TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA SUBSECCIÓN B AUTO INTERLOCUTORIO (N°87-02-2026 AP) Bogotá D.C., Diecinueve (19) de febrero de dos mil veintiséis (2026) EXP. RADICACIÓN: MEDIO DE CONTROL: 250002341000 2026 0199 00 PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS ACCIONANTE: ACCIONADO: JOAQUIN ANDRES CUELLAR SALAS DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN Y OTROS ENAJENACIÓN DE LA PARTICIPACIÓN DE ECOPETROL EN PROYECTO DE EEUU PERMIAN ESTUDIO DE ADIMISIBILIDAD TEMAS: ASUNTO: MAGISTRADO PONENTE: MOISÉS RODRIGO MAZABEL PINZÓN Vista la constancia secretarial que antecede procede el despacho a pronunciarse sobre la admisión de la acción. I.ANTECEDENTES.
JOAQUIN ANDRES CUELLAR SALAS, presentó demanda en ejercicio de la Acción Popular en contra del DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Y LA AGENCIA COLOMBIA COMPRA EFICIENTE Y EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA al considerar que dichas entidades han vulnerado los derechos colectivos a i) la moralidad administrativa; ii) la utilización y defensa de los bienes de uso público y iii) la defensa del patrimonio público.
Exp No. 25000234100020260019900 Demandante: Joaquín Andrés Cuellar Salas Demandado: Departamento Nacional de Planeación Acción Popular Refiere el accionante que, más de 1200 proyectos del Sistema General de Regalías han sido ejecutados por fondos mixtos aplicando derecho privado, pese a que la Ley 2056 de 2020 exige que todo recurso del SGR sea contratado bajo el régimen de contratación pública previsto en la Ley 80 de 1993.
Sostiene que esta situación fue propiciada por criterios emitidos por la Oficina Jurídica del Departamento Nacional de Planeación, los cuales permiten que las partes acuerden el régimen contractual, desconociendo una norma de orden público y contrariando la obligación legal que recae sobre los ejecutores de proyectos financiados con regalías.
También afirma que la falta de reacción oportuna de entidades como la Contraloría, la Procuraduría y la Auditoría General ha permitido que esta práctica persista y se normalice. El accionante señala que los fondos mixtos habilitados para ejecutar los proyectos cuentan con participación estatal mayoritaria, lo que los configura como entidades estatales sujetas al Estatuto General de Contratación, razón por la que considera que la aplicación del derecho privado en sus procedimientos vulnera los principios de transparencia, moralidad administrativa y selección objetiva. sostiene que los valores comprometidos superan los 4 billones de pesos y que los fondos ejecutores no utilizan licitaciones, ni pliegos tipo, ni mecanismos de publicidad propios del régimen público, afectando el patrimonio estatal y facilitando prácticas contrarias a la moralidad administrativa.
Por ello, solicita que se protejan los derechos colectivos relacionados con la moralidad administrativa y la defensa del patrimonio público, ordenando a las entidades accionadas adoptar medidas correctivas como instruir a los fondos mixtos a aplicar la Ley 80, iniciar procedimientos de control, revocar actos administrativos que habilitaron contrataciones bajo derecho privado, expedir directivas preventivas y ejercer control político.
En esencia, pretende que se restablezca el cumplimiento del régimen de contratación pública en la ejecución de los proyectos financiados con regalías y se corrijan las omisiones que, han permitido la vulneración de los derechos colectivos invocados. Las pretensiones son las siguientes: “PRIMERO: Amparar los derechos colectivos a la moralidad administrativa y patrimonio público, violentado por el DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, LA AGENCIA COLOMBIA COMPRA EFICIENTE Y EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA, las cuales no están cumpliendo la constitución y la ley.
