RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE BOGOTÁ D. C. SALA CIVIL ESPECIALIZADA EN RESTITUCIÓN DE TIERRAS MAGISTRADO PONENTE: OSCAR HUMBERTO RAMÍREZ CARDONA Bogotá D. C., veinticuatro (24) de octubre de dos mil trece (2013) REFERENCIA: Consulta - Restitución de Tierras SOLICITANTE: Orlando Ramírez Molano y otra RADICACIÓN: 73001-31-21-001-2012-00121-01 (Discutido y aprobado en Sala de la misma fecha) Procede la Sala Especializada en Restitución de Tierras a revisar en sede de consulta la sentencia proferida el 25 de abril de 2013 por el Juzgado Primero Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Ibagué, frente a la solicitud de restitución de tierras presentada conforme a la Ley 1448 de 2011 por Orlando Ramírez Molano y Ana Fidelbia Morales Prada.
I.
ANTECEDENTES 1. Competencia Corresponde a esta Sala, el conocimiento de la presente consulta de conformidad con lo normado en el inciso cuarto del artículo 79 de la Ley 1448 de 20111, en concordancia con el Art. 6 del Acuerdo No. PSAA12-9268 del 24 de febrero de 2012, proferido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. 2.
Presupuestos Fácticos. 1 “Las sentencias proferidas por los Jueces Civiles del Circuito especializados en restitución de tierras que no decreten la restitución a favor del despojado serán objeto de consulta ante el Tribunal Superior de Distrito Judicial SALA CIVIL, en defensa del ordenamiento jurídico y la defensa de los derechos y garantías de los despajados”.
T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 73001-31-21-001-2012-00121-01 2 2.1. La Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas – Dirección Territorial del Tolima, con fundamento en el artículo 82 de la Ley 1448 de 2011 formuló solicitud de Restitución del predio rural ubicado en la Vereda Balsillas, Municipio de Ataco, Departamento del Tolima, denominado “El Vergel”, a favor de los solicitantes Orlando Ramírez Molano y Ana Fidelbia Morales Prada aduciendo la calidad de víctimas del conflicto armado lo que los obligó al abandono forzado del predio solicitado en restitución. 2.2.
Los hechos que sirvieron como fundamento de las pretensiones de la acción se sintetizan así: 2.2.1. Los solicitantes ocuparon el predio que tiene la condición de baldío en el año 1996, tras la muerte de la señora madre del solicitante quien venía ocupándolo y explotándolo desde tiempo atrás. 2.2.2. Sostienen los solicitantes que desde el año 1996 y hasta el 3 de enero de 2004 explotaron el inmueble cuya restitución solicitaban, fecha en la que debieron abandonarlo intimidados por la violencia desatada en la zona por las FARC grupo al margen de la ley, que tras haber asesinado al hermano del solicitante a finales del año 2003 profirió amenazas en contra de los solicitantes. 2.3.
Los solicitantes acudieron ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas – Dirección Territorial del Tolima a través de la cual adelantaron el trámite administrativo para el registro del inmueble y luego el de restitución ante el juzgado 1º Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Ibagué. 2.4.
Surtidas las etapas propias del proceso de restitución el juzgado 1º Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Ibagué profirió sentencia el 25 de abril de 2013 negando la solicitud de restitución, fallo que por ser contrario a los intereses de los solicitantes tiene grado de consulta ante esta Sala que ahora la desata. 3.
Sentencia que se consulta. El juzgado 1º Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Ibagué en la sentencia precitada, negó el derecho a la restitución solicitado con fundamento en que los solicitantes habían obtenido la restitución de otro inmueble rural en la misma vereda de Balsillas, municipio de Ataco, Tolima. T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 73001-31-21-001-2012-00121-01 3 Efectivamente, de manera simultánea, y apoderados igualmente por la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas –Dirección Territorial del Tolima, los solicitantes acudiendo a su condición de víctimas del conflicto armado interno solicitaron la restitución del predio rural denominado “El Guacharcal” identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No 355-29492 con una extensión de 61 Hectáreas y 4.077 metros, respecto del cual manifestaron y acreditaron ante el Juzgado 2º Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Ibagué, que habían ejercido la posesión hasta la fecha en que por razones de la violencia debieron abandonarlo.
El juez 2º Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Ibagué mediante sentencia proferida el 21 de febrero de 2013, después de adelantar el tramite propio de la restitución de tierras consagrado en la Ley 1448 de 2011, declaró que Ana Fidelbia Morales Prada y Orlando Ramírez Molano habían adquirido por vía de prescripción ordinaria el derecho de dominio del inmueble anteriormente citado.
Consideró el juez 1º Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Ibagué que, con la sentencia precitada, los solicitantes adquirieron la calidad de propietarios de un inmueble rural, razón por la cual, no podía adjudicárseles el bien baldío que en la solicitud adelantada ante su despacho se pretendía. Interpretó el juez mencionado que, de permitirlo, se incumpliría con uno de los presupuestos establecidos en el artículo 72 de la L. 160/1994, reglamentado por el D. 2664/1994, el cual para la adjudicación de baldíos establece como uno de sus requisitos, que “el solicitante no sea propietario o poseedor a cualquier título de otros predios rurales en el territorio nacional”.
Argumentó el juez en su fallo que no puede perderse de vista que el espíritu de la reforma agraria consagrado en la L. 160/1994 “no es otro que evitar la concentración de la propiedad de tierras en pocas personas”, lo que encuentra concordante con el artículo 20 de la L. 1448/2011 que consagra “la prohibición para compensar o indemnizar doblemente a las víctimas, lo cual si lo (sic) aplicamos por extensión, encaja en la restricción de la primera norma”. 4.
