RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE BOGOTÁ D. C. SALA CIVIL ESPECIALIZADA EN RESTITUCIÓN DE TIERRAS MAGISTRADO PONENTE: OSCAR HUMBERTO RAMÍREZ CARDONA Bogotá D. C., cuatro (4) de julio de dos mil trece (2013) REFERENCIA: Acción de Restitución de Tierras DEMANDANTE: Manuel María Sacristán Marín OPOSITOR: Salustiano García Tobar RADICACIÓN: 50001-31-21-001-2012-00109-01 (Discutido y aprobado en Sala de la misma fecha) Con base en el acervo probatorio presentado y recaudado dentro de la acción de la referencia, procede la Sala Especializada en Restitución de Tierras a proferir la sentencia correspondiente, previo los siguientes, I.
ANTECEDENTES 1. Competencia Corresponde a esta Sala, el conocimiento de la presente acción de conformidad con lo normado en los artículos 79 y 80 de la Ley 1448 de 2011, en concordancia con el Art. 6 del Acuerdo No. PSAA12-9268 del 24 de febrero de 2012, proferido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. 2.
Presupuestos Fácticos La Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas – Dirección Territorial del Meta-, con fundamento en el artículo 82 de la Ley 1448 de 2011 formuló solicitud de Restitución del predio rural T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 5000131210012012-00109-01 2 ubicado en la zona conocida como Puerto Mosco de la Inspección de Policía de Alto de Tillavá, Municipio de Puerto Gaitán, Departamento del Meta, denominado “El Cairo”, a favor del señor Manuel María Sacristán Marín (fl. 1 a 16 c.1), por ser víctima de amenaza, desplazamiento y posterior abandono forzado del citado predio, como consecuencia de los siguientes episodios: 2.1.
El 18 de abril de 1985, el señor Manuel María Sacristán Marín, le compró al señor Porfidio Moreno Beltrán, las mejoras del predio objeto de restitución, por la suma de $250.000.oo. A partir de allí se iniciaron los actos de explotación del predio. 2.2. El predio rural fue explotado por el demandante y su familia en la actividad agropecuaria.
Al momento de la compra, el bien estaba siendo usado para vivienda y para cultivo de plátano topocho, yuca y pastos naturales, conforme el contrato celebrado. 2.3. El demandante también se dedicaba a la actividad ganadera, tal y como se acredita con el carné expedido por la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Desarrollo del Meta, del 21/07/1975 y el Registro de marca H4G, expedido por la Federación de Ganaderos de los Llanos Orientales el 1 de octubre de 1980, que permite el uso de la misma por parte del aquí demandante en el departamento del Meta, así como el certificado de registro No. 4440 del 21 de julio de 1975. 2.4.
Entre los años 1980 a 2007, los Frentes 16 y 39 de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia –FARC- y las Autodefensas Campesinas del Meta y Vichada –ACMV-, como actores del conflicto armado, desencadenaron situaciones de violencia generalizada que afectaron a la población civil, vulnerando derechos fundamentales de los habitantes de la zona conocida como Puerto Mosco del Alto de Tillavá, municipio de Puerto Gaitán del Departamento del Meta. 2.5.
El accionante fue amenazado por los Frentes 16 y 39 de las FARC-EP, tras no acceder a sus extorsiones. A raíz de dicha situación el señor Manuel María y su núcleo familiar se vieron compelidos a desplazarse y abandonar el predio denominado El Cairo, el día 17 de enero de 1998. T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 5000131210012012-00109-01 3 Dicho desplazamiento aparece acreditado con las constancias y certificaciones expedidas por la Secretaría de Gobierno y Desarrollo Comunitario del 7 de abril de 1998, al igual que con el certificado de la Unidad de Atención y Orientación de junio 20 de 2001, para la atención médica del peticionario y la comunicación de la UARIV remitida con oficio No. 2012725277581 del 16 de agosto de 2012, que da cuenta que el solicitante se encuentra en el Registro Único de Víctimas desde el 31/03/1998. 2.6.
El desplazamiento forzado del que fue víctima el señor Manuel María Sacristán Marín impidió el contacto directo e indirecto con su predio, por ende, se perturbó ilegalmente la explotación que venía ejerciendo desde el 16/04/1985, de manera pacífica e ininterrumpida. Este hecho se acredita de manera sumaria con el oficio No. 451221088248 del 30/06/2012, remitido por el INCODER. 2.7.
El peticionario solicitó el día 4 de noviembre de 2011 su inclusión en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzadamente, ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas. Motivo por el cual fue incluido mediante resolución RTR 0027 del 6 de diciembre de 2012. 2.8. La apoderada judicial cuenta con poder amplio y suficiente para instaurar y tramitar ésta acción. 3.
Identificación física y jurídica del predio (globo de terreno). Se trata de un globo de terreno baldío, ubicado en el Departamento del Meta, Municipio de Puerto Gaitán, Vereda Tillavá, identificado así: Nombre del predio Matrícula inmobiliaria (provisional a nombre de la Nación) Número catastral Área Topográfica (Ha) Área catastral (Ha) Nombre titular en catastro Relación jurídica de los solicitantes con el predio Área neta El Cairo 234-20665 50-568-00-02- 0001-0410- 000 20-0298 60-0001 Francisco Garavito Ocupante 89 Hectáreas 712 metros cuadrados 50-568-00-02- 0001-0352- 000 21-3593 500-0000 Nación Ocupante 50-568-00-02- 0001-0394- 000 37-9575 120-0000 María Irma Pinto García Ocupante 50-568-00-02- 0001-0408- 000 22-9080 39-9999 Roberto Ruiz Ocupante T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 5000131210012012-00109-01 4 Georreferenciación: El globo de terreno se encuentra delimitado por las siguientes coordenadas geográficas, puntos extremos del área del globo en mención: No. Punto Longitud Latitud 1 3° 35’49,877”N 71° 48’ 1,105”W 2 3° 36’4,565”N 71° 47’ 47,978”W 3 3° 36’8,152”N 71° 47’ 37,159”W 4 3° 36’30,239”N 71° 47’ 33,645”W 5 3° 36’29,544”N 71° 47’ 13,130”W 6 3° 36’19,703”N 71° 47’ 15,678”W 7 3° 36’12,230”N 71° 47’ 22,293”W 8 3° 36’1,018”N 71° 47’ 24,833”W 9 3° 35’52,120”N 71° 47’ 33,168”W 10 3° 35’43,861”N 71° 47’ 34,581”W 11 3° 35’29,626”N 71° 47’ 42,334”W Al globo de terreno en cuestión, por solicitud de la Dirección Territorial Meta de la UAEGRTD formulada ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del Círculo Registral de Puerto López se le abrió folio de matrícula inmobiliaria correspondiéndole el número 234-20665 a nombre de la Nación – Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Villavicencio. 4.
Identificación de las víctimas: titularidad del derecho a la restitución del solicitante. Núcleo familiar de Manuel María Sacristán Marín: Nombre Identificación Edad Estado Civil Fecha de vinculación con el predio Tiempo total de vinculación Calidad que ostentaba Manuel María Sacristán Marín 82.509 82 Unión Marital de Hecho 18/04/1985 12 años 9 meses Ocupación Núcleo familiar de Manuel María Sacristán Marín: T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 5000131210012012-00109-01 5 Nombres Edad Vinculo Presente al momento de la victimización Josefina García 76 Compañera permanente si Kerly Yormari Sacristán García 23 Nieta si 5.
Ocupante que se halla en el globo de terreno y su intervención en el trámite administrativo. Informa la Dirección Territorial Meta de la UAEGRTD que el 4 de septiembre de 2012 compareció el señor Salustiano García Tobar, identificado con la C.C. No. 8.193.242, en su calidad de opositor y actual ocupante del globo de terrno “El Cairo”, ahora denominado “Horizonte”, quien indicó que “el señor Manuel Marín era el propietario del fundo”.
Agregó que el abandono había sido voluntario. 6. El procedimiento administrativo - cumplimiento del requisito de procedibilidad. La Dirección Territorial Meta de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas una vez adelantado el procedimiento administrativo provocado por Manuel María Sacristán Marín, emitió la Resolución No. RTR 0027 del 6 de diciembre de 2012 mediante la cual dispuso la inscripción del predio rural denominado “El Cairo”, a nombre del solicitante.
Dentro del mismo trámite administrativo se ordenó a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del Círculo Registral de Puerto López, que abriera el respectivo folio de matrícula inmobiliaria a nombre de la Nación, por ser un bien baldío, y se inscribiera en él la medida de protección a favor de Manuel María Sacristán Marín. 7.
Avalúo catastral del globo de terreno “El Cairo”. Mediante consulta realizada ante el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, se extrajo que el valor del avalúo catastral de los predios de mayor extensión en donde se encuentra ubicado el globo de terreno “El Cairo”, son los siguientes: T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 5000131210012012-00109-01 6 50-568-00-02-001-0410-000 $1.381.000 50-568-00-02-001-0352-000 $11.276.000 50-568-00-02-001-0394-000 $2.781.000 50-568-00-02-001-0408-000 $1.651.000 8.
Pretensiones: 8.1. Se declare que el señor Manuel María Sacristán Marín, identificado con la C.C. No. 82.509, es víctima de abandono forzado de tierras en los términos de los artículos 3, 74, y 75 de la Ley 1448/11 y, en consecuencia, titular del derecho fundamental a la restitución jurídica y material de tierras. 8.2. Se atienda con prelación la solicitud elevada, dado que se trata de una persona de la tercera edad, que ha sido víctima del conflicto armado, con fundamento en el artículo 13 de la Ley 1448 de 2011. 8.3.
Que en los términos del artículo 74 y el literal g) del artículo 91 de la Ley 1448 de 2011, se restituya y formalice la relación jurídica de la víctima con el predio individualizado e identificado en la solicitud; en consecuencia, se ordene al Instituto Colombiano para el Desarrollo Rural (INCODER) adjudicar el predio restituido, a favor del señor Manuel María Sacristán Marín identificado con la C.C. No. 82.509.
Adicionalmente, en aplicación del criterio de gratuidad señalado en el parágrafo 1 del artículo 84 de la L. 1448/11, se ordene a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Puerto López, el registro de las resoluciones de adjudicación en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria. 8.4. Que en los términos señalados en el literal b, c y d del artículo 91 de la Ley 1448 de 2011, se ordene a la Oficina de Instrumentos Públicos del Círculo Registral de Puerto López, proceda a inscribir la sentencia y cancelar todo antecedente registral, gravamen y limitaciones de dominio, título de tenencia, arrendamiento, falsa tradición, y medidas cautelares registradas con posterioridad al abandono, así como la cancelación del correspondiente asiento e inscripción registral. 8.5.
Se ordene a la Oficina de Instrumentos Públicos del Círculo Registral de Puerto López la inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria correspondiente, la medida de protección jurídica prevista en el artículo 19 de T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 5000131210012012-00109-01 7 la Ley 387 de 1997, esto siempre y cuando la víctima a quien se le restituya el bien esté de acuerdo con que se profiera dicha orden de protección. 8.6.
Se ordene a la fuerza pública acompañar y colaborar en la diligencia de entrega material del predio a restituir de conformidad con el Literal O artículo 91 de la Ley 1448. 8.7. Se ordene en los términos del literal “n” del Art. 91 ib. Cancelar la inscripción de cualquier derecho real que tuviere un tercero sobre el inmueble objeto de restitución, en virtud de cualquier obligación civil, comercial, administrativa o tributaria contraída de conformidad con lo debatido en el proceso. 8.8.
Que como medida con efecto reparador se implementen en aplicación concreta del principio de solidaridad, los sistemas de alivio y/o exoneración de los pasivos previstos en el artículo 121 de la Ley 1448/11, esto, en concordancia con lo establecido en el artículo 43 y subsiguientes del Decreto 4829 de 2011, por lo tanto se: a) Reconozcan los pasivos asociados al predio objeto de restitución. b) Ordenar a los entes territoriales la aplicación del alivio de los pasivos del predio objeto de restitución por concepto de impuesto predial, tasas y otras contribuciones dispuestas en el Art. 121 de la Ley 1448 y el Art. 139 del Decreto 4800/11. c) Ordenar al Fondo de la UAEGRTD aliviar la cartera contraída con empresas de servicios públicos y con entidades del sector financiero reconocida en la sentencia judicial. 8.9.
Se ordene al Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) como autoridad catastral para el Departamento del Meta, la actualización de sus registros cartográficos y alfanuméricos, atendiendo la individualización e identificación del predio, lograda con los levantamientos topográficos y el informe técnico catastral, anexos a esta demanda (Art. 91, L. 1448) 8.10.
Se acumule a este trámite todos los procesos o actuaciones judiciales, administrativas o de cualquier otra naturaleza que adelanten otras autoridades públicas o notariales, en los cuales se hallen comprometidos derechos sobre los predios objeto de esta acción (Art. 95 y 96, L. 1448/11) 8.11. A efectos de respetar y garantizar el goce efectivo, estabilidad en el ejercicio del derecho y la vocación transformadora del derecho fundamental a T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 5000131210012012-00109-01 8 la restitución jurídica y material en los términos del literal “p” del artículo 91 de la Ley 1448, se ordene al Comité Territorial de Justicia transicional del Meta articule las acciones interinstitucionales pertinentes para brindar las condiciones mínimas y sostenibles para el disfrute de los derechos fundamentales conculcados, en perspectiva de no repetición (Art. 252, Decreto 4800 de 2011). 8.12.
De existir mérito para ello, se declare la nulidad de los actos administrativos que extingan o reconozcan derechos individuales o colectivos, o modifiquen situaciones jurídicas particulares y concretas, incluyendo los permisos, concesiones y autorizaciones para el aprovechamiento de los recursos naturales que se hubieren otorgado sobre el predio solicitado en restitución y formalización en esta demanda. 8.13.
Pretensión subsidiaria: En caso de aplicación de la compensación como mecanismo subsidiario a la restitución, ordenar la transferencia del bien abandonado cuya restitución fuere imposible, al fondo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, de acuerdo a lo dispuesto en el literal “k” del Art. 91 de la L. 1448/11. 9.
Actuación procesal. 9.1. Sometida la solicitud a reparto, correspondió al Juzgado Primero Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Villavicencio, donde se surtió la siguiente actuación: 9.2. El 11 de diciembre de 2012 se admitió la demanda Especial de Restitución y Formalización de Tierras Despojadas y se impartieron las demás órdenes correspondientes (fl. 148 al 151, c.1). 9.3.
El señor Salustiano García Tobar, a través de apoderada judicial contestó la demanda y se opuso a las pretensiones bajo escrito radicado el día 6 de febrero de 2013 (fl. 311 al 318, c.2). Sostuvo que Manuel María Sacristán Marín no fue ganadero en la región, sino que se dedicó al cultivo de coca. La agricultura era mínima y limitada al consumo familiar.
El carné que presenta el solicitante es del año 1975. T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 5000131210012012-00109-01 9 Aduce que las FARC hicieron presencia en la región sólo a partir del año 2000, mismo año en que arribaron las autodefensas, lo que produjo el conflicto. Pero el señor Sacristán hacía aproximadamente 5 años antes había salido pacíficamente de la región. Aseguró que cuando llegó al inmueble “Horizontes”, estaba abandonado, no había ningún cultivo ni árboles frutales.
Los vecinos manifiestan que don Manuel María se fue porque se quedó solo, sin hijos y sin mujer, y porque ya se sentía viejo y cansado. Agregó que tomó posesión en el mes de marzo de 1998, y en el lugar encontró una pequeña casa o rancho en mal estado y total abandono, sin paredes, ni enseres, ni animales. La zona estaba llena de yerba y monte, lo que indica que había estado abandonado por largo tiempo.
También refiere que reside y convive en la finca ahora denominada “Horizontes” con su grupo familiar conformado así: Por sus menores hijos Ingrid Yuriana García Reyes, Rumilde García Reyes, José Guillermo García Reyes y Luis Antonio García Reyes, de 12, 9, 11 y 5 años de edad, respectivamente; convive con su compañera permanente Yecesia Amparo Díaz López, quien a su vez tiene 3 hijos menores de edad y 1 nieto, a saber: Angie Meliza Morera Díaz, Willinton Alexander Díaz López, Yorley Zulema López Díaz y Dulce Gelet Díaz López.
Todos ellos dependen económicamente del demandado y de los ingresos que genera la finca. También asegura que el INCODER le adjudicó el predio el día 25 de marzo de 2009. Concluye indicando que según “los testigos”, nunca se conocieron amenazas en contra del señor Manuel María Sacristán Marín, ni de su grupo familiar, y que para el 17 de enero de 1998, aquél ya había abandonado el lugar. 9.4.
Como medios de oposición, se propusieron los siguientes: “BUENA FE DEL DEMANDADO Y ACTUAL PROPIETARIO DEL BIEN” Salustiano García es el actual “propietario” del predio denominado Horizonte, ubicado en la vereda Alto de Tillavá, del Municipio de Puerto Gaitán, quien lo posee desde el mes de marzo de 1998, de manera pacífica e ininterrumpida.
Allí se dedica a la explotación agrícola mediante cultivo de maíz, plátano, yuca, pasto, cacao, café, árboles frutales, y en los últimos años ha invertido en pastoreo de ganado. T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 5000131210012012-00109-01 10 El bien inmueble, no es un bien baldío, ya que fue adjudicado por INCODER mediante resolución No. 20090801884 del 25 de marzo de 2009.
“FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA DEL SEÑOR SOLICITANTE DEMANDANTE”. El señor Manuel María Sacristán Marín falta a la verdad, por cuanto el opositor es el “poseedor” legítimo desde el mes de marzo de 1998, y el predio le fue adjudicado por el INCODER en el año 2009. Por lo tanto es el actual “propietario”. 9.5. El 25 de febrero de 2013 se libró el auto de pruebas.
Posteriormente, una vez se cumplió el trámite de rigor ante el Juez de conocimiento, se remitió el expediente a esta Corporación, en donde se avocó el conocimiento y se decretaron otras pruebas de oficio. 10. Alegatos de las partes e intervinientes: 10.1. Opositor: En escrito obrante a folios 445 al 448 del cuaderno dos, la apoderada del opositor reiteró las manifestaciones realizadas en la contestación de la demanda.
Hizo referencia a los artículos 3, 5, 66, 74 y 75 de la Ley 1448 de 2011, para concluir que el solicitante no reúne los requisitos legales para ser merecedor de la restitución reclamada. Agregó que Manuel María Sacristán tiene casa propia en Villavicencio, por lo tanto no requiere reubicación, ni retorno. Afirmó que dentro del plenario aparece probado que el solicitante no fue despojado y que la zona no fue afectada por actos de violencia. 10.2.
Unidad de Restitución de Tierras: Aduce que la Inspección de Policía Alto Tillavá fue azotada por actos de violencia desplegados por los frentes 16 y 39 de las FARC, quienes amenazaron de muerte a los que no compartieron sus ideales. Influyeron en la zona cometiendo actos delictivos en contra de sus habitantes. El solicitante se vio constreñido por sucesos extorsivos, y ante la negativa de acceder a ellos, prefirió abandonar su predio, por temor a sufrir una vulneración mayor de sus derechos fundamentales y los de su familia.
T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 5000131210012012-00109-01 11 Finalmente señala que el solicitante ostenta los derechos de ocupación en los términos de la Ley 160 de 1994, y que su patrimonio no supera los 1000 salarios mínimos mensuales vigentes. No ha sido beneficiario de titulación de otros terrenos baldíos, ni posee terrenos dedicados a la explotación agropecuaria. 10.3.
Procuraduría General de la Nación – Procurador 123 de Restitución de Tierras Bogotá: Manifiesta el Ministerio Público que aparece acreditado dentro del plenario que el señor Manuel María Sacristán Marín y su núcleo familiar son víctimas del desplazamiento y abandono forzado. Actos de violencia que fueron propiciados por la guerrilla de las FARC, pero que ningún nexo de causalidad existe con el opositor señor Salustiano García Tobar, por lo que lo considera poseedor de buena fe exento de culpa, ya que su proceder se enmarcó dentro del debido cuidado, pues incluso para acceder al bien inmueble que había sido abandonado, solicitó permiso al presidente de la Junta de Acción Comunal, quien lo autorizó para acceder al bien rural, siempre y cuando fuera para trabajar y sembrar cultivos.
