REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA – SUBSECCIÓN C SALA DE DECISIÓN Bogotá, veintiocho (28) de abril de dos mil veintiséis (2026) REFERENCIAS MEDIO DE CONTROL: MAG. PONENTE: DEMANDANTES: DEMANDADO: VINCULADOS: RADICACIÓN: ASUNTO: NULIDAD ELECTORAL – ÚNICA INSTANCIA FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA UNIÓN DE FUNCIONARIOS DE CARRERA DIPLOMÁTICA Y CONSULAR (en adelante UNIDIPLO) CAROLINA CONCEPCIÓN VARGAS RAMÍREZ – Primer Secretario de Relaciones Exteriores, Código 2112, Grado 19– MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES Y DEPARTAMENTO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA (en adelante DAPRE) 250002341000 2026 00432-00 ADMITE DEMANDA CAUTELAR Y DECRETA MEDIDA Ingresa demanda de nulidad electoral con solicitud de suspensión provisional del Decreto 118 del 30 de enero de 2026, mediante el cual fue designada en provisionalidad CAROLINA CONCEPCIÓN VARGAS RAMÍREZ como Primer Secretario de Relaciones Exteriores, Código 2112, Grado 19, de la planta global del Ministerio de Relaciones Exteriores, adscrito a la Misión Permanente de Colombia ante la Organización de Naciones Unidas – ONU con sede en Nueva York, Estados Unidos de América.
I.
ANTECEDENTES I.1. Demanda y trámite procesal. La parte demandante solicitó la medida cautelar por considerar que de la confrontación directa, objetiva y textual entre el acto acusado y las normas superiores que regulan la Carrera Diplomática y Consular se desprenden violaciones manifiestas, suficientes para su adopción. AUTO ADMITE Y DECRETA MEDIDA NE 25000 23 41 000 2026 00432-00 UNIDIPLO Vs. Carolina Concepción Vargas Ramírez.
Adujo que el acto demandado acudió al nombramiento en provisionalidad sin demostrar una imposibilidad real, objetiva y no autoinducida de proveer el cargo con funcionarios de carrera, como lo exige de manera expresa el artículo 60 del D. 274/00. I.2. Traslado de la medida. El auto de traslado fue notificado el 6 de abril de este año, por lo que el término corrió desde el 09 hasta el 15 de abril.
Dentro del término, se pronunciaron las entidades vinculadas. El Ministerio de Relaciones Exteriores citó un precedente de esta Subsección para referir que resulta oportuno para su aplicación en este caso por igualdad de trato jurídico, puesto que mantiene similitud de hecho y de derecho. Agregó que no advirtió una vulneración evidente del ordenamiento jurídico y que la ausencia de elementos probatorios suficientes impide la adopción de la medida.
Los demandantes plantearon la violación manifiesta del artículo 60 del D. 274/00 y del artículo 125 de la C.P.; sin embargo, el examen de cargos requiere de un análisis riguroso que incluya el estudio del alcance de las normas que regulan el principio de especialidad en la carrera diplomática, así como la valoración de las pruebas que se aporten en las etapas procesales posteriores.
El DAPRE con similares argumentos refirió que la medida cautelar es improcedente, porque no satisface las exigencias del artículo 231 del CPACA. El acto demandado no carece de motivación, ni presenta a primera vista un abierto desconocimiento del artículo 60 invocado, así las cosas, el debate propuesto por la actora no recae sobre la ausencia absoluta de sustento del acto, sino sobre la suficiencia y corrección de la valoración administrativa que antecedió a su expedición, asunto que corresponde al análisis de fondo.