SEGUNDA: Como consecuencia de la anterior declaración, ordenar a las entidades Exp No. 25000234100020260019900 Demandante: Joaquín Andrés Cuellar Salas Demandado: Departamento Nacional de Planeación Acción Popular accionadas: AL DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN: a) Impartir instrucción general a todos los Fondos Mixtos designados como ejecutores de proyectos del SGR que deben aplicar en sus procesos de selección la ley 80 de 1993 y no el derecho privado u otro. b) Iniciar inmediatamente procedimiento administrativo de control de conformidad con el art. 173 y siguientes de la ley 2056 de 2020 en todos los proyectos del SGR en los cuales se han designado por los OCAD o las entidades territoriales como ejecutores a Fondos Mixtos y no se haya aplicado en el procedimiento de selección de contratistas, las modalidades de selección previstas en la ley 80 de 1993 y ley 1150 de 2007 (régimen de contratación pública). c) Dejar sin efectos el concepto de la Oficina Jurídica de la entidad que permite que las partes acuerden el régimen de contratación que regirá la ejecución de proyectos del SGR, por ser abiertamente contrario al parágrafo 1 del art 37 de la ley 2056 de 2020 e inducir a hacer pactos afectados de nulidad por objeto ilícito al acordar en contrario de lo dispuesto por las normas de orden público (art. 1519 del C.Civil). d) Impartir instrucción general a todos los fondos mixtos autorizados para ejecutar proyectos de regalías, para que en sus procesos de selección de contratistas apliquen estrictamente la ley 80 de 1993 y no el derecho privado o regímenes exceptuados del EGCAP.
PARA EL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN: a) De conformidad con la función prevista en el numeral 31 del art. 3 del Decreto Ley 262 del 2000 expedir como supremo director del Ministerio Público una directiva o circular para prevenir la comisión de faltas disciplinarias por parte de los servidores públicos en la ejecución de proyectos de inversión del SGR, en los cuales se han designado como ejecutores fondos mixtos que no aplican la ley 80 de 1993 en sus procesos de selección de contratistas. b) Ordenar a las Procuraduría Delegadas en materia de Contratación Estatal y de Regalías, para que de conformidad con el numeral 3 del art. 24 del Decreto Ley 262 del año 2000 ejerzan control preventivo efectivo de la contratación estatal que adelantan los Fondos Mixtos designados como ejecutores en más de 1200 proyectos del SGR, para constatar, si han aplicado en sus procesos de selección de contratistas la ley 80 de 1993 o derecho privado, violando el parágrafo 1 del art. 37 de la ley 2056 de 2020.
PARA EL CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA a. Que en ejercicio del control concomitante previsto en el Acto Legislativo 4 de Exp No. 25000234100020260019900 Demandante: Joaquín Andrés Cuellar Salas Demandado: Departamento Nacional de Planeación Acción Popular 2019, advierta en los ciclos de contratación y ejecución de proyectos de regalías por parte de Fondos Mixtos designados como ejecutores, que deben aplicar el EGCAP (normas de contratación pública) y no el derecho privado. b. Impartir instrucciones a los Contralores designados para ejercer control fiscal en la ejecución de proyectos de regalías, que si el ejecutor es un fondo mixto debió aplicar la ley 80 de 1993, so pena de haberse cometido presuntamente delitos (art. 410 C. Penal) o faltas disciplinarias gravísimas (art. 54 ley 1952 de 2019), frente a lo cual se deben levantar los respectivos hallazgos.
PARA COLOMBIA COMPRA EFICIENTE a: Que de conformidad con el numeral 5 del art. 3 del Decreto 4170 de 2011 expida una circular externa, que precise que la contratación de proyectos de regalías por parte Fondos Mixtos y/o entidades exceptuadas del EGCAP se debe realizar de conformidad con la ley 80 de 1993 y las modalidades de selección del art. 2 de la ley 1150 de 2007. b. Que el observatorio de la contratación estatal realice una verificación exhaustiva de todos los proyectos del SGR ejecutados por Fondos Mixtos, en los cuales, no se aplicó la ley 80 de 1993 ni los documentos tipo adoptados por la agencia y realice las compulsas de copias a que hubiere lugar a las autoridades.