Razón por la cual considera que tiene derecho a la compensación establecida en el Art. 98 de la Ley 1448/11. CONSIDERACIONES 1. Análisis de legalidad del trámite de instancia. Los presupuestos procesales concurren en el presente asunto, la relación jurídica procesal se encuentra debidamente formada y ésta Sala es competente para conocer del litigio.
De igual modo, no se evidencia causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado. 2. Problema jurídico planteado. Debe decidir la Sala si respecto del señor Manuel María Sacristán Marín y su grupo familiar puede predicarse en términos de la Ley 1448 de 2011 el despojo o abandono del bien inmueble rural denominado “El Cairo” hoy “Horizonte” ubicado en Puerto Mosco de la Inspección de Policía Alto de Tillavá, Municipio de Puerto Gaitán, Departamento del Meta y, como consecuencia, debe reconocérseles el derecho fundamental a la restitución jurídica y material del predio mencionado.
T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 5000131210012012-00109-01 12 Igualmente deberá definir la Sala si, dado que el bien respecto del cual se pretende la restitución es baldío, se dan los presupuestos para ordenar al Incoder la respectiva adjudicación. También deberá esta Corporación establecer si el opositor, señor Salustiano García Tobar, actúo con buena fe exenta de culpa en relación con los hechos que determinaron el abandono del inmueble objeto de la presente solicitud por parte del señor Manuel María Sacristán Marín y su grupo familiar y tienen por tanto derecho a algún tipo de compensación. 3.
La restitución de tierras como medida de reparación a las víctimas del conflicto armado interno en el marco del Derecho Internacional de los Derechos Humanos y del Derecho Internacional Humanitario. 3.1. Principios Rectores del Desplazamiento Interno (PRDI) o Principios DENG. El Representante del Secretario General para el desplazamiento interno de las Naciones Unidas, Francis M. Deng, estableció una serie de normas cuya finalidad era contrarrestar el problema del desplazamiento al interior de los Estados, así como identificar los derechos de la población desplazada y darles el estatus de personas protegidas.
Estos principios bautizados en un primer momento como “Principios Relativos a la protección contra los desplazados”, conocidos posteriormente como “Principios Rectores del Desplazamiento Interno (PRDI)” o “Principios Deng”, consagraron el deber de los Estados de respetar el derecho a no ser desplazado, lo que conllevaba igualmente el deber de evitar los desplazamientos arbitrarios y salvaguardar a la población de las amenazas de actores no estatales1.
Según los Principios Deng, las víctimas del desplazamiento interno son “las personas o grupos de personas que se han visto forzadas u obligadas a escapar o huir de su hogar o de sus hogares de residencia habitual, en particular como resultado o para evitar los efectos de un conflicto armado, de situaciones de violencia generalizada, de violaciones de los derechos humanos o de catástrofes naturales o provocadas por el ser humano, y que aún no han cruzado una frontera estatal internacional reconocida”2. 1 MOREL Michéle, STAVROPOULOU, María y DURIEUX, Jean- Francois.
Obra citada. 2 Principios Rectores de los desplazados internos –PRDI-. Introducción. T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 5000131210012012-00109-01 13 Estos principios sirven de orientación a los estados afectados por el desplazamiento interno, a las autoridades, grupos y personas relacionadas con este fenómeno y, a las organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales, en su quehacer con las poblaciones desplazadas, y si bien no constituyen, por sí mismos, un mecanismo vinculante3, han sido el fundamento para regular las políticas públicas en procura de resolver el problema del desplazamiento.
Los PRDI propugnan por el disfrute de la población desplazada, en condiciones de igualdad, de los mismos derechos y libertades que el derecho internacional y el derecho interno reconocen a los demás habitantes del país4. El instrumento internacional en cita contempla, en el principio 21, la protección del derecho a la propiedad y de manera concreta señala que “las propiedades y las posesiones que hayan abandonado los desplazados internos serán objeto de protección contra la destrucción y la apropiación, ocupación o uso arbitrarios e ilegales” 5, de manera especial, establece los principios relativos al regreso, reasentamiento y la reintegración de la población desplazada.
El artículo 28 de los PRDI determina que “las autoridades competentes tiene la obligación y responsabilidad primaria de establecer las condiciones y proporcionar los medios que permitan el regreso voluntario, seguro y digno de los desplazados internos a su hogar o su lugar de residencia habitual, o su reasentamiento voluntario en otra parte del país. Esas autoridades tratarán de facilitar la reintegración de los desplazados internos que han regresado o se han reasentado en otra parte.
Se harán esfuerzos especiales para asegurar la plena participación de los desplazados internos en la planificación y gestión de su regreso o de su reasentamiento y reintegración”. Así mismo, indica la norma internacional que las víctimas del desplazamiento interno no serán objeto de discriminación basada en su condición y, por tanto, tienen derecho a participar en los asuntos públicos a todos los niveles y al acceso efectivo de los servicios públicos.
De igual manera, las autoridades tienen la obligación de prestar la asistencia debida para la recuperación de las propiedades o posesiones que abandonaron o de las que 3 Para MOREL Michéle, STAVROPOULOU, María y DURIEUX, Jean- Francois. En la publicación referida los principios rectores son sólo indicadores y complementarios, pero su fuerza vinculante se encuentra supeditada a la aceptación e implementación por parte de los Estados que contrarrestan el flagelo. 4 PRDI.
Art. 1. 5 PRDI. Art. 21. No 3 T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 5000131210012012-00109-01 14 fueron desposeídos cuando se desplazaron y, en caso, de no ser ésta posible se propenderá por otorgar una indemnización adecuada u otra forma de reparación justa6. Con posterioridad a la aparición en el marco jurídico internacional de los referenciados Principios Deng (PRDI), la comunidad mundial y, especialmente el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, en el periodo comprendido entre 1999 y 2013 ha adoptado 142 resoluciones relacionadas con el desplazamiento interno, que comprenden propuestas para enfrentarlo, entre las que cabe mencionar: el retorno, la integración social y el reasentamiento en otro lugar.
Destaca la Sala la Resolución 1674 de 2006 que condena los actos de violencia contra la población civil generadores de desplazamiento, hizo hincapié en la obligación para los Estados de aplicar los principios internacionales referentes a la protección de las víctimas de éste flagelo y recomendó como forma de prevención, que los perpetradores de este delito fueran juzgados por la Corte Penal Internacional7.
De igual forma, se han expedido varios instrumentos internacionales entre los que se encuentra: a) La declaración de Londres, promulgada en el año 2000, el cual incluye un referente explícito del derecho a no ser desplazado, b) Los Principios de las Naciones Unidas sobre la vivienda y restitución de la propiedad a refugiados y desplazados, conocidos como Principios Pinheiro, en honor a su creador el relator especial Paulo Sergio Pinherio, promulgados en 2005, c) El protocolo sobre la protección y asistencia a los Desplazados internos de 2006, que puede considerarse como el primer instrumento vinculante a través del cual se obliga a los estados a implementar los principios rectores y, d) La convención de la Unión Africana para la protección y asistencia a los desplazados internos en África, Convención de Kampala, del año 2009, legalmente vinculante y que contempla el derecho a no ser desplazado8. 6 PRDI.
Art. 29. 7 Secretaría General de las Naciones Unidas, Informe al Consejo de Seguridad sobre la protección de los civiles víctimas de los conflictos internos, citado por WEERASINGHE, Sanjula y, FERRIS, Elizabeth. I Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y la prevención del desplazamiento, consultado EN: WWW.brookings.edu/research/reporst 8 MOREL Michéle, STAVROPOULOU, María y DURIEUX, Jean- Francois.
Obra supra. T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 5000131210012012-00109-01 15 3.2. El Derecho a la restitución de propiedades o posesiones como protección especial de la población desplazada en el marco de los Principios Phineiros y el DIDH. Dentro de los PRDI debe resaltarse de manera especial el vigésimo noveno, que consagra el denominado derecho a la restitución, en virtud del cual, “las autoridades competentes tienen la obligación y la responsabilidad de prestar asistencia a los desplazados internos que hayan regresado o se hayan asentado en otra parte, para la recuperación, en la medida de lo posible, de las propiedades o posesiones que abandonaron o de las que fueron desposeídos cuando se desplazaron.
Si esa recuperación es imposible, las autoridades competentes concederán a esas personas una indemnización adecuada u otra forma de compensación justa o les prestarán asistencia para que la obtengan”. La génesis de este derecho encuentra soporte en el derecho a retornar, consagrado universalmente en la Carta de las Naciones Unidas aunque éste último tenía como propósito facilitar el retorno de los refugiados de un país a su lugar de origen y no incluía la protección para quienes fueran desplazados de los conflictos armados internos. Fue sólo hasta el año 1995 cuando se firmó en Dayton (Ohio) el acuerdo de paz que puso fin a la guerra interna de Bosnia que se incluyó el derecho de los desplazados a retornar a su lugar de origen y a la devolución de los bienes de los que se les había privado.
Este mismo concepto de retorno consagrado en los Principios rectores y ratificado en los Principios Pinheiro, ha sido convalidado por la Asamblea General y el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, y se ha consolidado en diferentes acuerdos de paz como en Darfur, Nepal, Afganistan, Burundí, Kosovo y Turquía9. En el anterior contexto, es preciso establecer el contenido de los principios Phineiro en materia de restitución de tierra, haciendo especial énfasis en el principio número dos que contempla: “Todos los refugiados y desplazados tienen derecho a que se les restituyan las viviendas, las tierras y el patrimonio de que hayan sido privados arbitraria o ilegalmente o a que se les indemnice por cualquier vivienda, tierra o bien cuya restitución sea considerada de hecho imposible por un tribunal independiente e imparcial. 2.2 Los Estados darán prioridad de forma manifiesta al derecho de restitución como medio preferente de reparación en los casos de desplazamiento y como elemento fundamental de la justicia restitutiva.
El derecho a la restitución de las viviendas, las tierras y el patrimonio es un derecho en sí mismo y es independiente de 9 WILLIAMS, Rhodri C. El principio rector 29 y el derecho a la restitución. Diez años de los principios rectores del desplazamiento interno. Revista Migraciones Forzadas. Universidad de Oxford. Centro de Estudios sobre Refugiados.
Diciembre 2008. T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 5000131210012012-00109-01 16 que se haga o no efectivo el regreso de los refugiados y desplazados a quienes les asista ese derecho”. Por su parte, el principio décimo establece el derecho a un regreso voluntario, en condiciones de seguridad y dignidad, indicando expresamente que: “Todos los refugiados y desplazados tienen derecho a regresar voluntariamente a sus anteriores hogares, tierras, lugares de residencia habitual, en condiciones de seguridad y dignidad.
El Regreso voluntario en condiciones de seguridad y dignidad debe fundarse en una elección libre, informada e individual. Se debe proporcionar a los refugiados y a los desplazados información completa, objetiva, actualizada y exacta, en particular sobre las cuestiones relativas a la seguridad física, material y jurídica en sus países o lugares de origen.
Los Estados permitirán el regreso voluntario de los refugiados y desplazados a sus anteriores hogares, tierras o lugares de residencia habitual, si así lo desearen. Este derecho no puede restringirse con ocasión de la sucesión de Estados ni someterse a limitaciones temporales arbitrarias o ilegales”. 3.3. Incorporación al sistema jurídico Colombiano de los Principios Rectores del Desplazamiento Interno – PRDI y de manera concreta el derecho a la restitución de tierras despojadas o abandonadas.
La sentencia T-025 de 200410, declaró la existencia de un estado de cosas inconstitucional en el campo del desplazamiento forzado, producido por la violación sistemática y generalizada de los derechos humanos de las personas desplazadas, a las que catalogó en estado debilidad manifiesta “merecedores de un tratamiento especial por parte del Estado” y precisó que “la interpretación de los derechos de los sujetos de especial protección constitucional que forman parte de la población desplazada se debe realizar con arreglo a los Principios Rectores del Desplazamiento Forzado Nos. 2, 4 y 9, relativos a la protección especial que el Estado debe dispensar a ciertos grupos de desplazados”.
La sentencia en cita, elevó a rango constitucional los que denominó derechos fundamentales de los desplazados, e incorporó los PRDI, dándoles el carácter de elementos interpretativos para los derechos, de manera especial, los Principios 1, 8, 10 y 13, relacionados con la protección contra el genocidio, las ejecuciones sumarias y las prácticas contrarias al derecho internacional humanitario que pongan en riesgo la vida de la población desplazada. 10 M. Cepeda.
T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 5000131210012012-00109-01 17 De igual manera en la sentencia T-821/0711, se estructuró a fondo el catálogo de derechos de la población desplazada y se determinó la aplicación en todos los casos, de los criterios jurisprudenciales de su protección a la luz de las normas de derecho internacional que forman parte integrante del bloque de constitucionalidad, particularmente “el artículo 17 del Protocolo Adicional de los Convenios de Ginebra de 1949 y los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, consagrados en el Informe del Representante Especial del Secretario General de Naciones Unidas para el Tema de los Desplazamientos Internos de Personas;
(2) el principio de favorabilidad; (3) el principio de buena fe y el derecho a la confianza legítima; y (4) el principio de prevalencia del derecho sustancial propio del Estado Social de Derecho”. En esta sentencia de manera especial señala la Corte Constitucional que el derecho a la reparación integral supone el derecho a la restitución de los bienes de los cuales las personas han sido despojadas: “Las personas que se encuentran en situación de desplazamiento forzado y que han sido despojadas violentamente de su tierra (de la tierra de las cual son propietarias o poseedoras), tienen derecho fundamental a que el Estado conserve su derecho de propiedad o posesión y les restablezca el uso, goce y libre disposición de la misma en las condiciones establecidas por el derecho internacional en la materia.
En efecto, en estos casos el derecho a la propiedad o a la posesión adquiere un carácter particularmente reforzado, que merece atención especial por parte del Estado” Y agrega de manera enfática “Ciertamente, si el derecho a la reparación integral del daño causado a víctimas de violaciones masivas y sistemáticas de derechos humanos, es un derecho fundamental, no puede menos que afirmarse que el derecho a la restitución de los bienes de los cuales las personas en situación de desplazamiento han sido despojadas, es también un derecho fundamental.
Como bien se sabe, el derecho a la restitución es uno de los derechos que surgen del derecho a la reparación integral. (resaltado de la Sala). Con el fin de lograr la materialización de las órdenes emitidas en la sentencia T-025 de 2004, la Corte mediante la expedición de varios autos, ha venido realizando seguimiento a las políticas públicas de atención a la población desplazada y emitido órdenes precisas a las entidades, referentes al comportamiento que deben adoptar frente a ésta, todo en aras de la superación del estado de cosas inconstitucional.
Fue así como en Auto 178 de 2005, se estableció que los desplazados debían recibir una atención específica, adecuada y oportuna para proteger sus derechos, lo cual requería de la realización de “esfuerzos adicionales de tipo presupuestal y administrativo que se concreten en medidas efectivas de protección de los derechos de los desplazados”, todo en aras de “brindar a la población desplazada un trato 11 C. Botero T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 5000131210012012-00109-01 18 específico y prioritario acorde con su extrema vulnerabilidad y con las especificidades de su condición de desplazados”.
Posteriormente a través del Auto 218 de 200612, la Corporación se pronunció en lo referente al tema del retorno dictaminando que este proceso de movilización de los desplazados a su lugar de permanencia, se ha adelantado sin que se preste atención especial a las condiciones de seguridad, lo que pone en peligro su vida e integridad personal.
En Auto 008/0913, se hace énfasis en el goce efectivo de los derechos de la población desplazada, la corrección de las causas estructurales que lo generan, y se resalta la insuficiencia de recursos y la precaria capacidad institucional, así como la orientación de manera racional de las políticas públicas para alcanzar dicha finalidad y, la introducción de un enfoque diferencial, en especial respecto de mujeres, menores, adultos mayores, indígenas, afrocolombianos y personas con discapacidad.
Así mismo, ordenó a las entidades estatales competentes reformular la política de tierras. Se propone entre otros aspectos: “(i) la definición de los lineamientos que orientarán la nueva política, (ii) el diseño de la política y el establecimiento de los medios para su instrumentalización, (iii) la definición de un cronograma para su ejecución, y (iv) su implementación y seguimiento”.
En el componente de retorno y reubicación de la población desplazada, se enfatizó en el protocolo de retorno que “si bien dentro de la política pública de apoyo a la población desplazada se ha incluido el tema de retorno, no es claro que este haya tenido preferencia, como sucede con otras líneas de acción como es el caso de atención humanitaria, lo que deja entrever que el tema de la estabilización socioeconómica debe ser revisado más detenidamente por las instituciones responsables, para así generar acciones eficaces y eficientes que permitan garantizar el goce efectivo de derechos de los retornado y la reparación a las víctimas”.
Sobre este particular cabe destacar lo constatado por la Corte “existe un muy bajo porcentaje de hogares desplazados que desean retornar a sus lugares de origen: El 79% de los grupos familiares de población desplazada incluida en el RUPD prefiere permanecer en la ciudad de asentamiento; el 3% desearía retornar a su municipio de expulsión; el 10% desearía reubicarse en otro municipio, el 6% aún no lo ha definido y el 2% preferiría ubicarse fuera del país. Según la información aportada por las comunidades 12 M. Cepeda. 13 M. Cepeda.
T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 5000131210012012-00109-01 19 indígenas y afrocolombianas en las sesiones técnicas del 21 de septiembre y el 18 de octubre de 2007, respectivamente, esa voluntad de retorno es mayor. A lo anterior, se suma la circunstancia de que en muchos lugares persisten las condiciones que dieron lugar al desplazamiento”.
Igualmente indicó que, “no existe un desarrollo integral del componente de reubicación de la población desplazada como alternativa al retorno. Hasta ahora se han desarrollado algunos los componentes de la reubicación para casos puntuales, principalmente a través de la entrega de tierras para el desarrollo de proyectos productivos frente a los cuales se han presentado problemas con la aplicación de los principios de voluntariedad, dignidad y seguridad.
Lo anterior evidencia la necesidad de adoptar correctivos importantes para que cuando se den los supuestos para un retorno o una reubicación en condiciones de seguridad, voluntariedad y dignidad, la política estatal cuente con las herramientas necesarias para garantizar la sostenibilidad del proceso”. Por su parte, mediante Auto 382/1014, la Corte reiteró y subrayó la necesidad de abordar el tema de los enfoques diferenciales al señalar que “… una de las fallas prominentes que se observa en la política pública de atención integral a la población desplazada, es la tendencia a plantear un tratamiento general y uniforme para toda la población en situación de desplazamiento al percibir a esta población como un grupo homogéneo de personas, desconociendo la atención diferencial que merecen ciertos grupos de individuos, que por su especial condición de vulnerabilidad son considerados desde el marco constitucional como sujetos de especial protección, resultando desproporcional su afectación respecto del resto de población en igual situación de desplazamiento.
Esta ausencia en la atención diferencial en el marco de la política pública agrava más la situación de violación de derechos humanos y son la nación, los departamentos y los municipios los responsables de ello. El diseño de un enfoque diferencial requiere identificar las diferencias de los grupos de especial atención en razón de su mayor vulnerabilidad, como en este caso son los indígenas, para determinar cuáles diferencias son relevantes y encaminar cambios en la política.
Cambios que son posibles, si se realiza un ejercicio de análisis donde se identifiquen los vacíos existentes en la respuesta estatal, así como los cambios que deben ser realizados para ajustar, modificar o complementar la política llenándola de contenido propio y coherente a la atención de esta población y con la obligación de asegurar el goce efectivo de sus derechos”.
