TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO SALA PRIMERA DE DECISIÓN Pasto, veinte (20) de marzo de dos mil veintiséis (2026) Magistrado Ponente: Expediente: Demandante: Demandado: Vinculados: Medio de control: Asunto: Decisión: JOSÉ GABRIEL SANTACRUZ MIRANDA 5200123330002023-00006-00 LUIS CARLOS ESPAÑA GÓMEZ - FUNDACIÓN JURÍDICA POPULAR DE COLOMBIA NACIÓN – AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA Y OTROS SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTES Y OTROS PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS – A. POPULAR SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA – CORREDOR PASTO (N) POPAYÁN (C) – VARIANTE TIMBÍO - EL ESTANQUILLO (C) NIEGA PRETENSIONES Síntesis del caso: se demanda la protección de los derechos e intereses colectivos a la movilidad entre los departamentos de Cauca y Nariño con el resto del país, construcción de obra de infraestructura con apego a la ley, moralidad administrativa y los derechos de los usuarios de la vía panamericana por la avalancha de gran magnitud que ocurrió en la vía que comunica a los municipios de Popayán (C) y Pasto (N) el 9 de enero de 2023, concretamente, en el kilómetro 75 del municipio de Rosas (C), por lo cual, se requirió la financiación, contratación y ejecución de la obra “Corredor doble calzada Pasto-Popayán”, la contratación por urgencia manifiesta de la “Variante Timbio-El estanquillo” que, según se indica, forma parte de dicho corredor vial y la expedición de un acto administrativo que regule los topes máximos en las tarifas de vuelos nacionales con ocasión de la emergencia que se presentó. I.
ANTECEDENTES 1. La demanda En ejercicio de la acción prevista en la Ley 472 de 1998, el señor Luis Carlos España Gómez1, quien actúa como director de la “Fundación Jurídica Popular de Colombia”presentó demanda con las siguientes pretensiones: “1°.-ORDENAR a las entidades accionadas, en el término que resta del cuatrienio presidencial actual, y en el marco de sus competencias y disponibilidades presupuestales, coadyuvar la financiación, contratación y ejecución de la obra CORREDOR DOBLE CALZADA PASTO-POPAYAN, proyecto que en la actualidad se encuentra en la Fase II con diseños presentados ante la ANI. 1 Archivo 001, 002 – Onedrive, índice 00003 – Samai.
Expediente: 520012333000-2023-00006-00 Actor: Luis Carlos España Gómez – Fundación Jurídica Popular de Colombia Protección de derechos e intereses colectivos – A. Popular Sentencia de primera instancia 2°-ORDENAR la contratación por urgencia manifiesta de la Variante TIMBIOEL ESTANQUILLO, la cual forma parte del CORREDOR DOBLE CALZADA PASTO-POPAYAN.
Esta petición en el caso de no acogerse la medida cautelar solicitada. 3°.-ORDENAR a la SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTE y a la AERONAUTICA CIVIL emitir un acto administrativo, dentro del marco de sus competencias, en torno a regular topes máximos en caso de emergencias como la presentada en Rosas Cauca, el cual impida para lo sucesivo, especulaciones por parte de las compañías aéreas que surten los destinos nacionales en Colombia. 4°-ORDENAR la conformación del COMITE DE VERIFICACIÓN DE LA SENTENCIA presidido por el Magistrado Ponente, la Procuraduría Delegada ante el Tribunal, un representante de las entidades accionadas y la ONG accionante. 5°.-CONDENAR en costas a las entidades accionadas.” Como fundamento fáctico de la demanda se narró, en síntesis, lo siguiente: 1) El 9 de enero de 2023, en la vía panamericana que comunica a los municipios Popayán (C) y Pasto (N) ocurrió una avalancha de gran magnitud que afectó a las personas y bienes localizadas en las veredas de la ciudad de Popayán (C) y el transporte de pasajeros y productos perecederos. 2) Esa avalancha ocasionó la pérdida de la banca de dicha carretera en una extensión de 200 metros; aunque existe una vía alterna (Pasto-Mocoa-PitalitoPopayán) para comunicar a los departamentos de Cauca y Nariño como también con los países vecinos de Ecuador y Perú, dicha vía presenta altos riesgos y no es apta para la movilización de tractomulas. 3) Por la magnitud de la avalancha es necesario que en dicho sector se construya inicialmente una variante de un (1) kilómetro de vía alterna; aunque debido a la falla geológica del Romeral requiere la contratación por urgencia manifiesta de la construcción de la variante Timbío – El Estanquillo del “Corredor Doble Calzada Pasto-Popayán”, proyecto que se encuentra en la fase II de diseños. 4) La Fundación Jurídica Popular de Colombia dentro de la oportunidad respectiva solicitó la priorización de la construcción del proyecto vial “Doble Calzada PastoPopayán” dentro de los diálogos vinculantes regionales para la adopción del Plan Nacional de Desarrollo. 2 Expediente: 520012333000-2023-00006-00 Actor: Luis Carlos España Gómez – Fundación Jurídica Popular de Colombia Protección de derechos e intereses colectivos – A. Popular Sentencia de primera instancia 5) La Presidencia de la República, la gobernación de Nariño y el municipio de Pasto emitieron pronunciamientos sobre la situación de la esa vía y se solicitó la construcción prioritaria del referido proyecto vial. 6) El aludido proyecto de infraestructura vial fue priorizado desde el gobierno anterior y se estableció desde el año 2020 que se pavimentarían 270 kilómetros de vía, en su mayor parte doble calzada entre los municipios de Popayán (C) y Pasto (N) por la variante Timbío – El Estanquillo. 7) En razón del referido siniestro, para el departamento de Nariño resulta imposible sostener su economía durante 6 meses sin comunicación terrestre con el interior del país, lo cual, además, afecta seriamente las condiciones de vida de sus habitantes. 2.
Trámite de la primera instancia 1) El 17 de enero de 20232, se admitió la demanda, se notificó al Ministerio Público a las entidades demandadas y a las vinculadas; de igual manera, en dicho proveído se negó el decreto de la medida cautelar de contratación por urgencia manifiesta, pero se ordenó a la Superintendencia de Puertos y Transporte para que logre acuerdos con las empresas que prestan el servicio de transporte aéreo respecto de las tarifas en los precios de los tiquetes aéreos; el 31 de enero de 20233, se resolvió el recurso de reposición y en subsidio apelación que se interpuso contra esa cautelar por parte de la UAE Aeronáutica Civil y la Superintendencia de Transporte, la cual fue revocada el 9 de marzo de 20234 por el Consejo de Estado. 2) El 14 de febrero de 20235, el despacho admitió como coadyuvante en este asunto a la Defensoría del Pueblo Regional Nariño; el 22 de febrero de 20236, se tuvo por contestada la demanda en término por parte del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y el municipio de Popayán (C). 2 Archivo 005 – Onedrive. 3 Archivo 026 – Onedrive. 4 Archivo 168 – Onedrive, Índice 004 Consejo de Estado – Samai. 5 Archivo 052, 055 – Onedrive. 6 Archivo 057, 066 – Onedrive. 3 Expediente: 520012333000-2023-00006-00 Actor: Luis Carlos España Gómez – Fundación Jurídica Popular de Colombia Protección de derechos e intereses colectivos – A. Popular Sentencia de primera instancia 3) Las entidades accionadas y las vinculadas indicaron en sus escritos de contestación lo siguiente: a) El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República7 refutó las pretensiones de la demanda, debatió los hechos de la demanda y propuso las excepciones de “improcedencia de la acción popular contra la Presidencia de la República”, “falta de legitimación en la causa por pasiva material de la Presidencia de la República”, “inexistencia de nexo causal y la consecuente ausencia de responsabilidad de la Presidencia de la República” y la “innominada”.
Como razones de la defensa indicó, en síntesis, que no tenía responsabilidad en este asunto dado que no ostenta funciones de dirección y coordinación de la gestión del riesgo de desastres, tampoco tiene a su cargo la adecuación de infraestructura de transporte, por consiguiente, no está llamada a determinar las intervenciones técnicas que requiere el actor para la realización del corredor vial que enuncia en la demanda ni de la variante que la integra (Timbío – El Estanquillo), en ese orden, solicitó su desvinculación de este trámite; además, destacó que la declaratoria de urgencia manifiesta ya fue declarada por el INVIAS como autoridad competente para tal efecto. b) El Ministerio del Interior8 se opuso a las pretensiones de la demanda, replicó los hechos y como razones de la defensa señaló, en síntesis, que la acción popular era improcedente porque no ha vulnerado algún derecho colectivo que se encuentre ante un daño contingente y porque la ejecución de la pretensión corresponde a otras instancias o entidades, es decir, no existe nexo causal entre el hecho causante del daño y el daño mismo. c) El Ministerio de Hacienda y Crédito Público9 refutó las pretensiones de la demanda, controvirtió los hechos del libelo y propuso la excepción de “falta de legitimación de la causa por pasiva”.
Como razones de la defensa, en síntesis, expuso que el accionante no demostró que dicha cartera vulneró los derechos colectivos alegados como trasgredidos y que no tiene la competencia para construir y financiar con su propio presupuesto obras de infraestructura para conjurar los 7 Archivo 053 – Onedrive. 8 Archivo 027 - Onedrive. 9 Archivo 024, 025 – Onedrive. 4 Expediente: 520012333000-2023-00006-00 Actor: Luis Carlos España Gómez – Fundación Jurídica Popular de Colombia Protección de derechos e intereses colectivos – A. Popular Sentencia de primera instancia daños ocasionados por fenómenos naturales. d) El Ministerio de Transporte10 refutó las pretensiones de la demanda, replicó los hechos de la demanda y propuso las excepciones de “falta de legitimación en la causa por pasiva respecto del Ministerio de Transporte”, “adscripción de entidades descentralizadas al Ministerio de Transporte y de la responsabilidad patrimonial en que este último se pueda ver inmerso frente a las acciones u omisiones en que se puedan encasillar sus organismos adscritos”, “inexistencia de prueba que demuestre omisión por parte del Ministerio de Transporte, en lo referente a la afectación de los derechos colectivos presuntamente conculcados”, “inexistencia del derecho pretendido respecto del Ministerio de Transporte, rompimiento del nexo causal por no estar la vía objeto de la acción popular a cargo del Ministerio de Transporte”, “exoneración de responsabilidad por parte del Ministerio de Transporte dentro del sub examine, por inexistencia de los elementos constitutivos del nexo causal”, “falta de responsabilidad del ente demandado”.