PARA EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA a) Que citen de conformidad con los numerales 8 y 9 del art. 150 de la Constitución de 1991, para realizar sesión de control político a la Directora del Departamento Nacional de Planeación, por haber permitido y continuar permitiendo la ejecución de más de 1200 proyectos del SGR por Fondos Mixtos (más de 4 billones de pesos), los cuales, no aplican en sus procesos de selección las normas de contratación pública (ley 80 de 1993), evadiéndose de esta manera la aplicación del EGCAP por entidades que en principio están sujetas al mismo (entidades estatales en general beneficiarias de regalías).
II.CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. Esta Corporación es competente para conocer del sublite en virtud de la naturaleza de la acción constitucional, la confluencia de los factores territorial y funcional, previstos en los artículos 15 y 16 de la ley 472 de 1998 y concretamente con ocasión de la modificación del numeral 14 del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011, que establece: “(…)
ARTÍCULO 152. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES Exp No. 25000234100020260019900 Demandante: Joaquín Andrés Cuellar Salas Demandado: Departamento Nacional de Planeación Acción Popular ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA. <Artículo modificado por el artículo 28 de la Ley 2080 de 2021. Consultar régimen de vigencia y transición normativa en el artículo 86.
El nuevo texto es el siguiente:> Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos 14. De los relativos a la protección de derechos e intereses colectivos, reparación de daños causados a un grupo y de cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas.” (Negrilla y subrayas fuera de texto) En el presente caso, la acción popular ha sido promovida en contra del DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, LA AGENCIA COLOMBIA COMPRA EFICIENTE Y EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA entidades del orden nacional, por lo que se cumplen los factores para que este Tribunal sea competente para conocer en primera instancia el presente asunto. 2.2 Legitimación 2.1.1 Legitimación por activa El artículo 12 de la Ley 472 de 1998 establece que “Podrán ejercitar las acciones populares”: 1.
Toda persona natural o jurídica. 2. Las organizaciones No Gubernamentales, las Organizaciones Populares, Cívicas o de índole similar. 3. Las entidades públicas que cumplan funciones de control, intervención o vigilancia, siempre que la amenaza o vulneración a los derechos e intereses colectivos no se haya originado en su acción u omisión. 4.
El Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo y los Personeros Distritales y municipales, en lo relacionado con su competencia. 5. Los alcaldes y demás servidores públicos que por razón de sus funciones deban promover la protección y defensa de estos derechos e intereses.” (Negrilla fuera Exp No. 25000234100020260019900 Demandante: Joaquín Andrés Cuellar Salas Demandado: Departamento Nacional de Planeación Acción Popular de texto) En el presente caso, JOAQUIN ANDRES CUELLAR SALAS, cuenta con legitimación por activa para ejercer la acción popular, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 12 de la Ley 472 de 1998. 2.1.2 Legitimación por pasiva.
De acuerdo con los hechos y pretensiones de la demanda el DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, LA AGENCIA COLOMBIA COMPRA EFICIENTE Y EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA, tienen legitimidad por pasiva para ser llamada en este juicio popular en calidad de demandada, dado que, por sus competencias y responsabilidades, son las entidades encargadas de garantizar el cumplimiento. 2.2 Requisito de procedibilidad De acuerdo con el inciso tercero del artículo 144 de la Ley 1437 de 2011, se requiere que el actor antes de presentar la demanda haya solicitado a la autoridad administrativa que adopte las medidas necesarias de protección del derecho o interés colectivo amenazado o violado y que, si transcurridos 15 días sin que la autoridad atienda la reclamación o se niega a ello, pueda acudirse ante el juez.
No obstante, de forma excepcional, se puede prescindir de dicho requisito si existe un inminente peligro de ocurrir un perjuicio irremediable en contra de esos derechos, lo cual debe sustentarse en la demanda. Al respecto, si bien esta reclamación no exige mayores formalidades, de la lectura del artículo 144 del C.P.A.C.A se puede colegir que como mínimo debe contener: (i) la autoridad o al particular en ejercicio de funciones administrativas que causen la afectación del derecho o interés colectivo que se busca proteger, (ii) solicitar la adopción de medidas necesarias de protección y (iii) ser formulada con la anterioridad a la presentación de la demanda.