Pronunciamiento de los intervinientes en el proceso en esta sede de consulta. Se pronunciaron ante el Tribunal, la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas – Dirección Territorial del Tolima y el Procurador judicial para restitución de tierras de Bogotá. T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 73001-31-21-001-2012-00121-01 4 4.1.
La Unidad, en su condición de representante judicial de los solicitantes, realizó un recuento de las normas que regulan el tema que origina la presente consulta y de las que regulan de manera concreta la UAF para el Departamento del Tolima sin hacer ningún comentario específico o interpretación concreta de las normas y señaló al final de su escrito que: “solicita un estudio minucioso de la norma tendiente a establecer si la decisión de instancia, es acorde a derecho sin afectar los derechos legítimos de las víctimas, manifestando que nos acogemos a la decisión que finalmente se tome” (fl. 43-45, c. 2). 4.2.
El Procurador Judicial efectuó también un recuento normativo sobre el régimen de los baldíos en la legislación colombiana y de los precedentes jurisprudenciales sobre la materia. Se refirió al grado jurisdiccional de consulta y señala finalmente que no obstante estar totalmente de acuerdo con el restablecimiento del derecho a la reparación por la tragedia familiar vivida por los solicitantes, considera que desconocer las prohibiciones establecidas en la ley para la adjudicación de baldíos y el hecho de que una persona pueda ser propietaria de más de un baldío “no sería equitativo y desconocería el derecho que tienen los más de cinco millones de desplazados internos que tienen (sic) nuestro país que buscan el acceso a la propiedad”.
Por lo expuesto solicita confirmar el fallo consultado (fl. 76-92, c.2). CONSIDERACIONES 1. Análisis de legalidad del trámite de instancia. Los presupuestos procesales concurren en el presente asunto y esta Sala es competente para conocer de la consulta. De igual modo, no se evidencia causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado. 2.
Problema jurídico planteado. Teniendo en cuenta la situación concreta que origina la consulta, debe decidir la Sala si en el marco de los procesos de restitución de tierras, la declaración del derecho a la restitución sobre un predio no baldío convirtiendo al solicitante en propietario, impide adjudicar un terreno baldío también reclamado por aquél, con base en lo establecido en el inciso 1º del art. 72 de la L. 160 de 1994.
Para resolver el anterior interrogante considera oportuno la Sala precisar, a partir de las normas constitucionales, legales y los precedentes jurisprudenciales, los principios que rigen de manera general la legislación agraria y, de manera específica, la adjudicación de baldíos. Luego, procederá a confrontar tales principios con el derecho a la restitución de tierras para las víctimas del conflicto T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 73001-31-21-001-2012-00121-01 5 armado interno y los principios que la regulan, con el fin de mostrar las tensiones entre los principios de cada campo normativo, junto con la forma de resolverlas.
Por último, aplicará los criterios establecidos al caso bajo análisis. 3. Los principios del derecho agrario. 3.1. Las normas. En primer lugar, hay que considerar que los principios del derecho agrario también tienen sustento en la función social que le ha sido asignada al derecho a la propiedad constitucionalmente consagrado en la CN: "Artículo 58.
Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivo de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social.
La propiedad es una función social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica. El Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y solidarias de propiedad. (…)” (Resaltado de la Sala) De acuerdo con la interpretación constitucional dada a la norma en cita, el derecho a la propiedad “… se conserva y garantiza, pero a partir de los postulados constitucionales del interés social y de la función social”2.
El alcance dado ha permitido según la misma Corte Constitucional “… sustentar medidas expropiatorias tendientes a fortalecer y facilitar programas de desarrollo social y económico, a través de los cuales se han articulado políticas de justicia distributiva”3, por una parte, y “… subordinar la garantía de la misma a los requerimientos de la producción y la generación de riqueza"4, por la otra.
Concretamente en lo que hace a la propiedad rural y a la actividad rural tiene establecido la Constitución Nacional: “ARTÍCULO 64. Es deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa, y a los servicios de educacion <sic>, salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito, comunicaciones, comercialización de los productos, asistencia técnica y empresarial, con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos.
ARTICULO 65. La producción de alimentos gozará de la especial protección del Estado. Para tal efecto, se otorgará prioridad al desarrollo integral de las actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, así como también a la construcción de obras de infraestructura física y adecuación de tierras. 2 CConst, C-066/1993, E. Cifuentes. 3 Ibídem. 4 Ibídem.
T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 73001-31-21-001-2012-00121-01 6 De igual manera, el Estado promoverá la investigación y la transferencia de tecnología para la producción de alimentos y materias primas de origen agropecuario, con el propósito de incrementar la productividad.” Por su parte, la disposición sobre los bienes baldíos es una facultad que la constitución asigna de manera directa al legislador (reserva legal) en el numeral 18 del artículo 150 que estipula: “ARTICULO 150.
Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 18. Dictar las normas sobre apropiación o adjudicación y recuperación de tierras baldías.” Con el objeto de desarrollar las normas constitucionales precitadas, el Gobierno expidió la L. 160/1994 señalando en el artículo 1º como objetivos de la misma y para los efectos que aquí interesan, los siguientes: “Primero. Promover y consolidar la paz, a través de mecanismos encaminados a lograr la justicia social, la democracia participativa y el bienestar de la población campesina.
Segundo. Fomentar la adecuada explotación económica de tierras incultas o deficientemente utilizadas, de acuerdo con programas que provean su distribución ordenada y racional aprovechamiento. Tercero. Acrecer el volumen global de la producción agrícola y ganadera en armonía con el desarrollo de los otros sectores económicos; aumentar la productividad de las explotaciones por la aplicación de técnicas apropiadas y procurar que las tierras se utilicen de la manera que mejor convenga a su ubicación y características.
