REPUBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE CALI SALA CIVIL FIJA DE DECISIÓN ESPECIALIZADA EN RESTITUCIÓN DE TIERRAS Magistrado Ponente: Carlos Alberto Tróchez Rosales Santiago de Cali, dieciocho (18) de diciembre de dos mil veinte (2020) Proyecto aprobado en acta No. 60. Acción de Restitución de tierras despojadas o abandonadas forzosamente Radicado: 52001-31-21-003-2016-00138-00 Solicitante.
Amer Benavides García. Grado Jurisdiccional de Consulta I. ASUNTO. Procede la Sala a revisar en grado jurisdiccional de Consulta, de la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Pasto, en cuanto excluyó un área de protección por ronda hídrica del predio a restituir denominado “El Guaco”, ubicado en la vereda La Victoria, corregimiento La Cueva del municipio de El Tablón de Gómez (Nariño), que hace parte de uno de mayor extensión conocido como “El Guayco” y que a su vez se encuentra registrado bajo el folio de matrícula inmobiliaria No. 246-25777 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de La Cruz (Nariño).
II.
ANTECEDENTES
1. DE LAS PRETENSIONES Y SUS FUNDAMENTOS. 1.1. La UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS DESPOJADAS Y ABANDONADAS FORZOSAMENTE–DIRECCIÓN Consulta Solicitud Restitución Amer Benavides Garcia Rad. 52001-31-21-003-2016-00138-00 2 TERRITORIAL NARIÑO, formuló solicitud de restitución de tierras en representación de la señora AMER BENAVIDES GARCIA y su grupo familiar respecto de un bien inmueble rural denominado “EL GUACO” ubicado en la vereda La Victoria, del corregimiento de La Cueva, Municipio de El tablón de Gómez, departamento de Nariño. En cuanto a la relación jurídica con el predio objeto de acción denominado “EL GUACO”, refiere el polo activo que, habida consideración de la ausencia de antecedente registral del fundo deprecado, en sede administrativa se consultó la base de datos de la Superintendencia de Notariado y Registro tanto por los nombres como por los documentos de identidad del solicitante y su cónyuge, sin encontrar información acerca del predio reclamado, objeto de la presente solicitud, el predio reporta Matrícula Inmobiliaria en folio antiguo en el libro 1, tomo 2, folio 128 y 129 de 27/08/1948 que pertenece a la jurisdicción del círculo registral de La Cruz (Nariño) y que esta matrícula pertenece a un predio ubicado en el departamento de Nariño, Municipio de Tablón de Gómez corregimiento La Cueva, predio “El Guayco” y que no reporta un número predial, no se reporta cabida superficiaria, que fue adquirido por Salvador Benavides, a quien se le transfirió el dominio mediante escritura pública No 197 de 13/07/1948, la cual se encuentra registrada en el círculo de La Cruz el 27/08/1948. 1.2.
Después de hacer un recuento del contexto general de violencia que afectó al departamento de Nariño y concretamente al municipio de El Tablón de Gómez, el polo activo indicó que el predio denominado “EL GUACO” fue adquirido según afirma la demandante a través de una donación realizada por sus padres, señores JOSÉ ANTONIO BENAVIDES BOLAÑOS y LUZ ANGÉLICA GARCÍA DE BENAVIDES, en el año 2001.
Del mismo modo manifiesta que las solemnidades para adquirir el título del predio no se han realizado, pues de acuerdo con las declaraciones brindadas por la señora AMER BENAVIDES GARCÍA todas las transacciones antes mencionadas se realizaron sin que se haya firmado escritura pública; sin embargo, precisó que se firmó contrato de compraventa sin que este realizara pago de suma alguna de dinero. 1.3.
Se explica en la demanda que desde la llegada de la reclamante al inmueble, la cual se califica como pacífica, en el año 2001, aquella realizó actos de Consulta Solicitud Restitución Amer Benavides Garcia Rad. 52001-31-21-003-2016-00138-00 3 explotación económica a través de cultivos de café, frijol, maíz, yuca y árboles. En similar sentido, señala que dicha explotación económica estuvo a cargo de la señora AMER BENAVIDES y su núcleo familiar desde el año 2001, hasta el momento del desplazamiento que tuvo que padecer en abril de 2003, como consecuencia del conflicto armado interno, que ocasionó el abandono del bien inmueble y la imposibilidad de administrarlo y/o explotarlo. 1.4.
Se narra, a propósito del abandono, que en el mes de abril de 2003 se presentaron una serie de enfrentamientos entre la guerrilla de las FARC y el Ejército Nacional, situación que afectó a la generalidad de la población civil y particularmente a la señora AMER BENAVIDES GARCÍA quien en procura de salvaguardar su vida e integridad física se desplazó junto con su cónyuge, WILLIAM OCTAVIANO MARTÍNEZ LÓPEZ y sus hijos CARINA YULIETH MARTÍNEZ BENAVIDES y ANDERSON FAVER MARTÍNEZ BENAVIDES, con destino al corregimiento de La Cueva, lugar en el que permaneció por espacio aproximado de ocho días, luego se trasladan la demandante y su esposo al centro de salud, por un tiempo de quince días, retornando posteriormente al fundo reclamado en restitución. 1.5.
Los hechos que fundamentan la solicitud fueron declarados por la demandante y se decantaron en la inscripción en el Registro Único de Víctimas como consecuencia del desplazamiento que ha sido expuesta. 2. PRETENSIONES. La gestora acude ante esta jurisdicción especializada para que por la senda del proceso de restitución y formalización de tierras se dispongan las medidas de reparación previstas en la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, concretadas básicamente en que: i) se declare en su favor la protección del derecho fundamental a la restitución de tierras; ii) se ordene a la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS la adjudicación del predio denominado “EL GUACO” en favor AMER BENAVIDES GARCÍA y WILLIAM OCTAVIANO MARTÍNEZ LÓPEZ, remitiendo copia de aquel acto administrativo a la ORIP de La Cruz (Nariño) y al IGAC, para efectos del registro y actualización catastral correspondientes; iii) se ordene al ALCALDE MUNICIPAL DE EL TABLÓN DE GÓMEZ dar aplicación al Acuerdo No. 005 del 1º de Consulta Solicitud Restitución Amer Benavides Garcia Rad. 52001-31-21-003-2016-00138-00 4 marzo de 1993 y, en consecuencia, disponga la exoneración del fundo restituido del pago del impuesto predial unificado, tasas y contribuciones del orden municipal; iv) se ordene a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de La Cruz (Nariño) inscribir la sentencia en los términos del literal c) del artículo 91 de la Ley 1448 de 2011; v) Que se ordene en favor de los beneficiarios de la restitución su inclusión en los programas de proyectos productivos, con la respectiva asistencia técnica; y vi) la concesión de las medidas de reparación, en sus distintos componentes de restitución, indemnización, satisfacción, rehabilitación y garantías de no repetición, con base en el carácter restaurativo de la acción invocada. 2.
ACTUACIÓN PROCESAL.
1. TRÁMITE IMPARTIDO POR EL JUZGADO PRIMERO CIVIL DEL CIRCUITO ESPECIALIZADO EN RESTITUCIÓN DE TIERRAS DE TUMACO. 2.1. El juzgado de conocimiento mediante auto del 10 de junio de 2014, dispuso la admisión de proceso y profirió diferentes órdenes, puso en conocimiento el inicio del proceso al Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC, al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER, a la Oficina de Instrumentos Públicos de la Cruz, a la Alcaldía del municipio del Tablón de Gómez y al Ministerio Público, también, se reconoció la facultad para actuar en representación de la parte actora a la profesional del derecho suscrita a la UAEGRTD.
La publicación de la admisión de la solicitud se surtió los días 28, 29 y 30 de junio de 2014 en el diario La República, por lo que transcurridos 15 días hábiles quedó surtido el traslado a las personas indeterminadas que pudieran acreditar interés en el proceso. Posteriormente, el proceso fue remitido al Juzgado Tercero Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Pasto, despacho que fue creado a través de acuerdo PSAA15-10402, modificado y ajustado por el acuerdo PSAA15- 10412 de 2015, ambos proferidos por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
2. TRÁMITE IMPARTIDO POR EL JUZGADO TERCERO CIVIL DEL CIRCUITO ESPECIALIZADO EN RESTITUCIÓN DE TIERRAS DE PASTO. Consulta Solicitud Restitución Amer Benavides Garcia Rad. 52001-31-21-003-2016-00138-00 5 2.2. El juzgado de conocimiento, mediante auto interlocutorio 279 de fecha 14 de septiembre de 2016, dispuso la admisión de la solicitud de restitución y formalización de tierras presentada por la señora AMER BENAVIDES GARCÍA respecto del predio denominado “EL GUACO”, ubicado en la vereda La Victoria, del corregimiento de La Cueva, Municipio de El tablón de Gómez (Nariño).