Como razones de la defensa planteó, en síntesis, que inicialmente no existía una vulneración o amenaza al derecho colectivo a la prevención de desastres previsibles técnicamente y por esa razón la acción popular era improcedente, dado que no se demostró el hecho dañoso que deje en evidencia la amenaza a los derechos colectivos indicados como vulnerados y porque el gobierno nacional se puso al frente de la situación una vez ocurrió la emergencia, incluso, la construcción del corredor vial que incluye la variante Timbío - El Estanquillo hacía parte del programa para las aspiraciones a la presidencia. e) El Departamento Nacional de Planeación – DNP11 se opuso a las pretensiones de la demanda, replicó los hechos y formuló la excepción de “falta de legitimación en la causa por pasiva y falta de competencia del DNP frente a las pretensiones reclamadas en la acción popular” e “inexistencia de nexo de causalidad”.
Como razones de la defensa indicó principalmente que es a las entidades o sectores que hacen parte una sección del presupuesto general de la nación son las que tienen el deber de formular y priorizar los proyectos a financiar con las apropiaciones de dicho presupuesto general y que fueron asignadas, por tanto, las pretensiones de la demanda deben trasladarse al INVIAS y a la ANI. 10 Archivo 032 – Onedrive. 11 Archivo 044 – Onedrive. 5 Expediente: 520012333000-2023-00006-00 Actor: Luis Carlos España Gómez – Fundación Jurídica Popular de Colombia Protección de derechos e intereses colectivos – A. Popular Sentencia de primera instancia f) La Superintendencia de Puertos y Transporte12 se opuso las pretensiones de la demanda, reprochó los hechos de la demanda y propuso las excepciones de “falta de legitimación en la causa por pasiva” y “carencia actual de objeto por hecho superado”.
Como razones de la defensa explicó, en síntesis, que era a la UAE Aeronáutica Civil a la que le corresponde la función de fijar tarifas o topes a los precios de los tiquetes aéreos y que mediante circular no. 005 de 10 de enero de 2023 dicha entidad activó el procedimiento de contingencia para facilitar el transporte vía aérea de pasajeros, correo y carga desde y hacia los departamentos de Cauca y Nariño, también profirió decisiones, celebró reuniones y efectuó monitoreos sobre la zona de afectación para verificar que el valor de los tiquetes aéreos fuese aceptable. g) La UAE Aeronáutica Civil13 se opuso a las pretensiones de la demanda, replicó los hechos y formuló la excepción de “falta de legitimación en la causa por pasiva”.
Como razones de la defensa precisó, en síntesis, que no le correspondía atender y proteger los derechos colectivos que presuntamente han sido vulnerados a causa del desplazamiento de tierra de gran magnitud que ocurrió en el kilómetro 75 en el sector que comunica a los municipios de Mojarras y Popayán (C), dado que tal competencia recae sobre el INVIAS y sobre la ANI; además, destacó que cuando tuvo conocimiento de la emergencia se activó el procedimiento de contingencia para facilitar el transporte por vía aérea de pasajeros, correo y carga, desde y hacia los departamentos de Cauca y Nariño, pero, también desplegó en el marco de sus funciones otras actividades para mantener la conectividad de la región afectada con el país -dado que no le corresponde fijar dichas tarifas aéreas-, por lo cual, verificó las tarifas aéreas en las diferentes rutas aéreas de dichos departamentos hacia otras ciudades sin que se presenten anormalidades, por tanto, no existe nexo causal entre las causas del daño y el hecho dañoso. h) El INVIAS14 refutó las pretensiones de la demanda, cuestionó los hechos de la demanda y propuso las excepciones de “fuerza mayor”, “cumplimiento de los deberes legales y constitucionales a cargo del Instituto Nacional de Vías - Invias”, “ausencia de la carga de la prueba que demuestre amenaza o vulneración a los 12 Archivo 031 – Onedrive. 13 Archivo 033 – Onedrive. 14 Archivo 034, 038, 039 – Onedrive. 6 Expediente: 520012333000-2023-00006-00 Actor: Luis Carlos España Gómez – Fundación Jurídica Popular de Colombia Protección de derechos e intereses colectivos – A. Popular Sentencia de primera instancia derechos invocados por el accionante” y “hecho superado respecto de las pretensiones de la demanda”.
Como razones de la defensa señaló, en síntesis, lo siguiente: i) Que el deslizamiento de gran magnitud que se presentó debido a fenómenos naturales, la inestabilidad del terreno en la zona y la acumulación de aguas lluvia, lo cual configura una fuerza mayor. ii) Que cumplió con los deberes legales a su cargo, dado que impartió ordenes encaminadas a garantizar la seguridad de los usuarios y para lograr el manejo de la emergencia, tales como el cierre de la vía, trámites para la declaratoria de urgencia manifiesta, suspensión del cobro del peaje en “El Bordo”, contratos existentes de mantenimiento y administración vial de carreteras -pero con objetos contractuales que no preveían la emergencia que se presentó-, se estableció una vía alterna (La Depresión – La Sierra – Rosas), ya se habían suscrito convenios en el marco de la emergencia invernal, y se dispuso la construcción de una variante definitiva de aproximadamente 2 kilómetros para restituir de manera definitiva el servicio con las características y capacidades adecuadas que garanticen la estabilidad y durabilidad de esta. iii) Que se contaba con un presupuesto estimado para la atención de la emergencia relacionados con contratos de obra y de interventoría para ejecutarse sobre la carretera de Mojarras – Popayán. iv) Que ante la declaratoria de urgencia manifiesta para la atención de la emergencia vial registrada entre los “PR75+0300 y el PR75+0600 de la vía 2503 Mojarras – Popayán, Departamento del Cauca” se dispuso de un cronograma que incluye una entrega de ofertas, evaluación de ofertas, adjudicación y suscripción del respectivo contrato, el cual, tiene como principales obras y actividades a ejecutar construcción de obras, movimiento de tierras y realización de obras de estabilización del terrero, entre otras, y que se ejecutaría en el mes de enero de 2023. v) Que se estaban realizando actividades de mejoramiento y mantenimiento de la vía Depresión – La Sierra – Rosas (31 km) con dos frentes de trabajo desde el 19 de enero de 2023, pero se garantizaba la circulación por dicho sector aun cuando 7 Expediente: 520012333000-2023-00006-00 Actor: Luis Carlos España Gómez – Fundación Jurídica Popular de Colombia Protección de derechos e intereses colectivos – A. Popular Sentencia de primera instancia dicha vía no se encontraba en las mejores condiciones. vi) Que el actor con la demanda solo presentó informes de prensa que no dan cuenta de la ocurrencia de un acontecimiento sin demostrar que el INVIAS amenazaba o vulneraba los derechos colectivos invocados por acción u omisión, sumado a que el actor tampoco presentó alguna petición a la entidad para conocer desde el punto de vista técnico y administrativo si el instituto cumplía con sus deberes legales y constitucionales con ocasión de dicho deslave. vii) Que no le compete coadyuvar la financiación, contratación y ejecución de la obra “Corredor Doble Calzada Pasto-Popayán”, pues, dicha labor le corresponde a la Agencia Nacional de Infraestructura; de igual manera, antes de que se expidiera el auto admisorio de la demanda ya se había declarado por el INVIAS la urgencia manifiesta que se solicitó en la demanda, por lo cual, se configuró la carencia actual de objeto por hecho superado. i) La ANI15 se opuso a las pretensiones de la demanda, replicó los hechos y como razones de la defensa precisó, en síntesis, que junto con el INVIAS está realizando las actuaciones y procedimientos con la finalidad de garantizar los derechos de los usuarios de la vía donde ocurrió el deslizamiento de tierra de gran magnitud; agregó que la modalidad de contratación que escoja el Estado para realizar la obra vial es indiferente, lo realmente importante es que junto con el precitado instituto están garantizando el acceso a la infraestructura pública vial o de transporte terrestre en condiciones de seguridad en el sector de Rosas (C); además, expuso que adelanta las actuaciones administrativas para establecer la viabilidad del proyecto vial Pasto – Popayán por la modalidad de Asociación Público Privada tal y como se prevé en la ley 1508 de 2012 y que se puede constatar en el SECOP -contratación de consultoría para la estructuración integral del corredor Pasto – Chachagüi – Mojarras – Popayán, interventoría especializada de los diseños realizados por el estructurador integral en dicho corredor-. j) La UNGRD16 se opuso las pretensiones, cuestionó los hechos de la demanda y propuso las excepciones de “falta de legitimación en la causa por pasiva”, “inexistencia de omisión del deber constitucional y legal por parte de la alcaldía de 15 Archivo 041 – Onedrive. 16 Archivo 043 – Onedrive. 8 Expediente: 520012333000-2023-00006-00 Actor: Luis Carlos España Gómez – Fundación Jurídica Popular de Colombia Protección de derechos e intereses colectivos – A. Popular Sentencia de primera instancia Pasto”, “fuerza mayor” y la “excepción innominada”.
Como razones de la defensa adujo que en el ejercicio de sus competencias no ha vulnerado los derechos colectivos que se alegan como violentados, pues, las acciones y omisiones alegadas como causa del daño son competencia del INVIAS. k) El departamento de Nariño (N)17 rechazó las pretensiones de la demanda, controvirtió los hechos de la demanda y propuso la excepción de “falta de legitimación en la causa por pasiva”.
Como razones de la defensa adujo, principalmente, que no existía sustento normativo para que se le vincule a este asunto y que en el ámbito de sus deberes funcionales el representante legal del departamento de Nariño desplegó actividades tendientes a atender la afectación económica y social en la región. l) El municipio de Pasto (N)18 resistió las pretensiones de la demanda, controvirtió los hechos de la demanda y propuso las excepciones de “falta de legitimación en la causa por pasiva”, “inexistencia de omisión del deber constitucional y legal por parte de la alcaldía de Pasto”, “fuerza mayor” y la “excepción innominada”.