Cuarto. Elevar el nivel de vida de la población campesina, generar empleo productivo en el campo y asegurar la coordinación y cooperación de las diversas entidades del Estado, en especial las que conforman el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, para el desarrollo integral de los programas respectivos. Quinto. Elevar el nivel de la vida de la población campesina, como consecuencia de las medidas ya indicadas y también por la coordinación y fomento de los servicios relacionados con la asistencia técnica, el crédito agrícola, la vivienda, la organización de los mercados, la salud y la seguridad social, el almacenamiento y conservación de los productos y el fomento de las cooperativas.
Sexto. Acrecer el volumen global de la producción agrícola, ganadera, forestal y acuícola, en armonía con el desarrollo de los otros sectores económicos; aumentar la productividad de las explotaciones y la eficiente comercialización de los productos agropecuarios y procurar que las aguas y tierras se utilicen de la manera que mejor convenga a su ubicación y características.
Séptimo. Promover, apoyar y coordinar el mejoramiento económico, social y cultural de la población rural y estimular la participación de las organizaciones campesinas en el proceso integral de la Reforma Agraria y el Desarrollo Rural Campesino para lograr su fortalecimiento. Octavo. Garantizar a la mujer campesina e indígena las condiciones y oportunidades de participación equitativa en los planes, programas y proyectos de desarrollo agropecuario, propiciando la concertación necesaria para lograr el bienestar y efectiva vinculación al desarrollo de la economía campesina.
Noveno. Regular la ocupación y aprovechamiento de las tierras baldías de la Nación, dando preferencia en su adjudicación a los campesinos de escasos recursos, y establecer Zonas de Reserva Campesina para el fomento de la pequeña propiedad rural, con sujeción a las políticas de conservación del medio ambiente y los T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 73001-31-21-001-2012-00121-01 7 recursos naturales renovables y a los criterios de ordenamiento territorial y de la propiedad rural que se señalen.
(Resaltado de la Sala) Así mismo, debe percatarse que en el parágrafo del artículo en mención se estipula expresamente que “Los fines que este artículo enumera servirán de guía para la reglamentación, interpretación y ejecución de la presente Ley” (Resaltado de la Sala). 3.2. Los precedentes jurisprudenciales. A partir de las normas constitucionales y legales precitadas, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido algunos principios que rigen la legislación agraria y la adjudicación de tierras baldías, entre los cuales destacamos: a.- El “campo” como bien jurídico de especial protección. El “campo” se entiende como una “realidad geográfica, regional, humana, cultural y, económica”5, y por tanto, es considerado por el precedente jurisprudencial como bien jurídico de especial protección constitucional por los valores que representa.
Esta protección deriva de la fuerza normativa de nuestra Constitución Política y del modelo de Estado social que propone, específicamente “de los artículos 60, 64 y 66 C.P., 65 (4.2.2.) y 150, numeral 18 de la Carta (4.2.3.), desde los cuales se advierte el valor constitucional específico y privilegiado de la propiedad rural y del campesino propietario (4.2.4.)”6, cuyo contenido y alcance se precisan también en diferentes decisiones judiciales a las que la Sala hará referencia adelante y de las cuales se derivan los principios de la legislación agraria. b.- Función social, beneficio general y no particular.
La función social de la propiedad, referida específicamente a la rural, se concreta según la Corte Constitucional por cuanto “… la tierra tiene que beneficiar a la comunidad, puesto que dentro de la concepción constitucional de este derecho, no se puede entender ni aplicar en exclusivo y egoísta beneficio personal del propietario”7. En virtud de este principio la tenencia y explotación de la propiedad rural debe estar orientada siempre al bienestar de la comunidad8. c.- Democratización de la propiedad rural - adecuada distribución. 5 CConst, C-644/2012, A. Guillen. 6 Ibídem 7 CConst, C-223/94, J. Hernández. 8 CConst, C-006/2002, C. Vargas.
T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 73001-31-21-001-2012-00121-01 8 La democratización de la propiedad tiene que ver con la justa distribución y acceso a la tierra. La distribución de la tierra tiene como finalidad, por una parte, erradicar inequidades sociales y de manera adicional “… corregir distorsiones tales como el latifundio y el minifundio, el primero por implicar injusta concentración de la riqueza y el segundo por hacer imposible la adecuada explotación económica de los predios rurales, toda vez que ella necesita de una porción de tierra suficiente para que se desarrolle de manera eficiente y real la actividad productiva”9.
Por esto, vale iterar que la concentración de la propiedad rural y su inadecuada atomización afectan su democratización y constituyen “… formas viciosas de la tenencia de la tierra, en cuanto atentan contra toda racionalidad en su aprovechamiento económico y ecológico y, además, contra la justicia social, en la medida en que aquéllas generan una distribución inequitativa de los ingresos y los beneficios que la propiedad inmobiliaria otorga a sus titulares”10.
La igualdad que se procura no es sólo jurídica, sino que también es económica, social y cultural11. Tanto la concentración de la propiedad rural como su atomización constituyen quebrantos al principio de democratización que se ha propuesto el Estado social, con el cual se justifica que éste se proponga adjudicar sus baldíos, que con base en las exigencias de la L. 160/1994 (arts. 71 y 72) se plantea que el potencial adjudicatario no posea otros bienes rurales ni ingresos superiores a mil salarios mínimos mensuales.
