REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE BOGOTÁ, SALA CIVIL, ESPECIALIZADA EN RESTITUCIÓN DE TIERRAS Bogotá D.C., ocho (08) de junio de dos mil diecisiete (2017) Referencia: CONSULTA RESTITUCIÓN DE TIERRAS Radicado: 730013121002-2015-00235-01 Magistrado Ponente: JORGE HERNÁN VARGAS RINCÓN (Discutido en varias sesiones y aprobado en sesión del 01 de junio de 2017) En ejercicio de la competencia asignada a esta Corporación por el inciso cuarto del artículo 79 de la Ley 1448 de 2011, se resuelve sobre la CONSULTA de la sentencia proferida el veintisiete (27) de abril de dos mil dieciséis (2016) por el Juzgado Segundo Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Ibagué (Tolima), con ocasión de la solicitud de restitución y formalización presentada por la Unidad Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, en representación de Beatriz Quesada de Useche respecto del predio “Monserrate”, denominado registralmente “Finca Monserrate” y Catastralmente “El Conejo”, parte de otro de mayor extensión conocido con el nombre de “Los Cauchos”, ubicado en la Vereda Beltrán del Municipio de Ataco (Tolima). 1.- ANTECEDENTES 1.1.- Demanda.
Previa inclusión en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente1, y conforme lo prevé el inc. 5° del artículo 76 de la Ley 1448 de 2011, la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, Dirección Territorial Tolima, actuando como representante judicial de Beatriz Quesada de Useche, presentó solicitud para que se reconozca, junto a su esposo Agustín Useche Nagles, la calidad de víctimas del conflicto armado interno y, en consecuencia, se ordene al INCODER o quien haga sus veces, la formalización del predio “Monserrate”, 1 Constancia No. NI 0140 de 2014 – Folio 24 Cdno. 1 2 CONSULTA Proceso: Formalización y Restitución de Tierras Accionante: Beatriz Quesada de Useche Expediente: 730013121002-201500235-01 RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚLICO TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE BOGOTÁ SALA CIVIL ESPECIALIZADA EN RESTITUCIÓN DE TIERRAS denominado registralmente “Finca Monserrate” y Catastralmente “El Conejo”, parte de otro de mayor extensión conocido con el nombre de “Los Cauchos”, ubicado en la Vereda Beltrán del Municipio de Ataco (Tolima), identificado con cédula catastral No. 00-01-0023-0001-000, folio de matrícula inmobiliaria No 355-56540 en la Oficina de Registro del Círculo de Chaparral - Tolima, que abarca una extensión de 223 Has con 4007 Mts2, cuyos linderos y coordenadas reposan en la constancia NI 0140 de 20142.
En caso de prosperar la pretensión de restitución y formalización, se reclama la condonación de las sumas causadas por concepto de deudas de impuesto predial, tasas y otras contribuciones fiscales y en consecuencia, la aplicación por parte del municipio de Ataco Tolima del Acuerdo No. 0012 de 24 de noviembre de 2012. Adicional a lo anterior, también se exhorta por las demás medidas de atención, reparación, satisfacción y garantías de no repetición previstas en la Ley 1448 de 2011, como fundamento del goce material y jurídico que devienen del derecho fundamental a la restitución y formalización de tierras.
En sustento de las anteriores pretensiones, se manifestó que Beatriz Quesada de Useche y su cónyuge, explotaban el predio "Monserrate", donde además vivían desde el 22 de abril de 1993, calenda en que falleció la señora Nicolasa Guluma de Quesada, progenitora de la reclamante. La petente y su esposo abandonaron el predio objeto de solicitud en el año 2002 con ocasión de los enfrentamientos entre miembros de las Fuerzas Militares y las FARC, eventos que generaron temor generalizado entre la población civil y que, finalmente, llevaron al su desplazamiento3.
Tiempo después, Beatriz Quesada de Useche y su cónyuge regresan al memorado predio, recuperando el control del fundo, pero no cuentan con títulos que le otorgue seguridad jurídica sobre el mismo4. 1.2.- Actuación Procesal El Juzgado Segundo Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Ibagué asumió la competencia para conocer de este asunto, admitió la solicitud incoada3, y se profirieron las órdenes procesales pertinentes a las distintas entidades del Sistema de Atención y Reparación Integral a las Victimas1. 1.3.- De la ocupación del predio solicitado en restitución. 2 Folios 1 a 16 Cdno. 1. 3 Folio 7 vto.