A través del Auto 383/1015, la Corte urgió a las entidades territoriales para que colaboraran con el ejecutivo nacional, en un esquema de coordinación con la finalidad de contrarrestar la falencia frente al tema del desplazamiento, específicamente “i) la carencia de voluntad política de los gobiernos locales para priorizar 14 Sala especial de seguimiento a la Sentencia T-025 de 2009 integrada por los Magistrados Juan Carlos Henao Pérez, Nilson Pinilla Pinilla y Luis Ernesto Vargas Silva 15 L. Vargas.
T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 5000131210012012-00109-01 20 la problemática del desplazamiento forzado, ii) la resistencia institucional para dar aplicación a las directrices fijadas por el gobierno nacional en esta materia, iii) la falta de continuidad en los programas de atención a la población desplazada, iv) las restricciones presupuestales y, v) la ineficiencia administrativa”.
En sentencia T-076/201116 la Corte Constitucional establece reglas encaminadas a establecer responsabilidades del Estado “en materia de mínimo vital y derecho a la vivienda de la población campesina víctima de desplazamiento. En términos simples, las víctimas de desplazamiento forzado tienen el derecho fundamental a la reparación integral del daño generado por ese delito.
Ello significa la existencia de una obligación estatal de implementación de las acciones tendientes a, entre otros aspectos, (i) conservar la propiedad o posesión de la tierra, tanto en su perspectiva jurídica como fáctica; (ii) facilitar el retorno al territorio usurpado por los hechos que motivaron el desplazamiento forzado, en condiciones de seguridad;
(iii) garantizar que la población campesina propietaria, poseedora o tenedora de la tierra rural, pueda llevar a cabo tanto su explotación económica, como su uso para vivienda, en condiciones compatibles con los estándares internacionales previstos para ello. 3.4. La restitución de tierras en el marco de los pronunciamientos de la Corte Constitucional posteriores a la expedición de la Ley 1448 de 2011.
Ahora bien, en lo que atañe a la restitución de tierras y al retorno de la población desplazada, la Corte Constitucional ha realizado diferentes pronunciamientos con posterioridad a la expedición de la Ley 1448 de 2011. Cabe precisar en primer lugar el alcance que le dio al concepto de justicia transicional entendiéndola como una “institución jurídica a través de la cual se pretende integrar diversos esfuerzos, que aplican las sociedades para enfrentar las consecuencias de violaciones masivas y abusos generalizados o sistemáticos en materia de derechos humanos, sufridos en un conflicto, hacia una etapa constructiva de paz, respeto, reconciliación y consolidación de la democracia, situaciones de excepción frente a lo que resultaría de la aplicación de las instituciones penales corrientes”17.
Igualmente, precisó el concepto de víctima del conflicto, entendido en el marco de la Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que comprende como tales a los miembros de la familia del afectado, sin estricta limitación por grados de parentesco. 16 L. Vargas 17 CConst, C-052/12. N. Pinilla. T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 5000131210012012-00109-01 21 Adicionalmente la Corte estructuró el derecho de las víctimas a la verdad, justicia, reparación, garantía de no repetición y restitución, lo cual debe ser interpretado de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia, parte del Bloque de Constitucionalidad y sobre la base de la dignidad humana, aunado al deber de las autoridades de garantizar el goce efectivo de los derechos de todos los habitantes del territorio.
Señaló la citada Corporación que dentro de los pilares fundamentales de los derechos de las víctimas está la restitución bien sea judicial, penal o administrativa, para cuyo desarrollo, es imperioso hacer énfasis en los instrumentos internaciones que propenden por la protección de las víctimas, tales como la Declaración Universal de Derechos Humanos; la Convención Americana sobre Derechos Humanos; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, los Principios sobre la restitución de las viviendas y el patrimonio de los refugiados y las personas desplazadas, Principios Rectores de los Desplazamientos Internos y los Principios sobre la Restitución de las Viviendas y el Patrimonio de los Refugiados y las Personas Desplazadas (Principios Pinheiro), instrumentos que para la corte hacen parte del bloque de constitucionalidad en sentido lato.
Al analizar la constitucionalidad del artículo 70 de la Ley 1448 de 2011 determinó el organismo de justicia constitucional que el derecho a la restitución de los bienes a las victimas está ligado a la restitución de los bienes inmuebles despojados, usurpados o abandonados, sin que sea el único componente de la reparación, “ y todo aquello que no se pueda restituir a la víctima, sean bienes inmuebles o bienes muebles, debe repararse igualmente a las víctimas a través de medidas compensatorias como la indemnización, medidas éstas que se encuentran expresamente contempladas por la Ley 1448 de 2011”.
En sentencia C-715/1218, la Corte Constitucional pronunciándose sobre la exequibilidad de los artículos 28 numeral 9, 70; 72 incisos 1, 2, 4, y 5; 73 numeral 1 y 2; 74 inciso 6; 75; 76 inciso 4 e inciso 5; 77 numeral 3 y 4; 78; 84 parágrafo 2; 91 inciso 1; 99, 120 inciso 3 y 207, precisó la protección sobre los derechos de las personas en situación de desplazamiento frente a la propiedad inmueble y llamó la atención en cuanto a la aplicabilidad de los 18 L. Vargas.
T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 5000131210012012-00109-01 22 principios sobre la restitución de las viviendas y el patrimonio de los refugiados y las personas desplazadas resaltando que en estos se consagra: (i) El derecho de todos los refugiados y desplazados a que se les restituyan las viviendas, las tierras y el patrimonio de que hayan sido privados arbitraria o ilegalmente o a que se les indemnice por cualquier vivienda, tierra o bien cuya restitución sea considerada de hecho imposible por un tribunal independiente e imparcial;
(ii) El derecho de todos los refugiados y desplazados a regresar voluntariamente a sus anteriores hogares, tierras o lugares de residencia habitual en condiciones de seguridad y dignidad. El regreso voluntario en condiciones de seguridad y dignidad debe fundarse en una elección libre, informada e individual. Se debe proporcionar a los refugiados y desplazados información completa, objetiva, actualizada y exacta, en particular sobre las cuestiones relativas a la seguridad física, material y jurídica en sus países o lugares de origen;
(iii) El derecho de toda persona a quien se haya privado arbitraria o ilegalmente de su vivienda, sus tierras o su patrimonio de tener la posibilidad de presentar una reclamación de restitución o de indemnización ante un órgano independiente e imparcial, que debe pronunciarse acerca de la reclamación y notificar su resolución al reclamante.
Los Estados deben velar por que todos los aspectos de los procedimientos de reclamación de restitución, incluidos los trámites de apelación, sean justos, oportunos, accesibles y gratuitos, y que en ellos se tengan en cuenta las cuestiones de edad y de género; (iv) El deber de los Estados de garantizar que todos los refugiados y desplazados, cualquiera sea el lugar en que residan durante el período de desplazamiento, puedan acceder a los procedimientos de reclamación de la restitución ya sea en los países de origen, en los países de asilo o en los países a los que hayan huido.
Este deber implica la garantía que todas las personas afectadas tengan conocimiento de los procedimientos de reclamación de la restitución y que la información sobre dichos procedimientos se ponga fácilmente a T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 5000131210012012-00109-01 23 su disposición, ya sea en los países de origen, en los países de asilo o en los países a los que hayan huido;
(v) El deber de los Estados de procurar establecer centros y oficinas de tramitación de las reclamaciones de restitución en todas las zonas afectadas en que residen personas con derecho a presentar esas reclamaciones; (vi) Los Estados deben velar por que los usuarios de las viviendas, las tierras o el patrimonio, incluidos los arrendatarios, tengan derecho a participar en los procedimientos de reclamación de la restitución, incluso mediante la presentación de reclamaciones conjuntas;
(vii) Los Estados deben garantizar la prestación de una asistencia jurídica adecuada y, de ser posible, gratuita a quienes deseen presentar una reclamación de restitución. Esta asistencia jurídica, cuya prestación podrá correr a cargo de instituciones gubernamentales o no gubernamentales (nacionales o internacionales), deberá estar exenta de discriminación y satisfacer normas adecuadas de calidad, equidad e imparcialidad, a fin de que los procedimientos de reclamación no se vean menoscabados; y, (viii) Los Estados deben velar porque toda declaración judicial, cuasi judicial, administrativa o consuetudinaria relativa a la propiedad legítima de las viviendas, las tierras o el patrimonio, o a los derechos correspondientes, vaya acompañada de medidas encaminadas a hacer efectivos el registro o la delimitación de dichos bienes, como requisito para garantizar la seguridad jurídica de la tenencia. Estas medidas se ajustarán a las disposiciones de los instrumentos internacionales de derechos humanos, del derecho de los refugiados y del derecho humanitario, y de las normas conexas, incluido el derecho a la protección contra la discriminación. Respecto del derecho a la restitución estableció de manera concreta la Corte en la sentencia a la que viene haciéndose referencia: “(i) La restitución debe entenderse como el medio preferente y principal para la reparación de las víctimas al ser un elemento esencial de la justicia restitutiva.
T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 5000131210012012-00109-01 24 (ii) La restitución es un derecho en sí mismo y es independiente de que las víctimas despojadas, usurpadas o que hayan abandonado forzadamente sus territorios retornen o no de manera efectiva. (iii) El Estado debe garantizar el acceso a una compensación o indemnización adecuada para aquellos casos en que la restitución fuere materialmente imposible o cuando la víctima de manera consciente y voluntaria optare por ello.
(iv) Las medidas de restitución deben respetar los derechos de terceros ocupantes de buena fe quienes, de ser necesario, podrán acceder a medidas compensatorias. (v) la restitución debe propender por el restablecimiento pleno de la víctima y la devolución a su situación anterior a la violación en términos de garantía de derechos; pero también por la garantía de no repetición en cuanto se trasformen las causas estructurales que dieron origen al despojo, usurpación o abandono de los bienes.
(vi) En caso de no ser posible la restitución plena, se deben adoptar medidas compensatorias, que tengan en cuenta no solo los bienes muebles que no se pudieron restituir, sino también todos los demás bienes para efectos de indemnización como compensación por los daños ocasionados. (vii) El derecho a la restitución de los bienes demanda del Estado un manejo integral en el marco del respeto y garantía de los derechos humanos, constituyendo un elemento fundamental de la justicia retributiva, siendo claramente un mecanismo de reparación y un derecho en sí mismo, autónomo e independiente”.
Así mismo y en un esfuerzo importante por darle prevalencia al tema que nos ocupa, la Sentencia C-820/1219, abordó el tema del derecho a la restitución de las víctimas del conflicto armado interno, y lo definió como la “facultad que tiene la victima despojada o que se ha visto obligada a abandonar de manera forzada la tierra, para exigir que el Estado le asegure, en la mayor medida posible y considerando todos los intereses constitucionales relevantes, el disfrute de la posición en la que se encontraba con anterioridad al abandono o al despojo”.
Para la Corte, el derecho a la restitución va de la mano con la garantía a la propiedad y al libre desarrollo de la personalidad, en la medida que permite decidir al titular del derecho, a su arbitrio, la destinación que debe darle a los bienes restituidos, lo que conlleva que establezca si desea continuar o no con los proyectos de vida que había iniciado antes de tener que abandonar los predios.
Esta sentencia retomando la ratio decidendi de la sentencia T-821 de 2007 recordó el carácter fundamental del derecho a la restitución de las personas en condición de desplazamiento, lo que conlleva a que el Estado sea el encargado de proteger el derecho a la propiedad y la posesión de las personas desplazadas sin que puedan limitar sus atributos en contra de los intereses de la víctima, por cuanto “al no permitir a las víctimas del despojo el uso, goce y libre disposición de las tierras restituidas, se desconoce el derecho a la reparación integral que, según la jurisprudencia constitucional, debe contener un elemento necesario de restitución que le permita a la víctima disponer libremente de sus bienes.
El derecho de 19 M. González T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 5000131210012012-00109-01 25 propiedad, el derecho de acceso progresivo a la tierra de los trabajadores agrarios campesinos y la aplicación de los principios rectores 9, 21 y 29 de los desplazamientos internos, son desconocidos por esta norma” 4. El Derecho a la restitución en el contexto del conflicto colombiano por la tierra. 4.1.
Reforma agraria, colonización y baldíos Entendida la reforma agraria como el cambio y la reestructuración del régimen de tenencia de la tierra20, la colonización como el proceso de transformación de territorios para asentamientos con nuevos sistemas de poblamiento y los baldíos como las tierras que pertenecen a la nación, la historia de la reforma agraria en Colombia, según los expertos, antes que alcanzar el objetivo mencionado, a lo máximo a que ha llegado, es a la caótica distribución de los baldíos, los cuales en buena medida terminan en manos de los grandes propietarios.
Absalón Machado es enfático en afirmar que la titulación de baldíos no es una actividad de reforma agraria “y se refiere más a programas de colonización que a titulación de predios en área incorporadas a la producción. Mediante ella, el Estado trasfiere la propiedad de sus tierras a los particulares que las están trabajando21” Teniendo en cuenta que el caso cuya decisión debe atender esta Sala hace referencia a la disputa sobre un bien baldío, ubicado en una región que otrora fuera zona de frontera, pretendido por quien en una época fungió como colono, resulta de la mayor importancia hacer una breve reseña histórica que permita ilustrar esta relación entre baldíos, colonización y reforma agraria.
Sostiene el historiador Marco Palacios que de acuerdo con recopilación de normas realizada por el Consejo de Estado en 1927 y, con volumen adjunto a la Memoria del Ministerio de Industrias de 1931, puede apreciarse que desde 1821 no hubo un año en que no se expidiera ley, decreto o resolución sobre adjudicación de baldíos.22 20 Jiménez Solano, Arco Ricardo, Política Agraria y Postración del Campesinado en Colombia, Ecoe Ediciones, 2012, p. 107. 21 Machado Absalón, Una Mirada Retrospectiva en Minagricultura 80 años, Transformaciones en la Estructura Agraria, TM Editores, 1994, p.113. 22 Palacios, Marco, ¿De quién es la tierra? Propiedad, politización y protesta campesina en la década de 1930, Fondo de Cultura Económica y Universidad de los Andes, 2011, p. 86.
T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 5000131210012012-00109-01 26 Los bienes baldíos remontan su tradición a las tierras realengas de la Colonia, durante la época de la independencia constituyeron instrumento de pago por los servicios prestados por los militares en la lucha libertaria, también fueron recurso de ingresos para las menguadas arcas de la república naciente y finalmente instrumento de colonización colectiva.
Sin embargo, desde siempre el acceso a la calidad de propietarios ha sido dificultoso para los colonos que se veían enfrentados al difícil y costoso sistema administrativo y judicial para obtener la adjudicación de los baldíos, o para sanear las propiedades. Igualmente el cambio continuo respecto a la administración de los baldíos y la jurisdicción competente para adelantar los procesos favorecía a “las empresas latifundistas de colonización y sus abogados.”23 Destaca Palacios en la obra que se viene citando, que el período comprendido entre finales del siglo XIX y principios del XX se caracterizó por la lucha entre las empresas colonizadoras y el colono pobre, lo que facilitó la concentración de la tierra, destacando como casos notables los Llanos de Villavicencio y San Martín. Señala también que la historia de las zonas de colonización muestra que la asignación y ocupación de baldíos “fue campo abonado para el litigio legal y la disputa política” y añade: “el acaparamiento de baldíos hacía parte de procesos inmigratorios en que los campesinos desposeídos en sus lugares de origen, buscaban de nuevo, ser poseedores; de este modo el conflicto por la tierra proseguía, al menos en estado latente.
Es más: el acaparamiento de baldíos, tan diferenciado local y regionalmente, planteaba un problema de legitimación: como legitimar la desposesión de los colonos ya afincados”24 al punto de destacar que para los redactores del proyecto de ley que se convertiría en la Ley 200 de 1936 “los baldíos eran una prueba de la incapacidad del Estado de traspasar la propiedad a los ciudadanos para que la explotaran” 25.
Como destaca en otra de sus obras el historiador Palacios, desde el siglo XIX la pobreza ha arrojado a los campesinos a las tierras templadas del café, a los Llanos y las selvas, contribuyendo en ciertas zonas como la Amazonía y la Orinoquía a la destrucción física y cultural de los pueblos aborígenes; “Su trabajo de incorporar la frontera a la economía nacional, representa una de las fuentes más importantes de capitalización. Su pobreza es la cara oculta del progreso nacional.
Sumada a la inseguridad, es el precio de la libre competencia por la tierra en una sociedad profundamente desigual y de individualismo visceral. En las fronteras agrarias el Estado ha 23 Ibídem, p. 86-87 24 Ibídem, p. 91 25 Ibídem, p. 199 T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 5000131210012012-00109-01 27 permanecido y permanece en vilo: el pobre no tiene leyes que lo liberen de la libertad de los fuertes”26.
Confirma lo anterior el historiador y catedrático Hermes Tovar: “La colonización de zonas alejadas de los centros de mercado ha sido siempre la respuesta del gobierno al problema de la tierra. (…) Es muy importante señalar que la colonización interna fracasó como política gubernamental, porque ella tenía como propósito fundamental evadir el problema de la distribución de la tierra.
(…) la colonización marginal, como lo hemos anotado buscaba solucionar también un problema nacional: el desempleo.”27 En términos del Informe Nacional de Desarrollo Humano: “Se tomó una decisión muy costosa: impulsar la titulación de baldíos arrojando a la periferia a inmensas masas campesinas con proyectos de colonización, donde el Estado los abandonó a su suerte”28.
La Ley 200 de 1936 antes que procurar una redistribución de la tierra pretendió hacerla productiva para lo cual en el artículo 1º consagró una presunción de propiedad a favor de aquellos que la ocuparan y la estuvieran explotando, bajo estas circunstancias, los baldíos pasaban a ser propiedad privada, pero igualmente se podía acceder a la propiedad cuando se explotaba la privada bajo el convencimiento de tratarse de baldíos.
Adicionalmente, se castigaba con la extinción la propiedad no explotada. Un grado mínimo de redistribución se alcanzó mediante precisamente la adquisición por parte del Estado de predios en disputa entre los propietarios y colonos o arrendatarios que para los años 30 fueron causa de importantes conflictos sociales. La otra fuente de redistribución fueron los baldíos por cuanto las expropiaciones o extinciones resultaron escasas.
Sin embargo, en concepto de Palacios la Ley 200 de 1936 no pudo resolver el problema de res nullius, por cuanto la presunción del artículo 1º de la norma en comento “fue interpretada como un triunfo de la mentalidad propietaria absolutista”, lo que hacía del tema de la tierra un problema sensible dada su “dimensión demográfica, social y política” y fácil de politizar, máxime si se tiene en cuenta que “la tierra cultivada no era más que una fracción de la tierra bajo el régimen de propiedad privada consolidada en el CC.
Al no trabajarse la tierra titulada, aumentaba proporcionalmente la presión campesina en las fronteras interiores…” 26 Palacios Marco, Entre la legitimidad y violencia 1875-1994, Editorial Norma, Bogotá, 1995, p. 235-236 27 Tovar Hermes, El movimiento campesino en Colombia durante los Siglos XIX y XX, Ediciones Libres, Bogotá, 1975, p. 50-51. 28 Colombia Rural, Razones para la Esperanza, Informe Nacional de Desarrollo Humano, PNUD Colombia, 2011, Recuadro 7,1, p. 223 T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 5000131210012012-00109-01 28 La conclusión del estudio de Marco Palacios es contundente para los efectos que concitan el presente proceso, concretamente en cuanto a la conflictividad de los baldíos: “En un país de fronteras se abren y cierran sucesivamente, la Ley de Tierras (reforma agraria del 36) legalizó y legitimó un modelo agrario rentista de gran concentración y desigualdad que tuvo dos consecuencias inadvertidas: a) considerada la baja tributación de la tierra, se premió su atesoramiento visto como un medio de “hacer patria” haciendo patrimonio; b) se fomentó la violencia rural al desatarse una febril carrera empresarial por acaparar baldíos en zonas geográficas con baja protección legal.”29 La violencia de los años 50 reactivó el fenómeno de la colonización. Si bien muchos de los campesinos desplazados de la violencia de este período se trasladaron a los centros urbanos, otros miles se dirigieron en busca de oportunidades a las nuevas fronteras agrarias, a los territorios baldíos que fueron desde entonces el “…escenario por antonomasia de guerrillas y contraguerillas, integradas ambas por jóvenes y adolescentes móviles, semiempleados, desempleados, en busca de una oportunidad.