Asimismo, se ordenó la vinculación de la Agencia Nacional de Tierras con la finalidad de que se pronunciara sobre las pretensiones de la demanda. Posteriormente, por auto fechado 14 de septiembre de 2016, se abrió a pruebas el presente proceso, donde se requirió a la Unidad Administrativa Especial de Gestión en Restitución de Tierras Despojadas de Nariño, para que aporte los registros civiles de nacimiento de quienes se reportan como hijos, se ordenó a la Agencia Nacional de Tierras, para que emitiera concepto de clarificación y o adjudicabilidad frente al fundo objeto de litigio, además se decretó entre otras, la práctica de inspección judicial del predio objeto de la solicitud de restitución. Más adelante, por auto fechado 10 de febrero de 2017, se decretaron pruebas de oficio, determinándose, entre otras, un concepto técnico a la Corporación Autónoma Regional Nariño- CORPONARIÑO, respecto de las afectaciones medio ambientales que pudieren recaer sobre el predio solicitado en restitución.
3. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO. El MINISTERIO PÚBLICO a través del Procurador No 48 Judicial I de Restitución de Tierras Despojadas de Pasto se pronunció inicialmente frente a la solitud de restitución, haciendo un recuento puntual sobre los hechos que suscitaron el desplazamiento de la accionante y su núcleo familiar, en los cuales se fundamenta la solicitud de restitución, así como resaltando que la solicitud cumple con los requisitos de procedibilidad contemplados en el artículo 76 de la ley 1448 de 2011, además manifestó que ésta resultaba acorde con las disposiciones contenidas en los artículos 75 a 85 del mismo estatuto, en relación a la titularidad para iniciar la acción contenido y pruebas aportadas.
Además señaló que la admisión es ajustada a la a ley. Consulta Solicitud Restitución Amer Benavides Garcia Rad. 52001-31-21-003-2016-00138-00 6 Seguidamente el funcionario emitió concepto donde resumió los antecedentes de la demanda junto con las pretensiones. Dentro del caso en concreto, hizo mención a la relación jurídica de la solicitante con el predio, por lo que acudió a lo presentado en los hechos por el demandante, junto con las declaraciones sobre el predio por parte de sus colindantes, igualmente hizo alusión al núcleo familiar de la solicitante, finalmente, concluyó que se debe acceder a las súplicas de la demanda por encontrarse probados los elementos de la acción de restitución de tierras consagrados en la ley, teniendo en cuenta el informe de enfoque diferencial de género por ser la solicitante madre cabeza de hogar.
Del mismo modo el Procurador 24 Judicial II de Restitución de Tierras Despojadas de Pasto, también emitió concepto en el que resumió los antecedentes de la demanda, pretensiones individuales y colectivas, formuladas, dentro del acápite de consideraciones expuso que se cumplen los requisitos adjetivos, según los criterios de la Corte Constitucional y las normas aplicables del caso.
Frente al caso en concreto manifestó que: i) se encuentra acreditado que la solicitante, su cónyuge y sus hijos abandonaron el predio “el Guaco” en abril de 2003, como consecuencia o con ocasión del conflicto armado colombiano. (ii) Que el predio objeto de litigio se encuentra debidamente individualizado física y jurídicamente. (iii) El nexo jurídico de la solicitante respecto del predio es de ocupación y no de posesión como lo menciona la demanda.
(iv) el inmueble tiene la naturaleza de baldío, en tanto no existe título real de propiedad, aunque cuenta con la matrícula inmobiliaria 246-25777, sin información catastral, cuya anotación 1ª es de “Falsa tradición” (iiv) la calidad de ocupante que la solicitante ostenta frente al predio “el Guaco” fuera adjudicado, dada la naturaleza de baldío del predio.
Añadió que en el evento de ordenar la adjudicación del predio reclamado deberá tenerse en cuenta el área de protección al recurso hídrico equivalente a los 0,20, has, conforme al concepto técnico emitido por CORPONARIÑO, entidad que señaló, además, que el suelo es apto para “actividades agroforestales sostenibles”, entre las cuales se encuentran las que actualmente se desarrollan en el predio.
Por las anteriores consideraciones señaló que el predio “El Guaco” debe ser objeto de adjudicación en favor de la actora y su cónyuge. Consulta Solicitud Restitución Amer Benavides Garcia Rad. 52001-31-21-003-2016-00138-00 7
3. LA SENTENCIA CONSULTADA.
1. LA DECISIÓN TOMADA POR EL JUZGADO TERCERO CIVIL DEL CIRCUITO ESPECIALIZADO EN RESTITUCIÓN DE TIERRAS DE PASTO: El Juez Tercero Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Pasto, luego de hacer un recuento fáctico y de aludir a las pretensiones incoadas en la demanda de restitución, el trámite judicial surtido, los presupuestos procesales y el agotamiento del requisito de procedibilidad, se adentró en el estudio de los requisitos formales del proceso civil transicional restitutorio, para luego analizar, si dentro del caso puesto a su consideración se acreditaban los elementos axiológicos de la pretensión que le significarían al solicitante acceder a la restitución y formalización del inmueble reclamado y las prerrogativas que de ese reconocimiento se derivan.
En ese sentido, con respecto al contexto general e individual de violencia padecido por la señora AMER BENAVIDES GARCÍA, encontró el juzgador que de las pruebas allegadas al proceso con el libelo de la demanda se podía colegir que el reclamante ostenta la calidad de víctima del conflicto armado interno, de conformidad con lo estatuido en el artículo 3º de la Ley 1448 de 2011, por los hechos puntuales que tuvieron que padecer en el mes de abril del año 2003, relativos al desplazamiento forzado del predio “EL GUACO”, ubicado en la vereda La Victoria, corregimiento La Cueva del municipio de El Tablón de Gómez (Nariño), como consecuencia de los combates entre miembros de la guerrilla de las FARC y el Ejército Nacional en la mencionada vereda, como consecuencia de las amenazas que recayeron sobre algunos habitantes, todo lo cual generó que los campesinos empezaran a desplazarse en procura de salvaguardar su vida e integridad.
En tal sentido, el funcionario judicial da credibilidad a lo establecido en el documento denominado “Documento de Análisis de Contexto del Conflicto Armado en el Corregimiento La Cueva Vereda La Victoria del municipio de Tablón de Gómez (Nariño)”, el cual es ilustrativo respecto de la difícil situación de orden público que se vivió en la zona de ubicación del inmueble pedido en restitución, que aparejó desplazamientos masivos de la población, incluyendo la padecida por BENAVIDES GARCÍA y su grupo familiar, por lo cual se concluye Consulta Solicitud Restitución Amer Benavides Garcia Rad. 52001-31-21-003-2016-00138-00 8 que dicho hecho victimizante se enmarca dentro del contexto de violencia que permeó directamente al municipio de El Tablón de Gómez (Nariño), para lo cual se aplica el principio de buena fe de que trata el artículo 5º de la Ley 1448 de 2011.
Así entonces, se señala que tanto al actor como a su núcleo familiar para aquella anualidad, conformado por su compañero WILLIAM OCTAVIANO MARTÍNEZ LÓPEZ, y sus hijos CARINA YULIETH MARTÍNEZ BENAVIDES y ANDERSON FAVER MARTÍNEZ BENAVIDES, les asiste aquella especialísima condición. Sobre la relación jurídica con el bien inmueble, el juez cognoscente determinó que conforme a las pruebas allegadas al proceso resultaba demostrado que la naturaleza jurídica del bien inmueble correspondía a la de un bien baldío en cuanto a que su titularidad se encuentra inscrita a nombre de la Nación. En efecto, luego de tener al solicitante como ocupante del predio, señalando que este había ejercido su explotación con cultivos de Café, maíz, frijol y árboles desde que lo comenzó a ocupar en el año 2001, aproximadamente, el despacho instructor procedió a contrastar los requisitos de que trata el artículo 72 de la Ley 160 de 1994, relativos a la adjudicación de baldíos, para efectos de lo cual se tuvo en cuenta las declaraciones rendidas por las señoras NORA BENAVIDES GARCÍA y LUCELLY BENAVIDES MARTÍNEZ las cuales fueron coincidentes en señalar la explotación efectuada por la solicitante sobre el fundo a partir del año 2001, a lo que le agregan la explotación del terreno a través de cultivos de frijol y arveja, por lo cual se concluyó que en efecto aquella ostenta la calidad de ocupante con derecho a la adjudicación del terrero, motivo por el cual se ordenó a la Agencia Nacional de Tierras que proceda a adjudicar el fundo referenciado.
