TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA SUBSECCIÓN “A” Bogotá D.C., cuatro (04) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) Magistrado Ponente: Dr. LUIS MANUEL LASSO LOZANO Referencia: Exp. No. 25000234100020250187200 Demandante: Carlos Alfaro Fonseca Demandado: Laura Camila Sarabia Torres y otros NULIDAD ELECTORAL Asunto: Admite demanda y niega medida cautelar Procede el Tribunal a resolver sobre la admisión de la demanda y la solicitud de medida cautelar solicitada por la parte demandante, en los términos del literal f) del artículo 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Antecedentes El señor Carlos Alfaro Fonseca, actuando en nombre propio, presentó demanda de nulidad electoral mediante la cual pretende que se declare la invalidez del siguiente acto. Decreto 1029 del 29 de septiembre de 2025 por el cual se nombró a la señora Laura Camila Sarabia Torres en el cargo de Embajador Extraordinario y Plenipotenciario, Código 0036, Grado 25, adscrito a la Embajada de Colombia ante el Gobierno del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte.
Por auto del 24 de noviembre de 2025, se corrió traslado de la medida cautelar solicitada por la parte demandante a la señora Laura Camila Sarabia Torres, a la señora Ministra de Relaciones Exteriores y al señor Presidente de la República. Procederá la Sala a resolver sobre la admisión de la demanda y la solicitud de medida cautelar elevada por la parte demandante.
Admisión de la demanda 2 Exp. No. 25000234100020250187200 Demandante: Carlos Alfaro Fonseca Demandado: Laura Camila Sarabia Torres y otros NULIDAD ELECTORAL Asunto: Admite demanda y niega medida cautelar El artículo 152, literal c), numeral 7, de la Ley 1437 de 2011, dispone que los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de la nulidad contra los actos de nombramiento de los empleados del nivel directivo en el orden nacional.
“ARTÍCULO 152. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA. <Artículo modificado por el artículo 28 de la Ley 2080 de 2021. Consultar régimen de vigencia y transición normativa en el artículo 86. El nuevo texto es el siguiente:> Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: 7.
De los siguientes asuntos relativos a la nulidad electoral: c) De la nulidad de los actos de elección o llamamiento a ocupar curul, según el caso, distintos de los de voto popular, y de los de nombramiento, sin pretensión de restablecimiento del derecho, de empleados públicos del nivel directivo, asesor o sus equivalentes en los órdenes nacional, departamental y distrital, así como de los municipios de setenta mil (70.000) habitantes o más, o que sean capital de departamento, independientemente de la autoridad nominadora.
Igualmente, de los que recaigan en miembros de juntas o consejos directivos de entidades públicas de los órdenes anteriores, siempre y cuando la competencia no esté atribuida expresamente al Consejo de Estado (…).” (Destacado por la Sala). El artículo 2 del Decreto 3356 del 7 de septiembre de 2009, establece que el empleo de Embajador Extraordinario y Plenipotenciario pertenece al nivel directivo dentro de la estructura de empleos de la Rama Ejecutiva nacional.
“ARTÍCULO 2o. Adiciónese la nomenclatura de empleos de que trata el Decreto 2489 de 2006, así: Nivel Directivo Denominación del Empleo Código Embajador Extraordinario y Plenipotenciario 36 Grado 25 (…).” (Destacado por el Tribunal). En consecuencia, como se demanda un acto de nombramiento expedido por una autoridad del orden nacional, el Ministerio de Relaciones Exteriores, en un cargo del nivel directivo, el de Embajador Extraordinario y Plenipotenciario, Código 0036, Grado 25, corresponde a este Tribunal conocer del proceso en primera instancia. 3 Exp.
No. 25000234100020250187200 Demandante: Carlos Alfaro Fonseca Demandado: Laura Camila Sarabia Torres y otros NULIDAD ELECTORAL Asunto: Admite demanda y niega medida cautelar En consecuencia, por reunir los requisitos de ley, SE ADMITE para tramitar en primera instancia la demanda presentada por el señor Carlos Alfaro Fonseca contra la señora Laura Camila Sarabia Torres, el Ministerio de Relaciones Exteriores y el señor Presidente de la República, en ejercicio de la acción de nulidad electoral (artículo 139, Ley 1437 de 2011), con el fin de que se declare la nulidad del Decreto 1029 del 29 de septiembre de 2025.