En suma, el examen preliminar del acto acusado no advierte una contradicción flagrante con los artículos 125 de la Constitución Política, y 4-7 y 60 del D.L. 274 de 2000. Antes bien, la controversia exige un análisis probatorio y jurídico propio del fallo. II. CONSIDERACIONES II.1.- Procedencia y adopción de medidas cautelares. El artículo 229 del CPACA señala que, en los procesos declarativos, sin importar el estado en que se encuentren, podrán decretarse, mediante providencia motivada y por solicitud de parte, las medidas cautelares que se consideren necesarias para proteger y garantizar de manera 2 AUTO ADMITE Y DECRETA MEDIDA NE 25000 23 41 000 2026 00432-00 UNIDIPLO Vs. Carolina Concepción Vargas Ramírez. provisional i) el objeto del proceso y ii) la efectividad de la sentencia. Lo anterior, no implica prejuzgamiento, toda vez que la decisión se fundamenta en las pruebas obrantes hasta dicho momento, sin perjuicio de lo que pueda acontecer en el desarrollo del proceso y la decisión final que se profiera.
Como requisitos para su decreto, el artículo 231 del mismo Estatuto exige para la procedencia de la suspensión provisional de los efectos del acto los siguientes: i) que sea a petición de parte, con la demanda; y ii) que la violación de las normas surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Así, el Consejo de Estado ha señalado lo siguiente: 57. Conforme con lo anterior, de la interpretación armónica de las normas que rigen la figura, se tiene que para que se pueda decretar la suspensión provisional de un acto en materia electoral debe realizarse un análisis de este frente a las disposiciones superiores invocadas como vulneradas en la demanda o en la solicitud, según corresponda, para así verificar si hay una violación de aquellas con apoyo en el material probatorio con el que se cuente. 58.
Esto implica que el demandante puede sustentar su petición e invocar las normas que considera desconocidas por el acto o actos acusados, o emitirse a los argumentos de la demanda, lo cual será entendido de su solicitud respectiva, y que el juez o la sala encargada de ese estudio debe realizar un análisis de esas posturas y de las pruebas aportadas para determinar la viabilidad o no de la medida. 59.
No obstante, resulta oportuno precisar que no cualquier desconocimiento normativo implica per se la suspensión provisional, por cuanto es claro que debe analizarse en cada caso concreto la implicación de esta con el fin de determinar si tiene o no la entidad suficiente para afectar la aplicabilidad del acto y, en últimas, su legalidad. 60.
Además, se hace necesario reiterar que el pronunciamiento que se emita con ocasión de una solicitud de medida cautelar en manera alguna implica prejuzgamiento, por lo que nada obsta para que la decisión adoptada varíe en el curso del proceso e incluso, el fallo sea diferente1. II.2.- Posición de la Sección Quinta del Consejo de Estado. Al respecto, la Sala reitera posición del Consejo de Estado que indica que la excepción prevista en el artículo 60 del Decreto 274 de 2000 – nombramiento en provisionalidad- confirma la regla general referida a Consejo de Estado, Sección Quinta.
MP. Dr. Omar Joaquín Barreto Suárez, 29 de enero de 2026. Radicación: 25000-23-41-000-2025-01274-01 1 3 AUTO ADMITE Y DECRETA MEDIDA NE 25000 23 41 000 2026 00432-00 UNIDIPLO Vs. Carolina Concepción Vargas Ramírez. que los empleos de la planta interna y externa del Ministerio de Relaciones Exteriores son propios de la Carrera Diplomática y Consular y, por ende, se deben proveer en virtud de concurso de méritos, excepto cuando no sea posible designar funcionarios escalafonados para proveerlos, hipótesis en que se autoriza el nombramiento en provisionalidad de personas ajenas a ella, bajo las siguientes reglas: “(i) La designación en provisionalidad de funcionarios en cargos pertenecientes a la Carrera Diplomática y Consular, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 60 del Decreto Ley 274 de 2000, se ajusta a la ley cuando se demuestre: (a) el cumplimiento de los requisitos señalados en el artículo 61 Ibídem por parte de la persona designada en provisionalidad; y, (b) la falta de disponibilidad de funcionarios inscritos en la Carrera Diplomática y Consular para ocupar el respectivo cargo.