Por otra parte, dentro del bien inmueble objeto de restitución este presenta un área que conforma ronda hídrica la cual es un bien de uso púbico que resulta imprescriptible e inadjudicable y que corresponde, según lo enunciado por CORPONARIÑO, a 4100 metros cuadrados. Así las cosas, se puede colegir que en virtud de la afectación ambiental que recae sobre una porción del predio consolidado en restitución por la presencia de la ronda hídrica, la misma no puede ser restituida a la solicitante y en tal medida se remitió el expediente a esta Sala, a Consulta Solicitud Restitución Amer Benavides Garcia Rad. 52001-31-21-003-2016-00138-00 9 efectos de que se surta el grado jurisdiccional de consulta de que trata el artículo 79 de la Ley 1448 de 2011.
2. TRAMITE ANTE EL TRIBUNAL Por auto del 10 de marzo de 2020, la Sala avocó el conocimiento del asunto, ordenándose emitir las comunicaciones correspondientes y notificar a los intervinientes. Una vez efectuado lo anterior, tanto el polo activo como los demás intervinientes guardaron silencio dentro del trámite que en grado jurisdiccional de consulta se surte.
Así entonces, agotado el trámite de rigor, corresponde a la Sala emitir pronunciamiento de fondo, de conformidad a lo regulado en el artículo 79 de la Ley 1448 de 2011, tras no avizorar causal que pudiere invalidar lo actuado, amén que la competencia está plenamente determinada por la ley y el Acuerdo Número PSAA12 9268 de 2012 del Consejo Superior de la Judicatura, para cuyo efecto se tendrán en cuenta las siguientes: III.
CONSIDERACIONES. 1.- Acorde con lo dispuesto en el inciso 4º del precitado artículo 79 de la Ley 1448 de 2011, esta Sala es competente para conocer de la consulta de la Sentencia No. 11, del 17 de febrero de 2020, proferida por el JUZGADO TERCERO CIVIL DEL CIRCUITO ESPECIALIZADO EN RESTITUCIÓN DE TIERRAS DE PASTO, en cuanto no concedió íntegramente lo pretendido por el solicitante, puesto que ordenó la adjudicación de una cabida del fundo “El Guaco” correspondiente a dieciséis mil trescientos once metros cuadrados 16.311 m2, inferior a la deprecada, excluyendo un área de 4100 m2, por constituirse en un área protectora para la conservación y preservación del cuerpo de agua denominado “Rio Janacatu”, que pertenece a la cuenca del Rio Juanambú. 2.- El grado jurisdiccional de consulta es una institución establecida por la ley1 para que las decisiones que puedan afectar intereses que el legislador en ejercicio de su facultad de configuración normativa ha estimado especiales, ya por motivos 1 Corte Constitucional.
Sentencia T-364 de 2007. Consulta Solicitud Restitución Amer Benavides Garcia Rad. 52001-31-21-003-2016-00138-00 10 de interés público2, ora por tratarse de sujetos de especial protección, sean revisadas por el superior para que se corrijan o enmienden los posibles errores3, de tal forma que se garantice la prevalencia de un orden justo y del derecho sustancial, así como los derechos de las personas involucradas en la litis4, en favor de quienes ella está instituida.
La consulta, como está concebida en el precitado artículo 79 de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, tiene por finalidad primordial garantizar la prevalencia de los derechos de las víctimas de abandono forzado y despojo, consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a los Derechos Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado interno. 3.- Como problema jurídico corresponde a la Sala determinar, por vía de consulta, si la decisión del Juez Tercero Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Pasto (Nariño), de excluir una porción del área del predio “El Guaco” deprecado en restitución para la conservación y preservación del agua, por estar afectado por la ronda hídrica del Rio Juanambú, encuentra sustento en nuestro ordenamiento jurídico o si, por el contrario, traduce un desconocimiento o inaplicación del mismo o se erige en una decisión que vulnera sin justificación alguna los derechos y garantías del solicitante, víctima del conflicto.
Como problema asociado debe determinarse la naturaleza del predio solicitado en restitución, habida consideración que de tratarse de un bien baldío la restitución parcial tendría anclaje en la ley, pero si se trata de un bien de propiedad privada, adquirido con anterioridad a la vigencia del Decreto-Ley 2811 de 1974, podría entrañar la existencia de derechos adquiridos, bajo el supuesto que se hayan adquirido con arreglo a las leyes civiles. 2 Por ejemplo, cuando la consulta es obligatoria para evitar fallos que puedan afectar los derechos de los trabajadores o el patrimonio público. 3 Corte Constitucional.
Sentencias T-389 de 2006 y T-364 de 2007. 4 Corte Constitucional. Sentencia C-542 de 2010 Consulta Solicitud Restitución Amer Benavides Garcia Rad. 52001-31-21-003-2016-00138-00 11 4.- La Ley 1448 de 2011 se ideó encontrándose en curso el conflicto armado como una manera de lograr la efectivización de los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia y a la reparación con garantías de no repetición, a través de un conjunto de herramientas de carácter judicial, administrativo, social y económico, dentro de un marco de justicia transicional.
Con tal finalidad, en el artículo 3° de la referida Ley 1448 de 2011 se definió que víctima es aquella persona que individual o colectivamente ha sufrido un daño como consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de Derechos Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado, a partir del 1° de enero de 1985.
De esa manera confluyen tres elementos en esa definición: a) uno de índole cronológico, a saber, que los hechos hayan tenido lugar con posterioridad al 1° de enero de 1985, fragmento de la norma que fue demandado en acción pública de inconstitucionalidad, pero que recibió el aval de la Corte Constitucional mediante sentencia C-250 de 2012, a través de la cual se declaró acorde con la Carta la fecha señalada, teniendo en cuenta criterios tales como el carácter temporal ínsito en las normativas de justicia transicional, el margen de configuración legislativo, el amplio consenso que se habría logrado al interior del Congreso respecto de la fecha adoptada objeto de demanda, además de advertirse por la Corte que el parágrafo 4º del artículo 3° de la Ley 1448 contemplaba otro tipo de medidas de reparación para las personas cuyos hechos victimizantes se hubieran registrado antes del 1° de enero de 1985, tales como el derecho a la verdad, medidas de reparación simbólica y garantías de no repetición, como parte del conglomerado social y sin necesidad de su individualización al interior de los procesos, b) otro material, relativo a que los hechos se hubieran concretado en violaciones al Derecho Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de Derechos Humanos y, por último c) que todo ello hubiera tenido lugar con ocasión del conflicto armado interno. 5.- Ahora bien, el grado jurisdiccional de consulta es una institución procesal que opera ope legis, esto es, por ministerio de la ley, en virtud de la cual el superior funcional del juez que ha proferido una providencia, en ejercicio de la competencia (funcional) que le es atribuida por la norma, en este caso por el artículo 79 de la Ley 1448 de 2011, queda habilitado para revisar o examinar oficiosamente la Consulta Solicitud Restitución Amer Benavides Garcia Rad. 52001-31-21-003-2016-00138-00 12 decisión adoptada en primera instancia, para confirmarla o “corregir o enmendar los errores jurídicos de que ésta adolezca, con miras a lograr la certeza jurídica y el juzgamiento justo, lo cual significa que la competencia funcional del superior que conoce de la consulta es automática, porque no requiere para que pueda conocer de la revisión del asunto de una petición o de un acto procesal de la parte en cuyo favor ha sido instituida”5; siendo evidente que “no es un auténtico recurso sino un grado jurisdiccional”6, que habilita al superior para revisar la adecuación al ordenamiento jurídico, a los hechos y a las pruebas obrantes, de las providencias sujetas a tal trámite.