Cdno. 1. 4 Idem. 3 CONSULTA Proceso: Formalización y Restitución de Tierras Accionante: Beatriz Quesada de Useche Expediente: 730013121002-201500235-01 RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚLICO TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE BOGOTÁ SALA CIVIL ESPECIALIZADA EN RESTITUCIÓN DE TIERRAS Respecto de la ocupación que, se dice en la demanda, ejerció la señora Beatriz Quesada de Useche sobre el inmueble a restituir antes del desplazamiento, lo cierto es que ningún tipo de acto configurativo de explotación se mencionó, limitándose a afirmar que allí vivía y que con su esposo lo explotaba. 1.4.- Concepto del Ministerio Público Practicadas las pruebas decretadas en auto del 19 de enero de 20165 y, en acatamiento de lo dispuesto en audiencia del 11 de febrero de la cursante anualidad, permaneció el expediente en Secretaría del Juzgado para presentación de conceptos finales, oportunidad que fue aprovechada por el Ministerio Público para salir en apoyo de las pretensiones incoadas por la solicitante; advirtiendo que, como la extensión superficiaria del predio solicitado es mayor que el tamaño de la UAF establecida para el sector de su ubicación, el área del predio a restituir no debe superar ese tope y, en consecuencia, debe ordenarse que la titularidad sobre el área no restituida pase ser del INCODER. 1.5.- La Sentencia Consultada El Juzgado Segundo Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Ibagué, con providencia del 27 de abril del año avante6, denegó las pretensiones invocadas al considerar que no se encontraba probada la explotación del predio por parte de la solicitante, amén de aparecer la señora Beatriz Quesada de Useche como propietaria de tres predios rurales y uno urbano distintos al solicitado en restitución, lo que de plano implica el fracaso de la pretensión de restitución y formalización, de acuerdo con el artículo 72 de la Ley 160 de 1994.
Consecuentemente, se ordenó la exclusión del predio del Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente, así como el levantamiento de las medidas cautelares inscritas sobre el folio de matrícula No. 355-56540 y la remisión del expediente a esta superioridad para que se surtiera el trámite obligatorio de la consulta. 1.6.- Actuaciones del Tribunal Recibido el proceso en la Secretaría de la Sala7 y repartido entre los Magistrados que la integran8, pasó el expediente a Despacho para decidir de fondo, de lo cual se ocupará seguidamente esta Colegiatura. 5 Folio 89 Cdno. 1. 6 Folios 167 a 173 Cdno. 1. 7 Folios 1 a 3 Cdno. 2. 4 CONSULTA Proceso: Formalización y Restitución de Tierras Accionante: Beatriz Quesada de Useche Expediente: 730013121002-201500235-01 RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚLICO TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE BOGOTÁ SALA CIVIL ESPECIALIZADA EN RESTITUCIÓN DE TIERRAS 2.- CONSIDERACIONES 2.1.- Problema Jurídico Corresponde al Tribunal determinar si es o no procedente acceder a la solicitud de formalización solicitada y, consecuentemente la restitución material y jurídica del predio denominado "Monserrate", en favor de Beatriz Quesada de Useche, pese a que ostenta la titularidad de otros tres (3) bienes rurales que superan la Unidad Agrícola Familiar permitida para la zona en la que se encuentra ubicado el bien objeto de reclamación. Frente al vínculo jurídico, como ocupante, de la reclamante, frente al predio objeto de restitución9, la providencia consultada da suficiente cuenta de la observancia del mismo, razón por la cual se omitirá su estudio toda vez que es éste un tema ampliamente debatido en la oportunidad procesal correspondiente 2.2.- Competencia De conformidad con el inciso cuarto del artículo 79, Ley 1448 de 2011, esta Sala es competente para conocer y revisar, en grado jurisdiccional de consulta, el fallo de única instancia proferido por el Juzgado Segundo Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Ibagué, que desestimó las pretensiones formuladas por el representante judicial de la señora Beatriz Quesada de Useche y consecuentemente denegó la formalización y restitución jurídica del predio denominado "Monserrate".
Para el caso sub examine, es pertinente resaltar que el objeto de la revisión se sostiene en la verificación de las razones de derecho que llevaron al fallador a adoptar la decisión, siendo entonces la problemática que nos ocupa verificar si efectivamente la reclamante incurre en alguna de las restricciones que define la Ley 160 de 1994 para el acceso a reforma agraria en la modalidad de adjudicación de predios baldíos. 2.3.- Ley 160 de 1994.