(ii) El requisito de la disponibilidad no se cumple: (a) cuando los funcionarios inscritos en el respectivo escalafón en la Carrera Diplomática y Consular que se encuentran ocupando cargos de menor jerarquía están cumpliendo el período de alternación; o, (b) cuando éstos, a pesar de estar cumpliendo el período de alternación en el exterior, no han cumplido el período de 12 meses en la sede respectiva para que puedan ser designados excepcionalmente en otro cargo en el exterior, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 37 del Decreto Ley 274 de 2000.
(iii) La demostración del requisito de disponibilidad es una carga probatoria que recae sobre el demandante. Esta carga probatoria no se puede satisfacer con el simple suministro del listado de funcionarios inscritos para el respectivo cargo, sino que exige la demostración del cumplimiento del término alternación o del término de 12 meses consagrado en el parágrafo del artículo 37 del Decreto Ley 274 de 2000, hecho que debe ser probado mediante la respectiva acta de posesión. De lo contrario, el juzgador se encuentra en la imposibilidad para determinar si dicho término ha sido cumplido o no2.
(Destacado de la Sala). 64. Esta es la interpretación judicial vigente sobre la materia, en sede de nulidad electoral, en observancia del artículo 125 superior, la cual favorece que los cargos vacantes en este régimen especial de carrera sean provistos con los funcionarios que están prestando su servicio en planta interna o externa y han cumplido la frecuencia de los lapsos de alternancia en los términos del artículo 37 del referido decreto, en un empleo de menor jerarquía al que les corresponde, para que puedan ocupar aquel en el que están inscritos en el escalafón en razón del mérito, que les da un derecho no solo preferente sino además excluyente para ocuparlo sobre las personas que no pertenecen a ella, elemento que corresponde demostrar al demandante en este tipo de procesos3.
Nota interna. CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN QUINTA. Sentencia del 12 de noviembre de 2015, Radicación 25000-23-41-000-2015-00542-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro, reiterada en Sentencias de la misma Sección del 8 de marzo y 19 de septiembre de 2018 y 6 de febrero de 2020, entre otras. 3 Providencia citada en la referencia 1. 2 4 AUTO ADMITE Y DECRETA MEDIDA NE 25000 23 41 000 2026 00432-00 UNIDIPLO Vs. Carolina Concepción Vargas Ramírez.
II.3. Caso concreto. ASODIPLO solicitó la suspensión provisional del Decreto 0118 del 30 de enero de 2026, que designó en provisionalidad a Carolina Concepción Vargas Ramírez, en el cargo de Primer Secretario de Relaciones Exteriores, código 2112, grado 19, de la planta global del Ministerio de Relaciones Exteriores, adscrito a la Misión Permanente de Colombia ante la Organización de Naciones Unidas - ONU con sede en Nueva York, Estados Unidos de América.
Las pruebas aportadas con la demanda fueron las siguientes: - Decreto de designación en provisionalidad 0118 del 30 de enero de 2026 con la constancia de publicación en el Diario Oficial. Formato de hoja de vida de la demandada con soportes documentales. Petición de información al Ministerio de Relaciones Exteriores, del 18 de febrero del 2026.
Certificación S-DITH-26-003248 del 27 de enero de 2026, que dio soporte al acto de nombramiento, con anexos. Oficio I-DITH-25-016665 del 16 de octubre de 2025 con asunto: convocatoria extraordinaria para satisfacer necesidades urgentes en la planta externa dirigida a funcionarios de carrera diplomática y consular que cumplan con los requisitos de elegibilidad.
La demandante expuso que el acto acusado acude al nombramiento en provisionalidad sin demostrar una imposibilidad real, objetiva y no autoinducida de proveer el cargo con funcionarios de carrera, como lo exige de manera expresa el artículo 60 del Decreto Ley 274 de 2000. Agregó que, esta omisión es verificable con la sola lectura del acto acusado, que evidencia que la provisionalidad fue utilizada sin agotar previamente los mecanismos de provisión por carrera, en abierta contravención de la norma superior, configurándose una violación manifiesta apta para suspensión provisional.
En este caso, según la propia certificación del Ministerio, los funcionarios llevaban más de doce meses en su sede externa y fueron ignorados por la administración para darle prevalencia a una persona en provisionalidad. Estos son: 5 AUTO ADMITE Y DECRETA MEDIDA NE 25000 23 41 000 2026 00432-00 UNIDIPLO Vs. Carolina Concepción Vargas Ramírez.