Dicho dispositivo legal está previsto en el precitado artículo 79 ibídem para las sentencias proferidas por los Jueces Civiles del Circuito Especializados en Restitución de Tierras que no decreten la restitución a favor del despojado, en defensa del ordenamiento jurídico y los derechos y garantías de los despojados y desplazados, de tal manera que esa puntual situación es la que habilita la competencia de la colegiatura para revisar el fallo materia del enunciado grado jurisdiccional. 6.- Así entonces, habida cuenta que la decisión del JUZGADO TERCERO DE CIVIL DEL CIRCUITO ESPECIALIZADO EN RESTITUCIÓN DE TIERRAS DE PASTO negó parcialmente el amparo de los derechos instados por la señora AMER BENAVIDES GARCÍA, tras plasmar los argumentos que con antelación fueron descritos, necesariamente deberá ser ese tópico el que orientará la decisión a tomar, en consonancia con las pruebas obrantes en el expediente y las pautas constitucionales y legales que gobiernan la acción de restitución, dentro de un marco de justicia transicional flexible, tuitivo, sistémico e integral, cuyo eje es la posibilidad fáctica de hacer efectivo el goce de los derechos a la verdad, justicia y reparación con garantía de no repetición, reconociendo la condición de las víctimas y su dignificación a través de la materialización de sus derechos constitucionales. 5 Corte constitucional, sentencia C-968/03, M.P. Dra. Clara Inés Vargas Hernández, en concordancia con las sentencias C-153 de 1995 M.P. Antonio Barrera Carbonel, C-055 de 1993 M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-090/02 M.P. Dr. Eduardo Montealegre Lynett, y C-542/10, M.P. Dr. Jorge Iván Palacio Palacio. 6 Ídem.
Consulta Solicitud Restitución Amer Benavides Garcia Rad. 52001-31-21-003-2016-00138-00 13 7.- Para dicho cometido, hemos de referirnos en primer lugar a las rondas hídricas, que es el tema que dio lugar a la restitución parcial del bien inmueble deprecado en restitución y al grado jurisdiccional de consulta que nos ocupa. El Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible define la ronda hídrica como un área de especial importancia ecológica de dominio público, inalienable, imprescriptible e inembargable, que tiene una importancia funcional que es básica desde el punto de vista ambiental.
De la Guía para el Acotamiento de las Rondas Hídricas de los Cuerpos de Agua, a que se refiere el artículo 206 de la Ley 1450 de 20117, se desprende que se trata de “zonas o franjas de terreno aledañas a los cuerpos de agua que tienen como fin permitir el normal funcionamiento de las dinámicas hidrológicas, geomorfológicas y ecosistémicas propias de dichos cuerpos de agua”.
A su vez dicha disposición le confirió la competencia para efectuar el acotamiento de las rondas hídricas a las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, los Grandes Centros Urbanos y los Establecimientos Públicos Ambientales. Por su lado, el Decreto - Ley 2811 de 1974, en su artículo 83, literal d, consagró que “Salvo derechos adquiridos por particulares, son bienes inalienables e imprescriptibles del Estado: …d. Una faja paralela a la línea de mareas máximas o a la del cauce permanente de ríos y lagos, hasta de treinta metros de ancho”, a su vez que el artículo siguiente precisó que “La adjudicación de un baldío no comprende la propiedad de aguas, cauces ni, en general, la de bienes a que se refiere el artículo anterior, que pertenecen al dominio público”.
A su turno, el Decreto 2245 de 2017 proferido por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible reglamentó el artículo 206 de la Ley 1450 de 2015 y adicionó 7 LEY 1450 DE 2011. Artículo 206. Corresponde a las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, los Grandes Centros Urbanos y los Establecimientos Públicos Ambientales efectuar, en el área de su jurisdicción y en el marco de sus competencias, el acotamiento de la faja paralela a los cuerpos de agua a que se refiere el literal d) del artículo 83 del Decreto-ley 2811 de 1974 y el área de protección o conservación aferente, para lo cual deberán realizar los estudios correspondientes, conforme a los criterios que defina el Gobierno Nacional.
Consulta Solicitud Restitución Amer Benavides Garcia Rad. 52001-31-21-003-2016-00138-00 14 en una sección el Decreto 1076 de 2015, en lo relacionado al acotamiento de las rondas hídricas y los criterios técnicos para el desarrollo de dicha labor. 8.- El Juez Tercero Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Pasto dirimió el asunto de la referencia, respecto del cual hoy se surte el grado jurisdiccional de consulta, basándose en las afectaciones medioambientales que recaen sobre una porción del predio “El Guaco”, según informe elaborado por la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE NARIÑO8, accediendo parcialmente a la solicitud de restitución, en cuanto se advirtió la presencia de ronda hídrica, que se precisó correspondía a un área de 4100 m2, que fue sustraída del área georreferenciada de veinte mil cuatrocientos siete metros cuadrados 20.407 m2, para acceder a la restitución de la diferencia, vale decir, de dieciséis mil trescientos once metros cuadrados 16.311 m2, negando la restitución de la referida franja de ronda hídrica, por considerarla como inadjudicable por hacer parte de la reserva forestal protectora para la conservación y preservación del agua del Rio Juanambú. 8.1 Sea lo primero precisar, en cuanto a la identificación plena y precisa del fundo cuya restitución se depreca, que se trata del predio denominado “El Guaco”, ubicado en la vereda La Victoria, corregimiento La Cueva del municipio de El Tablón de Gómez (Nariño) e identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 246-25777, con una cabida superficiaria georreferenciada de veinte mil cuatrocientos siete metros cuadrados 20.407 m2, cuyas coordenadas y linderos se encuentran descritos tanto en la demanda como en el Informe Técnico Predial elaborado por la UAEGRTD9. 8.2 Ante el requerimiento del a quo, que se hizo necesario una vez se advirtió que sobre el fundo recaía afectación medioambiental, por la presencia de cuerpos de agua, CORPONARIÑO emitió informe técnico de fecha 05 de mayo de 2017, el cual fue complementado por orden del juez instructor10, mediante documento y plano11 8 Folios 255-256, Cuaderno No. 02. 9 Folios 97 a 101, Cuaderno No. 01. 10 Auto de fecha 25 de abril de 2018, visible a folio 232 del cuaderno No. 02.
Consulta Solicitud Restitución Amer Benavides Garcia Rad. 52001-31-21-003-2016-00138-00 15 en el cual se indicó el área del bien inmueble que correspondería a la ronda hídrica, así como la cabida restante susceptible de restitución, donde se señala que la faja de especial protección del agua recaería sobre 4.100 metros cuadrados y el terreno restante sería de dieciséis hectáreas con 311 metros cuadrados. 8.3 El artículo 84 del Decreto Ley 2811 de 1974 establece que la adjudicación de un bien baldío no comprende la propiedad de las aguas ni de sus cauces, “ni en general, la de bienes a que se refiere el artículo anterior”, entre los cuales se cuentan las rondas hídricas previstas en el literal d del artículo 83 de ese Código de Recursos Naturales Renovables12.
Históricamente, el Estado ha procurado la protección y conservación de los recursos naturales, reservándose su dominio, con la excepción puntual relativa a los derechos adquiridos por los particulares, que implica su acreditación con acomodo a las normas vigentes para el momento de su supuesta obtención y que se pueden sintetizar en la existencia de un título originario expedido por la Nación debidamente registrado ante la oficina de registro de instrumentos públicos correspondiente, puesto que “La propiedad de los terrenos baldíos adjudicables, sólo puede adquirirse mediante título traslaticio de dominio otorgado por el Estado a través del Instituto Colombiano de Reforma Agraria, o por las entidades públicas en las que delegue esta facultad (…)”.13 11 Folios 255 a 256 ibídem. 12 El texto del artículo 83 del D. 2811 de 1974 es del siguiente tenor: Salvo derechos adquiridos por particulares, son bienes inalienables e imprescriptibles del Estado: a).
El álveo o cauce natural de las corrientes; b). El lecho de los depósitos naturales de agua. c). Las playas marítimas, fluviales y lacustres; d). Una faja paralela a la línea de mareas máximas o a la del cauce permanente de ríos y lagos, hasta de treinta metros de ancho; e). Las áreas ocupadas por los nevados y los cauces de los glaciares; f).
Los estratos o depósitos de las aguas subterráneas. 13 Ley 160 de 1994, artículo 65. Consulta Solicitud Restitución Amer Benavides Garcia Rad. 52001-31-21-003-2016-00138-00 16 Por su parte, el Decreto 1071 de 2015, en su artículo 2.14.10.4.1, contiene los requisitos para la adjudicación de baldíos, así: “ARTÍCULO 2.14.10.4.1. Requisitos.
