisión se entiende por: Aduana de Destino: La aduana de un País Miembro donde termina una operación de tránsito aduanero internacional. Aduana de Partida: La aduana de un País Miembro donde comienza una operación de tránsito aduanero internacional.
Aduana de Paso de Frontera: Toda aduana de un País Miembro ubicada en una de sus fronteras, que no siendo ni la de partida ni la de destino, interviene en el control de una operación de tránsito aduanero internacional. Control Aduanero: El conjunto de medidas adoptadas por una aduana para asegurar el cumplimiento de las leyes y reglamentos que ésta está en obligación de aplicar.
(…) Mercancía: Todo bien susceptible de ser transportado y sujeto a regímenes aduaneros. (…) Artículo 3.- Las disposiciones de la presente Decisión regirán para las operaciones de tránsito de mercancías, medios de transporte y unidades de carga que utilizando uno o más modos de transporte, se realicen al amparo del régimen de Tránsito Aduanero Comunitario: a) Desde una aduana de partida de un País Miembro hasta una aduana de destino de otro País Miembro; b) Desde una aduana de partida de un País Miembro con destino a un tercer país, en tránsito por uno o más Países Miembros distintos del de la aduana de partida; c) Desde una aduana de partida hasta una aduana de destino ubicadas en el mismo País Miembro, siempre que se transite por el territorio de otro País Miembro;
El régimen de tránsito aduanero comunitario podrá aplicarse a los tránsitos de mercancías, medios de transporte y unidades de carga que utilicen el territorio aduanero de un país tercero cuando: a) esté prevista esta posibilidad en un acuerdo bilateral o multilateral suscrito por las partes; y b) el paso a través del tercer país se efectúe al amparo de un documento de transporte expedido en el territorio aduanero comunitario Artículo 7.- Los Países Miembros, con arreglo a los procedimientos establecidos en la presente Decisión, permitirán la circulación al amparo del régimen de tránsito aduanero comunitario de: (…) 2.
Mercancías No Comunitarias 1. Desde una aduana de partida de un País Miembro hasta una aduana de destino de otro País Miembro, en tránsito por uno o más Países Miembros distintos del País Miembro de partida. 2. Desde una aduana de partida de un País Miembro con destino a un tercer país, en tránsito por uno o más Países Miembros distintos del País Miembro de partida.
(…) Artículo 8.- Las Aduanas de los Países Miembros permitirán la libre circulación de los medios de transporte y unidades de carga, con arreglo a las disposiciones establecidas en el ordenamiento jurídico comunitario y los Convenios Internacionales y Convenios Bilaterales de transporte suscritos por los Países Miembros que sean compatibles con el primero. Artículo 19.- En caso que el transporte se inicie en un tercer país, la aduana de entrada al territorio aduanero comunitario actuará como aduana de partida y aplicará el procedimiento dispuesto en el presente Capítulo. [2] Pablo Navarro, Carlos Alchourrón, George Henrik Von Wright, entre otros, se refieren a las Normas de clausura.
Pablo Navarro advierte, acerca de estas normas, que éstas “tienen por función completar un determinado sistema normativo y, en ese sentido, su impacto principal es el ámbito de las lagunas de los sistemas normativos”. “NORMAS PERMISIVAS Y CLAUSURA DE LOS SISTEMAS NORMATIVOS”. Disponible en Internet: http://www.udg.edu/LinkClick.aspx?fileticket=iAxcO%2FcGINQ%3D&tabid=9724 &language=ca-ES.