Aportó los actos de posesión de los anteriores funcionarios, en el cargo de Primer Secretario de la planta externa: Manuel José Pérez Zafra el 4 de junio de 2024; Paulo César Rodríguez Mariano el 8 de octubre del 2024; Andrea Paola Rojas Charry el 8 de noviembre de 2024; Juan Sebastián Romero Escobar el 15 de julio de 2024; Juan David Moncaleano Prado el 27 de enero de 2025;
Laura Marcela Montejo Espitia el 26 de agosto de 2025 y Sebastián Acosta Triana el 4 de octubre del 2023. Estas pruebas permiten constatar que los funcionarios allí relacionados contaban con el requisito para ser nombrados en el cargo que se discute. De lo anterior se infiere que, para el 30 de enero de 2026, fecha de la designación demandada, los anteriores empleados llevaban más de doce (12) meses en cumplimiento del periodo de alternación en el exterior y, de esta manera, estaban disponibles para ser nombrados en el cargo materia de esta controversia, en los términos del parágrafo del artículo 37 del Decreto Ley 274 de 2000, que prevé:
ARTICULO 37. FRECUENCIA. La frecuencia de los lapsos de alternación se regulará así:
PARAGRAFO. Los funcionarios de la Carrera Diplomática y Consular que se encontraren prestando su servicio en el exterior no podrán ser 6 AUTO ADMITE Y DECRETA MEDIDA NE 25000 23 41 000 2026 00432-00 UNIDIPLO Vs. Carolina Concepción Vargas Ramírez. designados en otro cargo en el exterior, antes de cumplir 12 meses en la sede respectiva, salvo circunstancias excepcionales calificadas como tales por la Comisión de Personal de dicha Carrera o designaciones en otros cargos dentro del mismo país. En providencia de 3 de octubre de 2024, el Consejo de Estado4 sostuvo lo siguiente: 96.
Esta es la interpretación judicial vigente sobre la materia, en sede de nulidad electoral, en observancia del artículo 125 superior. Esta favorece que los cargos vacantes en el régimen especial de carrera sean provistos con los funcionarios que están prestando su servicio en planta interna o externa y han cumplido la frecuencia de los lapsos de alternancia en los términos del artículo 37 del referido decreto en un empleo de menor jerarquía al que les corresponde, para que puedan ocupar aquel en el que están inscritos en el escalafón en razón del mérito, que les da un derecho no solo preferente, sino además excluyente para ocuparlo, respecto de las personas que no pertenecen a ella, elemento que corresponde demostrar al demandante en este tipo de procesos.
Allí, la alta Corporación realizó el análisis de la situación de 4 servidores que esta Sala resume en el siguiente cuadro: Servidor Fecha de Posesión Ana María Gutiérrez Se posesionó el 18 de febrero Urresta de 2022 en el cargo de consejera de relaciones exteriores, código 1012, grado 11 - Consulado General de Colombia en Sídney Alejandro Torres Se posesionó el 7 de febrero Peña de 2022 en el cargo de consejero de relaciones exteriores, código 1012, grado 11 - Embajada de Colombia ante el Gobierno de la República de Costa Rica Jaime Alexander Se posesionó el 3 de febrero Pacheco Aranda de 2022 en el cargo de consejero de relaciones exteriores, código 1012, Consideración de alternación Su alternancia está prevista para el primer semestre del 2026, de manera que llevaba más de doce meses en sede en el exterior al 10 de julio de 2023.
Su alternancia está prevista para el primer semestre del 2026, de manera que llevaba más de doce meses en sede en el exterior al 10 de julio de 2023. Su alternancia está prevista para el primer semestre del 2026, de manera que llevaba más de doce meses en sede Consejo de Estado - Sección Quinta. Magistrado Ponente: Omar Joaquín Barreto Suárez 3 de octubre de 2024.