Las personas naturales, las empresas comunitarias y las cooperativas campesinas que soliciten la adjudicación de un terreno baldío, deberán demostrar que tienen bajo explotación económica las dos terceras partes de la superficie cuya adjudicación solicitan y que la explotación adelantada corresponde a la aptitud del suelo establecida por el INCODER en la inspección ocular.
Los peticionarios deberán acreditar una ocupación y explotación previa no inferior a cinco (5) años y que su patrimonio neto no sea superior a mil (1000) salarios mínimos mensuales legales. Cuando se trate de empresas comunitarias y de cooperativas campesinas, para efectos de la prohibición anterior deberá tenerse en cuenta, además, la suma de los patrimonios netos de los socios cuando estos superen el patrimonio neto de la sociedad.
El tiempo de ocupación de persona distinta del peticionario, no es transferible a terceros en ningún caso. En la solicitud de adjudicación, el peticionario deberá manifestar, bajo la gravedad del juramento, que se entiende prestado al formular su pretensión, si es o no propietario o poseedor a cualquier título de otros inmuebles rurales en el territorio nacional, y además, si se halla o no obligado legalmente a presentar declaración de renta y patrimonio”.
De esa manera se tiene que bien habría actuado el Juez Tercero Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Pasto, al sustraer de la restitución la ronda hídrica delimitada y mensurada por CORPONARIÑO, que forma parte del bien pedido en restitución, respecto del cual la entidad que fungió como apoderada judicial del solicitante afirmó en el líbelo introductorio que se trataba de un inmueble baldío que no acredita propiedad privada, al indicar que el vínculo jurídico que unía a la señora AMER BENAVIDES con aquel era la de ocupante, al punto que solicitó como pretensión la adjudicación del inmueble en favor de la última mencionada.
Frente a lo anterior, vale la pena indicar que no existe duda en relación con la calidad jurídica del bien inmueble pedido en restitución, en cuanto se encuentra Consulta Solicitud Restitución Amer Benavides Garcia Rad. 52001-31-21-003-2016-00138-00 17 plenamente establecido que se trata de un bien efectivamente baldío como lo indicó la parte demandante, escenario en el cual la faja de protección no puede entrañar derechos adquiridos por los particulares sobre la misma y en consecuencia resulta procedente la restitución parcial del inmueble objeto de este proceso, razón suficiente para que se pueda colegir de forma razonable que le asiste razón al funcionario judicial de instrucción quien determinó en la sentencia de fecha 17 de febrero de 2020 que el fundo ostentaba la calidad de bien baldío, evento en el cual la sustracción de la faja de ronda hídrica resultaría acorde con nuestro ordenamiento jurídico. 8.4 En relación con la naturaleza del bien inmueble de que se trata y el consecuente vínculo jurídico que liga al solicitante con este, hay elementos que llevan a concluir de manera razonable que se trata de un fundo de naturaleza baldía, como se afirmó en la providencia que aquí se consulta, como lo es el hecho de que realizado el estudio de títulos y de los demás documentos que fueron anexados a la demanda, se extrae que el fundo conocido como “El Guaco” se encuentra registrado bajo el folio de matrícula inmobiliaria No. 246-25777 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de La Cruz (Nariño), aperturado el 11 de diciembre de 2013, sin información catastral, cuyo único fundamento radica en la Escritura Pública No. 197 del 13 de julio de 1948, protocolizada en la Notaría Única de San José de Albán (Nariño), instrumentos público en el cual se especifica que la compraventa de posesión que figura como antecedente registral es de “falsa tradición”.
En efecto, de las anotaciones se evidencia que el predio fue adquirido inicialmente por la señora PACÍFICA VERDUGO, quien por intermedio de la referida Escritura Pública No. 197 de 1948 enajena en favor de SALVADOR BENAVIDES y MARÍA BOLAÑOS “unas acciones y derechos sobre el terreno denominado El Gauyco”. Asimismo, el documento da cuenta de que las acciones y derechos que se transfieren están comprendidos dentro del “proindiviso” de nombre Guayco y que “equivale a la séptima parte de todo el globo correspondiente al predio”, y más adelante la vendedora agrega que la acción que allí se enajena la adquirió por herencia de su padre, JUAN VERDUGO, “que no tiene título”, pero que viene ejerciendo actos de posesión por un tiempo mayor a veinte (20) años, circunstancia esta, valga decir, la falsa tradición, entendida esta como a inscripción en el registro de Consulta Solicitud Restitución Amer Benavides Garcia Rad. 52001-31-21-003-2016-00138-00 18 instrumentos públicos del acto de transferencia de un derecho incompleto que se hace a favor de una persona, por parte de quien carece de dominio sobre determinado inmueble14.
Lo anterior guarda relación con la declaración rendida por la misma solicitante, de fecha 25 de junio de 2013, en la cual señaló, en síntesis, que su abuelo MANUEL SALVADOR BENAVIDES heredó el fundo y posteriormente lo transfirió a sus padres JOSÉ ANTONIO BENAVIDES BOLAÑOS y LUZ ANGÉLICA GARCÍA DE BENAVIDES, quienes a su vez lo dividieron y regalaron una parte a cada uno de sus hijos, incluyendo el de ella, que lo denominó “El Guaco” y que le fue entregado en el año 2001.
En síntesis, de los elementos de juicio allegados al plenario no se desprende la existencia de un antecedente registral que sustente los diferentes actos dispositivos o transmisivos que se realizaron sobre ese predio de mayor extensión, que como ya se dijo contiene el fundo denominado “El Guaco”, cuya solicitud de restitución ocupa la atención de la Sala, motivo por el cual se puede concluir de manera razonable que bien podría tratarse este último de un inmueble de naturaleza baldía, vale decir, de uno situado dentro del territorio que carece de otro dueño y que por lo tanto se reputa del dominio público (artículo 675 del Código Civil), que en un momento determinado fue enajenado entre particulares con pretermisión de la regla contenida en el artículo 60 del Código Fiscal de 1912, entre otras posibilidades, pero sin que se pueda avizorar la adquisición por los particulares del derecho de propiedad “con arreglo a las leyes civiles” (artículo 58 superior).
Como lo puso en evidencia la Corte Constitucional en la sentencia T-488 de 2014, en nuestro país no existía una disciplina de protección de los bienes baldíos, no había un inventario siquiera aproximado de los existentes, como tampoco lo hay hoy en día, que dé cuenta pormenorizada de su existencia, pero yendo más allá, no era un hecho aislado el que la misma jurisdicción estaba accediendo a pretensiones de declaración de pertenencia sobre bienes que probablemente 14 Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia. Sentencia SC3671-2019/1996-12325 de septiembre 11 de 2019.
M.P. Luis Armando Tolosa Villabona. Consulta Solicitud Restitución Amer Benavides Garcia Rad. 52001-31-21-003-2016-00138-00 19 ostentaban la condición de baldíos, incurriéndose de esa manera en defecto fáctico pero también en defecto orgánico, por encontrarse la labor de adjudicación de baldíos confiada exclusivamente a la autoridad administrativa, otrora INCORA y en el momento del proferimiento de la sentencia al extinto INCODER, y no a los jueces de la especialidad civil, a lo que se agrega que los señores registradores de instrumentos públicos estaban efectuando inscripciones sin mayor rigor técnico y jurídico, pudiendo tenerse la conducta denegatoria del acto de inscripción de la sentencia de declaración de pertenencia proferida por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Orocué (Casanare) del 20 de noviembre de 2012, por parte de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Paz de Ariporo, concretada en nota devolutiva del 24 de septiembre de 2013, que dio lugar a la sentencia T-488 de 2014, a que hemos hecho referencia, como un caso inusual.
Es por eso que la Corte en esa oportunidad se vio compelida a señalar que “la labor del registrador constituye un auténtico servicio público15 que demanda un comportamiento sigiloso. En esta medida, corresponde al funcionario realizar un examen del instrumento, tendiente a comprobar si reúne las exigencias formales de ley. Es por esta razón que uno de los principios fundamentales que sirve de base al sistema registral es el de la legalidad, según el cual “¨[s]olo son registrables los títulos y documentos que reúnan los requisitos exigidos por las leyes para su inscripción”16” Y no resulta casual que en la sentencia se ordenara a la Superintendencia de Notariado y Registro, como entidad a cargo de la orientación, inspección y vigilancia de los servicios que prestan los Notarios y Registradores de Instrumentos Públicos17, expedir “una directriz general dirigida a todas las oficinas seccionales en la que: a) explique la imprescriptibilidad de las tierras baldías en el ordenamiento jurídico colombiano; b) enumere los supuestos de hecho y de derecho que permitan pensar razonablemente que se trata de un bien baldío (por ejemplo que el bien no cuenta con antecedentes registrales o la sentencia se dirija contra personas indeterminadas); y c) diseñe un 15 Ley 1579 de 2012, artículo 1º. 16 Ley 1579 de 2012, artículo 3. 17 Decreto 2163 de 2011, artículo 3º.