Como razones de la defensa adujo, en síntesis, que no incurrió en una acción u omisión que conlleve a la vulneración de los derechos e intereses colectivos alegados en la demanda, por el contrario, la causa de la emergencia devino de un fenómeno natural en jurisdicción del municipio de Rosas (C). m) El departamento del Cauca19 repelió las pretensiones de la demanda, cuestionó los hechos de la demanda y formuló la excepción de “falta de legitimación en la causa por pasiva”.
Como razones de la defensa indicó, en síntesis, que no está habilitada para extralimitar el ejercicio de sus funciones con la intervención de una vía nacional. n) El municipio de Popayán (C)20 se opuso las pretensiones, rebatió los hechos de la demanda y propuso las excepciones de “inexistencia de afectación a derechos colectivos por parte del municipio de Popayán”, “falta de legitimación en la causa 17 Archivo 020 – Onedrive. 18 Archivo 040 – Onedrive. 19 Archivo 045 – Onedrive. 20 Archivo 058 – Onedrive. 9 Expediente: 520012333000-2023-00006-00 Actor: Luis Carlos España Gómez – Fundación Jurídica Popular de Colombia Protección de derechos e intereses colectivos – A. Popular Sentencia de primera instancia por pasiva”, y “falta de agotamiento de requisitos previos”.
Como razones de la defensa, en síntesis, indicó que en la demanda no se determinó cual era la entidad que vulneraba los derechos colectivos que se indicaron como violentados y que no existe medio de prueba alguno que demuestre que el ente territorial municipal tenga responsabilidad en tales afectaciones o que tenga competencia para la autorización de obras en el sector donde ocurrió el deslizamiento de tierra de gran magnitud. o) El municipio de Timbío (C)21 rechazó las pretensiones, repelió los hechos de la demanda y propuso la excepción de “falta de legitimación en la causa por pasiva”.
Como razones de la defensa destacó, en síntesis, que no tiene la competencia ni cuenta con los recursos necesarios para tomar las medidas administrativas y financieras que permitan la construcción de la doble calzada Popayán (C) – Pasto (N) y no es obligación de los municipios realizar las actividades relacionadas con el mantenimiento o señalización cuando se trata de vías del orden nacional. p) El municipio de El Patía (C)22 objetó las pretensiones, cuestionó los hechos de la demanda y formuló las excepciones de “falta de legitimación en la causa por pasiva”, “inexistencia de nexo causal” y la “innominada o genérica”.
Como razones de la defensa, en síntesis, precisó que no tenía responsabilidad alguna en los hechos que se expusieron en la demanda y que desencadenaron la catástrofe de deslizamiento de tierra que dejó incomunicado al sur del país. q) El municipio de Rosas (C) no contestó la demanda. 4) El 6 de febrero de 202323, se corrió traslado de las excepciones formuladas por las partes y la parte actora descorrió el traslado de manera extemporánea24. 5) La Defensoría del Pueblo Regional Nariño como coadyuvante25, en síntesis, refirió i) que el cierre de la vía panamericana en el municipio de Rosas (C) fue un 21 Archivo 042 – Onedrive. 22 Archivos 030 – Onedrive. 23 Archivo 045 – Onedrive. 24 Archivo 047-051 – Onedrive.
El escrito respectivo se remitió por fuera del horario laboral de este despacho judicial. 25 Archivo 052, 055 – Onedrive. 10 Expediente: 520012333000-2023-00006-00 Actor: Luis Carlos España Gómez – Fundación Jurídica Popular de Colombia Protección de derechos e intereses colectivos – A. Popular Sentencia de primera instancia hecho notorio que causó graves afectaciones en los departamentos del Valle del Cauca, Cauca, Nariño y Putumayo, se evidenció el mal estado de vías alternas para comunicar a dichos entes lo que aumentó los precios de los productos que integran la canasta familiar, causó pérdidas económicas a los comerciantes, por tal motivo, en algunos territorios se declaró la situación de calamidad pública; destacó los derechos colectivos afectados y sustentó su vulneración por dicho cierre vial. 6) En todas las etapas procesales que se surtieron la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardó silencio. 7) El 2 de marzo de 202326, se realizó audiencia de pacto de cumplimiento en la que se consideró la fórmula de pacto de cumplimiento que el 2227 y el 2428 de febrero de 2023 presentaron el INVIAS y la parte actora, respectivamente; diligencia que una vez instalada se aplazó para que dichas propuestas se analizarán en una mesa técnica con el fin de que se presentase una propuesta unificada de pacto de cumplimiento29; en esa misma audiencia, se aceptó como coadyuvante de la parte demandante al señor Edgar Betancourt Rosero; el 21 de marzo de 202330, el despacho negó la solicitud de medidas cautelares que solicitó la parte actora; el 24 de marzo y 24 de julio de 202331 se llevaron a cabo mesas técnicas para verificar las afectaciones sociales y demás puntos que permitieran construir un pacto de cumplimiento entre las partes involucradas en este asunto. 8) El 21 de septiembre de 2023 y 19 de febrero de 202432, se llevaron a cabo audiencias de pacto de cumplimiento, considerando los documentos aportados por el INVIAS33, las cuales se aplazaron hasta tanto se lograse consolidar un propuesta 26 Archivos 092, 097, 109 – Onedrive. 27 Archivo 065, 090 – Onedrive. 28 Archivo 073 – Onedrive. 29 Con posterioridad a esta diligencia el actor popular radicó los documentos que expidió la ANI sobre los estudios relacionados con la variante Timbío-El Estanquillo como parte integrante del proyecto vial doble calzada Pasto – Popayán (Archivo 091 – Onedrive). 30 Archivo 094, 139 – Onedrive, índice 00022 – Samai. 31 Archivos 163, 209 – Onedrive. 32 Archivo 232, 270 – Onedrive, índice 00080 - Samai. 33 Archivo 217 – Onedrive. 11 Expediente: 520012333000-2023-00006-00 Actor: Luis Carlos España Gómez – Fundación Jurídica Popular de Colombia Protección de derechos e intereses colectivos – A. Popular Sentencia de primera instancia de pacto de cumplimiento entre los sujetos procesales; en esta última fecha, se aceptó la solicitud de la señora María Cristina Rivera Burbano34 como coadyuvante de la parte actora, asimismo, en dicha audiencia se determinó que el INVIAS sería el coordinador general de las gestiones a implementar según lo presentado en las mesas técnicas y que por tal motivo debía rendir informes para que sean evaluadas por esta Corporación. 9) El 21 de febrero de 202435, el INVIAS presentó un informe ejecutivo del deslizamiento de tierra que se produjo en la carretera que comunica a los municipios de Mojarras y Popayán (C) -PR82+0600- con un cronograma de actividades y anexos sobre los estudios y diseños del corredor Pasto – El Estanquillo. 10) El 27 de febrero de 202436, se admitieron las solicitudes de coadyuvancia de la acción popular respecto de la Asociación Nariñense de Ingenieros37, Lenny Carmenza Pantoja López38 y se vinculó de oficio a este trámite a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA, por lo cual, a dicha entidad se le concedió el término de 10 días para que conteste la demanda; el 13 de marzo de 202439, la ANLA contestó oportunamente la demanda, se opuso a los hechos del libelo introductorio y anexó los documentos que pretende hacer valer en este asunto como pruebas. 11) El 15 de abril de 202440, se llevó a cabo una mesa técnica para insistir en la construcción de una propuesta unificada de pacto de cumplimiento y se otorgó al INVIAS, a la ANI y al actor popular como fecha límite para tal efecto el 31 de mayo de 2024; además, en esa diligencia se aceptó como coadyuvante al señor Richard Humberto Fuelantala Delgado41, también se requirió a la ANI, Ministerio de 34 Archivo 229 – Onedrive. 35 Archivo 272, 273 – Onedrive. 36 Archivo 278 – Onedrive, índice 00088 - Samai. 37 Índice 00082 – Samai. 38 Archivo 211 – Onedrive. 39 Índice 00101 - Samai. 40 Archivo 297 – Onedrive, índice 00110 - Samai. 41 Según la solicitud que formuló en la misma diligencia de 15 de abril de 2024. 12 Expediente: 520012333000-2023-00006-00 Actor: Luis Carlos España Gómez – Fundación Jurídica Popular de Colombia Protección de derechos e intereses colectivos – A. Popular Sentencia de primera instancia Transporte y al DNP para que informen si existían estudios técnicos sobre la construcción de la carretera de la doble calzada entre Pasto y Popayán, sus costos y los motivos que existieren para su no ejecución. a) En virtud de lo anterior, el DNP42 informó que el corredor vial entre Pasto y Popayán es un proyecto incluido en el CONPES 4060 de 2021 y que tal política pública se encuentra en estructuración por la ANI bajo el contrato no. VE-492-2021 suscrito con el consorcio AC5G y el interventor Consorcio Poes-Emprociv, presentando avances en las fases de estructuración integral y quedando pendientes las fases III y IV, las cuales consisten en i) aprobaciones de ley e informe final de estructuración y ii) proceso de promoción y acompañamiento en la etapa de selección y adjudicación del Contrato APP; asimismo, explicó que el alcance de dicho proyecto contempla la construcción de 268 kilómetros, 35 kilómetros de segunda calzada y 63 kilómetros de calzada sencilla, el mejoramiento de 157 kilómetros y la rehabilitación de otros 84, proyecto que se encuentra dividido en 2 tramos: el Estanquillo (C) – Popayán (C) a cargo de la ANI -APP de iniciativa públicay Pasto (N) – El Estanquillo (C) -obra pública- a cargo del INVIAS. b) La ANI43 precisó que mediante convenio no. 211036 de 7 de diciembre de 2011 el FONADE (hoy ENTERRITORIO) en convenio con la ANI se comprometieron a ejecutar la gerencia integral del proyecto GRUPO CENTRO OCCIDENTE para la estructuración de concesiones viales principalmente para los corredores “SANTANDER DE QUILICHAO – CHACHAGÜI”, luego, tal corredor vial se dividió en tres tramos (Santander de Quilichao – Popayán, Popayán – Pasto, Pasto – Rumichaca), y respecto del tramo Popayán – Pasto no fue priorizado por la limitación presupuestal que se tenía para la época. c) El Ministerio de Transporte44 informó que no se contaba con estudios técnicos sobre la construcción de la carretera de la doble calzada entre Pasto (N) y Popayán (C). 