De esta manera, no sólo se permite "… el acceso a la propiedad de la tierra a quienes carecen de ella…”, sino que se contribuye “… al mejoramiento de sus recursos económicos y, obviamente, elevar su calidad de vida”12. En este orden de ideas, debe entenderse que el principio de democratización se encuentra garantizado con medidas tales como las que prohíben, restringen o sancionan la enajenación de predios baldíos adjudicados por el Estado: “(…) aun cuando las normas en cuestión establecen una prohibición temporal de enajenación, es claro que las mismas no resultan contrarias al núcleo esencial del derecho a la propiedad privada, pues no sólo mantienen intacto el ejercicio de los atributos de goce y explotación sobre los predios rurales debidamente adjudicados, sino que también propenden por la realización del principio de democratización de la propiedad a favor de trabajadores agrarios y campesinos, previsto -entre otros- en los artículos 58, 60 y 64 del Texto Superior (…)”13 9 CConst, C-223/94, J. Hernández. 10 CConst, C-536/97, A. Barrera. 11 CConst, C-006/2002, C. Vargas. 12 CConst, C-595/95, C. Gaviria. 13 CConst, C-180/2005, citada por la C-644/2012, A. Guillén. T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 73001-31-21-001-2012-00121-01 9 Al decidir sobre la constitucionalidad de las normas de la Ley 1450 de 2011 que modificaban las disposiciones de la Ley 160 de 1994 que establecen restricciones en cuanto a la enajenación de bienes baldíos adjudicados o adquiridos mediante subsidios del Estado, dijo la Corte Constitucional lo siguiente: “La prohibición de enajenar o aportar inmuebles cuando con ello se superara la Unidad Agrícola Familiar tenía como objetivo hacer más democrático el acceso a la tierra a través de un mecanismo jurídico que preservara la propiedad en manos de campesinos de escasos recursos de manera tal que las enajenaciones tuviesen lugar entre éstos, con lo cual se asegurarían los fines de la reforma agraria y se reducirían los riesgos de concentración de la propiedad rural, siempre que tal propiedad estuviese acompañada técnica y financieramente para asegurar su productividad”14 d.- Progresividad en el acceso a la tierra.
Este principio expresamente consagrado en el artículo 64 de la Constitución ha tenido los siguientes desarrollos en las sentencias de la Corte Constitucional: Por una parte la jurisprudencia considera que la norma citada, conjuntamente con otras disposiciones de la carta política, “constituyen el fundamento de la acción del Estado para crear las condiciones necesarias que permitan el acceso progresivo de los trabajadores agrarios a la propiedad de la tierra, y a los servicios de educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación y crédito, e igualmente para darle prioridad, apoyo y especial protección al desarrollo de las actividades agropecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, y a la construcción de obras de infraestructura física en el campo”15.
Igualmente, la jurisprudencia es pragmática al consagrar que “Si bien el derecho a la propiedad de la tierra es de carácter universal, la realidad impone obstáculos para garantizarla a todos los conciudadanos, convirtiéndolo en un derecho al cual es posible acceder pero de manera gradual y progresiva”16. De manera adicional señala el precedente jurisprudencial que ese acceso progresivo a la propiedad por parte de los trabajadores agrarios “no tendría razón de ser si esa propiedad fuera improductiva o inútil para quien accede a ella y para la colectividad”17.
En virtud de este principio de progresividad se justifica también, para la Corte Constitucional, la prohibición de la norma legal en cuanto a la posibilidad de adquirir la propiedad de terrenos inicialmente adjudicados como baldíos si la respectiva extensión excede de una UAF, precepto que “constituye una manifestación concreta del deber del Estado de "promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los 14 CConst, C-644/2012, A. Guillén. 15 CConst, C-006/2002, C. Vargas. 16 CConst, C-644/2012, A. Guillén. 17 CConst, C-223/94, J. Hernández.
T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 73001-31-21-001-2012-00121-01 10 trabajadores agrarios… con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos" (art. 64 C.P.)”18. e.- Transformación agraria y mejoramiento de la vida de los campesinos. Entiende la Corte Constitucional que la finalidad de la intervención del Estado en el campo y en la actividad agraria es “…mejorar las condiciones de vida de una comunidad tradicionalmente condenada a la miseria y la marginación social”, razón por la cual “en materia de acceso a la propiedad se ha privilegiado a los trabajadores agrarios no sólo con el objeto de facilitarles la adquisición de la tierra, sino con el ánimo de procurarles un mejor nivel de vida y de estimular el desarrollo agropecuario y por consiguiente el económico y social del país” 19.
Por su parte, la ya varias veces citada sentencia C-644/2012 precisa que el deber del Estado de garantizar el acceso a la propiedad de la tierra por los trabajadores agrarios “… no sólo persigue asegurar un título de propiedad sino “mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos”, fin al que concurren otros elementos como el acceso a vivienda, tecnología, mercados, asistencia financiera y empresarial con miras a fortalecer su nivel de ingreso e incidir de esta manera en su “calidad de vida”.” En consecuencia, la finalidad de mejora en la calidad de vida de los campesinos claramente justifica las restricciones que ha establecido el legislador en cuanto a la adjudicación de baldíos, ya que, lo que se persigue es que la explotación de los mismos “se integre al proceso de transformación agraria”20.
El principio que se viene estudiando justifica también la relativización de la propiedad de bienes baldíos adjudicados, incluso más allá de lo que se predica del dominio privado, “si se repara que éstos indefectiblemente están destinados a contribuir al logro de fines esenciales del Estado (C.P. art. 2), en lo económico y social, particularmente en lo que concierne con la creación de las condiciones materiales que contribuyan a la dignificación de la vida de los trabajadores del campo, mediante su acceso a la propiedad y a los bienes y servicios complementarios requeridos para la explotación de ésta y para su mejoramiento social y cultural”21.