Revisados los archivos de la demanda, se tiene que el accionante, cumplió con la carga procesal impuesta tal y como se observa en las pág. 19 a 26 del archivo de demanda (Expediente Digital). 2.4. Aptitud formal de la demanda El Despacho encuentra que la demanda reúne los requisitos y formalidades Exp No. 25000234100020260019900 Demandante: Joaquín Andrés Cuellar Salas Demandado: Departamento Nacional de Planeación Acción Popular contenidos el artículo 18 de la Ley 472 de 1998, toda vez que: • Se indican los derechos colectivos presuntamente vulnerados, consistentes en: (i) Moralidad administrativa. la utilización y defensa de los bienes de uso público y iii) la defensa del patrimonio público. • La indicación de los hechos, actos u omisiones que motivan la petición conforme (pág. 2-6 del archivo). • La enunciación de las pretensiones conforme (pág. 15 a 16 del archivo). • La indicación de la personas natural o jurídica, o la autoridad pública presuntamente responsable de la amenaza o del agravio, si fuere posible.
Conforme (pág. 2-3 del archivo). • Las pruebas que pretenda hacer valer. Conforme (pág. 17 del archivo). • Las direcciones para notificaciones. Inconforme (pág. 17 del archivo). • Nombre e identificación de quien ejerce la acción. Conforme (pág. 1 del archivo). Finalmente, acreditó el cumplimiento del numeral 8 del artículo 162 del CPACA, esto es remitir a las entidades demandadas copia de la demanda, anexos y escrito de subsanación por medio de sus canales electrónicos autorizados para notificaciones judiciales.
Así las cosas, y toda vez que la demanda además de dirigirse al tribunal competente reúne los requisitos de que tratan los artículos 162 a 166 de la Ley 1437 de 2011 modificada por la Ley 2080 de 2021, se ADMITIRÁ y se ordenará surtir el trámite previsto.
RESUELVE
PRIMERO. - ADMITIR la demanda presentada por Joaquín Andrés Cuellar Salas, en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, en contra del DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, LA AGENCIA COLOMBIA COMPRA EFICIENTE Y EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA.
SEGUNDO. - NOTIFICAR personalmente del auto admisorio al DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, LA Exp No. 25000234100020260019900 Demandante: Joaquín Andrés Cuellar Salas Demandado: Departamento Nacional de Planeación Acción Popular PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, LA AGENCIA COLOMBIA COMPRA EFICIENTE Y EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA, para lo cual se deberá tener en cuenta la dirección aportada por la parte demandante y el buzón para notificaciones judiciales.
TERCERO. - Adviértase a las demandadas que disponen de un término de diez (10) días contados a partir de la notificación personal para contestar la demanda y que en dicha contestación podrá solicitar las pruebas que pretenda hacer valer en el proceso.
CUARTO. - Notificar personalmente al agente del Ministerio Público.
QUINTO. - Notificar personalmente al director general o al representante delegado para el efecto de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado en los términos del artículo 199 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 612 de la Ley 1564 de 2012.
SEXTO. - Por secretaría, remitir copia de la demanda y de esta providencia a la Defensoría del Pueblo para efectos del registro público de acciones populares en los términos del artículo 80 de la Ley 472 de 1998.
SÉPTIMO. - Para efectos de la información que corresponde a los miembros de la comunidad en general en relación con la iniciación de este proceso, publíquese el auto admisorio de la demanda, a costa del actor popular, en un diario de amplia circulación nacional. Para lo anterior se le concede un término de cinco (5) días contados a partir de la notificación de esta providencia.
OCTAVO. - Por Secretaría publíquese el auto admisorio de la demanda mediante aviso que será fijado por el término de diez (10) días. Además, el demandado deberá publicar, en la secretaría de esa entidad o en su despacho, en lugar visible al público, el mismo mediante aviso que será fijado por el término de diez (10) días y remitir con destino a este proceso la constancia respectiva.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MOISÉS RODRIGO MAZABEL PINZÓN Magistrado Firmado electrónicamente Nota: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el Magistrado Ponente de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011 y conserva plena validez, conforme lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley 527 de 1999.