42 Archivo 301, 302, 303 – Onedrive, índice 00114, 00115, 00116 - Samai. 43 Archivo 304 – Onedrive, índice 00117 - Samai. 44 Archivo 316 – Onedrive, índice 00119 – Samai. 13 Expediente: 520012333000-2023-00006-00 Actor: Luis Carlos España Gómez – Fundación Jurídica Popular de Colombia Protección de derechos e intereses colectivos – A. Popular Sentencia de primera instancia d) El 14 de mayo de 2024, el INVIAS45 rindió el informe requerido y anexó las presentaciones que se expusieron en la mesa técnica de 15 de abril de 2024 en las que se evidenciaba el avance del proyecto según la información que obra. 12) El 31 de mayo de 202446, el INVIAS remitió la certificación del Comité de Conciliación de la entidad en el que se ratificaba la fórmula de pacto de cumplimiento que se aprobó en sesión del comité de conciliación del 22 de febrero de 2023. 13) El 6 de junio de 202447, se reanudó la audiencia de pacto de cumplimiento, se admitió la coadyuvancia a la parte demandante por el señor Jhon Alexander Rojas Cabrera48 y luego de la intervención de las partes se le solicitó al Ministro de Transporte para que se reuniera con el actor popular y los sectores económicos y sociales para tratar el tema del proyecto de la doble calzada Pasto (N) – Popayán (C); finalmente, se resolvió suspender la diligencia para reanudarla una vez se cumpliera con lo ordenado. 14) El 19 de junio de 202449, se admitió la coadyuvancia respecto de la parte actora de la señora Nilsa María Pantoja Agreda50. 15) El 28 de junio de 202451, se reanudó la audiencia de pacto de cumplimiento en la que se concedió el término de 2 meses a las partes y en especial al actor popular y al INVIAS para que realicen una mesa técnica y financiera para establecer si se suscribe un pacto de cumplimiento parcial conforme a las propuestas planteadas por el INVIAS, mesa técnica que debía coordinarse por dicho instituto. 16) El 11 de septiembre de 202452, el INVIAS remitió memorandos individuales en 45 Archivos 305-310, índice 00118 – Samai. 46 Índice 00128 – Samai. 47 Índice 00137 – Samai. 48 Archivo 323, 324 – Onedrive. 49 Archivo 324, índice 00142 – Samai. 50 Archivo 329, 330 – Onedrive. 51 Archivo 345 – Onedrive, índice 00161 – Samai. 52 Archivo 347, 348, 349, 350, 351 – Onedrive, índice 00164 – Samai. 14 Expediente: 520012333000-2023-00006-00 Actor: Luis Carlos España Gómez – Fundación Jurídica Popular de Colombia Protección de derechos e intereses colectivos – A. Popular Sentencia de primera instancia los que se constataban los presupuestos, plazos, vigencias futuras respecto de la consultoría para los estudios y diseños de mejoramiento y rehabilitación del corredor Pasto – El Estanquillo, las constancias de la realización de una mesa técnica que se realizó el 28 de agosto de 2024 y la ratificación de la fórmula de pacto de cumplimiento que se aprobó en la sesión del comité de conciliación de 29 de mayo de 2024. 17) El 18 de octubre de 202453, el INVIAS rindió un informe en el que se expusieron los cronogramas fijados para las vigencias 2024 y 2025 con el propósito de dar cumplimiento a la fórmula de pacto de cumplimiento que se aprobó en sesión del comité de conciliación de 29 de mayo de 2024 y que se presentó en la audiencia de pacto de cumplimiento que se celebró el 28 de junio de 2024. 18) El 20 de febrero de 202554, se realizó audiencia de pacto de cumplimiento en la que el INVIAS insistió en la fórmula parcial ya presentada con anterioridad, no obstante, por la falta de comparecencia de las partes interesadas se declaró fallida y se tuvieron como pruebas las aportadas por la parte demandante, algunos de los informes rendidos por las partes accionadas y vinculadas; finalmente, se decretaron unas pruebas de oficio y, en consecuencia, se ordenó oficiar al departamento de Nariño, municipio de Popayán (C), ANI, INVIAS, Superintendencia de Puertos y Transporte y Aeronáutica Civil para que allegaran la información solicitada, documentales sobre las que se insistió al departamento del Cauca, al municipio de Popayán (C) y a la ANI mediante auto de 31 de marzo de 202555. 19) El INVIAS56, la ANI57, la Superintendencia de Transporte58, la UAE Aeronáutica 53 Índice 00172, 00173 – Samai. 54 Archivo 387 – Onedrive, índice 00203 – Samai. 55 Archivo 392 – Onedrive Índice 00209 – Samai. 56 Archivo 391 – Onedrive, índice 00207 – Samai. 57 Índice 00217 – Samai. 58 Archivo 389 – Onedrive, índice 00205 – Samai. 15 Expediente: 520012333000-2023-00006-00 Actor: Luis Carlos España Gómez – Fundación Jurídica Popular de Colombia Protección de derechos e intereses colectivos – A. Popular Sentencia de primera instancia Civil59, el departamento de Nariño60, el departamento del Cauca61 y el municipio de Popayán (C)62 atendieron los requerimientos formulados, los cuales se trasladaron a las partes mediante auto de 10 de junio de 202563 y sobre las que se pronunciaron algunas de las entidades accionadas ratificando la información ya remitida a lo largo de este asunto64, documentos que se incorporaron al expediente mediante auto de 31 de julio de 202565. 20) El 21 de agosto de 202566, se declaró cerrado el periodo probatorio y se corrió traslado a los sujetos procesales para que presenten sus alegatos de conclusión. - Demandante La parte actora67 solicitó que se ordene la construcción de la doble calzada entre los municipios de Pasto (N) y Popayán (C), con la intervención del INCO en el tramo Popayán – El Estanquillo mediante concesión y el tramo Pasto (N) – El Estanquillo con la intervención del INVIAS como obra pública, pues, dicha obra debe consolidarse como una política de Estado debido a la falla del romeral que afecta la zona en la que se produjo la emergencia que dio origen al presente medio de control y, por tanto, el tribunal debe ordenar lo pertinente para que se garanticen vigencias futuras que viabilicen la ejecución de la obra de la antedicha doble calzada. - Demandados a) El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República68 se ratificó en 59 Archivo 390 – Onedrive, índice 00208 – Samai. 60 Archivo 388 – Onedrive, índice 00206 – Samai. 61 Archivo 393 – Onedrive, índice 00214 – Samai. 62 Archivo 394 – Onedrive, índice 00215 – Samai. 63 Archivo 394 – Onedrive, índice 00219 – Samai. 64 Índice 00226, 00227, 00228 – Samai. 65 Archivo 414 – Onedrive Índice 00230 – Samai. 66 Archivo 417 – Onedrive, índice 00236 – Samai. 67 Archivo 443 – Onedrive, índice 00254 – Samai. 68 Archivo 430-435 – Onedrive, índice 00247 – Samai. 16 Expediente: 520012333000-2023-00006-00 Actor: Luis Carlos España Gómez – Fundación Jurídica Popular de Colombia Protección de derechos e intereses colectivos – A. Popular Sentencia de primera instancia los argumentos expuestos en la contestación de la demanda, reitero que no es la entidad competente para atender las pretensiones de la demanda y, por tanto, no tiene legitimación en la causa por pasiva en este proceso. b) El Ministerio del Interior69 insistió en los argumentos de la contestación de la demanda, advirtió que la demanda carecía de fundamento fáctico y jurídico, el medio de control era improcedente, porque, no se cumplieron los presupuestos sustanciales y no le asistía legitimación en la causa por pasiva en este asunto. c) El Ministerio de Hacienda y Crédito Público no presentó alegatos de conclusión. d) El Ministerio de Transporte70 no rindió alegatos en término. e) El Departamento Nacional de Planeación – DNP71 expuso similares argumentos a los consignados en la contestación de la demanda, por lo cual, requirió que se declare su falta de legitimación en la causa por pasiva o que se declare que no existe vulneración de los derechos colectivos por su parte en tanto no tiene la competencia para atender lo pretendido en el libelo introductorio. f) La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA72 reiteró que no tenía legitimación en la causa por pasiva en este asunto conforme a las funciones que legalmente le han sido asignadas; agregó que según la información que le fue suministrada al INVIAS el proyecto “Mejoramiento vial para la atención a la emergencia presentada en el Municipio de Rosas, Cauca – Vía Panamericana” entre el sector de Mojarras y Popayán podía ser considerado como una actividad de mejoramiento que no generaría deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente, por lo cual, no se requería el trámite de una licencia ambiental ante dicha autoridad aunque no se ha requerido licencia ambiental para el proyecto “Carretera Timbío – El Estanquillo” ni tampoco para la “construcción vial Pasto Popayán”. 69 Archivo 420, 421 – Onedrive, índice 00241 – Samai. 70 Archivo 447, 448 – Onedrive, índice 00258 – Samai. 71 Archivo 441 – Onedrive, índice 00252 – Samai. 72 Índice 00242 – Samai. 17 Expediente: 520012333000-2023-00006-00 Actor: Luis Carlos España Gómez – Fundación Jurídica Popular de Colombia Protección de derechos e intereses colectivos – A. Popular Sentencia de primera instancia g) La Superintendencia de Puertos y Transporte73 reiteró que no es competente para dar cumplimiento a lo pretendido en la demanda y, en consecuencia, solicitó que se declare su falta de legitimación en esta causa por pasiva. h) La UAE Aeronáutica Civil74 expuso que no interviene en la fijación de las tarifas de los tiquetes aéreos comerciales y por ende, itera, no le asiste legitimación en la causa por activa en este asunto conforme a lo pretendido en la demanda. i) El INVIAS75 indicó las acciones que adelantó antes de que se presentara la demanda y en el curso de este asunto, con las cuales considera que cesaron las presuntas vulneraciones a los derechos colectivos que se alegaron en el libelo y ya se restituyó el estado de cosas en atención a la emergencia que se presentó el 9 de enero de 2023 en la ruta nacional que comunica a los municipios de Mojarras y Popayán (C), medidas que no solo fueron inmediatas sino necesarias para la rehabilitación del sector y que se ejecutaron en su totalidad; finalmente, destacó que en cuanto al corredor Pasto – El Estanquillo se han adelantado las acciones necesarias para la planeación, asignación presupuestal de recursos y estructuración del proyecto. j) La ANI76 solicitó que se nieguen las pretensiones de la demanda o se declare la carencia actual de objeto, dado que, se dio inicio al proceso de licitación pública no. VJ-VE-APP-IPB-001-2024, la cual se encuentra en etapa de pliegos definitivos para el 14 de julio de 2025 y con un cronograma definido según los documentos que se aportaron en dicho escrito, lo que denota la diligencia de la entidad en la estructuración del proyecto vial El Estanquillo – Popayán (N). k) La UNGRD77 sostuvo que no es la competente para materializar las pretensiones de la demanda y debe declararse su falta de legitimación en esta causa por pasiva, de conformidad con las funciones legalmente atribuidas a dicha entidad, finalmente, solicitó que se conmine al INVIAS para que atienda las solicitudes deprecadas por 73 Archivo 443 – Onedrive, índice 00255 – Samai. 