La mejora de la calidad de vida de los campesinos justifica igualmente que la legislación impida el indebido fraccionamiento de la propiedad agraria: “… impedir que la tierra dedicada a la agricultura se fraccione indefinidamente, en términos tales que cada una de las fracciones resulte completamente improductiva y, por tanto, inepta para el fin que le es propio según los criterios que inspiraron la legislación agraria”22 18 CConst, C-536/97, A. Barrera. 19 CConst, C-006/2002, C. Vargas. 20 CConst, C-536/97, A. Barrera. 21 Ibídem. 22 CConst, C-223/94, J. Hernández.
T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 73001-31-21-001-2012-00121-01 11 f.- Efectivo aprovechamiento de la tierra. De especial importancia para la legislación agraria resulta el principio según el cual la tierra debe ser aprovechada económicamente. No se justifican la declaratoria de la función social de la propiedad, ni el principio del acceso progresivo a la tierra por los trabajadores agrarios si se admitiera su no explotación. Es por ello que, desde la reforma agraria de 1936 se presume la condición de baldíos por la ausencia de explotación, por una parte, y se consagra la adquisición de aquellos por la ocupación caracterizada por el aprovechamiento económico, de la otra.
Con base en este principio la Procuraduría General de la Nación solicitó la declaratoria de la constitucionalidad de las excepciones consagradas en el artículo 45 de la Ley 160 de 1994 que permiten el fraccionamiento de los predios rurales por debajo de la UAF. Argumentó en su oportunidad la Procuraduría: “Las excepciones acusadas armonizan con los artículos 64, 65 y 66 de la Carta Política, en la medida en que garantizan que los postulados constitucionales en ellos contenidos se logren, puesto que permite la existencia de tierras que podrían calificarse como minifundios sólo si éstos cumplen con una finalidad especial orientada básicamente a facilitar la utilización de la tierra en el desarrollo y el progreso del campesinado.”23 Con base en criterios similares la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de las normas demandadas.
C-006/2002 C. Vargas. g.- Seguridad alimentaria. Este principio consagrado en el artículo 65 constitucional implica según la explicación dada por la Corte Constitucional que: “(…) 1) “producción de alimentos gozará de la especial protección del Estado” 2) que se debe otorgar “prioridad al desarrollo integral de las actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales”, 3) de igual manera que “a la construcción de obras de infraestructura física y adecuación de tierras” y que 4) todo ello debe dirigirse a “incrementar la productividad” además de promover “la investigación y la transferencia de tecnología para la producción de alimentos y materias primas de origen agropecuario (…)”.
De acuerdo con la sentencia en cita la protección de la producción alimentaria es el fundamento de dos derechos: el derecho social individual a la alimentación adecuada y a no tener hambre, y el derecho colectivo de la seguridad alimentaria. La jurisprudencia constitucional deriva el derecho a la seguridad alimentaria “… del artículo 64 superior al proteger a los campesinos su derecho de acceder a la propiedad de la tierra que trabajan, como a partir de los artículo 65 y 66 al incluir como opción posible en la regulación crediticia el reglamentar “condiciones especiales del crédito agropecuario, teniendo en 23 Concepto del Ministerio Público citado en la sentencia C-006/2002, C. Vargas.
T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 73001-31-21-001-2012-00121-01 12 cuenta los ciclos de cosechas y de los precios, como también los riesgos inherentes a la actividad y las calamidades ambientales””24. (Resaltado de la Sala) La seguridad y la soberanía alimentaria, son dimensiones objetiva o institucional y colectiva del derecho fundamental de alimentarse adecuadamente.
Destaca finalmente la Corte Constitucional la importancia de la seguridad alimentaria en el sistema de protección de las comunidades étnicas: “… se evidencia la estrecha “relación de subsistencia que tienen las comunidades étnicas y campesinas con los recursos naturales, y en esa medida, llamó la atención sobre la necesidad de que en los proyectos o decisiones sobre desarrollo sostenible, se de prevalencia a los intereses de estas comunidades cuando su alimento depende de los recursos que explotan y producen tradicionalmente”25. h.- Sostenibilidad ambiental – función ecológica de la propiedad.
El precedente jurisprudencial se ha referido en los siguientes términos a la función ecológica de la propiedad: “Por lo que respecta a la función ecológica de la propiedad, puede afirmarse que su consagración constitucional constituye una novedosa respuesta del Constituyente a la problemática planteada por la explotación y uso indiscriminado de los bienes y derechos particulares en contra de la preservación del medio ambiente sano, considerado como un derecho y un bien de la colectividad en cuya protección debe estar comprometida la sociedad entera (C.P., art. 79).
Es decir, que con la introducción de la nueva función ecológica se ha incorporado una concepción del ambiente como límite a su ejercicio, propiciando de esta manera una suerte de “ecologización” de la propiedad privada, “porque así como es dable la utilización de la propiedad en beneficio propio, no es razón o fundamento para que el dueño cause perjuicios a la comunidad como por ejemplo con la tala indiscriminada de bosques, la contaminación ambiental, que van en detrimento de otros derechos de los asociados como lo son el de gozar de un medio ambiente sano, que en últimas, se traducen en la protección a su propia vida.”26 El nexo entre la función social de la propiedad y la legislación agraria para los efectos del presente fallo, lo ha encontrado la jurisprudencia constitucional en cuanto a los deberes y potestades del Estado cuando dispone de bienes públicos como son los baldíos y que implica “… el deber positivo del legislador en el sentido de que dicha función se haga real y efectiva…”27.
Dicha función justifica, según el decir de la Corte Constitucional en la sentencia precitada, la restricción en cuanto a la adjudicación de baldíos por debajo de la UAF. 24 CConst, T-348/2012 citada por la C-644/2012. 25 CConst, C-644/2012, A. Guillén. 26 CConst, C-1172//2004, C. Vargas. 27 CConst, C-536/97, A. Barrera. T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 73001-31-21-001-2012-00121-01 13 3.3.