Radicación: 25000-23-41-000-2023-01136-01 4 7 AUTO ADMITE Y DECRETA MEDIDA NE 25000 23 41 000 2026 00432-00 UNIDIPLO Vs. Carolina Concepción Vargas Ramírez. grado 11 - Embajada de Colombia ante el Gobierno de Emiratos Árabes Unidos Libardo Ospina Pinto Se posesionó el 1° de septiembre de 2021 en el cargo de consejero de relaciones exteriores, código 1012, grado 11 - Embajada de Colombia ante el Gobierno de la República de Singapur en el exterior al 10 de julio de 2023.
Su alternancia está prevista para el segundo semestre del 2025, de manera que llevaba más de doce meses en sede en el exterior al 10 de julio de 2023. Con el anterior recaudo probatorio concluyó que: 107. En este orden de ideas, se tiene que para el 10 de julio de 2023, cualquiera de los servidores de carrera Ana María Gutiérrez Urresta, Alejandro Torres Peña, Jaime Alexander Pacheco Aranda y Libardo Ospina Pinto estaban disponibles para ocupar el cargo de consejero de relaciones exteriores, código 1012, grado 11 de la planta global del Ministerio de Relaciones Exteriores, adscrito a la Embajada de Colombia ante el Gobierno de la República Árabe de Egipto, por consiguiente, no era posible efectuar el nombramiento en provisionalidad del señor Alejandro Botero Londoño. Además, realizó la siguiente “3.7.
Precisión final”: 111. Por último, la Sala encuentra que, con el recurso de apelación, la demandante presentó una solicitud de unificación jurisprudencial, con fundamento en que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no ha acatado la interpretación y aplicación del artículo 37 del Decreto Ley 274 de 2000 que tiene la Sección Quinta del Consejo de Estado, por lo cual, pidió que se establezca una regla de unificación sobre el particular. 112.
(…). 113. No obstante, se insta al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera para que, en lo sucesivo, observe el criterio que tiene el órgano de cierre en materia electoral sobre la referida norma5”. Lo anterior, aunado a que esta Sala, por auto de 29 de abril de 20256, en el Radicado 25000234100020250030500, de similares Nota interna.
Esta determinación también se adoptó en: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia del 7 de marzo de 2024. Rad. 25000-23-41-000-2023-00551-01 (Acumulado). M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. 6 Confirmado por la Sección Quinta del consejo de Estado el 28 de agosto de 2025. Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL. 25000-23-41-000-2025-00288-01 (Acum.) 5 8 AUTO ADMITE Y DECRETA MEDIDA NE 25000 23 41 000 2026 00432-00 UNIDIPLO Vs. Carolina Concepción Vargas Ramírez. circunstancias fácticas, normativas y probatorias, decretó la medida de suspensión provisional; en tanto, reiteró que existe apariencia de buen derecho en la demanda y sostuvo: “Además, se satisfacen los requisitos de perjuicio de la mora y ponderación de intereses, en tanto lo pretendido es la satisfacción del sistema de carrera como instrumento de acceso a la función pública, que tiene sustento en el artículo 125 constitucional y ordena que los empleos en los órganos y entidades del Estado por regla son de carrera; y en el Decreto Ley 274 de 2000, cuyo artículo 13 dispone que la carrera diplomática y consular es la carrera especial jerarquizada que regula el ingreso, el ascenso, la permanencia y el retiro de los funcionarios pertenecientes a dicha carrera, teniendo en cuenta el mérito e igualmente las situaciones administrativas especiales de sus funcionarios, tales como alternación, régimen de comisiones, disponibilidad y condiciones laborales especiales.
Por lo anterior, no suspender los efectos del acto acusado en ese contexto conllevaría a desconocer la carrera diplomática y consular, lo cual perjudica el cumplimiento efectivo del fallo y es más lesivo para el interés público en ponderación con el derecho particular y concreto de la demandada.”. En conclusión, la Sala decretará la medida cautelar solicitada, sin que ello signifique prejuzgamiento alguno. Por lo expuesto, la Sala de Subsección III.