Consulta Solicitud Restitución Amer Benavides Garcia Rad. 52001-31-21-003-2016-00138-00 20 protocolo de conducta para los casos en que un juez de la república declare la pertenencia sobre un bien presuntamente baldío”. Parece de perogrullo darle esas directrices a los señores registradores de instrumentos públicos, por ser temas que como abogados, tanto más especializados en asuntos relativos a la inscripción de transferencias de la propiedad incluida la que podría detentar el Estado sobre determinados bienes, debían de manejar ampliamente; sin embargo, acudiendo al criterio de interpretación del efecto útil, si eso se ordenó por el órgano de cierre de la jurisdiccional constitucional, sin duda obedeció a la necesidad advertida por dicha Corporación18 de adoptar medidas para conjurar la eventual vulneración de derechos constitucionales que vendría teniendo lugar.
Ahora bien, en el artículo 48 de la Ley 160 de 1994, que encabeza el título X de esa ley sobre “CLARIFICACIÓN DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACIÓN DE BALDÍOS”, se consagran dos formas de acreditar la propiedad en el escenario de los procedimientos administrativos adelantados ante el entonces INCORA, luego INCODER, hoy AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS: i) con el título originario expedido por el Estado, que no haya perdido su eficacia legal, ii) la llamada fórmula transaccional, consistente en “los títulos debidamente otorgado otorgados 18 Al respecto, dijo la Corte: “En el marco de la acción de amparo instituida por la Carta Política en su artículo 87 y reglamentada por el Decreto ley 2591 de 1991, el juez de tutela ha sido revestido con una amplia discrecionalidad para adoptar los remedios que respondan efectivamente a los problemas jurídicos y situaciones empíricas evidenciadas18.
De estas disposiciones surge que los jueces de tutela y, en particular, la Corte Constitucional, “están facultados para adoptar todas las medidas que sean necesarias para garantizar los derechos constitucionales cuando se encuentren comprometidos por las acciones u omisiones de las autoridades públicas o de los particulares”18, no solo en relación con los derechos subjetivos de accionantes específicos, sino también con la dimensión objetiva de los derechos en discusión”- Esta amplia responsabilidad en cabeza del juez constitucional no equivale a una interferencia general en las decisiones abstractas e impersonales confiadas por la Constitución Política a otras autoridades estatales, sino a un mecanismo excepcional18 de intervención tendiente a corregir deficiencias u omisiones particulares que comprometen gravemente la máxima efectividad de la Carta Política, promoviendo, como en este caso concreto, los principios de moralidad, eficacia, economía y publicidad que deben guiar la función administrativa18.
Consulta Solicitud Restitución Amer Benavides Garcia Rad. 52001-31-21-003-2016-00138-00 21 con anterioridad a la vigencia de esta Ley, en que consten tradiciones de dominio por un lapso no menor del término que señala las leyes para la prescripción extraordinaria”. La redacción de la fórmula transaccional coincide en buena medida con la que acogió en su momento la Ley 200 de 1936 en su artículo tercero, conforme a la cual se consagró que acreditaban propiedad privada, “fuera del título originario”, “los títulos inscritos otorgados con anterioridad a la presente ley, en que consten tradiciones de dominio por un lapso no menor del término que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria”; sin embargo, su diferencia esencial consiste en que en la norma más reciente se precisó que debía de tratarse de “títulos debidamente otorgado”, vale decir, los otorgados con base en la ley19. 19 En este punto se debe precisar que si bien la ley en algunos apartes hace referencia a “títulos debidamente inscritos”, en el caso particular nos encontramos frente a un titulo debidamente otorgado, pues se trata de institutos diferentes en cuanto el primero (título debidamente inscrito) hace alusión a la anotación correcta en el asiento correspondiente con independencia de que se trate o no de un título debidamente otorgado, concepto éste que tiene que ver con los requisitos de validez del acto o contrato pertinente, ejemplo de lo cual (título debidamente otorgado), es – incluso– la venta de cosa ajena, que por expresa disposición legal (artículo 1871 del Código Civil), “vale, sin perjuicio de los derechos del dueño de la cosa vendida”.
No en vano el artículo 8 de la Ley 1579 de 2012 (Por la cual se expide el estatuto de registro de instrumentos públicos y se dictan otras disposiciones) dispone, en lo pertinente: “MATRÍCULA INMOBILIARIA. Es un folio destinado a la inscripción de los actos, contratos y providencias relacionados en el artículo 4o, referente a un bien raíz, el cual se distinguirá con un código alfanumérico o complejo numeral indicativo del orden interno de cada oficina y de la sucesión en que se vaya sentando.
(…) En la matrícula inmobiliaria constará la naturaleza jurídica de cada uno de los actos sometidos a registro, así: tradición, gravámenes, limitaciones y afectaciones, medidas cautelares, tenencia, falsa tradición [se subraya], cancelaciones y otros. (…)
PARÁGRAFO 2 o. La inscripción de falsa tradición sólo procederá en los casos contemplados en el Código Civil y las leyes que así lo dispongan.
PARÁGRAFO 3 o. Para efectos de la calificación de los documentos, téngase en cuenta la siguiente descripción por naturaleza jurídica de los actos sujetos a registro: (…) Consulta Solicitud Restitución Amer Benavides Garcia Rad. 52001-31-21-003-2016-00138-00 22 Ciertamente, en la foliatura no se observan los títulos, salvo la Escritura Pública No. 197 del 13 de julio de 1948, protocolizada en la Notaría Única de San José de Albán (Nariño), donde se advierte en distintos pasajes que la vendedora PACÍFICA VERDUGO no tiene título de dominio.
Sobre el particular, la Corte Suprema de Justicia en la sentencia del 27 de agosto de 2015, anotó: Los certificados expedidos por la oficina de registro de instrumentos públicos, como surge del artículo 54 del Decreto 1250 de 1970, son constancias sobre la situación jurídica de los bienes sometidos a registro, `mediante la reproducción fiel y total de las inscripciones respectivas’.
De manera que si bien estos certificados son documentos públicos, de conformidad con el artículo 262 del Código de Procedimiento Civil, su alance probatorio, de acuerdo con el artículo 264 ibídem, se contrae a la fecha de su otorgamiento y a las declaraciones que haga el funcionario que los autoriza. Las declaraciones que hace el registrador se refieren a los documentos que se le adujeron para su inscripción, pero en manera alguna prueban por sí solos el acto jurídico causa de la adquisición del derecho sobre los bienes.
Nadie puede trasmitir lo que no tiene. En el asunto bajo examen no se observa que alguno de los transmisores sea titular del derecho de propiedad, por haberlo adquirido válidamente del Estado. La costumbre, praeter legem o peor aún la contra legem, que hubieran podido adoptar los señores registradores de instrumentos públicos, no puede ser valorada favorablemente en contra del marco legal, por lo que se hace necesario que la entidad encargada de la clarificación de los terrenos baldíos sea la que determine la verdadera naturaleza del predio aquí solicitado en restitución. No resulta claro, en cualquier caso, que el bien hubiera salido del dominio público de conformidad con las leyes civiles, en especial respetando normas de orden 06 Falsa Tradición: para la inscripción de títulos que conlleven la llamada falsa tradición, tales como la enajenación de cosa ajena o la transferencia de derecho incompleto o sin antecedente propio, de conformidad con el parágrafo 2o de este artículo.
(…)” Consulta Solicitud Restitución Amer Benavides Garcia Rad. 52001-31-21-003-2016-00138-00 23 público, y no sólo las que les imprimen a los bienes baldíos el carácter de imprescriptibles, como el artículo 675 del Código Civil, el 62 de la Ley 110 de 1912, entre otras, sino también aquellas que, como el artículo 61 de la Ley 110 de 191220 prohíben la venta de dichos bienes, ergo su registro, pudiendo concluirse que la inscripción de una compraventa que desconozca esa norma de orden público no puede catalogarse como un “título debidamente otorgado”.