Requisitos para la adjudicación de bienes baldíos en el ordenamiento jurídico colombiano El artículo 102 de la Constitución Política colombiana dispone que el territorio con los bienes públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación. Tradicionalmente, esta institución jurídica desarrolla el concepto genérico de "dominio eminente" como expresión de la soberanía del Estado y su capacidad para regular el derecho de propiedad pública y privada, sobre lo cual la Corte Constitucional tiene dicho: 8 Folio 4 Cdno. 2. 9 Ley 1448 de 2011, artículo 75. 5 CONSULTA Proceso: Formalización y Restitución de Tierras Accionante: Beatriz Quesada de Useche Expediente: 730013121002-201500235-01 RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚLICO TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE BOGOTÁ SALA CIVIL ESPECIALIZADA EN RESTITUCIÓN DE TIERRAS "En este sentido es bien claro que la Carta de 1991 reiteró la tradicional concepción según la cual pertenecen a la Nación los bienes públicos que forman parte del territorio dentro de los cuales se encuentran las tierras baldías, por tanto, bien puede la Nación reservárselas en cuanto inicial titular de los mismos, u ordenar por medio de la Ley a las entidades administrativas que se desprenden de ella, lo pertinente en cuanto al ejercicio del atributo de la personalidad de derecho público que la caracteriza, sea patrocinando o limitando el acceso de los particulares a dichos bienes”10 Ahora, tratándose en específico de la regulación acerca de la entrega de bienes baldíos, el proceso para su adjudicación y los requisitos de estos trámites, el marco normativo aplicable es la Ley 160 de 3 de agosto de 1994, por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino y se dictan otras disposiciones, y mediante el Decreto Ley 2363 de 2015 se crea la Agencia Nacional de Tierras, como una entidad estatal de naturaleza especial, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, que tiene como objeto ejecutar la política de ordenamiento social de la propiedad, gestionando el acceso a la tierra como factor productivo y promoviendo su uso en cumplimiento de la función social de la propiedad así como disponer de los predios rurales de propiedad de la Nación. En ese orden de ideas, el artículo 38 del Decreto Ley 2363 de 2015 indica como referencia normativa que toda alusión al INCORA o INCODER en relación con temas de ordenamiento social de la propiedad rural debe entenderse referida a la Agencia Nacional de Tierras, aspecto fundamental a tener en cuenta para la unificación de los criterios que sobre la materia deban hacerse11.
Así las cosas, las políticas y programas de entrega de bienes baldíos, encuentran sustento en normas de rango Constitucional sobre acceso progresivo a la tierra de trabajadores agrarios12 y en particular la materialización de la función social de la propiedad13 como eje principal del Estado Social de Derecho, una de cuyas aristas es precisamente lograr una equitativa distribución de la tierra, fundamentalmente, entre quienes carecen de ella. 10 Corte Constitucional, Sentencia C-060 de 1993. 11 Al respecto ver lo dispuesto en el Decreto 2365 de 7 de diciembre de 2015, por el cual se suprime el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER-, se ordena su liquidación y se dictan otras disposiciones. 12 Constitución Política, Artículos 64 a 66. 13 Constitución Política, Artículo 58. 6 CONSULTA Proceso: Formalización y Restitución de Tierras Accionante: Beatriz Quesada de Useche Expediente: 730013121002-201500235-01 RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚLICO TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE BOGOTÁ SALA CIVIL ESPECIALIZADA EN RESTITUCIÓN DE TIERRAS Sobre el particular, la Corte Constitucional ha dicho: “El Estado social de derecho se erige sobre los valores tradicionales de la libertad, la igualdad y la segundad, pero su propósito principal es procurar las condiciones materiales generales para lograr su efectividad y la adecuada integración social A la luz de esta finalidad, no puede reducirse el Estado social de derecho a mera instancia prodigadora de bienes y servicios materiales.
Por esta vía, el excesivo asistencialismo, corre el riesgo de anular la libertad y el sano y necesario desarrollo personal”14. Respecto de predios baldíos, la Ley 160 de 1994 en unificación de la legislación agraria colombiana15, contempla una serie de requisitos y prohibiciones para la ejecución de las políticas de acceso progresivo a la tierra de los trabajadores agrarios en Colombia16 fijando los siguientes requisitos: i. explotación previa no inferior a cinco (5) años conforme a la normatividad relativa a la protección y uso racional de recursos naturales renovables17; ii. imposibilidad de adjudicación a favor de personas naturales o jurídicas que sean propietarias o poseedoras, a cualquier título, de otros predios rurales en el territorio nacional18; iii. adjudicación de tierras baldías en Unidades Agrícolas Familiares19; iv. no ostentar patrimonio neto superior a mil salarios mínimos mensuales vigentes20.