RESUELVE
1.- ADMITIR en única instancia7 demanda de nulidad electoral promovida por UNIDIPLO, según lo previsto en el literal c), numeral 6 del artículo 151 del CPACA. 2.- DECRETAR la suspensión provisional de los efectos del Decreto 0118 del 30 de enero de 2026 que designó en provisionalidad a Carolina Concepción Vargas Ramírez, en el cargo de Primer Secretario de Relaciones Exteriores, código 2112, grado 19, de la Planta Global del Ministerio de Relaciones Exteriores, adscrito a la Misión Permanente de Colombia ante la Organización de Naciones Unidas - ONU con Sede en Nueva York, Estados Unidos de América, conforme lo expuesto. 3.- Notificar personalmente este auto a i) Carolina Concepción Vargas Ramírez, en calidad de nombrada; ii) al Ministerio de Relaciones Exteriores que expidió el acto de nombramiento; iii) al Departamento Administrativo de la Presidencia – DAPRE -. quien intervino en la 7 Cargo del nivel Profesional de acuerdo con el Decreto 3356 de 2009. 9 AUTO ADMITE Y DECRETA MEDIDA NE 25000 23 41 000 2026 00432-00 UNIDIPLO Vs. Carolina Concepción Vargas Ramírez. expedición; iv) al Ministerio Público y, (v) a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en la forma prevista en el numeral 1 literal a) del artículo 277 de la Ley 1437 de 2011 y los artículos 2, 6 y 8 de la Ley 2213 de 2022.
Entrégueseles copia de la demanda y sus anexos e infórmeseles que esta podrá ser contestada dentro de los quince (15) días siguientes. El traslado se surtirá dos días hábiles siguientes al envío del mensaje y el término empezará a correr de acuerdo con el literal f) del artículo 177 y el artículo 199 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021.
Si no puede efectuarse la notificación personal, la parte demandante deberá cumplir lo dispuesto en el literal b y c del numeral 1 del artículo 277 ibidem. 4.- Advertir a las demandadas que deberán aportar al expediente copia de los antecedentes administrativos del acto de elección demandado, en formato PDF. 5.- Informar por Secretaría a la comunidad la existencia del proceso en la forma prevista en el numeral 5º del artículo 277 de la Ley 1437 de 2011, a través del sitio web de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de lo cual se dejará constancia en el expediente. 6.- Advertir a todos los sujetos procesales que los memoriales con destino a este proceso, deberán remitirse en formato PDF a través de VENTANILLA VIRTUAL por el canal https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Además, de conformidad con lo establecido en el numeral 14 del artículo 78 del Código General del Proceso, deberán enviar a las demás partes del proceso a través de los medios electrónicos suministrados un ejemplar de los memoriales presentados al proceso, a más tardar al día siguiente a la presentación del memorial. 7. - Reconocer personería a los siguientes profesionales del derecho: María Camila García Serrano, identificada con cédula de ciudadanía 53.108.589 de Bogotá y portadora de la Tarjeta Profesional 161.811 del Consejo Superior de la Judicatura en calidad de apoderada de UNIDIPLO. • Mauricio José Hernández Oyola, identificado con cédula de ciudadanía 79.784.692 y titular de la tarjeta profesional 122.596 expedida por el Consejo Superior de la Judicatura, para representar al Ministerio de Relaciones Exteriores. • 10 AUTO ADMITE Y DECRETA MEDIDA NE 25000 23 41 000 2026 00432-00 UNIDIPLO Vs. Carolina Concepción Vargas Ramírez.
Juan Manuel Bernal Rubiano identificado con cédula de ciudadanía 1.010.232.794 de Bogotá D.C., con tarjeta profesional No. 394.520 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar como representante del DAPRE. • Notifíquese y cúmplase Los magistrados, (firmado electrónicamente en SAMAI) FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA (firmado electrónicamente en SAMAI) LUIS NORBERTO CERMEÑO SALVA VOTO (PARCIAL) (firmado electrónicamente en SAMAI) ANA MARGOTH CHAMORRO BENAVIDES Rocío 11