Por eso se indica en la circular 05 de enero 29 de 2018, expedido por la Dirección General de la Agencia Nacional de Tierras con destino a la Secretaría General, Directores, Subdirectores, Jefes de Oficina y demás personal de esa entidad, que en aras del “respeto a la propiedad privada adquirida conforme a la ley y la protección de los bienes rurales de la nación”, que son pilares estructurales de la misionalidad de esa agencia, se impone que los lineamientos y criterios de interpretación allí señalados sean acogidos por los funcionarios de esa entidad que tengan a su cargo examinar que “los inmuebles hayan salido de manera legal del patrimonio público conforme al artículo 48 de la Ley 160 de 1994, pues si bien se respeta la propiedad privada adquirida con arreglo a la Constitución y la ley, también es función de la ANT hacer respetar y administrar los baldíos de la Nación”.
Adicional a ello se enfatiza de doble manera (negritas y subrayado) la expresión “títulos debidamente otorgados”, precisándose que se trata de “títulos que consten en el Registro, esto es en el folio de matrícula inmobiliaria que hayan sido inscritos con estricta sujeción a la Ley Registral –debidamente otorgados- y en cumplimiento de dos principios básicos del derecho como son que nadie puede transferir más derechos de los que posee (validación de la solución de la continuidad del dominio) y que se deben respetar los derechos adquiridos conforme a la legislación preexistente, principios consagrados en nuestro ordenamiento legal y constitucional, desde la primera norma de la República (Constitución de Cúcuta de 1821)” (el subrayado de este último fragmento es actual).
Más adelante se precisa que “El análisis que debe realizarse para efectos de verificar si un bien ha salido del dominio del Estado, en los términos del artículo 48 de la Ley 160 de 1994, requiere no solo de la lectura del folio de matrícula 20 Artículo 61 de la Ley 110 de 1912: “los terrenos baldíos no son enajenables a título de venta”.
Consulta Solicitud Restitución Amer Benavides Garcia Rad. 52001-31-21-003-2016-00138-00 24 inmobiliaria, sino de la realización de un ejercicio de revisión de antecedentes y asientos registrales (instrumentos públicos registrados), además del ejercicio de gestión inmobiliaria, que permita dar cuenta de que en efecto, las anotaciones registrales que dan cuenta de tradiciones de dominio, parten de un registro de títulos realizados en ‘debida forma’” (subrayado para resaltar) Es cierto que el artículo 1° de la Ley 200 de 1936 establece una presunción, acorde con la cual se “[…] presume que no son baldíos, sino de propiedad privada […] los inmuebles rurales poseídos por particulares, cuando aquellos son explotados económicamente […]” por actos propios de dueño; no obstante, ella es una regla probatoria a aplicar dentro de los procesos especialmente administrativos contemplados en dicha ley, pero, por un lado, se trata de eso, de una regla probatoria a la que no puede atribuírsele el alcance de establecer por sí misma el título de la propiedad como tampoco una especie de amnistía en materia de la adquisición por particulares de bienes baldíos al margen de las normas que regulan la materia; por el otro, como lo puso de presente la Corte Constitucional en la sentencia T-548 de 2016, citada por la Corte Suprema de Justicia en la calendada el 3 de agosto de 2017, con ponencia del Dr. AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO: En tal sentido, los artículos 1 y 2 de la Ley 200 de 1936 no entran en contradicción directa con las referidas normas del Código Civil, el Código Fiscal, el Código General del Proceso, la Ley 160 de 1994 y la Constitución Nacional, ya que al leerse en conjunto se descubre que el conflicto entre estas es apenas aparente.
Lo anterior, debido a que la presunción de bien privado se da ante la explotación económica que realiza un poseedor, y como se observó, en lo que se refiere a los bienes baldíos no se puede generar la figura de la posesión sino de la mera ocupación. Adicional a lo anterior, se tiene que la regla del artículo 1° de la Ley 200 de 1936 no deja de guardar alguna similitud con la del artículo 65 de la Ley 110 de 1912, según la cual: “La propiedad de los baldíos se adquiere por su cultivo o su ocupación con ganados, de acuerdo con lo dispuesto en este Código”, la cual interpretada de manera aislada puede llevar al intérprete a equiparar el hecho jurídico con el título, duda que se supera con una lectura sistemática de esa norma con el artículo 77 de la misma ley, que si bien fue modificado por el artículo 18 de la Ley 71 de 1917, se conserva en lo fundamental, acorde con el cual el título Consulta Solicitud Restitución Amer Benavides Garcia Rad. 52001-31-21-003-2016-00138-00 25 traslaticio de la propiedad del bien baldío de la Nación al particular consistía en la resolución de adjudicación proferida por el Ministerio, o por la autoridad administrativa correspondiente, resolución que en la perspectiva de dicho Código Fiscal equivalía a una escritura pública y cuyo original debía ser inscrito en la Oficina de Registro correspondiente.
El referido artículo 77 del Código Fiscal no fue derogado por la Ley 200 de 1936, y más recientemente fue reiterado en lo esencial, en el artículo 65 de la Ley 160 de 1994, según el cual “La propiedad de los terrenos baldíos adjudicables, solo puede adquirirse mediante título traslaticio de dominio otorgado por el Estado a través del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, o por las entidades públicas en las que delegue esta facultad”.
Luego, si en el proceso de clarificación de la propiedad el particular aduce la referida presunción pero el Estado afirma que se trata de un bien que no ha salido de su patrimonio, como se trata de una negación indefinida, conforme a las reglas generales probatorias, la carga de la prueba se traslada al particular, quien debe probar entonces que el bien es de propiedad de los particulares, bien sea acudiendo a la fórmula del título originario o a la llamada fórmula transaccional, bien entendida y aplicada.
Por último, ha de precisarse que una cosa es la Agencia Nacional de Tierras como ente administrativo, que en su labor si bien no puede desatender el ordenamiento jurídico puede guiarse por razones de conveniencia, al fin y al cabo es administradora de los bienes baldíos y además encargada de su adjudicación, y otra la jurisdicción, cuyos miembros deben aplicar normas jurídicas de manera más estricta, con base en el derecho objetivo, sin perjuicio de las discusiones doctrinarias sobre el tema, según las cuales para unos autores, en las zonas de penumbra de la norma el juez actúa con discrecionalidad (Hart) como también lo hace dentro del abanico de posibilidades que le abre la norma superior (Kelsen), mientras que para otros en caso de que no exista una regla exactamente aplicable al caso el juzgado deberá aplicar los principios (Dworkin), pues el derecho es “una red sin fisuras” y las personas tienen derecho a que los jueces apliquen el ordenamiento jurídico en lugar de las propias convicciones u otros estándares que se hallan por fuera del derecho.
Consulta Solicitud Restitución Amer Benavides Garcia Rad. 52001-31-21-003-2016-00138-00 26 En efecto, la jurisprudencia constitucional ha señalado que una de las diferencias básicas entre las autoridades administrativas y las jurisdiccionales estriba en que mientras “los jueces resuelven esencialmente controversias y conflictos con base en una estricta aplicación de la ley, la función propiamente administrativa se relaciona con las diversas labores de ejecución que, específicamente, desarrolla la rama ejecutiva para el cumplimiento de sus fines, para lo cual se reconoce un margen de discreción al funcionario administrativo, quien puede entonces apreciar la conveniencia y oportunidad de la medida que toma”21.
Igualmente, existe una diferencia en el método que orienta su actividad, pues mientras el órgano judicial aplica un método retrospectivo, en virtud del cual debe reconstruir una situación del pasado, en este caso la cadena traslaticia del bien en orden a determinar si el mismo ha salido o no del dominio del Estado, la autoridad administrativa, llámese la Agencia Nacional de Tierras o cualquiera otra que pertenezca a esa rama del poder público, tiende a aplicar un método más prospectivo, propio de los actores políticos o que ejecutan políticas públicas, relacionado con sus fines o misión funcional, como en el caso de la entidad antes mencionada es la que deriva de su objeto, consistente en “ejecutar la política de ordenamiento social de la propiedad rural formulada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, para lo cual deberá gestionar el acceso a la tierra como factor productivo, lograr la seguridad jurídica sobre ésta, promover su uso en cumplimiento de la función social de la propiedad y administrar y disponer de los predios rurales de propiedad de la Nación”.