Para el caso sub lite y, en relación con el área máxima a adjudicar, es necesario observar las condiciones establecidas para la zona y la altitud en la que se encuentra el bien21. Siguiendo este orden de ideas, el artículo séptimo del Decreto 2664 de 1994 prevé: "Artículo 7. Unidad Agrícola Familiar. Excepciones. Salvo las excepciones que establezca la Junta Directiva del INCORA y lo dispuesto para las Zonas de Reserva Campesina en el artículo 60 de la Ley 160 de 1994, las tierras baldías sólo podrán adjudicarse hasta la extensión de una Unidad Agrícola Familiar, según el concepto definido y previsto para aquélla en el Capítulo IX de la citada Ley Para tal efecto se señalarán en cada región o municipio, las extensiones de la Unidad Agrícola Familiar.
“El Incora, en los casos excepcionales que determine su Junta Directiva cobrará el valor del área que exceda el tamaño de la Unidad Agrícola Familiar establecido para las tierras baldías en la respectiva región o 14 Corte Constitucional, Sentencia C-566 de 1995, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz. 15 Ley 48 de 1882, Ley 110 de 1912. 16 Ley 160 de 1994, Artículo 72. 17 Modificado por el artículo 107 del Decreto 19 de 2012. 18 Ley 160 de 1994, Artículo 72. 19 Ley 160 de 1994, Artículo 66. 20 Ley 160 de 1994, Artículo 71. 21 Al respecto, consultar el inciso segundo del artículo 38, Ley 160 de 1994. 7 CONSULTA Proceso: Formalización y Restitución de Tierras Accionante: Beatriz Quesada de Useche Expediente: 730013121002-201500235-01 RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚLICO TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE BOGOTÁ SALA CIVIL ESPECIALIZADA EN RESTITUCIÓN DE TIERRAS municipio, mediante el avalúo señalado para la adquisición de tierras Cuando se trate de zonas donde hubiere concentración de la propiedad, o se estableciere una inadecuada composición de la misma, no podrá autorizarse la adjudicación sobre las áreas que excedan el tamaño de una Unidad Agrícola Familiar”. 2.4.- Del caso concreto La solicitud de restitución formulada por la Dirección Territorial Tolima de la UAEGRTD, pretendía la formalización y restitución del predio denominado "Monserrate", conocido catastralmente como “El Conejo”, parte del de mayor extensión llamado “Los Cauchos”, ubicado en la Vereda Beltrán del Municipio de Ataco, Tolima, identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 355-56540 y la cédula catastral No. 00-01-023-0001-000, sobre el que la señora Beatriz Quesada de Useche dijo haber ejercido ocupación desde 1993 hasta el año 2002, época esta última en que se vio obligada a abandonar el predio en vista del contexto de violencia que se vivía en la zona.
De lo declarado por la solicitante en audiencia22 se desprende que ella es i) propietaria de un predio en el municipio de Ataco Tolima, denominado "La Esperanza el Cauco" con una cabida de 24 Hectáreas + 9.200 Metros2 e identificado con Folio de Matrícula Inmobiliaria No. 355-25490, adjudicado por el INCORA a la solicitante por la Resolución 1696 del 30 de noviembre de 1990 y restituido mediante Sentencia proferida por el Juzgado Segundo Especializado en Restitución de Tierras de Ibagué el 03 de abril del año avante23; y, ii) propietaria de dos predios denominados “Lucitania” y “Betania”, ubicados en la misma Vereda Beltrán, con cabidas superficiarias aproximadas de 16 y 25 Hectáreas respectivamente, el primero de los cuales le fue adjudicado por el Incoder y el otro adquirido mediante escritura pública, predios que no han sido solicitados en restitución24.