Medida cautelar La parte demandante, en el párrafo introductorio de la demanda, indicó lo siguiente. “Carlos Alfaro Fonseca, abogado en ejercicio e inscrito, identificado con cédula de ciudadanía No 13.822.135 expedida en Bucaramanga y tarjeta profesional No 36.946 del Consejo Superior de la Judicatura, actuando en nombre propio y con fundamento en los 139 y 152, numeral 8, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) con el fin de impetrar Acción de nulidad Electoral y suspensión provisional del acto de nombramiento de la Doctora Laura Sarabia Torres, identificado con la cedula de ciudadanía No 1.020.791.202 como embajador Extraordinario y Plenipotenciario, código 0036, grado 25, de la planta de personal del Despacho de los Jefes de Misiones Diplomáticas y Oficinas Consulares, adscrito a la Embajada de Colombia ante el Gobierno del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, consagrada en el artículo 139 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo contra el acto de nombramiento de la Demandada, de conformidad con la siguiente situación fáctica.” (subrayas de este Tribunal).
Trámite procesal de la medida cautelar Por auto del 24 de noviembre de 2025 se ordenó correr traslado de la solicitud de medida cautelar, por el término de cinco (5) días, a la señora Laura Camila Sarabia Torres, al Ministerio de Relaciones Exteriores y al señor Presidente de la República. La Secretaría de la Sección Primera corrió traslado de la medida cautelar el 24 de noviembre de 2025; el término venció el 1 de diciembre de 2025.
Vencido el término de traslado obran escritos de oposición a la medida cautelar allegados por la demandada, señora Laura Camila Sarabia Torres, a través de 4 Exp. No. 25000234100020250187200 Demandante: Carlos Alfaro Fonseca Demandado: Laura Camila Sarabia Torres y otros NULIDAD ELECTORAL Asunto: Admite demanda y niega medida cautelar apoderado, y el Ministerio de Relaciones Exteriores.
El Ministerio de Relaciones Exteriores pidió negar la medida cautelar porque la solicitud carece de fundamento y argumentación. Por su parte la demandada, señora Laura Camila Sarabia Torres, solicitó negar la medida cautelar pedida por el demandante por considerar que la misma carece de sustento. Afirmó que la solicitud de medida cautelar no señala las normas legales supuestamente vulneradas, las razones de la violación y las pruebas que sustentan la petición. El señor Presidente de la República, no se manifestó. Consideraciones Para resolver, la Sala considera lo siguiente.
El artículo 277, inciso final, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que en caso de que se haya solicitado la suspensión provisional del acto acusado se resolverá en el mismo auto admisorio de la demanda. Requisitos para el decreto de medidas cautelares El artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dispone.
“ARTÍCULO 229. PROCEDENCIA DE MEDIDAS CAUTELARES. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.
La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento. 5 Exp. No. 25000234100020250187200 Demandante: Carlos Alfaro Fonseca Demandado: Laura Camila Sarabia Torres y otros NULIDAD ELECTORAL Asunto: Admite demanda y niega medida cautelar (…).”. El artículo 231 de la misma norma establece lo siguiente con respecto a los requisitos para el decreto de medidas cautelares.
“Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. (…).”. De acuerdo con las normas transcritas la suspensión provisional de los actos administrativos procede por la violación de las disposiciones invocadas cuando esta surja del análisis del acto demandado y de su confrontación con las normas presuntamente infringidas o de las pruebas aportadas.
Quiere decir lo anterior que al momento de analizar si procede la medida cautelar de suspensión provisional de los actos demandados, en los términos del artículo 231 mencionado, es necesario estudiar el siguiente aspecto. La violación directa de la norma que se cita como vulnerada la cual se infiere de la confrontación entre el contenido normativo que se invoca y los actos acusados o, en su defecto, las pruebas aportadas, según como se formule en la petición respectiva.
Análisis de la Sala El Tribunal desestimará la solicitud de medida cautelar, por las razones que se exponen a continuación. La solicitud de medida cautelar carece de los requisitos que la norma exige para su procedencia. La parte actora no expuso en el escrito de la demanda un acápite que trate de la solicitud de medida cautelar, no explicó en qué consiste la vulneración alegada ni el 6 Exp.
No. 25000234100020250187200 Demandante: Carlos Alfaro Fonseca Demandado: Laura Camila Sarabia Torres y otros NULIDAD ELECTORAL Asunto: Admite demanda y niega medida cautelar motivo por el cual debía decretarse la suspensión del acto acusado, tampoco allegó prueba que soporte la solicitud de suspensión provisional. Del mismo modo se advierte que la parte actora no allegó un escrito separado de la demanda con la solicitud mencionada.