74 Archivo 422-425 – Onedrive, índice 00243 – Samai. 75 Archivo 427, 428 – Onedrive, índice 00245 – Samai. 76 Archivo 438 – Onedrive, índice 00250 – Samai. 77 Archivo 439, 440 – Onedrive, índice 00251 – Samai. 18 Expediente: 520012333000-2023-00006-00 Actor: Luis Carlos España Gómez – Fundación Jurídica Popular de Colombia Protección de derechos e intereses colectivos – A. Popular Sentencia de primera instancia la parte demandante como responsable directo de la línea de intervención del plan de acción específico. l) El departamento de Nariño (N)78 reiteró que no cuenta con competencia para ejecutar el proyecto vial que se pretende en la demanda, por lo cual carece de falta de legitimación en la causa por pasiva. m) El municipio de Pasto (N)79 adujo que según los informes rendidos por las entidades del orden nacional se ha logrado un avance en el proyecto para la construcción de la doble calzada entre los municipios de Pasto (N) y Popayán (C), con las asignaciones presupuestales respectivas, tal como lo señalaron la ANI, el INVIAS y el Ministerio de Transporte; información pública que permite establecer que se han cumplido las pretensiones del actor, con todo, insistió que se declare su falta de legitimación en la causa por pasiva en este proceso. n) El departamento del Cauca80 sostuvo similares argumentos a expuestos en la contestación de la demanda, pidió que se declare que no tiene legitimación en la causa por pasiva en este asunto y estima que con los documentos que obran en el expediente se verifica que se ha cumplido con lo pretendido por el actor, de ahí que se configure la carencia actual por hecho superado. o) El municipio de Popayán (C)81 precisó que carece de competencia para atender las pretensiones de la demanda, tampoco existe omisión o incumplimiento de sus funciones que genere algún tipo de vulneración a los derechos colectivos alegados en la demanda. p) El municipio de Timbío (C) no presentó alegatos de conclusión. q) El municipio de El Patía (C)82 reiteró los argumentos de la contestación de la demanda e insistió que no se acreditó la vulneración a los derechos colectivos o 78 Archivo 437 – Onedrive, índice 00249 – Samai. 79 Archivo 426 – Onedrive, índice 00244 – Samai. 80 Archivo 429 – Onedrive, índice 00246 – Samai. 81 Archivo 436 – Onedrive, índice 00248 – Samai. 82 Archivo 419 – Onedrive, índice 00240 – Samai. 19 Expediente: 520012333000-2023-00006-00 Actor: Luis Carlos España Gómez – Fundación Jurídica Popular de Colombia Protección de derechos e intereses colectivos – A. Popular Sentencia de primera instancia alguna acción u omisión reprochable a dicho ente territorial. r) El municipio de Rosas (C) no alegó de conclusión. - Coadyuvantes a) La Defensoría del Pueblo Regional Nariño83 señaló que las entidades accionadas vulneran los derechos colectivos invocados como trasgredidos y es procedente este medio de control, pues, estima que se requieren intervenciones y decisiones estructurales por parte de esta jurisdicción en las que se involucre la cofinanciación de recursos por parte de las entidades que conforman el extremo pasivo de la litis; finalmente, indicó que no están acreditadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por activa y la solicitud de carencia actual de objeto por hecho superado que se alegaron por algunas entidades. b) Los coadyuvantes Edgar Betancourt Rosero, María Cristina Rivera Burbano, Asociación Nariñense de Ingenieros, Lenny Carmenza Pantoja López, Jhon Alexander Rojas Cabrera, Nilsa María Pantoja Agreda, Nilsa María Pantoja Agreda y Richard Humberto Fuelantala no presentaron alegaciones finales. - Ministerio Público La delegada del Ministerio Público84 rindió concepto en el que destacó las actuaciones surtidas por las entidades involucradas en este asunto, advirtió sobre la procedencia del medio de control por cumplir con los presupuestos para tal efecto; expuso que si bien las entidades accionadas actuaron oportunamente para atender la emergencia que se presentó en el mes de enero de 2023 con la habilitación de una vía alterna en la zona del desastre natural mientras se reestablecía la vía principal, tales actuaciones no resultaban definitivas para solucionar la problemática que se presenta en la zona, pues, la carretera se encuentra ubicada sobre la falla geológica El Romeral que ocasiona la permanente erosión del terreno, situación que no es actual sino que ha persistido en el tiempo.
Refirió que era necesaria la construcción de una vía definitiva que comunique al 83 Archivo 442 – Onedrive, índice 00253 – Samai. 84 Archivo 446 – Onedrive, índice 00256 – Samai. 20 Expediente: 520012333000-2023-00006-00 Actor: Luis Carlos España Gómez – Fundación Jurídica Popular de Colombia Protección de derechos e intereses colectivos – A. Popular Sentencia de primera instancia departamento de Nariño con el centro del país tal y como lo tiene previsto la ANI mediante contrato de concesión para evitar la inversión de recursos sobre dicha vía defectuosa en la que se ya se han presentado anteriores incidentes, máxime, cuando en atención al cronograma y fases fijadas para el proceso de concesión que se adelanta tales actividades no han concluido, de ahí que no resulte superado el peligro que se requiere prevenir con este medio de control.
Destacó que si bien el tramo El Estanquillo – Pasto (N) no calificó para ser concesionada resulta necesario efectuar el seguimiento correspondiente al contrato de consultoría suscrito por el INVIAS para la actualización y complementación de estudios y diseños para el corredor Pasto – El Estanquillo, lo anterior, para contribuir con la garantía de los derechos colectivos que se pretenden proteger con la acción popular de la referencia, dado su carácter eminentemente preventivo.
Agregó que podía declararse la carencia actual de objeto por hecho superado respecto de las pretensiones formuladas en contra de la UAE Aeronáutica Civil, pero que debían ampararse los derechos colectivos a la seguridad pública, acceso a los servicios públicos, libre circulación, prevención de desastres técnicamente previsibles, realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas y moralidad administrativa por la omisión de las accionadas en la culminación de las obras viales de doble calzada en el tramo Timbío – El Estanquillo – Pasto a cargo de la ANI y del INVIAS. 21) El 22 de febrero de 202685, se adicionó el auto de pruebas que se profirió en la audiencia especial de pacto de cumplimiento, se dispuso el traslado de los documentos respectivos y se concedió el término de ley para que los sujetos procesales presentasen alegaciones finales; respecto de las pruebas que se incorporaron y que se negaron las partes no se pronunciaron.
Dentro de ese término, las partes, los vinculados, los intervinientes y los coadyuvantes discurrieron de la siguiente manera 85 Índice 00262 – Samai. 21 Expediente: 520012333000-2023-00006-00 Actor: Luis Carlos España Gómez – Fundación Jurídica Popular de Colombia Protección de derechos e intereses colectivos – A. Popular Sentencia de primera instancia - Demandante La parte actora86 reiteró los argumentos que expuso en las alegaciones finales que presentó anteriormente. - Demandadas y vinculadas a) El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, el Ministerio de Transporte, el departamento del Cauca, el municipio de Timbío (C) el municipio de El Patía (C) y el municipio de Rosas (C) guardaron silencio87. b) El Ministerio de Hacienda y Crédito Público88 reiteró los argumentos de defensa que expuso en la contestación de la demanda, en síntesis, destacó que no le asiste legitimación en la causa por pasiva y que no se demostraron acciones u omisiones para establecer que vulneró los derechos e intereses colectivos. c) El Ministerio del Interior89 ratificó los alegatos de conclusión que presentó anteriormente. e) La UAE Aeronáutica Civil90, el INVIAS91, la Superintendencia de Puertos y Transporte92, la ANI93, la UNGRD94, el Departamento Nacional de Planeación – DNP95, el departamento de Nariño (N)96, el municipio de Pasto (N)97, el municipio 86 Índice 00284 – Samai. 87 Índice 00288 – Samai. 88 Índice 00272 – Samai. 89 Índice 00285 – Samai. 90 Índice 00277 – Samai. 91 Índice 00276 – Samai. 92 Índice 00286 – Samai. 93 Índice 00274 – Samai. 94 Índice 00287 – Samai. 95 Índice 00273 – Samai. 96 Índice 00282 – Samai. 97 Índice 00281 – Samai. 22 Expediente: 520012333000-2023-00006-00 Actor: Luis Carlos España Gómez – Fundación Jurídica Popular de Colombia Protección de derechos e intereses colectivos – A. Popular Sentencia de primera instancia de Popayán (C)98 y la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA99 reiteraron los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y en las alegaciones finales ya rendidas. - Coadyuvantes La Defensoría del Pueblo100 reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y en las alegaciones finales ya rendidas; los demás coadyuvantes guardaron silencio. - Ministerio público: El Ministerio público guardó silencio.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver de fondo el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: 1) la controversia y la decisión a adoptar, 2) análisis del caso concreto, 3) conclusión y 4) condena en costas. 1.