Síntesis de los precedentes jurisprudenciales en relación con la legislación agraria. Por considerarlo de especial interés para el presente fallo trascribe la Sala algunos apartes de la Sentencia C-644 de 2012 en los que se sintetiza la finalidad de la intervención del Estado en la actividad agraria en la disposición por parte de aquél de los bienes baldíos: “(…) las instituciones de la Ley 160 de 1994, se concibieron para garantizar que el esfuerzo que realiza el Estado en identificar y adjudicar tierras baldías (o sea de su propiedad) o de subsidiar su compra, tuviese vocación de permanencia y llegase a campesinos de escasos recursos (…) observa la Corte, cómo el programa de intervención en los sectores rurales y agrarios previsto en la Constitución se reconoce aquí por (i) la importante función que cumplen las actividades desarrolladas en el campo, (ii) la necesidad de asegurar condiciones de igualdad real para el trabajador agrario, (iii) la configuración constitucional compleja que prevé, no sólo para asegurar el acceso a la propiedad y otros derechos de los campesinos sino también la protección de los intereses generales.
Se encuentra igualmente (iv) el carácter programático de los mandatos allí incorporados y, en esa medida, (v) la importancia de la ley en la realización, concreción y cumplimiento de la Constitución como fuente normativa de configuración de los derechos constitucionales económicos y sociales de los campesinos (…) La referencia entonces al artículo 64 superior por la jurisprudencia, ha servido para: (1) calificarlo como un título para la intervención del Estado en la propiedad rural con el propósito de establecer medidas legislativas o administrativas especiales que favorezcan el acceso a la propiedad de los trabajadores agrarios o que limiten la enajenación de los predios rurales ya adjudicados;
(2) señalar que constituye una norma de carácter programático que requiere la implementación de medidas legislativas para su realización; y (3) que se trata de un deber constitucional especial cuyo propósito consiste en favorecer, atendiendo sus especiales condiciones, a un grupo en situación de marginación; (4) que el cumplimiento de tal deber no impone un único camino para su cumplimiento; y (5) que al artículo 64 se vincula un derecho constitucional de los trabajadores agrarios de acceder a la propiedad.
(…) y sobre la base de que el acceso a la propiedad debe tener al menos las mismas garantías del régimen común (art. 58), las posiciones jurídicas de derecho que se advierten deben ser reconocidas para el trabajador del campo, son: 1) el derecho de los trabajadores agrarios a no ser despojados de su propiedad agraria o impulsados a deshacerse de ella so pretexto de su improductividad, sin ofrecer antes alternativas para tornarlas productivas a través de alianzas o asociaciones, o a cambio de otras alternativas de desarrollo agrícola como, por ejemplo, el desarrollo de zonas de reserva campesina habilitadas a tal efecto; 2) el derecho a que el disfrute de la propiedad no sea afectado sin justificación suficiente y poderosa; 3) el derecho a que el Estado adopte medidas progresivas y no regresivas orientadas a estimular, favorecer e impulsar el acceso a la propiedad de los trabajadores agrarios y el mejoramiento de su calidad de vida y dignidad humana; 4) el derecho que por esta misma vía, además se proteja la seguridad alimentaria.
Dicho de otro modo, se constata una orientación normativa constitucional e internacional destinada a proteger el derecho de promover el acceso a la tierra de los trabajadores agrarios, no solo en función de la democratización de la propiedad sino por su relación con la realización de otros derechos suyos”. T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 73001-31-21-001-2012-00121-01 14 4.
Principios del proceso de restitución de tierras. En primer lugar debe señalarse que la restitución de las tierras que han sido objeto de despojo o abandono como consecuencia del conflicto armado interno constituye un derecho social fundamental derivado del derecho a la reparación de las víctimas incorporado a la constitución como derecho fundamental por el Acto Legislativo No. 1 de 2012.
Igualmente ha sido reconocido como tal por precedentes constitucionales28. Los derechos sociales fundamentales son a su vez principios, entendidos estos como mandatos de optimización, lo que se verá más adelante. Por su parte, los principios que rigen el proceso de restitución de tierras están consagrados en el artículo 73 de la Ley 1448 de 2011: ART. 73. —Principios de la restitución. La restitución de que trata la presente ley estará regida por los siguientes principios: 1.
Preferente. La restitución de tierras, acompañada de acciones de apoyo pos-restitución, constituye la medida preferente de reparación integral para las víctimas; 2. Independencia. El derecho a la restitución de las tierras es un derecho en sí mismo y es independiente de que se haga o no el efectivo el retorno de las víctimas a quienes les asista ese derecho; 3.
Progresividad. Se entenderá que las medidas de restitución contempladas en la presente ley tienen como objetivo el de propender de manera progresiva por el restablecimiento del proyecto de vida de las víctimas; 4. Estabilización. Las víctimas del desplazamiento forzado y del abandono forzado, tienen derecho a un retorno o reubicación voluntaria en condiciones de sostenibilidad, seguridad y dignidad; 5.
Seguridad jurídica. Las medidas de restitución propenderán por garantizar la seguridad jurídica de la restitución y el esclarecimiento de la situación de los predios objeto de restitución. Para el efecto, se propenderá por la titulación de la propiedad como medida de restitución, considerando la relación jurídica que tenían las víctimas con los predios objeto de restitución o compensación; 6.
Prevención. Las medidas de restitución se producirán en un marco de prevención del desplazamiento forzado, de protección a la vida e integridad de los reclamantes y de protección jurídica y física de las propiedades y posesiones de las personas desplazadas; 7. Participación. La planificación y gestión del retorno o reubicación y de la reintegración a la comunidad contará con la plena participación de las víctimas; 8.