Al punto que sostiene Palacios “Podemos superponer el mapa de los focos guerrilleros del Opón, los Llanos, el Sumapaz, o de las FARC y el ELN, al de las grandes concesiones de baldíos de la segunda mitad del siglo XIX”30. Los frustrantes resultados de la Ley 200 de 1936 y los acuciantes problemas sobre la tierra llevaron en los años sesenta a plantear la necesidad de una nueva reforma agraria.
En los prolegómenos de ésta, Carlos Lleras Restrepo en su condición de ponente ante el Senado de la que sería la Ley 135 de 1961 destacaba los siguientes dos fenómenos en relación con la colonización sobre baldíos: “El primero consiste en que, a pesar de que un número considerable de campesinos pobres emprende colonizaciones espontáneas en las tierras baldías, las formas de la gran propiedad acaban por predominar.
El segundo dice referencia a la manera frecuentemente perjudicial como se lleva a cabo la ocupación de las nuevas tierras, con un desmonte indiscriminado, y en general con prácticas que implican pérdidas ingentes de recursos naturales y destrucción de los suelos”31. Frente al panorama descrito consideraba necesaria una reforma legal al régimen de baldíos con los siguientes criterios: “a) dar a las tierras baldías del Estado una mejor administración; b) Adoptar medidas para evitar que se formen grandes concentraciones de propiedad privada en las tierras nuevas; c) dar apoyo eficaz a los pequeños colonos para su establecimiento en dichas tierras.
Con respecto al primer punto cabe recordar que hoy ni siquiera están debidamente identificadas las tierras que pertenecen al dominio del Estado”32. 29 Palacios Marco, ¿de quién es la tierra?, op cit, p. 213 30 Palacios Marco, Entre la legitimidad y violencia. op, cit, p. 235 31 Lleras Restrepo Carlos en “Tierra, 10 ensayos sobre la reforma agraria en Colombia”, Editorial Tercer Mundo, Bogotá 1961, p. 45. 32 Ibídem, p. 45 T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 5000131210012012-00109-01 29 Efectivamente, la Ley 135 consagró normas encaminadas a desarrollar una política de “colonizaciones dirigidas” procurando la ocupación de zonas marginales del territorio por parte de población excedente con el compromiso del Estado en la dotación de servicios de salud, educación, vías y viviendas.
Absalón Machado identifica tres períodos de la reforma agraria de 1961 a) el comprendido entre 1962-1967 que denomina de organización administrativa; b) El que va de 1968 a 1972 de marcada acción reformista y c) de 1973 a 1982, de descenso de la actividad institucional y pérdida de apoyo político a la reforma agraria. Según este autor si el censo de 1970 estimaba 800.000 familias sin tierras sólo el 4.36% (34.918 familias) se beneficiaron de la reforma agraria.
En cambio en lo que hace a baldíos, en el período 1962- 1980 se titularon 6.534.472 hectáreas y se otorgaron 225.125 títulos con lo que queda claro que la acción del Incora se encaminó más a la colonización que a la redistribución de la propiedad, con las consecuencias que de ello se han derivado para el país y que vislumbraba el expresidente Lleras Restrepo en la exposición de motivos de la ley de reforma agraria atrás mencionada y con la precisión que sobre el particular realiza Machado “… muy poca del área titulada en baldíos entró a engrosar la oferta de productos agrícolas y el área cultivada para el mercado.
Es decir la acción de titulación de baldíos no produjo cambios importantes en las tendencias y volúmenes de la producción agrícola en el período reformista”33. Lo anterior se confirma en buena forma por lo dicho por el experto en el tema, Darío Fajardo “…el Comité Evaluador descalificó a los programas de colonización como alternativas a la Reforma Agraria, dados los costos de los asentamientos y la baja calidad que por lo general ofrecen los suelos de las regiones objeto de tales desplazamientos; pero más significativo aún, el propio INCORA, al evaluar su experiencia en programas de colonización destacaba cómo las limitaciones e incoherencias en las acciones del Estado hacia estas regiones, y las precarias condiciones de los colonos daban pie a la replicación en cada una de ellas del “complejo latifundio-minifundio”, que desplazado a aquellos de sus propias zonas de origen.
Era un reconocimiento del ciclo estructural del latifundio, que por decenios ha tenido su expresión de las etapas de “colonización-conflicto- migración”, varias veces atravesado a lo largo de este ensayo.”34 Adicionalmente el incremento de la superficie agrícola tampoco contribuyó a la distribución de la tierra, pues como los señala el autor en cita: “…este aumento de la superficie no estuvo asociado a un incremento en el número de explotaciones, las cuales disminuyeron en 32.861 unidades.
Esta pérdida en el número de explotaciones afectó claramente a las menores de 10 hectáreas, las cuales redujeron su número y 33 Machado Absalón, Mirada Retrospectiva, op. cit. p. 113-115. 34 Fajardo M Darío, Haciendas, Campesinos y Políticas Agrarias en Colombia, 1920- 1980, Editorial Oveja Negra, Bogotá, 1983, p. 113. T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 5000131210012012-00109-01 30 superficie; entre tanto, las mayores de 10 hectáreas, hasta 500 hectáreas, correspondientes a explotaciones medianas y grandes ganaron en número y superficie, beneficiándose de la expansión de la frontera agrícola, cuyas superficies adicionales se incorporaron en agricultura comercial y ganadería extensiva”.
En 1974 el conocido “Pacto de Chicoral” acabó con cualquier pretensión redistributiva de la tierra pasando a hacer énfasis en los temas de tecnología y productividad. A partir de este año no hay una política de tierras en los planes de desarrollo de los gobiernos de turno. La nueva iniciativa de reforma agraria concretada en la Ley 160 de 1994, disminuyó aún más la intervención del Estado limitándose a dar subsidios a los campesinos para el acceso a la tierra.
Los pobres resultados se aprecian en el hecho de que para 1997 sólo se habían distribuido 224.000 hectáreas del millón que se había puesto como meta el gobierno de Ernesto Samper35. 4.2. La colonización y el conflicto por la tierra. El informe Nacional de Desarrollo Humano destaca como la violencia de mediados del siglo XX dio lugar a una etapa de colonizaciones, en buena parte propiciadas por el Estado como se explicó de manera precedente, que estimularon la ocupación de vastos territorios en la Orinoquía y Amazonía, Antioquia y Chocó. Igualmente señala que la fragilidad de las actividades económicas en estas colonizaciones facilitó el ingreso a los ciclos de producción y comercialización de marihuana, hoja de coca y base de coca36.
La rentabilidad de estas actividades atrae campesinos desplazados y expulsados del interior de la frontera agropecuaria, quienes se dedican en las nuevas tierras a la siembra de coca. Son precisamente las regiones aisladas y distantes de los principales centros económicos, con precaria presencia del Estado, los centros principales de la economía cocalera en el proceso de la colonización armada dirigido por las FARC con especial auge en la década de los ochenta y que según algunos autores todavía persiste en ciertas áreas del país37.
El informe al que se viene haciendo referencia tipifica cinco grupos de conflictos por la tierra dentro de los cuales considera la Sala importante destacar para los efectos del presente fallo: “e. Y el nuevo y más contemporáneo 35 Jiménez Solano, Arco Ricardo, op cit. P. 111. 36 Informe Nacional de Desarrollo Humano 2011, op. cit. p. 102. 37 Ibídem, p. 227 T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 5000131210012012-00109-01 31 conflicto entre los propietarios, poseedores, ocupantes de baldíos y tenedores, por lo general campesinos y medianos productores, que son despojados de la tierra y desplazados, especialmente por grupos armados ilegales y las élites aliadas, usando la violencia, la coerción y las figuras jurídicas.
También se incluyen en esta categoría las presiones y compras de tierras por el narcotráfico, que terminan sacando del campo a los campesinos y demás propietarios de derechos. El proceso de compras masivas de tierras llevado a cabo por inversionistas a través del mercado, que contiene elementos de presión, amenazas y aprovechamiento de condiciones de mercado (información y precios) así como la gran vulnerabilidad de los poseedores de derechos en zonas de alta intensidad de conflicto, es también parte constitutiva de este tipo de enfrentamientos.
En este caso igualmente se presenta conflictividad entre los despojados y los nuevos pobladores que llegan a explotar o apropiarse de las tierras abandonadas o despojadas, impulsados por grupos interesados en mantener el control sobre esas poblaciones y los territorios donde se ubican. En este último tipo de conflictos se relacionan los intereses por la tierra de unos actores con los intereses por el control del territorio y la población por parte de otros.
Por ello se da la relación entre ambos conflictos y la tierra termina siendo un instrumento del control del territorio y, por ende, objeto de despojo."38 (resaltado de la Sala). Rescata la Sala de la anterior cita, los siguientes puntos que son comunes a la situación que aquí se analiza: a.- Conflicto entre los propietarios, poseedores, ocupantes de baldíos. b.- Despojados de la tierra y desplazados, especialmente por grupos armados ilegales. c.- Compras masivas de tierras que contiene elementos de presión, amenazas y aprovechamiento de condiciones de mercado. d.- Conflictividad entre los despojados y los nuevos pobladores que llegan a explotar o apropiarse de las tierras abandonadas o despojadas.
Se debe llamar también la atención sobre el hecho que a partir de la década de 1980, se cambia la perspectiva en la lucha histórica por la tierra, ya no son los campesinos los actores del conflicto sino los diferentes grupos armados ilegales convirtiéndose el campesino en la víctima de este conflicto obligado por la fuerza de las circunstancias a renunciar a la lucha por la tierra más preocupado de su sobrevivencia en circunstancias de abierta hostilidad y precariedad.
La situación comentada es descrita así por el informe del PNUD que se viene comentando: 38 Ibídem, p. 188-189 T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 5000131210012012-00109-01 32 “Desde los inicios de los años 1980 y hasta el presente, el conflicto armado interno no tiene como corazón la lucha por la tierra entre campesinos y terratenientes.
Esa pugna histórica es subsumida por la que mantienen con las poblaciones los actores armados (señores de la guerra) por el control del territorio, impulsados en buena medida por el negocio del narcotráfico. A su lado subsisten los distintos enfrentamientos por la tierra entre diferentes actores que terminan relacionándose con el conflicto armado en los territorios, con sus historias, la institucionalidad territorial y los sistemas políticos.
La lucha por la tierra se convierte en un proceso variopinto en el que participan muchos actores e intereses. Ni los paramilitares, ni las guerrillas, ni el Estado, ni los terratenientes defienden los derechos de propiedad de los campesinos y de los grupos étnicos que devienen en las victimas. Así la evolución del conflicto entre grupos armados (paramilitares, guerrilla y narcotráfico) y su enfrentamiento con el Estado (excepto en el caso del paramilitarismo), va derivando en la lucha por el territorio, el control de la población, la captura de las entidades públicas locales y regionales, el acceso al poder político, la captura de rentas de todo tipo (avidez de renta) y el involucramiento acelerado en el negocio del narcotráfico de todos los grupos al margen de la ley”39.
En el conflicto se encuentra la causa del desplazamiento, convertido en uno de los principales flagelos de la sociedad colombiana y que, de acuerdo con cifras contenidas en el Informe Nacional de Desarrollo Humano 2011, ya tantas veces citado, para el periodo 1997-2010 se derivaba de amenazas directas en 41% de los casos, de los combates entre los grupos en contienda en 20%, de las masacres en 15% y del asesinato de algún miembro de la familia de la persona desplazada en 10%.
Lo anterior sin dejar de mencionar las prácticas violentas e intimidantes a las que acuden las fuerzas ilegales enfrentadas descritas en el informe del PNUD “la quema de cultivos o viviendas, la realización de tomas armadas, la presencia de controles de acceso a los pueblos o veredas, las prácticas de confinamiento de la población y los enfrentamientos entre actores armados”. 4.3.
Ausencia de institucionalidad y para institucionalidad En los acápites precedentes de manera generalizada se ha manifestado que los conflictos sobre la tierra y fenómenos como el desplazamiento y el despojo se deben en buena medida a la debilidad del Estado. Otra manera de expresarlo sería predicando la falta de institucionalidad, entendida ésta como el conjunto de valores sociales, normas, derechos y organizaciones sociales propios de los colombianos40.
La institucionalidad comprende entre otros los siguientes elementos: a) monopolio legítimo de la fuerza por parte del Estado; b) consolidación de un 39 Ibídem, p. 191. 40 García Villegas Mauricio et al, Los Estados del país, instituciones municipales y realidades locales, Colección DeJusticia, 2011. T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 5000131210012012-00109-01 33 aparato burocrático relativamente autónomo y con capacidad para la realización de los propósitos que se le imponen; c) un sistema de competencia política entre partidos o facciones; d) unas condiciones mínimas de igualdad material y e) un mercado dinámico que sea capaz de cohesionar socialmente a la población41.
Elementos estos de los cuales ha carecido hasta la fecha, en buena medida el Estado colombiano. Por ser de especial relevancia para el presente fallo, nos centraremos en los dos primeros elementos relacionados, haciendo énfasis en como las deficiencias en el monopolio de la fuerza por parte del Estado, y la incapacidad de la administración estatal, específicamente la relacionada con el sector agrario para superar los conflictos sobre la tierra han llevado al estado de cosas cuya solución se busca a través de la aplicación de la justicia transicional que aquí nos concita. i.- En cuanto a la ausencia de un monopolio de la fuerza resulta ilustrativo el análisis del académico francés Daniel Pécaut estudioso de la situación política y social colombiana: “Desde 1980, muchas regiones de Colombia han ido cayendo progresivamente bajo la dependencia de alguna de las organizaciones armadas: guerrillas, narcotraficantes, paramilitares… el dominio de una guerrilla se parece muy poco al del gamonal de Trujillo, salvo que se trate también de una dominación que repose sobre un grado más o menos fuerte de coacción, que implique una lealtad obligatoria, poco cuidadosa del derecho de los individuos” (…) cuando se trata de una organización guerrillera se hace referencia por lo general a la adhesión consentida de la población al “orden social” local que ésta va creando, a su sistema eficaz de justicia y a sus formas de protección contra los que pretenden disputar su dominio desde afuera.
El ejemplo que se da generalmente es el de los colonos que se dedican al cultivo de la droga, lo que reduce un poco el alcance del razonamiento porque la necesidad de protección, tratándose de una actividad ilegal, es inevitable. (…) Es cierto que la población puede estimar a menudo que no hay diferencia muy sustancial entre la obligación de plegarse a la disciplina impuesta por la guerrilla, o cualquier otra organización armada, y a que existía antes, en ciertos municipios, con respecto a las redes políticas tradicionales.
Ante la falta de una experiencia de ciudadanía, la población no necesariamente se siente molesta por las normas que instauran estas organizaciones”42. En el informe del PNUD de 2011 se enuncia el tema en los siguientes términos “En verdad estamos ante la presencia diferenciada del Estado (noción acuñada en una investigación anterior del Cinep).
El Estado carece de pleno monopolio de la coerción legítima en buena parte del territorio, lo que tiene antecedentes históricos de largo plazo y acarrea consecuencias serias para el régimen político. Fernán González ha señalado cómo 41 Ibídem, p. 21-22 42 Pécaut, Daniel, Violencia y Política en Colombia, Elementos de reflexión, Hombre Nuevo Editores y Universidad del Valle, 2003, p. 104 T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 5000131210012012-00109-01 34 esta situación plantea la pregunta sobre el tipo de presencia de los aparatos estatales en el conjunto del territorio y sobre las relaciones entre Estado y sociedad que se dan de manera diferenciada en las diversas regiones del país. En la soberanía fragmentada, el actor armado y el Estado pueden ejercer autoridad en el mismo territorio, incluso complementándose…”43 (Teófilo Vásquez, citado Recuadro 7.2 informe PNUD, P 229) Las contradicciones entre las instituciones y las dinámicas institucionales en los municipios afectados por el conflicto armado colombiano se describen así: “Allí conviven instituciones modernas, como la descentralización política y administrativa, los jueces municipales, la democracia representativa, etc., pero todas esas instituciones, en la práctica, están sometidas a los poderes locales – terratenientes, políticos clientelistas, paramilitares, narcotraficantes, etc. – que imperan en dichos municipios y afectan seriamente la garantía de los derechos ciudadanos”44 Para el año 1998, el especialista del tema agrario Absalón Machado, refiriéndose a las facetas de la cuestión agraria destacaba que en lo político “el problema se centra en la existencia de un conflicto de poderes entre el Estado, la guerrilla, los paramilitares y los narcotraficantes que expulsan población del campo, conduce al irrespeto a los derechos humanos y de la vida, desestimula la inversión privada y genera muerte y destrucción. Allí se expresa la poca legitimidad del Estado en el ejercicio del monopolio de la fuerza, así como la debilidad de la organización de los pobladores rurales para ejercer su poder político…”45 La para institucionalidad es descrita en el Informe Nacional de Desarrollo Humano Colombia 2003 en los siguientes términos: “Aunque no se admita públicamente, la presencia de un grupo armado suele beneficiar a muchos o algunos habitantes de la zona; si bien se dan casos de predación pura y simple, es común que la guerrilla y los paramilitares ofrezcan ciertos servicios a los lugareños.
Tales servicios, técnicamente llamado bienes colectivos que compete proveer al Estado aunque, a diferencia de éstos, no pretenden cobertura universal ni se brindan sobre bases impersonales. La clave de inserción política exitosa sería el suministro de bienes colectivos a la población campesina, vale decir, suplantar al Estado. O en todo caso, la provisión de bienes colectivos locales es la base de la legitimidad que puedan tener las organizaciones armadas; en particular, es sabido que proveer estos bienes es condición para que los campesinos o terratenientes acepten financiar o ser reclutados para llevar la guerra fuera de su terruño”46.
Dentro de los servicios que se mencionan en la obra en cita y que dependen del actor armado cabe destacar: seguridad, resonancia cultural, 43 Teófilo Vásquez, citado Recuadro 7.2 informe PNUD 2011, op cit. p 229. 44 García Villegas Mauricio et al, Los Estados del país… op. cit, p. 19. 45 Machado Absalón, La Cuestión Agraria en Colombia a Fines del Milenio, El Ancora Editores, Bogotá 1998, p. 27-28. 46 El Conflicto, Callejón sin Salida, Informe Nacional de Desarrollo Humano, Colombia, 2003, PNUD, P. 67 T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 5000131210012012-00109-01 35 administración de justicia, movilización ciudadana, amparo de la ilegalidad, infraestructura y servicios sociales. ii.- Refiriéndonos de manera concreta a desinstitucionalización del sector agrario el informe del PNUD de 2011 llama la atención en cuanto a que éste sector se encuentra en un proceso de deterioro y debilidad “que deja muchas preocupaciones en materia de posibilidades de atender las múltiples demandas que surgen de una problemática rural compleja”47.
Sobre el mismo tema señala el experto en temas agrarios Absalón Machado que “Ello se expresa en la carencia de reglas de juego y políticas de largo plazo que disminuyan la incertidumbre en la inversión, faciliten el desarrollo de los mercados a través de la disminución de los costos de transacción, fortalezcan el derecho de propiedad y determinen normas de convivencia”48. a.- Un aspecto definitivamente importante y con incidencia en el presente fallo tiene que ver con la debilidad institucional en materia catastral y de registro que igualmente destaca el informe del PNUD de 2011 y que resumimos así: Las limitaciones de información sobre tenencia de la tierra no permiten reconstruir su evolución desde varias décadas atrás. El catastro rural tiene atrasos significativos en materia de actualización. Según el mismo Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) de los predios registrados en todo el país en el año 2009, el 52,8% estaban actualizados, el 44,3% desactualizados y el 2,9% no tenía formación catastral (IGAC, 2009) La desactualización del catastro rural que tiene explicaciones políticas, históricas y financieras es un problema nacional, que cubre a todos los departamentos, sin excepción. Muchos de los municipios del país y especialmente los más rurales, viven de las transferencias del Estado, no tienen recursos para adelantar la actualización catastral o para trabajar con el IGAC con tal fin.