Ese rigor judicial se torna tanto más exigente cuando estamos hablando de bienes públicos, como son los baldíos, y más aun tratándose de las zonas aledañas a los cuerpos de agua que permiten la regulación de sus dinámicas hidrológicas, geomorfológicas y ecosistémicas, lo que demanda una valoración minuciosa de los medios de prueba, entre ellos los documentales, con base en las reglas de la sana crítica, pues si de la cadena de transferencias no se observa un eslabón que permita inferir de manera conclusiva que el Estado se ha desprendido de la propiedad sobre el bien, no se puede concluir más allá de una duda razonable que el bien sea de propiedad privada, a lo que se agrega la aplicación del principio 21 Corte Constitucional.
Sentencia C-1038 de 2002. Consulta Solicitud Restitución Amer Benavides Garcia Rad. 52001-31-21-003-2016-00138-00 27 establecido en el artículo 2.2.3.2.3A.1, inciso segundo, del D. 2245 de diciembre 29 de 2017, acorde con el cual “La ronda hídrica se constituye en una norma de superior jerarquía y determinante ambiental”, que no es sino desarrollo de la variedad de reglas y principios contenidos en la Constitución de 1991 y que han llevado a tenerla como una Constitución ecológica.
Otros criterios puede tener la autoridad administrativa, que se rige no por un método retrospectivo sino prospectivo, y cuyas decisiones se pueden adoptar con base en criterios de conveniencia, no tanto de legalidad, criterios que la Agencia Nacional de Tierras en buena medida tiene desarrollados en la Circular No. 05 del 28 de enero de 2018, expedida por su Dirección General. 8.5 De esa manera, existen elementos de juicio que razonablemente llevan a concluir que el inmueble deprecado en restitución se trata de un bien baldío, como también aquel del cual este se segregó, debiendo indicarse desde ya que por tratarse de ocupación por parte de la demandante, sobre la porción de terreno a que se refiere el FMI No. 246-25777, que fue objeto de georreferenciación por parte de la UAEGRTD en sede administrativa, respecto de la misma se encuentran acreditados los presupuestos que exige la ley para su adjudicación, como son los atinentes a su explotación económica por un lapso superior a cinco años, acorde con la aptitud del suelo, para el caso concreto mediante cultivos de frijol, maíz y café; que el beneficiario no tenga en su haber un patrimonio superior a mil salarios mínimos legales mensuales vigentes22; la ausencia de propiedades a su nombre, elemento que aquí también se cumpliría, dado el principio de buena fe en pro de la víctima, de que vienen arropadas sus aseveraciones al respecto, acompañadas de consulta en el sistema de la Superintendencia de Notariado y Registro, a lo que se suman las declaraciones de las señoras NORA BENAVIDES GARCÍA y LUCELLY BENAVIDES MARTÍNEZ, quienes dieron cuenta de la llegada de la aquí reclamante al inmueble, de las actividades de explotación económica realizadas en el mismo, como también de aquellas circunstancias que la llevaron a abandonar el predio denominado “El Guaco” en el mes de abril del año 2003 junto 22 Elemento que tuvo por acreditado el Juez al valorar que, dadas las condiciones económicas de la señora AMER BENAVIDES GARCÍA y que la misma no estaba obligada a declarar el impuesto sobre la renta, lo cual fue manifestado por la reclamante bajo la gravedad del juramento y lo consultado en diferentes fuentes institucionales.
Consulta Solicitud Restitución Amer Benavides Garcia Rad. 52001-31-21-003-2016-00138-00 28 con su núcleo familiar, conformado por su cónyuge WILLIAM OCTAVIANO MARTÍNEZ LÓPEZ y sus hijos CARINA YULIETH MARTÍNEZ BENAVIDES y ANDERSON FAVOR MARTÍNEZ BENAVIDES, siendo coincidentes con las demás pruebas estudiadas. 8.6 Se concluye, entonces, que la determinación del juez civil del circuito especializado en restitución de tierras tuvo amparo en las reglas sobre exclusión de rondas hídricas, determinación fundada en el informe técnico rendido por CORPONARIÑO, en especial al momento de su complementación, por lo que en consecuencia habrá de confirmarse la sentencia en cuanto concedió la restitución del predio denominado “El Guaco” en favor de AMER BENAVIDES GARCÍA, ordenando a la ANT proceder a su adjudicación, con exclusión de la faja de ronda hídrica que fue determinada por CORPONARIÑO”.
No obstante lo anterior, se evidencia que para la delimitación de dicha área CORPONARIÑO no aplicó la Guía Técnica que para tal efecto expidió el MADS. En este punto resulta importante recordar que la zona de ronda hídrica no es una medida fija y homogénea para todas las zonas del país ni para todas las corrientes de agua; de acuerdo con el mandato del Decreto 2811 de 1974 puede ir hasta 30 metros y de acuerdo con la normatividad vigente, debe ser definida por la Corporación Autónoma Regional de la región donde está ubicado el predio, en este caso, la Corporación Autónoma Regional de Nariño. Al revisar el informe presentado por Corponariño se evidencia que no ha realizado en debida forma el acotamiento de la ronda hídrica, lo cual no solo afecta la decisión de exclusión que pueda ordenarse en el caso concreto, sino que desconoce que esa delimitación es uno de los componentes de los planes de ordenamiento y manejo de las cuencas hidrográficas, que deben servir de referente a los Municipios para la determinación de los EOT o POT según el caso, para la armonización de la gestión ambiental, como prevé el artículo 2.2.8.6.1.2 del Decreto 1076 de 2015.
Así, entonces, al estar demostrado que el predio deprecado en restitución colinda con una corriente de agua, más precisamente la del Rio Juanacatu, se impone determinar la zona de protección dando aplicación a la normatividad vigente y no Consulta Solicitud Restitución Amer Benavides Garcia Rad. 52001-31-21-003-2016-00138-00 29 basándose en disposiciones homogéneas como lo referenció CORPONARIÑO. En ese orden y teniendo en cuenta que tal como quedó analizado en la sentencia objeto de pronunciamiento y en esta providencia, el predio reclamado es de naturaleza baldía, frente al cual la señora AMER BENAVIDES GARCÍA acreditó su calidad jurídica de ocupante, así como los requisitos legales para ser beneficiario de la adjudicación del mismo por parte de la Agencia Nacional de Tierras y el cumplimiento de los demás presupuestos para que proceda el amparo del derecho fundamental a la restitución, se hace necesario modificar algunos numerales del citado fallo, en lo que atañe a la extensión del terreno, teniendo en cuenta que debe adjudicarse el predio acorde con la georreferenciación e identificación contenida en el Informe Técnico Predial aportado con la demanda, con la salvedad que no incluye la zona de protección forestal por la corriente de agua allí presentes, que defina la autoridad ambiental.
Con apoyo en lo expuesto, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, en Sala Civil Especializada en Restitución y Formalización de Tierras, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO. - CONFIRMAR la sentencia proferida por el señor JUEZ TERCERO CIVIL DEL CIRCUITO ESPECIALIZADO EN RESTITUCIÓN DE TIERRAS DE PASTO, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de la decisión, excepto en los siguientes puntos que se modifican así:
SEGUNDO. - MODIFICAR el numeral “SEGUNDO” en el sentido de ORDENAR a la Agencia Nacional de Tierras que modifique la de adjudicación, para que le sea adjudicado a la señora AMER BENAVIDES GARCÍA, el predio “El Guaco”, en la extensión, cabida y linderos señalados en el Informe Técnico Predial elaborado por la UAEGRTD Territorial Nariño, para identificar el predio, con la salvedad de que no comprende la faja de protección por ronda hídrica que delimitará CORPONARIÑO. TERCERO.- ADICIONAR la sentencia en mención, en el sentido de ORDENAR a la Corporación Autónoma Regional de Nariño – CORPONARIÑO -, que conforme con Consulta Solicitud Restitución Amer Benavides Garcia Rad. 52001-31-21-003-2016-00138-00 30 lo establecido en el artículo 206 de la Ley 1450 de 2011 y los Decretos 1076 de 2015 y 2245 de 2017, defina la extensión de ronda hídrica del cuerpo de agua denominado “Rio Janacatu”, que pertenece a la cuenca del Rio Juanambú, sobre el predio denominado “El Guaco” reclamado en este proceso, aplicando para ello la guía técnica de criterios para su acotamiento.
CUARTO. - NOTIFICAR lo aquí resuelto a los intervinientes y REMITIR este expediente al Juzgado de origen.
QUINTO. - Sin lugar a costas.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) CARLOS ALBERTO TRÓCHEZ ROSALES Magistrado Ponente (Firmado electrónicamente) GLORIA DEL SOCORRO VICTORIA GIRALDO Magistrada (Firmado electrónicamente) DIEGO BUITRAGO FLÓREZ Magistrado