Prevalencia constitucional. Corresponde a las autoridades judiciales de que trata la presente ley, el deber de garantizar la prevalencia de los derechos de las víctimas del despojo y el abandono forzado, que tengan un vínculo especial constitucionalmente protegido, con los bienes de los cuales fueron despojados. En virtud de lo anterior, restituirán prioritariamente a las víctimas más vulnerables, y a aquellas que tengan un vínculo con la tierra que sea objeto de protección especial.” Están igualmente consagrados en la Ley 1448 de 2011 y tienen relación directa con el proceso de restitución de tierras los siguientes principios: De acuerdo con el artículo 25 de la Ley en comento estipula que la reparación a las víctimas deben ser adecuada, diferenciada, transformadora y efectiva.
La restitución de las tierras abandonadas o despojadas es una de las medidas de 28 Cabe destacar la sentencia C-821/2007, C. Botero. T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 73001-31-21-001-2012-00121-01 15 reparación consagrada en la Ley de víctimas, razón por la cual debe igualmente ser transformadora. El principio de la prevalencia normativa consagrado en el artículo 27 de la Ley analizada hace primar lo establecido en los tratados y convenios internacionales ratificados por Colombia sobre Derecho Internacional Humanitario y Derechos Humanos que prohíban su limitación durante los estados de excepción, por formar parte del bloque de constitucionalidad.
La misma norma igualmente consagra que -aunque refiriéndose a la reparación administrativa, pero que considera la Sala aplicable a toda la Ley y específicamente al proceso de restitución de tierras- al interpretar las normas se debe escoger y aplicar la regulación o la interpretación que más favorezca a la dignidad y libertad de persona humana, así como a la vigencia de los Derechos Humanos de las víctimas (principio pro homine).
Concuerda este principio con el de prevalencia constitucional a que se refiere el numeral 8 del artículo 73 precitado según el cual se deben garantizar la prevalencia de los derechos de las víctimas del despojo y el abandono forzado, que tengan un vínculo especial constitucionalmente protegido, con los bienes de los cuales fueron despojados. 5.
Conflictos entre principios y normas principio de proporcionalidad. Al momento de resolver casos concretos, como el que ocupa la atención de la Sala, pueden presentarse conflicto entre principios y reglas, y de principios o reglas entre sí, los cuales deben ser de todas maneras definidos por el juez al momento del fallo. La situación adquiere mayor trascendencia cuando los principios que colisionan son de raigambre constitucional.
En estas circunstancias, se ha establecido que el fallador debe acudir al principio de ponderación, de acuerdo con el cual se trata de buscar un equilibrio práctico entre las necesidades de los titulares de los derechos enfrentados. Téngase en cuenta que los principios no son normas definitivas como en el caso de las reglas, y que aquellos han sido concebidos como mandatos de optimización: “(…) los principios son normas que ordenan que algo se realice en la mayor medida posible de acuerdo con las posibilidades fácticas y jurídicas.
Como consecuencia los principios son mandatos de optimización por el hecho de que pueden ser cumplidos en diferentes grados y de que la medida ordenada en que deben cumplirse no solo depende de las posibilidades T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 73001-31-21-001-2012-00121-01 16 fácticas sino también jurídicas. El ámbito de las posibilidades jurídicas se determina por los principios que juegan en sentido contrario”29.
Manifiesta el autor en cita que “las colisiones” entre principios deben resolverse “estableciendo una relación de precedencia entre los dos principios relevantes condicionada a las circunstancias del caso concreto” y agrega más adelante “esto puede generalizarse en una ley de colisión, según la cual, las condiciones bajo las cuales un principio tiene prioridad frente a otros, constituye el supuesto de hecho de una regla que expresa la consecuencia jurídica del principio que tiene prioridad”30.
Pero como advierte el mismo autor, la prioridad de un principio no significa una relación absoluta de precedencia sino una relación de precedencia condicionada lo que implica una regla construida con ocasión del caso concreto, por lo que “resolver un caso mediante una ponderación significa decidirlo por medio de una regla que se fundamenta teniendo en cuenta los principios que juegan en sentido contrario.
En esta medida los principios son razones necesarias para las reglas”31. La ponderación conlleva el principio de proporcionalidad y los sub principios de adecuación, necesidad y proporcionalidad propiamente dicho. Al respecto señala la Corte Constitucional: “El concepto de proporcionalidad sirve como punto de apoyo de la ponderación entre principios constitucionales: cuando dos principios entran en colisión, porque la aplicación de uno implica la reducción del campo de aplicación de otro, corresponde al juez constitucional determinar si esa reducción es proporcionada, a la luz de la importancia del principio afectado.
El concepto de proporcionalidad comprende tres conceptos parciales: la adecuación de los medios escogidos para la consecución del fin perseguido, la necesidad de la utilización de esos medios para el logro del fin (esto es, que no exista otro medio que pueda conducir al fin y que sacrifique en menor medida los principios constitucionales afectados por el uso de esos medios), y la proporcionalidad en sentido estricto entre medios y fin, es decir, que el principio satisfecho por el logro de este fin no sacrifique principios constitucionalmente más importantes”32.
Como bien expresa el tratadista alemán al que venimos haciendo referencia: “la ponderación resulta indispensable cuando el cumplimiento de un principio significa el incumplimiento de otro, es decir, cuando un principio sólo puede realizarse a costa de otro”, circunstancia que exige acudir a la “ley de ponderación”, según la cual “cuanto mayor sea el grado de no cumplimiento o de afectación de un principio, tanto mayor debe ser la importancia del cumplimiento del otro”33. 29 Alexy, Robert.