La controversia y la decisión a adoptar Le corresponde a la Sala establecer si las entidades demandadas y vinculadas en este asunto vulneraron los derechos colectivos invocados en la demanda101 por I) los hechos ocurridos el 9 de enero de 2023 como consecuencia del deslizamiento de tierra de gran magnitud que tuvo lugar en el municipio de Rosas (C) sobre la vía panamericana que comunica a los departamentos de Nariño y Cauca; ii) debido a la falta de construcción del proyecto vial de doble calzada que comunique a los 98 Índice 00279 – Samai. 99 Índice 00275 – Samai. 100 Índice 00280 – Samai. 101 Tanto en la demanda como en el escrito de medidas cautelares se señalan los siguientes: i) “prevención de desastres técnicamente previsibles”, ii) “movilidad en todo el territorio nacional”, iii) “la construcción de obras de infraestructura con apego a la ley”, iv) “moralidad administrativa” y v) “los derechos de los usuarios de la vía panamericana e innominados”. 23 Expediente: 520012333000-2023-00006-00 Actor: Luis Carlos España Gómez – Fundación Jurídica Popular de Colombia Protección de derechos e intereses colectivos – A. Popular Sentencia de primera instancia municipios de Pasto (N) y Popayán (C), incluida la variante El Estanquillo-Timbío (C) y, iii) porque no se expidieron los actos administrativos que regulen los topes máximos en las tarifas de vuelos nacionales con ocasión de la emergencia que se presentó. La Sala adoptará las siguientes decisiones: i) Declarará la falta de legitimación en la causa por pasiva del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, Ministerio del Interior, la UNGRD, y de la Superintendencia de Puertos y Transporte, pues, en el marco de sus competencias no les asiste el deber de ejecutar las políticas, estrategias, planes, programas y proyectos de la infraestructura de la red vial nacional de carreteras primarias y terciarias. ii) negará las pretensiones de la demanda, porque, a) según reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado, el juez popular no está facultado para adoptar políticas públicas que le corresponden a otras ramas del poder público particularmente disponer acerca de la ejecución de obras de infraestructura pública de alto costo, pues, por mandato constitucional y legal le está vedado ejercer funciones administrativas y discrecionalidad planificadora con dicho propósito; b) se demostró que las entidades competentes atendieron oportunamente la emergencia que se presentó el 9 de enero de 2023, ejercieron las actividades necesarias para mitigar la emergencia con labores de intervención, prevención, mantenimiento y construcción de obras de la zona del desastre natural con apego a la normativa y a los criterios técnicos aplicables para proteger los derechos e intereses colectivos que se pretenden amparar mediante este mecanismo judicial, incluso algunas de esas actividades se realizaron antes de que se profiriera el auto admisorio de la demanda y otras que aún se encuentran en desarrollo y que permitieron la adjudicación por parte de la ANI del contrato de concesión del corredor “El Estanquillo – Popayán” y, finalmente, c) porque no se acreditó que la UAE Aeronáutica Civil incumpliera con las funciones legalmente encomendadas y que las empresas de servicios aéreos comerciales de transporte público, pasajeros y de carga incrementaran el valor de las tarifas de dichos servicios por fuera de los topes fijados por dicha entidad, por el contrario, se pudo establecer que desde el ámbito de su competencia dicha entidad expidió actos administrativos que ofrecieron alternativas para contrarrestar los efectos de la emergencia que se presentó y 24 Expediente: 520012333000-2023-00006-00 Actor: Luis Carlos España Gómez – Fundación Jurídica Popular de Colombia Protección de derechos e intereses colectivos – A. Popular Sentencia de primera instancia efectuó los monitoreos del caso que le permitieron observar que las tarifas de los tiquetes aéreos se mantuvieron en niveles aceptables. iii) Finalmente, por la naturaleza del medio de control no se condenará en costas a la parte actora ni a los coadyuvantes. 2.
Análisis del caso concreto 2.1 Hechos probados En el proceso se acreditaron102 los siguientes hechos relevantes para dirimir la controversia planteada: 1) En los informes técnicos rendidos por el INVIAS se puso en evidencia i) la emergencia que se presentó el 9 de enero de 2023 en el sector conocido como “el Chontaduro, jurisdicción del Municipio de Rosas (Cauca) entre el PR 75+0300 al PR75+0500 de la vía Mojarras – Popayán ruta 2503” consistente en un deslizamiento de talud superior de gran magnitud de aproximadamente 50 hectáreas que cerró la vía totalmente, evento que “podría estar asociado a las lluvias que se han presentado durante los últimos meses en la zona e igualmente a los problemas propios de inestabilidad que se conocen de la región”; ii) asimismo, se determinó que el municipio de Rosas (C) desde el punto de vista geológicoestructural “se ubica dentro del dominio del Sistema de Fallas Cauca-Romeral” y que el deslizamiento de tierra es producido por una suma de factores como la “geología local”, “el tipo de estratigrafía y suelo”, “pendientes desfavorables a la pluviosidad” que se concentró al inicio en la subcuenca Chontaduro, así como también “influye considerablemente el cambio de uso a agrícola de la ladera”, pero no se descartó que el detonante del derrumbe es “el agua por la saturación de las El Consejo de Estado señaló que si bien los informes de prensa no pueden ser valorados probatoriamente para dar fe de los hechos puesto que de ellos no se puede derivar certeza sobre el acaecimiento y las condiciones de tiempo, modo y lugar de los sucesos reseñados, sí le exigen al juez no apartarse de la realidad o contexto que estos reflejan, por lo que deben ser objeto de análisis ampliado en conjunto, conexidad y consecuencia con los demás medios de prueba aportados.
(expedientes no. 21196, 21277 y 24530 de 18 de enero, 15 de febrero de 2012 y 30 de enero de 2013, respectivamente). 102 De igual manera, la misma Corporación estableció que cuando se aportan fotografías como medios de convicción y no se tiene certeza sobre las personas que las realizaron, ni sobre las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que fueron tomadas y que determinarían su valor probatorio, dichas fotografías no podrían valorarse (expediente 28.832 de 28 de agosto de 2014). 25 Expediente: 520012333000-2023-00006-00 Actor: Luis Carlos España Gómez – Fundación Jurídica Popular de Colombia Protección de derechos e intereses colectivos – A. Popular Sentencia de primera instancia masas del suelo”; iii) por otro lado, se precisó que no era factible o recomendable la intervención de apertura de la vía donde ocurrió la emergencia por la gran cantidad de suelos que podrían movilizarse al retirar los que ya se desplazaron, por lo cual, se optaba por la construcción de una variante que evite el actual deslizamiento como una mejor alternativa provisional para el restablecimiento de la transitabilidad de la vía panamericana y del corredor “evitando los futuros desprendimientos del sistema y los flujos de lodos generados por los drenajes aferentes a la quebrada chontaduro y que se concentren en el mismo”, propuesta que fue avalada en el informe de interventoría que se expidió ante la imposibilidad de recuperar la infraestructura afectada, por lo que se estableció que la construcción de dicha variante tendría una duración de 3 meses contados a partir de la fecha de autorización de inicio; iv) finalmente, como medida definitiva se propuso evaluar la posibilidad de construir de forma inmediata la variante Timbío-El Estanquillo porque ya se contaba con estudios definitivos para tal efecto103. 2) Algunos medios de comunicación dieron cuenta de los estudios, diseños y obras a realizarse sobre la vía que comunica a los municipios de Pasto (N) y Popayán (C), sobre los precios de los tiquetes aéreos desde y hacia Pasto (N) y sobre el deslizamiento de tierra que ocurrió en kilómetro 75 que comunica a los municipios de Popayán y Rosas (C) el 9 de enero de 2023, lo que conllevó a que se presentaran inconvenientes en el curso de actividades económicas el municipio de Pasto (N) impartiera directrices temporales para restringir la venta de combustibles líquidos derivados del petróleo en dicho ente territorial104. 3) La UAE Aeronáutica Civil activó un procedimiento de contingencia para facilitar por vía aérea el transporte de pasajeros y carga en razón del cierre total de la vía panamericana que comunica a los departamentos de Cauca y Nariño; asimismo, reconoció la afectación de la conectividad terrestre entre dichos departamentos por el deslizamiento de tierra que se presentó en el municipio de Rosas (C) el 9 de enero de 2023, por lo cual, estableció “la tarifa de cero (0) pesos para los conceptos de tasa aeroportuaria nacional, derechos de aeródromo nacional, estacionamientos nacionales, servicios de protección al vuelo nacional para las operaciones que se realicen en los aeropuertos de Ipiales, Pasto, Popayán y Tumaco, que se encuentren incluidas en la afectación terrestre de conocimiento público (…)”; lo 103 Archivo 039 – Onedrive. 104 Archivo 001, 003 – Onedrive, índice 00003, 00004, 00005, 00082 - Samai. 26 Expediente: 520012333000-2023-00006-00 Actor: Luis Carlos España Gómez – Fundación Jurídica Popular de Colombia Protección de derechos e intereses colectivos – A. Popular Sentencia de primera instancia anterior, mediante resoluciones no. 05 y 38 de 10 de enero de 2023.
Por último, en el escrito allegado por dicha entidad se dejaron en evidencia los monitoreos permanentes a las tarifas de vuelos sobre la ruta Cali-Pasto, Cali-Tumaco, PopayánBogotá, Pasto-Bogotá, para los días 13 a 20 de enero de 2023 las cuales se mantuvieron en niveles aceptables, sin que se produzcan incrementos e incluso hubo una leve disminución105. 4) El departamento del Cauca y el departamento de Nariño y mediante decretos nros. 0015-01-2023 de 12 de enero de 2023 y 013 de 25 de enero de 2023, respectivamente, declararon la situación de calamidad pública por el término de 6 meses como consecuencia del deslizamiento de tierra se presentó en el municipio de Rosas (C) el 9 de enero de 2023, por lo cual, se impartieron directrices en el marco del Plan Específico de Acción – PAE, se delegó a algunas de las secretarías la facultad de declarar urgencia manifiesta bajo el cumplimiento de los requisitos legales y cuando así se requiera; asimismo, el departamento de Nariño mediante comunicación de 10 de enero y circulares internas de 19 y 25 de enero de 2023 sugirió a los alcaldes de los municipios del departamento de Nariño que se regule la venta de combustibles líquidos derivados del petróleo en las estaciones de servicio que funcionaran en su jurisdicción106. 5) La Secretaría de Infraestructura y Minas del departamento de Nariño107 indicó que tiene bajo su competencia las vías de carácter secundarias y terciarias, que la vía Pasto–Mojarras se identifica con el código 2502 y la vía Mojarras–Popayán tiene el código de identificación 2503, vías que están catalogadas como nacionales de primer orden y que están a cargo del INVIAS. 6) El INVIAS i) expidió las resoluciones no. 64 y 78 de 12 y 13 de enero de 2023, respectivamente con las que autorizó el cierre total de la vía “Mojarras – Popayán, Ruta Nacional 2503, entre el PR 75+0300 y el PR75+0600, Departamento del Cauca” hasta que se supere la emergencia de 9 de enero de 2023, también dispuso vías terrestres alternas para el tránsito de vehículos particulares y de carga; asimismo, mediante oficios nros.