En lo que respecta a la sustentación de la solicitud de medidas cautelares, el H. Consejo de Estado, Sección Quinta1, ha precisado. “En materia de suspensión provisional, en su artículo 231 la Ley 1437 de 2011 fijó una serie requisitos en los siguientes términos: "Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos " De manera concreta, en punto de nulidad electoral el artículo 277 de la precitada normativa estableció que la solicitud de suspensión provisional debe elevarse en la demanda y que aquella debe resolverse en el auto admisorio.
Sin embargo, esta misma Sala de Decisión ha aceptado que no necesariamente la medida cautelar debe presentarse en el texto mismo de la demanda sino que, tal y como se permite en los procesos ordinarios puede ser presentada en escrito anexo a esta, pero siempre y cuando se haga dentro del término de caducidad. De manera concreta en oportunidad anterior se estableció: "Entonces, las disposiciones precisan que la medida cautelar i) se debe solicitar con fundamento en el mismo concepto de violación de la demanda, o en lo que el demandante sustente al respecto en escrito separado -siempre que el/los cargo(s) estén comprendidos en la demanda y que se encuentre en término para accionar- o en la misma demanda, pero en todo caso que sea específica y propia para la procedencia de la medida excepcional, o una expresa remisión a que el apoyo de la medida se soporta en el concepto de violación y ii) al resolver se debe indicar si la violación de las disposiciones invocadas surge de la confrontación entre el acto demandado y las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
( ) 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá, D.C., veinte (20) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-28-000-2020-00028-00 Actor: ÓSCAR JAVIER VARGAS URREGO Referencia: NULIDAD ELECTORAL ADMITE DEMANDA – NIEGA MEDIDA CAUTELAR 7 Exp.
No. 25000234100020250187200 Demandante: Carlos Alfaro Fonseca Demandado: Laura Camila Sarabia Torres y otros NULIDAD ELECTORAL Asunto: Admite demanda y niega medida cautelar En este sentido, según lo allí dispuesto, existe la posibilidad de que en forma cautelar se suspendan los efectos jurídicos de los actos administrativos de naturaleza electoral, cuando se cumplan las siguientes exigencias: (i) que así lo pida la parte actora en la demanda o con escrito anexo a la misma;
(ii) que la infracción al ordenamiento jurídico surja de la valoración que se haga al confrontar el acto con las normas invocadas por el actor; y, (iii) que para ello pueden emplearse los medios de prueba aportados por el interesado[4]". Conforme con lo anterior, de la interpretación armónica de las normas que rigen la figura, se tiene que para que se pueda decretar la suspensión provisional de un acto en materia electoral debe realizarse un análisis del acto demandado frente a las normas superiores invocadas como vulneradas en la demanda o en la solicitud, según corresponda, para así verificar si hay una violación de aquellas con apoyo en el material probatorio con el que se cuente en ese momento procesal.
Lo anterior implica que el demandante debe sustentar su solicitud e invocar las normas que considera desconocidas por el acto o actos acusados y que el juez o sala encargada de su estudio, realice un análisis de esos argumentos y de las pruebas aportadas con la solicitud para determinar la viabilidad o no de la medida.” (Destacado por el Tribunal).
La solicitud de medida cautelar presentada por la parte actora consistente en la suspensión provisional de los efectos del Decreto 1029 del 29 de septiembre de 2025 carece de vocación de prosperidad por cuanto no expuso una argumentación especial para su procedencia, como se indicó por el señor apoderado de la nombrada. Se comparte, en ese mismo sentido, la apreciación del Ministerio de Relaciones Exteriores en el escrito que descorrió el traslado de la medida cautelar según la cual la ausencia de fundamento o argumentación de la solicitud de suspensión provisional lleva a que se niegue dicha solicitud.
La inclusión de dicha petición en el escrito introductorio de la demanda no implica que esta pueda cobijarse bajo el mismo concepto de violación expuesto en la demanda por cuanto la medida cautelar tiene unos elementos especiales que la distinguen y que reclaman una argumentación particular, que no necesariamente coincide en todos sus aspectos con el concepto de violación de la demanda.