Cotejado lo precedentemente relatado con el restante acervo probatorio acopiado se tiene que, efectivamente, la señora Quesada de Useche es propietaria del predio denominado “La Esperanza el Cauco” que se identifica con la matrícula inmobiliaria 355-25490 y fue objeto de acción separada de restitución en la que su pretensión fue acogida; mientras que de otras propiedades de la misma, solamente se sabe que aparece en la matrícula 22 Folios 111 a 113 Cdno. 1 - Declaración de parte, audiencia del 11 de febrero de 2016, Minutos 42:36 a 44:40 del Disco Compacto, Folio 139 Cdno. 2. 23 Anotación 14 M.I. 355-25490 – Folios 40 y 41 Cdno. 2. 24 Folios 111 a 113 Cdno. 1 - Declaración de parte, audiencia del 11 de febrero de 2016, Minutos 42:36 a 44:40 del Disco Compacto, Folio 139 Cdno. 2. 8 CONSULTA Proceso: Formalización y Restitución de Tierras Accionante: Beatriz Quesada de Useche Expediente: 730013121002-201500235-01 RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚLICO TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE BOGOTÁ SALA CIVIL ESPECIALIZADA EN RESTITUCIÓN DE TIERRAS inmobiliaria 355-18354 -correspondiente a un inmueble urbano- como titular de mejoras en él plantadas25.
Para resolver el caso bajo estudio, resulta necesario tener en cuenta que en la adjudicación de un inmueble, concretamente en lo que se refiere al presupuesto del límite de la Unidad Agrícola Familiar, debe aplicarse la Resolución 041 de 1996 expedida por el entonces INCORA, en cuyo canon 25 se definen las extensiones máximas y mínimas para la Unidad Agrícola Familiar en el departamento del Tolima, interesando en particular aquellas que hacen mención al municipio de Ataco.
Según el Informe Técnico Predial, acápite “DESCRIPCIÓN FÍSICA DE LA ZONA”26, el inmueble se encuentre ubicado entre los 746,014 y los 946,064 metros sobre el nivel del mar, determinando así su relación con los topes establecidos por la Resolución 041 en su artículo 25, que impone restricciones que a todas luces se ven excedidas por parte de la reclamante al figurar como propietaria de otro predio adicional al que es objeto de este proceso, cuya cabida es de 24 hectáreas con 9.200 metros cuadrados, área ésta que sumada a la del predio pedido en restitución alcanza un total de 248 Hectáreas con 3.207 metros cuadrados, desbordándose así el tope máximo de la UAF establecido para la zona relativamente homogénea No. 427.
Respecto a ese particular asunto, esta Corporación ha sostenido que resulta inviable acceder a la restitución y formalización de un bien rural cuando ello implica la desnaturalización de la legislación que rige la materia28. Ahora, en lo que toca al cumplimiento de los requisitos establecidos por el artículo 75 de la Ley 1448 de 2011, relativos a la calidad jurídica que debe mostrar la reclamante en relación con el predio solicitado en restitución, es decir su condición de propietaria, poseedora u ocupante, póngase de presente que ninguno de los medios de convicción obtenidos evidencia la explotación alegada en los términos establecidos por la Ley, aspecto que fue ampliamente debatido en la sentencia consultada29, razón por la que no es necesario adelantar nuevos análisis al respecto, dada la ausencia de elementos de juicio que lleven a reconsiderar el tema en forma diferente a como fue tratado y resuelto en la providencia que es objeto de consulta.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, D.C., Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras, 25 Folio 39 Cdno. 2. 26 Página 21, Disco Compacto, Folio 28 Cdno. 1. 27 Tamaño de la UAF: Entre 34 y 44 Hectáreas. 28 Al respecto, consultar: 73001321002-201200048-01 de 09/05/2013 y 50001321002-201300004-01 de 31/03/2014, Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras. 29 Folios 171 fte. a 172 vto.
Cdno. 1. 9 CONSULTA Proceso: Formalización y Restitución de Tierras Accionante: Beatriz Quesada de Useche Expediente: 730013121002-201500235-01 RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚLICO TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE BOGOTÁ SALA CIVIL ESPECIALIZADA EN RESTITUCIÓN DE TIERRAS administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO. - CONFIRMAR la sentencia proferida el veintisiete (27) de abril de dos mil dieciséis (2016) por el Juzgado Segundo Especializado en Restitución de Tierras de Ibagué (Tolima), conforme a las consideraciones expuesta en la parte motiva de este proveído. SEGUNDO.- Ejecutoriada la presente providencia, devuélvase la actuación al Juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, Firmado electrónicamente JORGE HERNÁN VARGAS RINCÓN 730013121002-201500235-01 Firmado electrónicamente JORGE ELIÉCER MOYA VARGAS 730013121002-201500235-01 Firmado electrónicamente OSCAR HUMBERTO RAMÍREZ CARDONA 730013121002-201500235-01