Por esta misma razón sus ingresos por concepto de impuesto predial son reducidos y su capacidad administrativa para realizar un adecuado recaudo y administración de estos recursos es limitada, de manera adicional no tienen conciencia sobre la importancia de estos impuestos para el desarrollo municipal. 47 Informe Nacional de Desarrollo Humano 2011, op. cit. p. 33 48 La Cuestión Agraria en Colombia a fines del milenio, op. cit. p. 29.
T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 5000131210012012-00109-01 36 Pero el informe hace notar “una razón política más global para que Colombia no solo tenga un catastro rural tan desactualizado y no disponga de un censo agropecuario desde hace cuarenta años: el poder político de los terratenientes y propietarios, sobre representados en las diferentes instancias legislativas y normativas.
Esos poderes buscan ocultar la realidad de la estructura de tenencia de la tierra para evitar que la sociedad y el Estado decidan cambiarla. El Estado colombiano por acción y por omisión, ha sido cómplice de esos poderes y no ha tomado decisiones políticas que posibiliten el cambio de la distribución y la tenencia de la tierra”49. El problema de los avalúos se refleja también en la existencia de una desigualdad importante en los avalúos por hectárea según el tamaño de las propiedades.
Las propiedades más pequeñas tienen avalúos por hectárea más altos que las grandes y medianas. Desigualdad que se aprecia también, en el valor de las unidades agrícolas familiares (UAF) En el año 2009, una UAF de microfundio estaba avaluada en 74,1 millones de pesos en promedio, una gran propiedad en 14,4 millones; una mediana propiedad en 26,7 millones y la pequeña propiedad en 36,9 millones.
Las dificultades para la conservación de los títulos de propiedad y registro de la tierra en las notarías y oficinas de registro se remontan muchos años atrás como lo ilustra Marco Palacios citando un informe del Ministerio de Industria en el año 1933 en el que se manifestaba que “por las revoluciones, descuido, desorganización y saqueos” se produce “sustitución de títulos, falsedades, mutilaciones, ampliación de linderos”, al punto que según el historiador citado, para el presidente de la época Olaya Herrera se reducía a resolver “la propiedad de terrenos cultivados por agentes que alegan la calidad de colonos de tierras baldías y que otras personas reclaman como de su propiedad”50 De manera categórica sostiene el historiador citado sobre el particular: “La ausencia de un catastro técnico y confiable (asociado al sistema registral) que garantice la seguridad jurídica y la publicidad de los títulos de propiedad rural ha facilitado la concentración. Este fenómeno fue de la mano de La Violencia y, más recientemente, de las formaciones paramilitares, de la corrupción judicial y administrativa…” y agrega “En este baile de disfraces, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, IGAC, trae el suyo.
La entidad tiene el mandato de producir los mapas de todo el territorio nacional y de responder por el catastro…debiera causarnos alarma el alto grado de lo que, suavemente, podría llamarse opacidad catastral en los departamentos del Meta, Caquetá o Putumayo, Córdoba o Urabá antioqueño. Como no puede concebirse que quienes manejan el Estado colombiano no hayan percibido los nexos de esta protuberante falla administrativa con el conflicto armado, 49 Informe Nacional de Desarrollo Humano 2011, op. cit. p, 194-195 50 Palacios Marco, ¿de quién es la tierra?. op cit, p. 195 T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 5000131210012012-00109-01 37 estaríamos ante el fenómeno de flagrante prevalencia de “los derechos oligárquicos de propiedad”51. b.- El otro aspecto importante de debilidad institucional, de incidencia también en este fallo, hace relación al procedimiento para la titulación de bienes baldíos que hace relación a la gestión administrativa del antiguo Incora, hoy Incoder.
Se cuestiona la rigidez y la ineficiencia de los procedimientos establecidos52 en la Ley 160 de 1994, la mayoría de los cuales combinan un trámite dual: administrativo y judicial lo que los complejiza y redunda en la ineficiencia anotada; las decisiones administrativas pueden ser fácilmente modificadas, lo que no sucede con las judiciales, situación que si bien puede imprimir algo de agilidad redunda en actos de corrupción según la autora citada.
Por otra parte, las modificaciones introducidas en el año 2002 a las entidades estatales relacionadas con el agro afectaron la adecuada realización de las actividades que les competen. El Incoder que debe atender funciones que antes realizaban cuatro entidades con aproximadamente 2.139 funcionarios debe adelantarlas ahora con 472. Adicionalmente, sólo cuenta con 9 oficinas para los programas regionales frente a 50 con las que contaba el Incora.
De acuerdo con el informe de la Procuraduría General de la Nación del año 2006, citado en la obra de la Decana de la facultad de Derecho de la Universidad de los Andes al que venimos haciendo referencia, para el año en mención cada uno de los 61 empleados del Incoder tenía en promedio 877.063 expedientes a cargo y cada uno de los 26 abogados con los que contaba la entidad 2043.
Para el año 1996, según cita realizada por la Dra. Alviar, la Procuraduría General de la Nación atribuía el fracaso de la reforma agraria al Incoder y se mencionaba que 10 mil peticiones de tierras del Departamento de Cundinamarca tenían 10 años sin ser resueltas, 375 ofertas de compra de tierras del Departamento del César llevaban 12 años sin respuesta y en el Valle del Cauca 5800 procesos no habían tenido resolución en los últimos 20 años.
Se cita también en el estudio analizado, un reporte del Diario el Tiempo según el cual la negociación de una finca dentro de un proceso de reforma agraria completaba 42 años. Hace referencia el escrito igualmente a varios casos de corrupción dentro de los cuales cabe destacar la adjudicación en el 51 Ibídem, p. 30 52 Alviar García Helena, Más allá de la Constitución, obstáculos a la función social de la propiedad, en La Función social de la propiedad en las constituciones colombianas, Universidad de los Andes, 2012, p. 152-153.
T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 5000131210012012-00109-01 38 año 2007 en Puerto Wilches de 300 predios en zonas ambientalmente protegidas a personas desconocidas y sin el cumplimiento de los requisitos para ser adjudicatarios53. En el XVII informe presentado por la Procuraduría General de la Nación el 20 de octubre de 2008, citado por la sentencia T-076 de 2011 se señalan las siguientes deficiencias en los mecanismos de protección de tierras “(i) “la ausencia de un sistema actualizado y coordinado de información por parte de los organismos estatales encargados de censar la tierra y de establecer los diferentes tipos de relación jurídica posibles (…);” (ii) “la falta de compromiso institucional de INCODER para tramitar las solicitudes de protección de tierras hecha por la población desplazada;” (iii) la falta de claridad en la actualidad “sobre la competencia y el procedimiento para tramitar las medidas de protección de predios, por la lentitud del proceso de transición y por la prórroga de las competencias al INCODER dada por el Decreto 3066 de 2007.” (iv) No existe protección real de los predios frente a los cuales se solicitó dicha medida: “En cuanto a las inconsistencias halladas por la PGN, en las solicitudes reportadas de ruta individual por el INCODER como concluidas y pasadas a la SNR, el 26% de las mismas se encontraban protegidas (6510).
Sin embargo, el porcentaje de protección real disminuyó, ya que únicamente 1.323 expedientes, es decir tan solo el 5.22% del total de solicitudes de protección contaban con anotación en folio de matrícula al 3 de octubre de 2008, (…) situación que es desconocida por el peticionario al no haber sido notificado.” Cabe concluir el presente acápite con la siguiente conclusión contenida en el informe del PNUD de 2011: Así pues, la persistencia del irresuelto problema agrario, los problemas institucionales que de él se derivan y las dinámicas diferenciadas en el tiempo y el espacio de la confrontación armada apuntan a la misma dirección. 54 4.4.
La informalidad de los derechos de propiedad Una de las consecuencias de la desarticulada colonización, de las diferentes formas de violencia por las que ha atravesado el país, especialmente en las zonas de frontera agrícola colonizadas, de la ausencia o precariedad de la institucionalidad encargada de reconocer, preservar y defender los derechos sobre la propiedad, pero incapaz de resolver la situación de los baldíos, tal y como se describió en los acápites precedentes, ha sido la informalidad de los derechos de propiedad, que a su vez facilita los procesos de despojo, afectando fundamentalmente a los pobladores rurales.
Esa informalidad se constituye al mismo tiempo en obstáculo para la concreción del derecho fundamental a la restitución que le ha sido reconocido legal y jurisprudencialmente a los desplazados víctimas del conflicto armado en el país. 53 Alviar García Helena, Más allá de la Constitución… op. cit. p.159-163. 54 Teófilo Vásquez, citado Recuadro 7.2 informe PNUD, op. cit.
P 229. T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 5000131210012012-00109-01 39 La informalidad de los derechos de propiedad y la percepción de los niveles de seguridad afectan a su vez la inversión en el campo al condicionar el comportamiento de los campesinos inclinándolos por los cultivos ilícitos que generan importantes retornos en corto plazo sin incurrir en grandes costos para la producción o para la comercialización, aspectos éstos que se constituyen en un verdadero cuello de botella cuando se trata de la actividad agrícola lícita en zonas de frontera.
La situación descrita estimula la informalidad de la propiedad dando lugar así a un círculo vicioso de difícil solución. De acuerdo con el informe del PNUD del año 2011, la formalidad de los derechos de propiedad tiene una relación inversa con el número de ataques de la guerrilla de las FARC y con la intensidad del desplazamiento, de lo que se infiere también, como se ha destacado en otro estudio, que no es la intensidad de la violencia la que da lugar a la concentración de la propiedad, sino que este fenómeno se produce una vez se ha consolidado el dominio del territorio55.
Lo que significa que el conflicto armado junto con los otros factores ya descritos, generan informalidad y propician el abandono y el despojo de las tierras. El historiador Marco Palacios lo explica en los siguientes términos “En mis trabajos del café, por ejemplo, mostré que en esos masivos y prolongados procesos colonizadores, como la “colonización antioqueña”, los grupos campesinos con libre acceso a la tierra aseguraron fácticamente sus derechos de propiedad de la tierra.
Aquí podemos estar frente a la posesión en el sentido del CC o, quizá, debemos apelar al concepto de propiedad extralegal desarrollado en el proyecto de pluralismo jurídico en la Universidad de los Andes…”56 Los derechos de propiedad son una de las instituciones más significativas del capitalismo, y su formalización ayuda a fortalecer al Estado y estabilizar las sociedades rurales.
(p 280-281 PNUD). 5. Presencia guerrillera en el Departamento del Meta y concretamente en Alto Tillavá para el período 1990-2000. Habida cuenta que la solicitud de restitución que ocupa a esta Sala hace referencia a situaciones de despojo que involucran al grupo guerrillero de las FARC resulta de la mayor importancia, en el contexto de para- 55 García Sánchez Miguel et, al “Evolución reciente de la concentración de la propiedad de la Tierra en Colombia: entre la institucionalidad y la guerra.
Una explicación a nivel municipal en “Los Estados del País”, op. cit. p. 106-155. 56 ¿De quién es la tierra?, op. cit. p. 67 T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 5000131210012012-00109-01 40 institucionalidad previamente analizado, documentar de manera sucinta la presencia de este grupo guerrillero en algunas zonas del Departamento del Meta para la época y en circunstancias que se encuentran aplicables al presente caso.
Una investigación realizada sobre el particular describe así la presencia del grupo subversivo mencionado en la región del Ariari en el Meta: “La realidad de este avance se ocultaba bastante bien a las autoridades locales y a la vista de la Policía y del Ejército, cuyos mandos ignoraban la dimensión de la amenaza que representaba la guerrilla en éste territorio.
Era mucho más obvio el dinamismo económico promovido por el cultivo y procesamiento básico de la hoja de coca. En opinión de estos mismos observadores, por aquellos años la presencia de unidades de las Farc en las veredas “era parte del paisaje”. El éxito de este camuflaje social y político fue clave en sus objetivos de expansión en un momento (1994-1996) cuando los grupos paramilitares bajaron la guardia ante la persecución que sufrían los jefes del narcotráfico en distintos lugares del país. En efecto, la muerte de Gonzalo Rodríguez Gacha, las diputas entre esmeralderos (recuérdese la muerte de Gilberto Molina y la persecución de Víctor Carranza) y la desarticulación del denominado cartel de Medellín dieron un respiro a la guerrilla en esta región del país. Esto permitió que los planes de la octava conferencia guerrillera (1993), celebrada en cercanías de la Uribe, se pusieran en marcha de forma más expedita.
Tanto la presión paramilitar como la presencia de intermediarios de aquellos capos en el negocio de compra y venta de base de coca bajaron su perfil. En consecuencia, algunos frentes de la guerrilla (1, 7, 16, 26, 39, 40, 43, 44, y 51) alcanzaron notorio crecimiento político militar”57. Debe advertirse que no obstante no pertenecer el municipio de Puerto Gaitán a la región del Ariari de acuerdo con la regionalización efectuada por el Gobernación del Meta en el informe remitido a esta Corporación58, la ubicación de la vereda Alto Tillavá al sur del municipio, hacen que su tipología de violencia tenga mayores similitudes con las regiones del sur del Departamento. 57 Gutiérrez Lemus, Omar Jaime, “El Ariari, entre la integración y la violencia” en “Conflicto y Territorio en el Oriente Colombiano, Edecofi-Cinep, Bogotá, 2012, p. 222 58 “Plan de acción departamental para la prevención, atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado en el Departamento del Meta” T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 5000131210012012-00109-01 41 Al respecto dice el informe de la Gobernación del Meta “Para entender la realidad de la violencia y la confrontación armada en el Meta es útil captar por separado las dinámicas de, por un lado, las cuencas del Ariari y el Guaviare, y por el otro, el Upía y el Manacacías.
La línea divisoria ha sido el río Ariari, a la izquierda, del cual se define la serranía de La Macarena (cuenca del Ariari), zona donde se asentaron las FARC desde los años sesenta. En esencia, esta zona fue colonizada recientemente, sobre todo desde la segunda mitad del siglo XX, y en ella ha habido cultivos de coca desde los años ochenta, con más o menos intensidad dependiendo del espacio de que se trate.
Una situación parecida se configuró en la cuenca del Guaviare, continuación de la del Ariari”59 Señala el mismo informe que en los años ochenta se produjo una expansión significativa de las guerrillas gracias a la economía de la coca especialmente en las cuencas del Ariari y el Guaviare, y más adelante en las del Inírida y el Vichada.
El dominio de las FARC se extendía desde La Uribe y llegaba hasta la frontera con Venezuela. Considera el informe en comento que el año 2002 fue el punto culminante en el crecimiento de las FARC-EP. “En los veinte a treinta años anteriores, la agrupación había logrado estructurar los frentes: 1, 7, 16, 26, 27, 31, 39, 40, 43, 44, 52, 53 y 54, esto sin tener en cuenta la organización de unidades y bloques móviles.
Unos frentes tenían una vocación financiera y se especializaron en la economía de la coca (los frentes 1, 7, 39, 43 y 44, articulados por el frente 16, bajo el mando de Tomás Medina Caracas, alias 'El Negro Acacio'). Los demás frentes que se concentraron en la serranía de La Macarena tenían una 59 Ibídem, p. 35 REGIÓN ALTO TILLAVÁ T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 5000131210012012-00109-01 42 vocación militar, se encargaban de proteger el Estado Mayor del Bloque Oriental (EMBO) y el Secretariado y una de sus misiones era proyectarse sobre Bogotá”60 El anterior recuento coincide con la información obtenida en la “cartografía social” adelantada por la UAEGRTD en el año 2012.
De la misma se desprende que la siembra de coca en la vereda se inicia en el año 1979 y que la guerrilla empieza a hacer presencia en 1980. En el año 1984 con el apoyo de la guerrilla se crea la acción comunal. La presencia del ejército en la zona sólo se reporta hasta 1989 año en el que es emboscado por la guerrilla y se informa de 11 soldados muertos.
Para los años 1991 – 1995 se mencionan asesinatos de personas por simpatizantes de la guerrilla o por apoyar el ejército y enfrentamientos entre estos. Igualmente de los testimonios e interrogatorios obtenidos en el proceso o trasladados a éste provenientes de otros expedientes se puede apreciar la presencia, influencia y preponderancia de la guerrilla para la época de los hechos que son objeto de esta solicitud.
Veamos: a.- Testimonio trasladado de Gilberto Soto Rodríguez: Manifiesta que llegó a Tillavá en 1995 y afirma que para la época todos los pobladores de la zona, incluido él, vivían de la coca. Preguntado por cuales eran los motivos por los que se dedicaban a dicho cultivo, respondió “porque no había más otra actividad que uno viera que tuviera formas de cultivar, o de otro cultivo que lo reemplazara para uno salir adelante”.
Interrogado sobre quién y cómo controlaba los cultivos ilícitos de coca en la región para la época, afirmó que la guerrilla que compraba todo lo que se producía. Comenta que fue miembro directivo de la junta de acción comunal de Tillavá desde aproximadamente 1998 hasta el 2004 y que durante ese período operaron en la zona el frente 39 de la guerrilla y los paramilitares (los “carranceros”).
Preguntado sobre si la guerrilla de las FARC controlaba las actividades sociales, culturales, económicas y políticas de la región de Tillavá, contestó que las políticas sí por cuanto “muchas veces les dijimos que queríamos lanzar un concejal para la región y no quisieron”, también explica que para la época sí se podían negociar las propiedades a la misma gente de la región, que lo prohibido era que llegara gente de afuera, ni siquiera los trabajadores.
Comenta que una de las razones por las cuales abandonó la zona fue porque la guerrilla no le dejaba tener otros cultivos a pesar de que había ayudas del gobierno. b.- Interrogatorio de parte de Roberto Ruíz Salina. 60 Ibídem, p. 42 T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 5000131210012012-00109-01 43 Preguntado por la actividad a la que se dedicó cuando llegó a la región respondió que por 6 o siete meses a la administración de un negocio y que después a “raspachín” de coca por cuanto en esa región no había otra actividad a la cual dedicarse.
Explica que llegó a la región en el año 1984 y que se dedicó más de seis años a la actividad antes mencionada. Comenta que para la época en la que llegó a Alto Tillavá no había guerrilla pero que llegó a los dos o tres años. Menciona que para esa época se tomaban predios en arriendo para sembrar coca y que él tuvo uno. Relata que el predio que adquirió en la zona lo pagó con dólares por cuanto para la época la mercancía (base de coca) se le vendía a la guerrilla y ellos pagaban con dólares, soló la guerrilla compraba la coca, nadie más podía hacerlo, si no se hacía esto corría peligro la vida misma.
Cuenta que también tuvo en la zona un negocio para la venta de cerveza, remesa e insumos y respecto a los últimos precisa que se trataba de gramazone, glifosato, faena, para matar la hierba de la coca, para mantenerla limpia. Menciona que en sus cultivos de coca tuvo bastantes obreros. c.- Finalmente como se apreciará más adelante, las circunstancias propias del caso en estudio permite determinar sin lugar a equívocos la fuerte presencia de la guerrilla para la época de los hechos. 6.
Caso concreto. El señor Manuel María Sacristán Marín y su grupo familiar actuando a través de la UAEGRTD solicita la restitución de bien inmueble descrito en el acápite cuarto de este fallo, bien baldío cuya ocupación había adquirido en el año 1985 y que se vio obligado a abandonar en el año 1997 como consecuencia del temor por su vida que le generara la constante presencia de las FARC y las amenazas de las que fuera víctima. i.- Con el fin de determinar la procedencia de la solicitud formulada deberá esta Sala en primer lugar verificar si se predica respecto del solicitante la condición de víctima en los términos de la Ley 1448 de 2011.