Tres escritos sobre los derechos fundamentales y la teoría de los principios. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2003, p. 95. 30 Ibídem, p. 99-100. 31 Ibídem, p. 101. 32 CConst, C-022/1996, C. Gaviria. 33 Alexy, op. cit. p. 103 T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 73001-31-21-001-2012-00121-01 17 Ahora bien cuando el conflicto se presenta entre una regla y un principio debe aplicar igualmente el principio de proporcionalidad con los sub principios atrás indicados. 6.
Caso concreto. La situación concreta que es objeto de consulta implica la colisión entre reglas y principios y de principios entre sí, que a su vez se concretizan en reglas. Detállese que, por un lado (i) están los principios del derecho agrario que se refieren a la democratización y acceso progresivo a la propiedad de la tierra y que se concretan en el artículo 72 de la Ley 160 de 1994 que prohíbe acceder a la adjudicación de un predio baldío cuando el solicitante sea propietario o poseedor de otro predio rural.
Por el otro, (ii) nos encontramos con el derecho mismo a la restitución como principio, junto con el principio de la vocación transformadora de la restitución y el principio pro homine. Tenemos así que, de manera general los principios contenidos en “(ii)” colisionarían con los contenidos en “(i)”, y específicamente entre la regla que concreta a “(ii)” consagrada en el artículo 72 de la Ley 1448 de 2011, inciso 3º, la cual establece que: “En el caso de bienes baldíos se procederá con la adjudicación del derecho de propiedad del baldío a favor de la persona que venía ejerciendo su explotación económica si durante el despojo o abandono se cumplieron las condiciones para la adjudicación” (Resaltado de la Sala), y la regla que concreta a “(i)”, esto es, el artículo 72 de la Ley 160 de 1994.
Percátese en todo caso que, cada una de estas reglas sólo tienen sentido en relación con los principios que las inspiran, y sin los cuales perderían toda razón de ser o propósito, por lo cual, el caso se vuelve complejo sobre qué debe primar de acuerdo al caso concreto: o bien, el derecho y principios que orientan la restitución o, el derecho agrario y sus principios.
Por supuesto, leído esto en el contexto de nuestro ordenamiento jurídico en donde se ha establecido que no hay derechos con carácter absoluto. En consecuencia, debe destacar la Sala que el caso concreto debe ser analizado aplicando precisamente la “ley de ponderación” y el principio de proporcionalidad. En virtud de ello debe la Sala indagar en primer lugar si la medida de restitución en relación con predios baldíos cuya explotación fue abandonada resulta adecuada para el fin perseguido que es la reparación integral y transformadora de las personas víctimas del conflicto armado interno, lo cual no deja lugar a dudas, como tampoco que la restitución resulte necesaria para revertir el despojo generalizado producido como consecuencia del conflicto.
T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 73001-31-21-001-2012-00121-01 18 Finalmente, debe auscultar la Sala en el caso concreto bajo análisis si el principio que resultaría satisfecho (la restitución) de atenderse la petición de los solicitantes que les fuera negada en la sentencia consultada, no conllevaría el sacrificio de principios constitucionalmente más importantes como el de democratización y acceso progresivo a la propiedad rural.
En la circunstancia concreta revisada encuentra la Sala que los principios de democratización y acceso progresivo deben preceder al de restitución. Los argumentos para ello son los siguientes: a) Con la restitución en propiedad del inmueble que los solicitantes venían poseyendo antes del abandono al que se vieron impelidos, se satisface por un lado el derecho a la restitución pero igualmente se hacen efectivos otros principios del derecho agrario como el acceso progresivo a la propiedad rural, democratización y función social.
Efectivamente no puede perderse de vista como bien lo sostiene el ministerio público en su intervención que acceder a la restitución de los dos predios “no sería equitativo y desconocería el derecho que tienen los más de cinco millones de desplazados internos que tienen (sic) nuestro país que buscan el acceso a la propiedad”. b) La extensión del predio que les fue restituido a los solicitantes es un área mayor a la que se tiene asignada para conformar una Unidad Agrícola Familiar en la zona, con lo que se garantiza a aquellos, en principio, el mejoramiento de sus condiciones de vida, el efectivo aprovechamiento de la tierra y la seguridad alimentaria, principios que ya se analizaron como propios del derecho agrario y que el sistema de la UAF procura satisfacer.
Por el contrario, el área del baldío solicitado (6 hectáreas), resulta inferior a la UAF establecida para la zona. Cosa diferente sería, por ejemplo, que la suma de las áreas de los dos predios solicitados apenas si lograra la UAF exigida en la zona, circunstancia en la que la regla de la proporcionalidad tal vez se inclinaría por la restitución de los dos inmuebles solicitados.
Otra circunstancia que también podría hacer cambiar el orden de precedencia de los principios en colisión sería el hecho de que para la época del desplazamiento existiera un solo grupo familiar, pero que para el momento de solicitud de restitución debiera hablarse de dos o más grupos familiares, situación en la cual, la restitución de un solo predio podría afectar los principios de mejoramiento de las 0126 T. S. B. S. Civil - Restitución de Tierras Ex. 73001-31-21-001-2012-00121-01 condiciones de vida de los solicitantes, el efectivo aprovechamiento de la tierra y la seguridad alimentaria.
Como consecuencia de lo anterior, la Sala confirmará el fallo consultado proferido por el Juzgado I o Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Ibagué pero por los motivos aquí mencionados. DECISIÓN Por lo expuesto, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, en Sala Civil de Decisión, especializada en Restitución de Tierras, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 25 de abril de 2013 por el Juzgado Primero Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Ibagué, frente a la solicitud de restitución de tierras presentada conforme a la Ley 1448 de 2011 por Orlando Ramírez Molano y Ana Fidelbia Morales Prada por los motivos expresados en la parte motiva del fallo.
SEGUNDO: Ejecutoriada la presente providencia devuélvase la actuación al Juzgado de origen. 19