Como medida cautelar, requiere los elementos de apariencia de buen derecho y peligro por la mora que deben ser adecuadamente sustentados de manera particular en orden a asegurar una interpretación de la ley que adecúe el caso al 8 Exp. No. 25000234100020250187200 Demandante: Carlos Alfaro Fonseca Demandado: Laura Camila Sarabia Torres y otros NULIDAD ELECTORAL Asunto: Admite demanda y niega medida cautelar tipo de medida que se reclama.
En conclusión, no se suministró por el demandante la sustentación debida. Por lo tanto, se negará el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional del Decreto 1029 del 29 de septiembre de 2025 por el cual se nombró a la señora Laura Camila Sarabia Torres en el cargo de Embajador Extraordinario y Plenipotenciario, Código 0036, Grado 25, adscrito a la Embajada de Colombia ante el Gobierno del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte.
Decisión En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN “A”,
RESUELVE
PRIMERO. - ADMÍTESE para tramitar en primera instancia la demanda presentada por el señor Carlos Alfaro Fonseca en contra de la señora Laura Camila Sarabia Torres, el Ministerio de Relaciones Exteriores y el señor Presidente de la República. SEGUNDO.-
NOTIFÍQUESE personalmente este auto a la señora Laura Camila Sarabia Torres, a la señora Ministra de Relaciones Exteriores y al señor Presidente de la República, o a quien tenga la facultad de recibir notificación, mediante mensaje dirigido al buzón electrónico para notificaciones judiciales, en los términos del numeral 1 del artículo 277 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Infórmeseles que la demanda podrá ser contestada dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación personal del auto admisorio o al del día de la publicación, según el caso, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 279 de la Ley 1437 de 2011. TERCERO.-
NOTIFÍQUESE personalmente al señor Agente del Ministerio Público así como al Director General de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 9 Exp. No. 25000234100020250187200 Demandante: Carlos Alfaro Fonseca Demandado: Laura Camila Sarabia Torres y otros NULIDAD ELECTORAL Asunto: Admite demanda y niega medida cautelar CUARTO.-
NOTIFÍQUESE por estado a la parte actora. QUINTO.- NIÉGASE la medida cautelar solicitada por la parte demandante, consistente en la suspensión provisional del Decreto 1029 del 29 de septiembre de 2025. SEXTO.- Para dar cumplimiento a lo ordenado por el artículo 277, numeral 5, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, INFÓRMESE a la comunidad lo siguiente, haciendo uso del sistema de información de la página web de la Rama Judicial, adjuntando en el sistema la presente providencia junto con la demanda y sus anexos.
En el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, se tramita la demanda interpuesta por el señor Carlos Alfaro Fonseca en ejercicio de la acción de nulidad electoral (artículo 139, Ley 1437 de 2011) contra la señora Laura Camila Sarabia Torres, el Ministerio de Relaciones Exteriores y el señor Presidente de la República, mediante la cual se pretende la nulidad del siguiente acto.
Decreto 1029 del 29 de septiembre de 2025 por el cual se nombró a la señora Laura Camila Sarabia Torres en el cargo de Embajador Extraordinario y Plenipotenciario, Código 0036, Grado 25, adscrito a la Embajada de Colombia ante el Gobierno del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte. SÉPTIMO.- Se reconoce personería al abogado José Fernando Reyes Cuartas, identificado con la C.C. 10.262.065 y T.P. 49.380 del C.S.J., para representar judicialmente a la señora Laura Camila Sarabia Torres, en los términos y para los fines del poder allegado con el escrito que descorrió el traslado de la medida cautelar.
OCTAVO. - Se reconoce personería al abogado Mauricio José Hernández Oyola, identificado con la C.C. 79.784.692 y T.P. 122.596 del C.S.J., para representar judicialmente al Ministerio de Relaciones Exteriores, en los términos y para los fines del poder allegado con el escrito que descorrió el traslado de la medida cautelar. 10 Exp. No. 25000234100020250187200 Demandante: Carlos Alfaro Fonseca Demandado: Laura Camila Sarabia Torres y otros NULIDAD ELECTORAL Asunto: Admite demanda y niega medida cautelar
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Discutido y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente LUIS MANUEL LASSO LOZANO Magistrado Firmado electrónicamente CLAUDIA ELIZABETH LOZZI MORENO Magistrada Firmado electrónicamente FELIPE ALIRIO SOLARTE MAYA Magistrado La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma de información SAMAI por los magistrados Luis Manuel Lasso Lozano, Claudia Elizabeth Lozzi Moreno y Felipe Alirio Solarte Maya.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, conforme al artículo 186 de la Ley 1437 de 2011. L.C.C.G.