El artículo 3º de la Ley 1448 precisa el concepto de víctima para efectos de la Ley en los siguientes términos: “… aquellas personas que individual o colectivamente hayan sufrido un daño por hechos ocurridos a partir del 1º de enero de 1985, como consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de Derechos Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado interno. T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 5000131210012012-00109-01 44 También son víctimas el cónyuge, compañero o compañera permanente, parejas del mismo sexo y familiar en primer grado de consanguinidad, primero civil de la víctima directa, cuando a ésta se le hubiere dado muerte o estuviere desaparecida.
A falta de éstas, lo serán los que se encuentren en el segundo grado de consanguinidad ascendente. De conformidad con los apartes resaltados de la norma en cita se pueden inferir los siguientes requisitos para que una persona o una colectividad puedan ser consideradas como víctimas: a.- Que la persona o la colectividad haya sufrido un daño. b.- Que el daño se haya producido a partir del 1º de enero de 1985. c.- Que el daño se produzca como consecuencia de graves infracciones al DIH o al DIDH. d.- Que las infracciones hubieran ocurrido con ocasión del conflicto armado interno. Como se manifestó de manera precedente el concepto de víctima de la Ley 1448 de 2011 ha sido objeto de revisión por parte de la Corte Constitucional, la cual, en uno de sus pronunciamientos ha dicho que tal concepto comprende a los miembros de la familia del afectado, sin limitación por grados de parentesco.
Aplicados los presupuestos reseñados al caso bajo estudio encuentra la Sala que en lo que hace de manera específica al solicitante Manuel María Sacristán Marín se cumplen de manera concreta, veamos: a.- Se manifiesta en la demanda que el señor Sacristán, debió abandonar el predio denominado “El Cairo” bien baldío que ocupaba de manera pacífica desde el año 1985 (1983 según el interrogatorio) y trasladarse con su familia a la ciudad de Villavicencio en el año 1997.
Como lo manifiesta en su interrogatorio, el solicitante “compró” el predio, pagó por él y lo explotó durante casi 15 años en la forma y bajo las circunstancias propias de la zona en que aquél se hallaba. Sin embargo, en cierto momento se vio obligado a abandonar el esfuerzo de años y trabajo, con lo que se genera un “daño” de pérdida patrimonial y de raigambre familiar y social. b.- Como se manifestó en el literal precedente, el abandono se produjo aproximadamente hacia el año 1997, es decir con posterioridad a la fecha establecida por la Ley 1448 de 2011 para que el solicitante pueda ser considerado víctima.
T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 5000131210012012-00109-01 45 c.- El abandono del predio por parte del solicitante se produce en circunstancias de violencia, de predominio y ejercicio de la fuerza por un grupo armado al margen de la ley que impone sus propias reglas con desconocimiento del estado de derecho y sin respeto a las garantías y libertades de los individuos, lo que implica desconocimiento a las normas del DIDH.
En el acápite 5º precedente se ilustró y acreditó la presencia y predominio de la guerrilla de las Farc en la zona del Alto Tillavá, situación que es reconocida por el mismo gobierno departamental y que esta Sala ha constatado en otros procesos de restitución de tierras adelantados en dicho sector, en muestra de lo cual se trasladaron algunas declaraciones al presente proceso. d.- Igualmente se demuestra en el proceso, que la infracción al DIH y al DIDH, se produjo con ocasión del conflicto armado interno, en efecto, el señor Sacristán ejercía su actividad económica en una zona de conflicto que para la época de los hechos se hallaba controlada por el grupo insurgente de las FARC.
El solicitante sostiene precisamente que el temor por su vida, como consecuencia del incumplimiento a las exigencias de dicho grupo al margen de la ley, fue lo que lo llevo a salir de la vereda y a abandonar el predio que ocupaba desde varios años atrás. El opositor pretende desconocer el derecho a la restitución argumentando que el solicitante no puede ser considerado como víctima o desplazado, por cuanto el abandono del predio se produjo de manera voluntaria, debido a que se encontraba sólo y el negocio de la coca había decaído, pero no por amenazas del grupo subversivo.
No obstante, reconoce el opositor en su interrogatorio la presencia en la zona del grupo armado al margen de la ley. Sobre el particular manifiesta el opositor “no él no se vino por desplazamiento porque cuando él se vino operaba la guerrilla pero no había conflicto… El en ningún momento en la vereda ni yo tuve conocimiento de que lo haya desplazado la guerrilla, de que la hayan sacado vacuna en algún momento” (fl. 430, c.2).
Llama la atención el Tribunal, con base en lo expresado por el opositor, sobre cómo una situación de completa anormalidad, como es el predominio de un grupo armado que no representa la institucionalidad, es percibida como normal por los habitantes de Alto Tillavá por el hecho de no existir confrontación armada circunstancial. No obstante, existe la conciencia de las acciones de desplazamiento y de extorsión ejercidas por dicho grupo subversivo, aunque se niegan, sin fundamento respecto del solicitante.
La falta de fundamento del dicho del opositor se infiere del hecho mismo de T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 5000131210012012-00109-01 46 reconocer que su trato con el solicitante se limitaba al saludo (fl. 433, c. 2) y que sabe de las razones de la salida de aquél de la vereda por comentarios escuchados a terceros sin precisar de quienes (fl. 433, c.2).
Muy por el contrario, el dicho del solicitante, que en virtud de la Ley 1448 goza de la presunción de buena fe, es enfático en afirmar que el temor de represalias de las Farc fue la razón que lo llevó abandonar el predio solicitado en restitución. Preguntado sobre el motivo del abandono manifestó: “El motivo fue que me dijo la gente mala de la guerrilla que tenía que pagarles un sueldo a ellos y como yo no podía, y me dijeron que si no podría que hiciera el favor y desocupara, porque ellos no se iban a aguantar que yo viviera allá sin darles nada” (fl. 424, c.2).
Y agrega más adelante “porque decían por ahí que ya habían matado varias personas porque no desocupaban, y entonces yo pensando que si de pronto no desocupaba me mataban y ese fue el motivo de yo salirme también”. Preguntado sobre qué era lo que le solicitaba la guerrilla manifestó: “porque ellos tenían esa forma de vivir, tal vez sería, le exigían a todos no solo a mí, sino a todos de que teníamos que darles plata porque ellos mandaban, entonces lo que ellos dijeran tocaba hacerlo o sino tenía uno que abandonar, si uno quería quedarse allá tenía que pagarles, pero como yo tenía bastante familia no me alcanzaba para darle sueldo a ellos” (fl. 425, c. 2). ii.- Acreditada la condición de víctima del solicitante debe la Sala determinar ahora si se cumplen los presupuestos para ser “titular del derecho de restitución”, establecidos en la Ley 1448 de 2011 El artículo 75 de la norma en cita establece como presupuesto en primer lugar que los solicitantes tengan la calidad de víctimas en los términos del artículo 3º de la ley, lo cual ya aparece demostrado.
Adicionalmente, consagra la norma analizada que los hechos que configuren las violaciones de que trata el artículo 3º de la presente ley, se presenten entre el 1º de enero de 1991 y el término de vigencia de la ley que es de diez (10) años. En el caso bajo análisis, como se explicó de manera precedente, las violaciones al DIH y al DIDH se produjeron entre los años 1997 y 1998 lo que nos ubica dentro de la temporalidad que otorga la titularidad para la restitución. Exige la norma en análisis tener la calidad de propietario o poseedor de predios, o explotador de baldíos cuya propiedad se pretenda adquirir por adjudicación, y haber sido despojado de dichos bienes u obligado a abandonarlos T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 5000131210012012-00109-01 47 En la demanda se manifiesta que el bien objeto de la solicitud es un baldío, y ello se desprende también de lo inscrito en el folio de matrícula inmobiliaria que se abrió por solicitud de la UAEGRTD.
Respecto de dicho bien el señor Sacristán, ejerció su control y explotación hasta la fecha de su abandono que remonta de manera aproximada al año 1997. Ahora bien, en cuanto hace al despojo o el abandono, estas figuras aparecen descritas en el artículo 74 de la Ley de víctimas. Despojo: “… acción por medio de la cual, aprovechándose de la situación de violencia, se priva arbitrariamente a una persona de su propiedad, posesión u ocupación, ya sea de hecho, mediante negocio jurídico, acto administrativo, sentencia, o mediante la comisión de delitos asociados a la situación de violencia” Abandono: “… situación temporal o permanente a la que se ve abocada una persona forzada a desplazarse, razón por la cual se ve impedida para ejercer la administración, explotación y contacto directo con los predios que debió desatender en su desplazamiento…” La solicitud que se estudia se refiere de manera específica a una situación de abandono, veamos: La ausencia de institucionalidad en zonas de frontera y de conflicto, tal y como fue ampliamente descrito previamente en este fallo, ha conllevado una informalidad en cuanto hace a la transferencia de los derechos de propiedad, y aunque tratándose de bienes baldíos pudiera afirmarse que no puede hablarse de la transferencia de derechos, diferente a la adjudicación que realiza el propio Estado, por cuanto la legislación sobre el tema tiene establecido que los ocupantes de tierras baldías, por ese solo hecho, no tienen la calidad de poseedores y sólo una mera expectativa61, la realidad que se ha impuesto es la de una permanente negociación de los “derechos” de los colonos que no puede ser desconocida y no desconoce la ley de víctimas cuando en el mismo artículo que se viene analizando dispone 61 “Mientras no se cumplan todos los requisitos exigidos por la ley para tener derecho a la adjudicación de un terreno baldío, el ocupante simplemente cuenta con una expectativa, esto es, la esperanza de que al cumplir con esas exigencias se le podrá conceder tal beneficio.
No obstante, quien detenta materialmente un terreno baldío al cual le ha incorporado mejoras o inversiones y ha sido explotado económicamente, si bien no tiene la calidad de poseedor con las consecuencias jurídicas que de tal condición se derivan, sí tiene una situación jurídica en su favor, esto es, un interés jurídico que se traduce en la expectativa de la adjudicación, la que es merecedora de la protección de las autoridades” CConst, T-097/96.
C. Gaviria. T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 5000131210012012-00109-01 48 precisamente que el abandono o despojo puede producirse respecto de baldíos y agrega que “Si el despojo o el desplazamiento forzado perturbaron la explotación económica de un baldío, para la adjudicación de su derecho de dominio a favor del despojado no se tendrá en cuenta la duración de dicha explotación”62.
La negociación de los “derechos” sobre baldíos se realiza en absoluta informalidad, confiando primordialmente con la palabra empeñada, aunque en algunos casos se extiendan documentos sin mayores formalidades. Aparece acreditada en el expediente la adquisición del predio “el Cairo” objeto del presente proceso que realizó el señor Manuel María Sacristán Marín mediante copia simple de documento que aparece autenticado ante la Notaría 1ª de Villavicencio el 18 de abril de 1985 en el que consta la compra realizada por el solicitante a Porfidio Moreno Beltrán (fl.35-36, c. 1).
Por otra parte, la ocupación de tal inmueble por el solicitante es reconocida por el mismo opositor Salustiano García Tobar (fl. 430-433, c.2). Que el presente caso trata sobre un abandono es confirmado por el mismo dicho del solicitante como ha sido trascrito previamente de su interrogatorio de parte rendido ante el juzgado de Circuito de conocimiento.
Igualmente el opositor, manifiesta en su interrogatorio que ingresó al predio por cuanto se encontraba abandonado. La dificultades de memoria del solicitante, de lo cual se dejó constancia en el interrogatorio de parte rendido por éste hacen difícil precisar la fecha exacta en que se produjo el abandono, pero podría sostenerse que fue hacia el año 1997, ya que por el dicho del opositor se infiere que su ingreso al inmueble, que lo remonta al año 1998, no se produjo de manera inmediata al abandono de aquél. Por otra parte, obra en el expediente copia de certificación expedida por la Gobernación del Meta en cuanto a la calidad de “desplazado por la violencia” del Señor Manuel María Sacristán de siete de abril de 1998, lo que de alguna manera confirma la época del abandono (fl. 38, c.1).
Los argumentos anteriores son suficientes para concluir que el solicitante tiene la calidad de víctima y es titulares del derecho de restitución por haber 62 Cabe destacar que la Corte Constitucional mediante sentencia C-715/2012, L. Vargas, declaró la constitucionalidad de “las expresiones “si hubiere sido despojado de ella” y “de los despojados”, “despojado” y “el despojado” contenidas en los artículos 28, numeral 9 y 72 incisos 2, 4 y 5, de la Ley 1448 de 2011, en el entendido de que estas expresiones incluyen tanto a las víctimas de despojo como a las víctimas forzadas al abandono de sus bienes”, lo que debe aplicarse también para la parte final cuando utiliza solamente el término “despojado”.
T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 5000131210012012-00109-01 49 abandonado la ocupación respecto del inmueble objeto de la presente solicitud en los términos de la Ley 1448 de 2011. iii.- Corresponde ahora a la Sala definir si se dan los presupuestos para ordenar al Incoder la adjudicación del inmueble objeto de esta solicitud por tratarse de un bien baldío. La legislación vigente sobre la materia establece que la adjudicación de un bien baldío requiere solicitud previa del interesado, procediendo el INCODER, a decretarla si se demuestra que existió ocupación previa de una tierra con aptitud agropecuaria, por un plazo mínimo de cinco años, que está siendo explotada como mínimo en las dos terceras partes de la superficie que solicita y que la explotación se realiza conforme a las normas sobre protección y utilización racional de los recursos renovables, y siempre y cuando no se violen las normas sobre conservación y aprovechamiento de los recursos renovables o se dedique el terreno a cultivos ilícitos63.
Con base en los anteriores requisitos podrían suscitarse en el caso bajo estudio situaciones que afectarían la posibilidad de la orden de adjudicación, a saber: a) explotación por mínimo cinco años; b) explotación de las dos terceras partes de la superficie que se solicita, c) que el terreno no se dedique a cultivos ilícitos y d) cumplimiento de las exigencias en cuanto a las UAF, y e) otras formalidades de la Ley 160 de 1994. a.- Respecto de la primera de las inquietudes anotadas debe señalarse que la misma Ley de víctimas tiene establecido en el artículo 74 que “Si el despojo o el desplazamiento forzado perturbaron la explotación económica de un baldío, para la adjudicación de su derecho de dominio a favor del despojado no se tendrá en cuenta la duración de dicha explotación”.
Pese a que la redacción de la norma precitada podría generar alguna duda interpretativa, entiende la Sala que debe interpretarse conjuntamente con lo consagrado en el inciso tercero, artículo 72 de la misma ley que preceptúa: “En el caso de bienes baldíos se procederá con la adjudicación del derecho de propiedad del baldío a favor de la persona que venía ejerciendo su explotación económica si durante el despojo o abandono se cumplieron las condiciones para la adjudicación”.
(resaltado de la Sala) De acuerdo con las disposiciones citadas se infiere que el hecho de la no explotación, durante el tiempo del despojo o del abandono, no puede constituirse en obstáculo para acceder a la adjudicación, pues resulta obvio 63 L. 160/94. Inc. 4, Art. 65. T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 5000131210012012-00109-01 50 que tal circunstancia se produjo por los actos de violencia que precisamente generan para las víctimas el derecho a la restitución que como consecuencia de la vocación transformadora del proceso en el caso de los baldíos debe procurar su adjudicación. No está demás destacar que para cuando se produjo el abandono de parte del solicitante contaba con más de 12 años de explotación del predio y que la no formalización o legalización del mismo es atribuible precisamente a la falta de institucionalidad a la que se hizo referencia de manera precedente en este fallo. b.- En cuanto hace a la segunda condición, en el Decreto 19 de 2012 que reguló, suprimió y reformó procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública, se protegió la adjudicación para las personas en situación de desplazamiento, estableciendo respecto de ellas en el artículo 107 que “(…) La ocupación se verificará por el INCODER reconociendo la explotación actual sin que sea necesario el cumplimiento de la explotación sobre las dos terceras partes de la superficie cuya adjudicación se solicita. c.- La tercera condición puede generar una mayor conflictividad en las presentes circunstancias por cuanto, como se desprende de la prueba recaudada el predio estuvo dedicado en parte al cultivo de hoja de coca.
Lo reconoce de cierta manera el solicitante cuando preguntado de manera directa si tuvo cultivos de coca en la finca respondió “no señor, de cuenta mía no señor” (fl.425, c. 2). Por su parte el opositor sostiene que el solicitante cultivaba coca y que una de las razones para el abandono del predio por aquel fue precisamente la venida a menos del negocio (fl. 430, c.2).
Sobre el particular debe esta Sala precisar: La situación indicada no es predicable exclusivamente al predio objeto de la presente solicitud. Del estudio realizado precedentemente en este fallo, se infiere como las circunstancias de violencia en zona de frontera, la ausencia del Estado y las condiciones económicas de los campesinos colonizadores los impulsaron al cultivo de la hoja de coca a lo cual también eran impelidos por grupos al margen de la ley, específicamente guerrillas, narcotraficantes y paramilitares.
Se constata por el estudio aquí realizado sobre las colonizaciones y los baldíos que el Estado ha sido incapaz de resolver los problemas que se derivan de su explotación, específicamente la determinación de las tierras que son efectivamente de propiedad del Estado, la titulación de los predios que eran explotados por los colonos en zonas de frontera, pero sobre todo, la T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 5000131210012012-00109-01 51 institucionalidad ha sido absolutamente incapaz para, primero definir y orientar los territorios que pueden ser efectivamente objeto de explotación y segundo, brindarle a los colonos condiciones económicas, sociales y de infraestructura que faciliten su explotación productiva en condiciones dignas de subsistencia para ellos y sus familias.
En las circunstancias anotadas el caldo de cultivo fue propicio para la incursión de grupos al margen de la ley y, para la destinación de miles de hectáreas del territorio nacional a siembras ilícitas, que si bien fueron la fuente para la generación de pingües riquezas, las mismas nunca llegaron a los colonos – campesinos que se dedicaron a tal actividad con el sofisma de unas condiciones más dignas de vida, las cuales no alcanzaban con las actividades agrícolas lícitas.
Sin embargo, “El Dorado” nunca llegó y, las actividades en mención sólo produjeron desasosiego, muerte, expulsión de las tierras y mayor miseria para los colonos-campesinos, el eslabón más débil de la cadena de producción. Con fundamento en lo expuesto no puede exigírsele al colono-campesino pauperizado, despojado y desplazado por la violencia que cumpla con el requisito al que venimos haciendo referencia, cuando el mismo Estado ha fallado en lo mínimo, que es garantizar el monopolio de la fuerza en todo el territorio colombiano, lo que hubiera permitido el ejercicio pacífico de una actividad legítima.
Lo que el Estado no pudo, no podría exigírsele al ciudadano, razón por la cual esta Sala, con fundamento en la finalidad propia de la justicia transicional que busca la mayor cantidad de reparación posible, en aplicación del principio pro homine consagrado en el artículo 27 de la Ley 1448 de 2011 según el cual “el intérprete de las normas consagradas en la presente ley se encuentra en el deber de escoger y aplicar la regulación o la interpretación que más favorezca a la dignidad y libertad de la persona humana, así como a la vigencia de los Derechos Humanos de las víctimas”, y de uno de los principios de la restitución establecidos en el artículo 73 según el cual “se propenderá por la titulación de la propiedad como medida de restitución, considerando la relación jurídica que tenían las víctimas con los predios objeto de restitución o compensación”, inaplicará para el presente caso la exigencia que para efectos de la adjudicación de baldíos se viene analizando.