DG 992 y DG 1274 de 13 y 16 de enero de 2023, 105 Archivo 011, 010, 018, 033 – Onedrive, índice 00208 – Samai. 106 Archivo 020, 043, 052 – Onedrive. 107 Archivo 388 – Onedrive, índice 00206 – Samai. 27 Expediente: 520012333000-2023-00006-00 Actor: Luis Carlos España Gómez – Fundación Jurídica Popular de Colombia Protección de derechos e intereses colectivos – A. Popular Sentencia de primera instancia respectivamente, se solicitó la suspensión del cobro de peaje en la estación de El Bordo de la carretera Mojarras – Popayán, petición que se atendió favorablemente por el Ministerio de Transporte mediante resolución no. 20233040001325 de 16 de enero de 2023; ii) por otro lado, mediante resolución no. 111 de 16 de enero de 2023 declaró la urgencia manifiesta para atender la emergencia vial registrada entre el “PR 75+300 y PR 75+600 de la vía 2503 Mojarras – Popayán” en el departamento del Cauca, por lo cual, entre otras, se delegó en la Dirección Técnica y de Estructuración del INVIAS la función de adelantar los procesos de selección de los contratistas necesarios para atender dicha emergencia; iii) de igual manera, dicho instituto celebró los convenios administrativos nros. 142-2023 y 9677-CV020-0282023 con el departamento del Cauca y el FNGRD, respectivamente, para aunar esfuerzos institucionales con tal propósito; iv) con el mismo fin, suscribió los contratos de obra y de interventoría nros. 598 y 599 de 2023, respectivamente, por los cuales se contrataron las obras y la interventoría a las mismas que fueran necesarias para la atención de la antedicha emergencia vial, obras que para el 15 de abril de 2024 quedaron ejecutados con un valor total ejecutado por obra de $89.039.638 y por interventoría $3.509.560.246 y que permitieron nuevamente la apertura de la vía definitiva de conexión de la vía panamericana para el 14 marzo de 2024, obra que no requirió el trámite de una licencia ambiental ante la ANLA porque se trató de una actividad de mejoramiento vial para la atención a la emergencia que se presentó y que se desarrolló en los PR74+400 y PR76+500 de la vía 2503 (vía panamericana sector Mojarras-Popayán)108.
Más adelante, el INVIAS suscribió los contratos de obra no. 4073 de 2023 y de interventoría no. 3974 del mismo año, cuyo objeto era el “MANTENIMIENTO Y ATENCIÓN DE SITIOS CRÍTICOS DE LAS VÍAS 2502 SAN JUAN DE PASTO – MOJARRAS, 2503 MOJARRAS – POPAYÁN Y 25CCB VARIANTE DE POPAYÁN, DEPARTAMENTO DE NARIÑO Y CAUCA, con un valor total de $11.122.061.361, con fecha de inicio el 1 dic (sic) 2023 y vencimiento 31 may (sic) 2024”, con los cuales se nivelaron las rampas de concreto asfáltico para la transitabilidad de la vía cercana (PR82+0600) de donde ocurrió la emergencia, el manejo del agua superficial subterránea mediante canales y drenes de penetración, la ejecución de sondeos para establecer planos de falla por la potencial perdida de banca si continuaban las lluvias en la zona; asimismo, se presentaron las actividades 108 Archivo 034, 039, 040, 310 – Onedrive, índice 00242 - Samai. 28 Expediente: 520012333000-2023-00006-00 Actor: Luis Carlos España Gómez – Fundación Jurídica Popular de Colombia Protección de derechos e intereses colectivos – A. Popular Sentencia de primera instancia ejecutadas en atención al hundimiento de banca que se presentó en el “PR82+600 (Sector Rosas Cauca) de la vía 2503 Mojarras – Popayán” que incluían demolición de estructuras, remoción de derrumbes, excavaciones, rellenos y transporte de materiales109.
Más adelante, el INVIAS mediante memorando interno no. 2024I-VBOG-025553 de 30 de abril de 2024, informó lo siguiente110: “«El Instituto Nacional de vías ha realizado los siguientes estudios y diseños en el corredor Pasto - EI Estanquillo *Mediante el Concurso de Méritos CM-SGT-SAT-031- 2011, contrato los "ESTUDIOS Y DISEÑOS A NIVEL DE FASE III PARA CARRETERAS GRUPO 1", incluido el Módulo 1 cuyo objeto fue realizar los "Estudios a nivel de Fase III de la Vía Timbío - El Estanquillo", el cual fue adjudicado al Consorcio CONCOL - CUSA.
Este proceso dio lugar al Contrato 2150 del 28 de diciembre de 2011. Los cuales fueron suministrados a la Agencia Nacional de Infraestructura -ANI para su apropiación dentro de la estructuración de concesión Pasto - Popayán. * Contrato estudios y obras a través del Contrato 2768 de 2019 objeto "ACTUALIZACIÓN Y/O COMPLEMENTACIÓN DE LOS ESTUDIOS Y DISEÑOS PARA EL MEJORAMIENTO Y MANTENIMIENTO DEL PAR VIAL ALTO DE DAZA RUTA 25 NRE INCLUIDA LA CULMINACIÓN DE LA CONSTRUCCIÓN DEL PUENTE BERMÚDEZ EN EL DEPARTAMENTO DE NARIÑO", contempló la terminación del Puente Bermúdez el cual tiene una longitud de 160 m, está ubicado entre el PR5+580 y el PR 5+740 sobre el Rio Bermúdez, así mismo el mejoramiento de 1,0 Km de vía, el mantenimiento de 6.1Km y la actualización y/o complementación de los estudios y diseños del Par Vial Alto de Daza entre el PR0+000 y el PR 6+100.
Los cuales fueron suministrados a la Agencia Nacional de Infraestructura -ANI para su apropiación dentro de la estructuración de concesión Pasto - Popayán. ESTUDIOS Y DISEÑOS PARA EL NUEVO PUENTE SOBRE DOS RÍOS RUTA 2503 MOJARRAS - POPAYÁN, MUNICIPIO DE PATÍA, CAUCA. Contrato No 1615 de 2022. El proyecto se encuentra en fase de recibo y priorizado para su construcción en el 2024.»” El 31 de mayo de 2024111, el INVIAS remitió la certificación del Comité de Conciliación de la entidad en el que se ratificaba la fórmula de pacto de cumplimiento que se aprobó en sesión del comité de conciliación del 22 de febrero de 2023 y que consistía en lo siguiente: “No obstante, se complementa la certificación anterior en los aspectos de 109 Archivo 272, 309 – Onedrive. 110 Archivo 305, 307 – Onedrive. 111 Índice 00128 – Samai. 29 Expediente: 520012333000-2023-00006-00 Actor: Luis Carlos España Gómez – Fundación Jurídica Popular de Colombia Protección de derechos e intereses colectivos – A. Popular Sentencia de primera instancia cumplimiento de las gestiones administrativas a la cuales se comprometió INVIAS, registrando el avance respectivo así: "( ) Que, en consecuencia, el Instituto Nacional de Vías propone las siguientes acciones: 3.1.
Continuar con la ejecución del Convenio interadministrativo 142 2023 celebrado con el DEPARTAMENTO DE CAUCA, el cual tiene por objeto AUNAR ESFUERZOS ENTRE EL INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS Y EL DEPARTAMENTO DEL CAUCA PARA INTERVENIR LA VÍA DEPARTAMENTAL 25CC09 LA DEPRESIÓN LA SIERRA, PARA REALIZAR OBRAS DE MEJORAMIENTO Y/O MANTENIMIENTO, QUE GARANTICEN LA TRANSITABILIDAD, COMO VÍA ALTERNA PARA EL TRÁNSITO VEHICULAR ENTRE PASTO Y POPAYÁN EN EL MARCO DE LA DECLARATORIA DE SITUACIÓN DE DESASTRE DE CARÁCTER NACIONAL*, cuya finalidad es permitir por parte de la Gobernación al Instituto la intervención de la vía mencionada en el objeto del convenio con el fin de garantizar la transitabilidad, como vía alterna para el tránsito vehicular entre Pasto y Popayán. De acuerdo con la subdirección de Gestión del Riesgo, las obras adelantadas en la vía La Sierra - La Depresión, que Conclusiones permitieron garantizar la transitabilidad como vía altera para el tránsito vehicular entre Pasto y Popayán, realizadas en el marco del contrato de obra 598 de 2023 y enmarcadas en el convenio 142 de 2023, se encuentran terminadas y ejecutadas en un 100%. 3.2.
Continuar con la ejecución del Convenio No. 9677 CV020 028 2023 (Numeración INVIAS 319 2023) celebrado entre el Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres quien actúa a través de FIDUPREVISORA S.A, en calidad de vocera y administradora, el cual tiene por objeto AUNAR ESFUERZOS INSTITUCIONALES, TÉCNICOS, LOGÍSTICOS OPERATIVOS ADMINISTRATIVOS, FINANCIEROS Y JURÍDICOS ENTRE EL FONDO NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES FNGRD Y EL INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS PARA LA ATENCIÓN DE LA SITUACIÓN DE DESASTRE DE CARÁCTER NACIONAL EN LA RESPUESTA A EMERGENCIAS VIALES, EN EL MARCO DE LA DECLARATORIA DE DESASTRE NACIONAL DECRETO No. 2113 DEL 01 DE NOVIEMBRE DE 2022.