Sustenta la Sala lo anterior por cuanto está demostrado con los estudios que se analizaron y en el expediente con las declaraciones recaudadas y con el estudio de contexto realizado por la UAEGRTD, que la región del alto Tillavá para la época de los hechos que son materia de estudio estaba dedicada en T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 5000131210012012-00109-01 52 su mayor parte al cultivo de la hoja de coca, de manera que pretender que las víctimas prueben que en ese periodo de tiempo se presentaba una situación diferente equivale a exigir lo imposible y a hacer nugatorias todas las medidas de restitución y reparación consagradas en la Ley 1448 para las víctimas de la región analizada.
La Corte Constitucional, tiene establecido que “el compromiso de personas en situación de desplazamiento forzado en la producción de cultivos ilícitos no es, en sí misma considerada, una causal para negar las medidas de protección de los derechos fundamentales de esta población en situación de vulnerabilidad.”64 Incluso el Consejo de Estado tiene fijado como precedente que en ciertas circunstancias la presencia de organizaciones al margen de la Ley, pueden ser consideradas como fuerza mayor para justificar la inexplotación de un predio: “La Sala precisa que la prueba de la presencia guerrillera en el predio durante algunos lapsos de tiempo no resulta idónea para desvirtuar la inexplotación que se le imputa al propietario, porque, como se explicó, el deber de explotar económicamente el fundo se había desplazado al secuestre.
Sin embargo se considera que esta circunstancia, que para el Incora no es constitutiva de fuerza mayor, reviste particular importancia porque es imprevisible e irresistible para el ciudadano común que ve insuficientes los recursos policivos, administrativos y judiciales que prevé a ley para salvaguardar la integridad del bien. (…) “En anterior oportunidad la Sala al evaluar la legalidad de un acto mediante el cual se extinguió el derecho de dominio particular, consideró que la actividad guerrillera “es otro factor con gran incidencia en la explotación económica de los bienes una de las cuales se finca en la presión y apoyo a la invasión de tierras”65 En otra sentencia dejó dicho sobre el particular la Corte Constitucional: “…el problema de los cultivos ilícitos ha sido abordado por las autoridades del Estado como un problema de orden social que exige medidas direccionadas a obtener la erradicación, la sustitución y la reincorporación de quienes se encuentran en esa actividad al marco de la legalidad.
(…) En ese escenario, el gobierno ha puesto en marcha distintos programas encaminados contribuir con la disminución de la producción de los cultivos ilícitos, a través de los cuales se implementan procesos de desarrollo integral y sostenible que les permiten a los cultivadores alcanzar una estabilidad económica y social. Para ello, se crearon procesos de erradicación y fomentaron proyectos especiales con alternativas productivas para estas personas.
(…) Es necesario corroborar si, independientemente de si estaba o no en la actividad de cultivos ilícitos, su desplazamiento se produjo como consecuencia de presión de grupos al margen de la ley y si, por consiguiente, se satisfacen los criterios legales y jurisprudenciales sobre la condición de desplazado. (…) Al respecto, la jurisprudencia ha señalado que la aplicación de la normatividad debe ser examinada de conformidad con las circunstancias que dieron lugar al desplazamiento y en concordancia con los principios de favorabilidad y de buena fe, razón por la cual Acción Social deberá determinar en cada caso 64 CConst, T-076/11, L. Vargas. 65 CE3, 30 mayo, 2002, e11572, A. Hernández.
T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 5000131210012012-00109-01 53 si se observan las reglas previstas para proceder a la inscripción en el Registro Único de Población Desplazada”66. Los postulados anteriores son aplicables al caso concreto habida cuenta, que como se tiene acreditado, el grupo poblacional de Alto Tillavá se vio compelido por las circunstancias antes descritas a centrar buena parte de su actividad económica en la siembra de cultivos ilícitos.
Debe tenerse en cuenta también que en la actualidad el predio no se encuentra destinado a tal actividad. Ahondando en razones, si las anteriores no fueran suficientes, podría aplicarse a los colonos del Alto Tillavá en las situaciones descritas previamente, una circunstancia de ausencia de responsabilidad que consagrada en la legislación penal no tendría en este caso el grado de rigurosidad que se exige en tal disciplina.
Se trata de la insuperable coacción ajena consagrada en el numeral 8º del artículo 32 de la Ley 599 de 2000. La Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, tiene definido así este eximente de responsabilidad: “acto de violencia moral verdaderamente irresistible generada por un tercero, que tenga por causa un hecho absolutamente ajeno a la voluntad del agente, que lo obligue a ejecutar aquello que no quiere, sustentado en el miedo o en el temor y la voluntad de evitarse el daño amenazado”67.
Resalta la citada Corporación que “el miedo a que se hace referencia en la insuperable coacción ajena es aquel que sufre el individuo por actos de terceras personas que lo logra afectar síquicamente sin excluir la voluntariedad de la acción, pero sí lo priva de la normalidad necesaria para poder atribuir responsabilidad penal, por estar fuera de dominio el control de la situación, haciendo que tal emoción supere la exigencia de soportar males y peligros”.
En esta misma línea diferencia la Corte Suprema de Justicia en la sentencia que se viene comentando, la insuperable coacción ajena y el actuar impulsado por un miedo insuperable, indicando que “en la primera causal de ausencia de responsabilidad el miedo tiene su génesis en el comportamiento arbitrario e ilegal de un tercero patentizado en una fuerza irresistible tendiente a condicionar la voluntad del sujeto con el fin de que realice una acción determinada; mientras que en la segunda el miedo surge en el ánimo del hombre sin que exista coacción o intimidación, el mismo puede provenir ante peligros reales o imaginarios o tratarse de un miedo instintivo, racional o imaginativo”.
El comportamiento ilegal y arbitrario de un tercero está representado por el accionar del grupo guerrillero de las FARC en el Alto Tillavá cuyas formas de 66 CConst, T-284/10, G. Mendoza. 67 CSJ Penal, e21457. 7 marz. 2007. J. Quintero T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 5000131210012012-00109-01 54 coacción a la población implicaban el riesgo continuo de la vida misma, fuerza que sólo podía resistirse con la huida o abandono, o con el sometimiento irrestricto, generando la primera circunstancia el desplazamiento y la segunda, el involucramiento en actividades al margen de la ley que se concretan en el cultivo de la hoja de coca.
El eximente de responsabilidad al que aquí se acude se traduciría en la inaplicación de la norma que exige para la adjudicación de un bien baldío que el mismo no haya sido dedicado a actividades ilícitas. d.- Por otra parte, como en el artículo 107 del Decreto 19 de 2012 se establece que “el solicitante de la adjudicación deberá cumplir con los requisitos previstos en este artículo relacionados con la aptitud del predio, no acumulación o transferencia de ocupaciones, conservación de zonas ambientales protegidas, extensiones máximas de adjudicación de islas, playones y madreviejas desecadas de los ríos, lagos y ciénagas de propiedad nacional, y las zonas especiales en las cuales no se adelantarán programas de adquisición de tierras y los demás requisitos que por Ley no están exceptuados para los solicitantes en condición de desplazamiento”, entiende la Sala que tales requisitos están cumplidos con la información aportada sobre el particular por la UAEGRTD en la solicitud presentada a nombre de las víctimas.
Especial consideración debe darse a lo relacionado con el cumplimiento de la normatividad sobre Unidades Agrícolas Familiares (UAF). El artículo 44 de la Ley 60 de 1994 establece que salvo las excepciones señaladas “los predios rurales no podrán fraccionarse por debajo de la extensión determinada por el INCORA como Unidad Agrícola Familiar para el respectivo municipio o zona” y agrega que so pena de nulidad “no podrá llevarse a cabo actuación o negocio alguno del cual resulte división de un inmueble rural cuyas superficies sean inferiores a la señalada como Unidad Agrícola Familiar”.
En lo relacionado con la UAF el artículo 74 de la Ley 1448 consagra que cuando se trate de la adjudicación de baldíos se “deberá acoger el criterio sobre la unidad agrícola familiar como extensión máxima a titular y será ineficaz cualquier adjudicación que exceda de esta extensión”. La UAF fue reglamentada a través de la Resolución 041 de 1996, a través de la cual se determinaron la extensiones de las unidades agrícolas familiares por zonas relativamente homogéneas, y para el caso específico del Departamento del Meta, del Municipio de Puerto Gaitán y la región de Tillavá, corresponde a tres zonas así: a) Serranía que se ubica al sur “de la desembocadura del Caño Canalete en el río Manacacías, línea recta imaginaria en dirección este, hasta las cabeceras o nacimientos del Caño Catanaribo aguas abajo hasta su T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 5000131210012012-00109-01 55 desembocadura en el río Planas, por éste aguas abajo hasta la unión con el río Tillavá, en donde toma el nombre de río Vichada, se sigue por éste aguas abajo hasta la intersección con la división político administrativa de los Departamentos Meta y Vichada.
Se exceptúan los vagones del río Tillavá zonas que originalmente corresponden o correspondieron a bosque primario”, lugar en el cual la unidad agrícola familiar está comprendida en el rango de 1360 a 1840 hectáreas; b) Sabana 1, que en Puerto Gaitán va “desde los vegones del río Tillavá, zonas que originalmente corresponden o correspondieron a bosque primario”, en un rango comprendido entre 102 a 138 hectáreas y c) Sabana 2, que incluye el municipio de Puerto Gaitán y que corresponde a “la región situada al norte del siguiente lindero: De la desembocadura del Caño Canalete en el río Manacacías, línea recta imaginaria en dirección este, hasta las cabeceras del Caño Catanaribo, se sigue por este Caño hasta su desembocadura en el río Planas, se sigue por éste aguas abajo hasta la unión con el río Tillavá, en donde toma el nombre de río Vichada, se sigue por el Vichada aguas abajo hasta la intersección de éste con la división político administrativa de los departamentos del Meta y Vichada”.
UAF comprendida en el rango de 680 a 920 hectáreas. El predio cuya restitución se solicita, tal y como quedó expuesto en los datos identificadores del mismo, cuenta con un área aproximada de 89,712 Hectáreas, por lo que a la luz de la normatividad expuesta no cumpliría con la extensión de la unidad agrícola familiar mínima, susceptible de ser adjudicada.
Sin embargo, encuentra la Sala que diferentes normas permiten en circunstancias especiales que un predio rural tenga una extensión inferior a la UAF o soluciones alternativas para el caso de desplazados, veamos: 1) El artículo 45 de la Ley 160 de 1994 establece excepciones a la norma del artículo 44 ibídem, dentro de las que cabe destacar la del literal “c” que consagra: “Los que constituyan propiedades que por sus condiciones especiales sea del caso de considerar, a pesar de su reducida extensión, como “unidades agrícolas familiares”, conforme a la definición contenida en esta Ley. 2) El Acuerdo No 14 de 1995 expedido por la Junta Directiva del INCORA, aún vigente, establece excepciones a la norma general que determina la titulación de los terrenos baldíos de la Nación en unidades agrícolas familiares, dentro de la cual se contempla en el numeral 2º la posibilidad de “la titulación de lotes de terrenos baldíos en áreas rurales, destinados principalmente a habitaciones campesinas y pequeñas explotaciones agropecuarias anexas, siempre que se establezca por el Instituto que los ingresos familiares del solicitante son inferiores a los determinados para la unidad agrícola familiar”.
T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 5000131210012012-00109-01 56 3) El Decreto 2007 de 2001 que reglamenta parcialmente la Ley 387 de 1997 establece en el artículo 6º para efectos de la consolidación y estabilización económica de la población desplazada cuando optan por la reubicación los criterios para que el Incora (hoy Incoder) reciba los predios abandonados aplicando su valor al pago parcial o total de la Unidad Agrícola Familiar que se le adjudique.
Entre los criterios establecidos cabe destacar el señalado en el numeral 3º según el cual: “Si el desplazado posee menos de una Unidad Agrícola Familiar el Incora le recibirá el terreno y a cambio le adjudicara una Unidad Agrícola Familiar. El valor del terreno que transfiere el desplazado, de conformidad con el numeral anterior se abonara al pago de la UAF que se le adjudica y si fuere inferior al 70% de su precio, se le otorgará el subsidio para la compra de tierras en porcentaje equivalente al que le faltare para complementar este monto, en las condiciones previstas en la Ley 160 de 1994”. 4) El parágrafo segundo del artículo 3 del Decreto 2007 de 2001 establece que “El Incora destinará los predios menores a una Unidad Agrícola Familiar que haya recibido de los desplazados para adjudicarlos a personas de la tercera edad o a las madres cabeza de familia con el propósito de conformar Unidades Agrícolas Familiares Especiales o casa parcela las cuales se destinarán a la construcción de vivienda y explotaciones de pancoger con la participación del Ministerio de Agricultura…”.
Teniendo en cuenta que en casos como el presente se trata del derecho fundamental a la restitución consagrado a favor de las víctimas del conflicto armado colombiano, que los derechos fundamentales son principios que como tales priman sobre las reglas, tal cual la consagrada en el artículo 44 de la Ley 160 de 1994 y que el artículo 25 de la Ley 1448 de 2011 establece igualmente como derecho de las víctimas el de ser reparadas de manera adecuada, diferenciada, transformadora y efectiva, considera la Sala que se debe acudir a cualquiera de los criterios anteriormente indicados para hacer efectivo el derecho de restitución de aquellas víctimas ocupantes de bienes baldíos cuya área sea inferior a una UAF.
En el presente caso estima la Sala que con fundamento en los numerales 2º y 4º y en las circunstancias especiales del solicitante, hay lugar a adjudicarle el globo de terreno objeto de la presente acción, lo que será ordenado al INCODER. e.- Con la presentación de la solicitud que dio origen a esta acción se afirmó que el señor Manuel María Sacristán Marín no ha sido beneficiario de titulación de otros terrenos baldíos, no posee terrenos dedicados a la explotación agropecuaria y que su patrimonio no supera los 1000 salarios T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 5000131210012012-00109-01 57 mínimos mensuales vigentes y obra en el expediente (fl.384, c. 2) oficio de la DIAN en la que informa en relación con el solicitante que es “no declarante de renta” de lo que se infiere que no cumple con los requisitos de ingresos y patrimonio que lo obligarían a declarar renta, siendo para este caso la exigencia respecto del patrimonio muy inferior a aquella para acceder a la adjudicación de un bien baldío. En el expediente aparece acreditado, mediante certificados de tradición expedidos por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Villavicencio, que el solicitante es en la actualidad propietario pero de dos predios “urbanos” ubicados en la ciudad de Villavicencio (fl. 375-378), lo cual no contradice la norma sobre adjudicación de baldíos que exige del solicitante no ser propietario de otros predios rurales. iv.- Procede la Sala a evaluar ahora si puede predicarse respecto del opositor la buena fe exenta de culpa que lo haga beneficiario de algún tipo de compensación. El artículo 88 de la Ley 1488 de 2011 dispone que el opositor debe acreditar su buena fe exenta de culpa de manera que el fallador pueda en la sentencia fijar las compensaciones a que haya lugar derivadas de aquella.
Respecto de la buena fe refirió el máximo Tribunal Constitucional Colombiano lo siguiente: “La buena fe ha sido desde tiempos inmemoriales uno de los principios fundamentales del derecho, ya se mire por su aspecto activo, como el deber de proceder con lealtad en nuestras relaciones jurídicas, o por el aspecto pasivo, como el derecho a esperar que los demás procedan en la misma forma.
En general, los hombres proceden de buena fe: es lo que usualmente ocurre. Además, el proceder de mala fe, cuando media una relación jurídica, en principio constituye una conducta contraria al ordenamiento jurídico y sancionada por éste. En consecuencia, es una regla general que la buena fe se presume: de una parte es la manera usual de comportarse; y de la otra, a la luz del derecho, las faltas deben comprobarse.
Y es una falta el quebrantar la buena fe”68. Ahora bien, en cuanto a la acreditación de la buena fe exenta de culpa tiene dicho la misma Corte: 68 CConst, C-544/94, J. Arango. T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 5000131210012012-00109-01 58 “La buena fe exenta de culpa se acredita demostrando no solo la conciencia de haber actuado correctamente sino también la presencia de un comportamiento encaminado a verificar la regularidad de la situación”69.
Por su parte, el máximo organismo de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ha explicado el alcance, contenido y significado de la buena fe simple y la cualificada, en los siguientes términos: “La buena fe simple es el supuesto normal de toda actividad jurídica y que el Código Civil define en relación con la posesión como “la conciencia de haberse adquirido el dominio de la cosa por medios legítimos exentos de fraude y de todo vicio” (Artículo 768).
La buena fe, en este sentido, es la simple creencia de obrar con justicia y rectitud y constituye uno de los Supuestos fundamentales del ordenamiento jurídico. La buena fe cualificada o exenta de culpa, o buena fe creadora de derechos Constituye un desarrollo del principio general de derecho que, desde los romanos, se enuncia diciendo: “Error communis facit jus” (el error Común crea derecho).
Hay error común cuando la Ley exige que la creencia equivocada tenga como fundamento de hecho, una cierta clase de circunstancias capaces de inducir a una persona prudente y diligente en la creencia equivocada de que su situación es jurídicamente perfecta. Esta creencia específica se denomina en la doctrina la buena fe cualificada. En esta modalidad de la buena fe entran en juego elementos objetivos que exceden a la simple creencia. Por ello, se afirma en la doctrina que la buena fe cualificada comporta dos elementos: uno subjetivo, la mera creencia y otro objetivo que consiste en la presencia de ciertas circunstancias de hecho, capaces de producir en una persona prudente y diligente, la seguridad de su creencia”70.
(resaltado de la Sala) Con fundamento en los precedentes jurisprudenciales expuestos se tiene que la buena fe exenta de culpa exige del opositor en el caso concreto actos positivos encaminados a establecer que el inmueble no había sido objeto de abandono como consecuencia del conflicto armado. El presente caso, si bien es cierto que el opositor no fue el causante del abandono del predio por parte del solicitante y no obra en el expediente prueba alguna que pueda de alguna manera vincularlo directamente con el grupo armado por fuera de la ley que incidió en la salida del Sr. Sacristán, sí está acreditado que el opositor conocía de la ocupación del predio por parte del solicitante, que supo de su salida del mismo y antes de decidirse a ocupar el predio debió realizar gestiones encaminadas a establecer los nexos del solicitante con el mismo, de su voluntad de abandonarlo y obtener alguna autorización o renuncia de éste respecto de los derechos que ejercía sobre el mismo.
La ausencia de tales actos positivos por parte de los opositores dan 69 CConst, C-820/2012, M. González. 70 CE primera, 28 may, 1973, e1743, C. Galindo. T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 5000131210012012-00109-01 59 lugar a negar la existencia de buena fe exenta de culpa pues, no se demostró el grado de diligencia, actividad y esfuerzo tendiente a clarificar que no se estaba desconociendo derecho ajeno alguno, que la actuación se estaba ejecutando con total regularidad, corrección y trasparencia que permitiera cualificar la buena fe inicial que pudo guiar el acto de ocupación del terreno. v.- Además de la buena fe exenta de culpa sostienen los opositores como excepción su calidad de propietarios del inmueble por haberles sido adjudicado por el Incoder.
Sobre este particular resulta importante señalar que si bien el sr. García Tobar y su compañera Jazmín Reyes Montes solicitaron ante el Incoder la adjudicación del inmueble objeto del presente trámite pero la misma les fue negada mediante Resolución No 00234 de mayo 25 de 2010 con fundamento en que no se acreditó que el predio estaba siendo explotado como mínimo en sus dos terceras partes.
Con fundamento en lo expuesto, esta Sala declarará el Derecho a la restitución que tiene el Señor Manuel María Sacristán Marín, identificado con la cédula de ciudadanía No 82.509 expedida en Puerto Gaitán (Meta) respecto del Predio denominado “El Cairo”, identificado conforme a la georeferenciación realizada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, lote de terreno identificado con número de matrícula inmobiliaria provisional a favor de la Nación: 234-20665 y con un área de 89 Hectáreas 712 metros cuadrados.
Como consecuencia de lo anterior se ordenará su adjudicación al acá reclamante por parte del Incoder. DECISIÓN Por lo expuesto, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, en Sala Civil de Decisión, especializada en Restitución de Tierras, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR el Derecho a la restitución que tiene el Señor Manuel María Sacristán Marín, identificado con la cédula de ciudadanía No 82.509 expedida en Puerto Gaitán (Meta) respecto del Predio denominado “El Cairo”, T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 5000131210012012-00109-01 60 identificado conforme a la georeferenciación realizada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, así: No. Punto Longitud Latitud 1 3° 35’49,877”N 71° 48’ 1,105”W 2 3° 36’4,565”N 71° 47’ 47,978”W 3 3° 36’8,152”N 71° 47’ 37,159”W 4 3° 36’30,239”N 71° 47’ 33,645”W 5 3° 36’29,544”N 71° 47’ 13,130”W 6 3° 36’19,703”N 71° 47’ 15,678”W 7 3° 36’12,230”N 71° 47’ 22,293”W 8 3° 36’1,018”N 71° 47’ 24,833”W 9 3° 35’52,120”N 71° 47’ 33,168”W 10 3° 35’43,861”N 71° 47’ 34,581”W 11 3° 35’29,626”N 71° 47’ 42,334”W Lote de terreno con número de matrícula inmobiliaria provisional a favor de la Nación: 234-20665 que cuenta con un área de 89 Hectáreas 712 metros cuadrados, e identificado así: Nombre del predio Matrícula inmobiliaria (provisional a nombre de la Nación) Número catastral Área Topográfica (Ha) Área catastral (Ha) Nombre titular en catastro Relación jurídica de los solicitantes con el predio Área neta El Cairo 234-20665 50-568-00-02- 0001-0410- 000 20-0298 60-0001 Francisco Garavito Ocupante 89 Hectáreas 712 metros cuadrados 50-568-00-02- 0001-0352- 000 21-3593 500-0000 Nación Ocupante 50-568-00-02- 0001-0394- 000 37-9575 120-0000 María Irma Pinto García Ocupante 50-568-00-02- 0001-0408- 000 22-9080 39-9999 Roberto Ruiz Ocupante SEGUNDO: DECLARAR no probadas las excepciones formuladas por los opositores y no acreditada su buena fe exenta de culpa.
T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 5000131210012012-00109-01 61 TERCERO: ORDENAR al INCODER que en el término de cuarenta y cinco días (45) siguientes a la notificación del presente fallo expida la Resolución mediante la cual se adjudique al Sr. Manuel María Sacristán Marín el predio al que hace referencia el numeral primero precedente.
Ejecutoriado el acto administrativo de adjudicación deberá comunicarlo remitiendo la copia respectiva a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Puerto López para lo de su competencia.
CUARTO: ORDENAR a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Puerto López (Meta) la inscripción de la presente sentencia en el Folio de Matrícula Inmobiliaria 234-20665. Por Secretaría líbrese el correspondiente oficio anexando copia de la presente sentencia.
QUINTO: ORDENAR que el predio objeto de restitución quede protegido en los términos de la Ley 387 de 1997, siempre y cuando los beneficiarios de este fallo manifiesten por escrito su aceptación a la presente orden de protección. En caso de guardar silencio se entenderá que no acceden a la misma.
SEXTO: ORDENAR al Instituto Geográfico Agustín Codazzi como autoridad catastral en el Departamento del Meta, la actualización de los registros cartográficos y alfanúmericos atendiendo la individualización e identificación de la totalidad del predio objeto de Restitución.
SÉPTIMO: Para efectos de la entrega material del predio restituido al solicitante, su núcleo familiar y la señora Sonia Milena Daza se comisiona al JUZGADO PROMISCUO MUNICIPAL DE PUERTO GAITAN -META-. Ofíciese.
OCTAVO: ORDENAR a las FUERZAS MILITARES DE COLOMBIA Y A LA POLICÍA NACIONAL el acompañamiento requerido para la realización de la diligencia de entrega material del bien objeto de restitución y adoptar las medidas necesarias de carácter permanente para garantizar la seguridad del solicitante aquí restituido y de otras personas igualmente restituidas en la vereda Alto Tillavá, municipio Puerto Gaitán, Departamento del Meta.
T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Ex. 5000131210012012-00109-01 62 NOVENO: ORDENAR conforme a lo dispuesto en los artículo 121 de la Ley 1448 de 2011, en concordancia con lo establecido en el artículo 43 y siguientes del Decreto 4829 de 2011 a las autoridades públicas y de servicios públicos domiciliarios, la implementación de sistemas de alivio y/o exoneración de los pasivos respecto y en proporción al predio restituido.
OFICIESE a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas y a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas-Dirección Territorial Meta- para que procedan a hacer efectiva esta medida como lo consagra el inciso cuarto del artículo 43 del Decreto 4829 de 2011.
DÉCIMO: ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas -Dirección Territorial Meta adopte la medida pertinente para hacer efectiva la atención integral al solicitante y su núcleo familiar en los términos del artículo 66 de la Ley 1448 de 2011 DÉCIMO PRIMERO: ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas informar a esta Sala sobre el cumplimiento de las órdenes aquí dispuestas, particularmente en cuanto a ella le compete.
DÉCIMO SEGUNDO: Sin condena en costas por no darse los presupuestos del literal “s” del artículo 91 de la Ley 1448 de 2011.
DÉCIMO TERCERO: Por Secretaría,
NOTIFÍQUESE PERSONALMENTE o a través del medio más eficaz (correo electrónico, telegrama o fax) la sentencia a las partes del presente proceso y a los intervinientes reconocidos, dejando las respectivas constancias del envío de las comunicaciones.
DÉCIMO CUARTO: La Secretaría de la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior de Bogotá deberá remitir los oficios y/o Despachos Comisorios a que haya lugar para el cumplimiento de las órdenes emitidas en la presente sentencia, utilizando para ello el medio más eficaz 2 6 0 T. S. B. S. Civil - Restitución de Tierras Ex. 5000131210012012-00109-01 (correo electrónico, telegrama o fax), comunicaciones que se dirigirán a las entidades correspondientes.
NOTIFIQUESE, Los Magistrados^ RDONA OSCAR HUMBERTO RAMIREZ \¿1 Iw JORGE HERNAN VARGAS RINCG T T A JORGE ELIECER MOYA VARGA 63 RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE BOGOTÁ D. C. SALA CIVIL-RESTITUCIÓN DE TIERRAS Bogotá D. C., cuatro (4) de julio de dos mil trece (2013) REFERENCIA: Acción de Restitución de Tierras DEMANDANTE: Manuel María Sacristán Marín OPOSITOR: Salustiano García Tobar RADICACIÓN: 50001-31-21-001-2012-00109-01 SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO Con todo respeto a continuación expongo las razones que me llevan a salvar parcialmente el voto en la presente sentencia. La diferencia con la posición mayoritaria se concreta en el desconocimiento de la compensación al opositor con fundamento en que no probó la buena fe exenta de culpa.
El artículo 88 inciso tercero de la Ley 1448 de 2011 consagra que al escrito de oposición “se acompañarán los documentos que se quieran hacer valer como prueba …, de la buena fe exenta de culpa”. Por su parte en el art. 91 de la misma Ley se dice que “La sentencia se pronunciará de manera definitiva sobre … las compensaciones a que hubiera lugar, a favor de los opositores que probaron buena fe exenta de culpa dentro del proceso”.
Así mismo el artículo 98 establece la forma de compensación para los opositores que probaron buena fe exenta de culpa y el 99 de la misma ley la posibilidad de suscribir contratos de uso sobre el predio en ciertas circunstancias con el opositor que igualmente probó la buena fe calificada de la que se viene hablando. Sin embargo, considero que la verificación de la existencia de buena fe exenta de culpa dentro del proceso de restitución de bienes despojados o abandonados como consecuencia del conflicto armado interno, involucra el principio constitucional de la igualdad y debe consultar la teleología de la norma.
T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Exp. 50001-31-21-001-2012-00109 01 La finalidad de la norma en comento es establecer una discriminación afirmativa a favor de las víctimas del desplazamiento y del conflicto armado, que en la lógica de los mismos, se encuentran en condiciones de inferioridad y desigualdad frente al opositor victimario o frente opositores en circunstancias materiales y jurídicas absolutamente diferentes a las suyas.
Sin embargo, considero que en ciertas situaciones la carga de demostrar la buena fe exenta de culpa pudiera vulnerar el derecho fundamental a la igualdad constitucionalmente consagrado, caso en el cual, el juzgador está en la obligación de realizar una ponderación que sin afectar los derechos de las víctimas garantice el de la igualdad.
Con fundamento en lo expuesto, considero que algunos criterios del test de razonabilidad pueden resultar útiles para determinar las circunstancias excepcionales en las que no se exigiría la carga de la prueba de la buena fe exenta de culpa. Se da por sentado que ésta exigencia de la Ley 1448 en el proceso de restitución de tierras, tiene como finalidad constitucionalmente válida, la protección del derecho fundamental de las víctimas a la restitución. De manera que el juez debe verificar la proporcionalidad en relación con la finalidad perseguida, esto es, efectuar una ponderación en el caso concreto, de las consecuencias del trato diferencial que implica exigir la prueba de la buena fe exenta de culpa.
En últimas hacer un examen de la razonabilidad de la exigencia en las circunstancias propias del trámite objeto de resolución. Las ventajas del test de razonabilidad o proporcionalidad han sido señaladas por la doctrina en los siguientes términos y resultan aplicables a la complejidad que representa el proceso de restitución de tierras.
“(…) a) “se adapta” muy bien a la estructura de derechos cualificados; b) da prioridad a la protección de derechos al tiempo que da a los jueces la flexibilidad para encuadrar estrictamente los resultados a contextos políticos altamente conflictivos y c) proporciona un marco estable y defendible para la argumentación y la justificación, que los jueces pueden emplear para reducir la incertidumbre y mejorar la congruencia y la predictibilidad1”.
Cesar Rodríguez Garavito en un análisis sobre el test de razonabilidad aplicado por la Corte Constitucional Colombiana señala que las ventajas del mismo son no solo analíticas sino políticas: 1 Stone Sweet Alec y Matthews Jud, Proporcionalidad y Constitucionalismo, Un enfoque comparativo global, Externado de Colombia, 2013, p. 202. T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Exp. 50001-31-21-001-2012-00109 01 “De un lado, la aclaración del proceso de decisión en un caso de igualdad, a través de su división en pasos concretos, facilita la crítica y el control de la actividad de la Corte por parte de la comunidad jurídica.
De otro lado, la adopción del test como procedimiento de decisión en todos los casos de igualdad le debe dar uniformidad a la argumentación de la Corte, lo que a su vez, repercutirá en la consistencia de la jurisprudencia constitucional y en su influencia sobre los demás jueces, funcionarios públicos y particulares”2 Considero que las ventajas del test de razonabilidad señaladas justifican su aplicación en el proceso de restitución de la Ley 1448 de 2011, habida cuenta la complejidad que le es inherente y las dificultades que podrían presentarse en relación con la situación de opositores que comparezcan al mismo.
Para efectos de la ponderación o juicio de proporcionalidad deben tenerse en cuenta los estándares establecidos por la misma Ley 1448, así: 1.- No hay lugar a ninguna ponderación, no se admite prueba en contrario y prima el derecho a la restitución de la víctima cuando se está frente a la presunción de derecho consagrada en el numeral 1º del artículo 77 de la Ley, esto es, el opositor sea una persona condenada por pertenencia, colaboración o financiación de grupos armados que actúan por fuera de la ley, cualquiera que sea su denominación, o por narcotráfico o delitos conexos o un tercero vinculado con aquel. 2.- Será estricto el test de ponderación y se exigirá siempre la prueba de la buena fe exenta de culpa cuando se presente en el caso concreto, alguna de las presunciones legales de que tratan los numerales dos a cuatro del artículo 77 de la Ley 1448 de 2011, o cuando se trate de personas jurídicas o de personas naturales que por su posición política, social, cultural o económica pudieran verse aventajadas respecto de la víctima. 3.- En circunstancias diferentes a las precedentemente indicadas, cuando el opositor sea una persona natural de condiciones similares a la víctima, el juez de restitución podrá acudir al test flexible de razonabilidad que implicará la exigencia de una buena fe simple al opositor aunque persistirá la inversión de la carga de la prueba consagrada en el artículo 78 de la ley 1448 de 2011. 4.- Finalmente cuando el opositor acredite su condición de víctima se aplicará igualmente el test flexible de razonabilidad con la consecuente libertad probatoria (igualdad de armas). 2 Rodríguez Garavito Cesar, El test de razonabilidad y el derecho a la igualdad en Observatorio de Justicia Constitucional, Balance jurisprudencial de 1996, Universidad de los Andes, Siglo del Hombre Editores, 1996, p.. 288.
T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Exp. 50001-31-21-001-2012-00109 01 Además de la protección al derecho fundamental a la igualdad, se justifica la ponderación propuesta en los procesos de restitución por las siguientes razones: a) la finalidad que se procura con la justicia transicional a que hace referencia el artículo 8 de la Ley 1448 de 2011, cual es, lograr la reconciliación nacional y la paz duradera y sostenible; b) la exigencia que hace la ley en comento en el artículo 9 a las autoridades administrativas y judiciales en el marco de la justicia transicional de “ajustar sus actuaciones al objetivo primordial de conseguir la reconciliación y la paz duradera y estable”; c) de acuerdo con el artículo 11 de la Ley el principio de coherencia externa implica “complementar y armonizar los distintos esfuerzos del Estado para garantizar los derechos a la verdad, justicia y reparación de las víctimas, y allanar el camino hacia la paz y la reconciliación nacional”; d) en términos del artículo 2º de la Ley se procura reivindicar la dignidad y la asunción de la plena de ciudadanía de las víctimas lo que implica no afectar la dignidad y la ciudadanía de otras personas no víctimas; e) la reparación predicada por la Ley 1448 tiene una dimensión colectiva que debe ser interpretada igualmente como el logro de la justicia social en las zonas ancestralmente afectadas por el desamparo, la inequidad y la violencia. Aplicando los criterios señalados, al presente caso le correspondería un test flexible que no exigiría la carga de la buena fe exenta de culpa, dadas, las calidades del solicitante y del opositor, y las circunstancias en las que se produjo el abandono del predio, veamos: El solicitante, señor Manuel María Sacristán, al igual que el opositor, señor Salustiano García Tobar, han sido personas del medio rural, aventurados en zona de frontera que durante muchos años se desempeñaron en la actividad agrícola.
Ambos llegaron a la vereda Alto Tillavá en épocas muy próximas, el solicitante adquirió “derechos” sobre el predio en 1985 y en su interrogatorio declara que desde tal fecha lo ocupó, y el opositor igualmente manifiesta en su interrogatorio que llegó a la zona en 1987. Los dos ejercieron y a ambos les tocó afrontar, en circunstancias similares, la situación socioeconómica de la región que involucraba incluso el cultivo de la hoja de coca, la violencia y la falta de institucionalidad a la que se ha referido el presente fallo, especialmente en lo que tiene que ver con los baldíos, que como se aprecia se han mantenido durante muchos años en condiciones de indefinición jurídica.
La edad del solicitante pudo ser una situación que influyó válidamente en su percepción de la violencia y en la forma como podía afectarlo, pero no se T. S. B. S. Civil – Restitución de Tierras Exp. 50001-31-21-001-2012-00109 01 aprecia en el expediente que el opositor se hubiera aprovechado de tal situación para causar o inducir el abandono con el que no aparece relacionado.
Tampoco aparece probado algún vínculo entre el opositor y la guerrilla como para sostener algún favorecimiento de ésta al opositor o que su participación en la salida de Alto Tillavá del solicitante se hubiera producido a instancias del opositor. El opositor admite haber conocido al solicitante antes que hubiera salido de su predio, pero precisa que nunca hubo cercanía entre ellos.
El solicitante por su parte manifiesta que no recuerda haber conocido al opositor, lo que dice para no relacionarlo con su salida de Alto Tillavá, a pesar de lo señalado sobre los problemas de memoria del solicitante. Está acreditado en el expediente que el Sr. García Tobar ocupó el predio abandonado por el solicitante por lo menos un año después de producido el abandono (1998).
Dice también de su buena fe el hecho de haber ingresado al predio previa solicitud de autorización a la acción comunal de la zona, tal y como se acredita con el testimonio de Efraín Manrique (fl. 418, c.2), quien manifiesta haber sido miembro directivo de dicha junta para la época de la ocupación por el opositor. Y si bien, puede manifestarse que tal autorización no legitima la ocupación, no puede dejarse de lado el papel que juega dicha organización comunitaria en un medio en que el Estado está preponderantemente ausente.
Tampoco puede sostenerse y no está acreditado en el expediente que la acción comunal estuviera manipulada por la guerrilla. Muy por el contrario la percepción del suscrito derivada de los diferentes procesos de restitución que se adelantan en la zona es la de una relación ambivalente, en la que incluso algunos miembros de dicha junta fueron víctimas de la guerrilla.
Igualmente obran en el proceso declaraciones extrajuicio de vecinos del sector y de los miembros de la junta de acción comunal de Alto Tillavá que dan fe de la ocupación pacífica del predio por parte del Sr. García Tobar desde 1998 (fl. 319-323, c. 2). El hecho de tratarse de un predio baldío sin mayores formalidades en cuanto a su ocupación o disposición, y de encontrarse en zona de violencia hacen ver como justificables las circunstancias de la ocupación del opositor descritas en el expediente.
Cabe destacar adicionalmente la posición sobre el presente caso del procurador Delegado para Restitución de Tierras, Dr. Héctor Enrique Guzmán T. S. B. S. Civil - Restitución de Tierras Exp. 50001 -31 -21 -001 -2012-00109&fi6,2&P Lujan, quien incluso considera que se predica del opositor Sr. García Tobar la buena fe exenta de culpa. Sostiene el Procurador en su concepto "De acuerdo con lo anterior podemos afirmar que la conducta desplegada por el señor García Tovar (sic) al ocupar el predio, reúne en su exterior las condiciones de existencia de realidad de manera que cualquier persona de la región, actuando de una forma prudente y diligente hubiese podido ocuparlo, ya que la situación de desplazamiento a la que se vio sometido el señor Sacristán Marín, no fue propiciada por él, y a pesar de saber que ese predio le pertenecía al solicitante al verlo abandonado decide ocuparlo, con el fin de buscar un sustento para él y su familia por lo tanto en este evento se puede configurar el denominado error communis, error común a muchos.
En igual sentido consideramos que la actuación realizada por el opositor, para adquirir el derecho de propiedad se puede verificar dentro de las condiciones exigidas por la normativa y el contexto complejo, en que existía una ausencia de institucionalidad y una para institucionalidad ( ) En este escenario el señor Salustiano García, entes de ocupar el predio, y ante esa ausencia de institucionalidad decide solicitar autorización a la Junta de Acción Comunal de la vereda como vía legal( ) lo que denota prudencia y creencia sincera de ocupar el predio sin lesionar los derechos de nadie " - Aunque me separó respetuosamente de la consideración del delegado del ministerio público en cuanto a encontrar en el presente caso las condiciones propias de una buena fe exenta de culpa, considero que los argumentos expuestos coinciden con los míos en cuanto a que las circunstancias propias de la región, de las personas involucradas en el presente caso, la para- institucionalidad y ser el inmueble precisamente un bien baldío con derechos absolutamente indefinidos, daban para exigir al opositor la buena fe simple.
La decisión mayoritaria al exigir la carga de la prueba de la buena fe exenta de culpa al opositor, en las circunstancias particulares aquí explicadas, y la negativa de la compensación consecuente, en mi sentir, vulnera el derecho fundamental a la igualdad de aquellos, y le hace congruo favor a la paz duradera y estable y a la reconciliación nacional por las que propugna la Ley 1448, ya que la reparación a la víctima estaría generando insatisfacción y desasosiego respecto de ciudadanos respecto de los cuales el Estado también se encuentra en deuda.
OSCAR HUMBERTO RAMIREZ CARDONA MAGISTRADO