Cuyo alcance es atender las emergencias viales presentadas en la red primaria, secundarias y terciana a cargo del INVIAS, y todas aquellas que requieran una intervención inmediata de acuerdo con el nivel de afectación, conforme las necesidades establecidas, garantizando la conectividad entre las regiones en las cuales se adelanta la producción, económica nacional y los centros de consumo y/o los centros de exportación. En ese sentido, a través de memorando No. 20241-VBOG-029511 del 15 de mayo de 2024 la Subdirección de Gestión del Riesgo informó lo siguiente en relación con la ejecución de esta actividad: "La ejecución del Convenio No. 9677 CV020 028 2023 entre el FNGRD y el INVIAS se encuentra de la siguiente manera: * EMERGENCIA DE ROSAS - CAUCA: OBRAS NECESARIAS PARA ATENCIÓN DE LA URGENCIA MANIFIESTA CON OCASIÓN DE LA EMERGENCIA VIAL REGISTRADA ENTRE EL PR 75+300 Y PR 75+600 DE LA VÍA 2503 MOJARRAS - POPAYÁN EN EL DEPARTAMENTO DEL CAUCA, el Contrato de Obra No. 598 de 2023 y el contrato de Interventoría No. 599 de 2023 están terminados y ejecutados al 100%. • VÍAS DEL MACIZO COLOMBIANO TRAMO 1: Contrato de Obra No. 2553 de 2023, el cual tiene como Objeto: "MEJORAMIENTO Y MANTENIMIENTO DE LA VÍA DEL MACIZO 30 Expediente: 520012333000-2023-00006-00 Actor: Luis Carlos España Gómez – Fundación Jurídica Popular de Colombia Protección de derechos e intereses colectivos – A. Popular Sentencia de primera instancia COMPRENDIDO EN EL TRAMO LA SIERRA - LOS ROBLES- RÍO BLANCO EN EL DEPARTAMENTO DEL CAUCA LOTE 1.
Avance en ejecución en estudios y diseños del 60%. TRAMO 2: Contrato de Obra No. 2528 de 2023, el cual tiene como Objeto: "MEJORAMIENTO Y MANTENIMIENTO DE LA VÍA DEL MACIZO COMPRENDIDO EN EL TRAMO EL SALERO - SAN PEDRO - CHAPA EN EL DEPARTAMENTO DEL CAUCA LOTE 2*, Avance en ejecución de estudios y diseños del 78%. TRAMO 3: Contrato de Obra No. 2795 de 2023, el cual tiene como Objeto: "MEJORAMIENTO Y MANTENIMIENTO DE LA VÍA DEL MACIZO COMPRENDIDO EN EL TRAMO PIEDRA SENTADA - EL RECREO EN EL DEPARTAMENTO DEL CAUCA LOTE 3.", Avance en ejecución de estudios y diseños del 67%.
INTERVENCIONES A VÍAS Y PUENTES DE ACCESO PUERTO DE TUMACO: Contrato de Obra No. 2907 de 2023, el cual tiene como Objeto: *MEJORAMIENTO Y MANTENIMIENTO DE LA VÍA DE ACCESO Y LOS PUENTES EL MORRO, EL PINDO Y AGUACLARA, DEL PUERTO DE TUMACO EN EL DEPARTAMENTO DE NARIÑO.", con un avance en ejecución física del 7,49%. DRAGADO DE MANTENIMIENTO CANAL MARÍTIMO DE ACCESO PUERTO DE TUMACO: Contrato de Obra 45 2907 de 2023, el cual tiene como Objeto: DRAGADO DE REHABILITACIÓN Y ADECUACIÓN AL CANAL DE ACCESO AL PUERTO DE TUMACO-NARIÑO.", con un avance en ejecución física del 90%.* Adicionalmente, Subdirección de Gestión del Riesgo informó que las actividades mencionadas anteriormente fueron desarrolladas para la atención de la emergencia en Rosas - Cauca en el marco de la ejecución del contrato de obra No. 598 de 2023 y del contrato de interventoría No. 599 de 2023; todas ellas se encuentran terminadas y ejecutadas en un 100%.
Lo anterior de conformidad con el estudio y concepto presentado por los apoderados de Planta Central del Instituto Nacional de Vías.” Asimismo, mediante memorandos internos nros. 2024I-VBOG-059772 y 2024IVBOG-060046 de 26 de agosto de 2024112 y 2024I-VBOG-063803 de 5 de septiembre de 2024113, indicó lo siguiente: “Atentamente informo que en lo de competencia de esta Subdirección actualmente de acuerdo con los recursos disponibles para estudios y diseños se adelantan los tramites de vigencia futura 2024-2025 con objeto de contratar el Mejoramiento y Rehabilitación del Sector Aeropuerto - Mojarras, corredor Pasto El Estanquillo, en una longitud de 93 kilómetros por un valor de $5.078,6 millones y plazo de 12 meses.
Se programa con recursos 2025-2026 contratar los estudios de Mejoramiento y rehabilitación del sector Pasto - Chachagüi, y la doble calzada sector La Mina Chachagüi Sur y doble calzada Variante oriental de Chachagüi, los tramos en 112 Archivo 347 – Onedrive. 113 Archivo 349, 350, 360 – Onedrive, índice 00164 – Samai. 31 Expediente: 520012333000-2023-00006-00 Actor: Luis Carlos España Gómez – Fundación Jurídica Popular de Colombia Protección de derechos e intereses colectivos – A. Popular Sentencia de primera instancia doble calzada por requerir licencia ambiental se ejecutarán en el periodo 20252026.
(…) Dando alcance al memorando 2024I-VBOG-059772, atentamente a continuación se presenta la información adicional solicitada. De conformidad con los estudios y diseños Fase Il enviados por la Agencia Nacional de Infraestructura ANI se proponen las siguientes consultorías a fin de atender la solicitud del Magistrado de Nariño para el cumplimiento del pacto en el corredor Pasto - El estanquillo (los valores a continuación incluyen interventoría e IVA): - Consultoría Estudios y diseños de Mejoramiento y Rehabilitación del Sector Aeropuerto - Mojarras, corredor Pasto El Estanquillo, en una longitud de 93 kilómetros - Consultoría _2 Estudios y diseños de Mejoramiento y rehabilitación del sector Pasto - Chachagüi, y la doble calzada sector La Mina Chachagüi Sur y doble calzada Variante oriental de Chachagüí, Corredor Pasta-Estanquillo, en una longitud aproximada de 35 Km, incluyen 10Km de doble calzada (…) Es preciso indicar que la contratación de la Consultoría 1 este año, depende de la aprobación por parte del Ministerio de Haciendo de las vigencias futuras en trámite.
Igualmente para la consultoría 2 está sujeta a la disponibilidad presupuestal que se otorgará al rubro presupuestal de Análisis y estudios varios. (…)
ANTECEDENTES CORREDOR PASTO POPAYÁN Considerando la importancia estratégica del Corredor Pasto Popayán para el Gobierno Nacional, con objeto de viabilizar su concesión la Agencia Nacional de Infraestructura contrato la CONSULTORÍA ESPECIALIZADA PARA REALIZAR LA ACTUALIZACIÓN, COMPLEMENTACIÓN Y VALIDACIÓN DE LOS ESTUDIOS Y DISEÑOS A NIVEL DE FASE II, DE LA ESTRUCTURACIÓN INTEGRAL (TÉCNICA, JURÍDICA, FINANCIERA, ADMINISTRATIVA, CONTABLE, PREDIAL, AMBIENTAL, SOCIAL Y DE RIESGOS) DEL CORREDOR PASTO - CHACHAGÜI - MOJARRAS POPAYÁN-Contrato No VE-492- 2021 Modulo 1 suscrito entre la Agencia Nacional de Infraestructura y el CONSORCIO AC 5G.
Los estudios fueron entregados en noviembre 2022 por la Consultoría. Mediante comunicación radicado ANI No.: 20232000331561 del 14-09-2023 la Agencia Nacional de Infraestructura informo al Instituto Nacional de Vías lo siguiente: 32 Expediente: 520012333000-2023-00006-00 Actor: Luis Carlos España Gómez – Fundación Jurídica Popular de Colombia Protección de derechos e intereses colectivos – A. Popular Sentencia de primera instancia "De conformidad con el estado actual del proceso de estructuración, el corredor Pasto Popayán se subdividió en dos tramos correspondientes a Pasto - El Estanquillo cuya materialización estará en cabeza del INVIAS y El Estanquillo - Popayán que continuará en la ANI con el fin de viabilizar su ejecución mediante un contrato de concesión bajo el esquema de APP.
Los productos objeto del contrato recibidos de la ANI corresponden a los Estudios y Diseños Fase Il, es decir, estudios de Factibilidad, de conformidad con el artículo 12 de la Ley 1682 del 2013; en el sector Pasto - El Estanquillo para Mejoramiento y Rehabilitación 177,94 km y Doble calzada 137,69 kmdivididos en las siguientes unidades funcionales.
(…) Una vez recibidos los Estudios y Diseños Fase II en la Subdirección de Planificación de Infraestructura se realizó una estimación del posible valor de los estudios y diseños Fase Ill con objeto de atender las diferentes reuniones correspondientes a la ACCIÓN POPULAR en los meses marzo - junio 2024 REVISIÓN ESTUDIOS Y DISEÑOS FASE II -SECTOR PASTO - EL ESTANQUILLO Se revisaron los siguientes Volúmenes para cada una de las unidades funcionales y/o tramos. * VOLUMEN I - ESTUDIO DE TOPOGRAFÍA Y GEOMETRÍA * INFORME DE TOPOGRAFÍA * VOLUMEN II - ESTUDIO DE TOPOGRAFÍA Y GEOMETRÍA o INFORME DE DISEÑO GEOMÉTRICO * VOLUMEN III- HIDROLOGÍA, HIDRÁULICA Y SOCAVACIÓN * VOLUMEN IV-ESTUDIO Y DISEÑO GEOTÉCNICO Y GEOLÓGICO * INFORME ESTABILIDAD DE TALUDES * INFORME FUNDACIONES * INFORME GEOLOGÍA * VOLUMEN V-ESTUDIO Y DISEÑO DE PAVIMENTOS * VOLUMEN VI-ESTUDIO Y DISEÑO PARA CONCESIÓN DE TÚNELES * VOLUMEN VII-ESTUDIO Y DISEÑO DE PUENTES Y VIADUCTOS * INFORME DE ESTRUCTURAS (PUENTES Y MUROS) * VOLUMEN VIII-ANÁLISIS AMBIENTAL, SOCIAL Y PREDIAL * INFORME ANÁLISIS AMBIENTAL * ESTUDIO SOCIAL * INFORME EJECUTIVO ANÁLISIS PREDIAL * VOLUMEN IX-ESTUDIOS Y ANÁLISIS ADICIONALES * INFORME ESTUDIO Y DISEÑO DE SISTEMAS INTELIGENTES APLICADOS AL TRANSPORTE * INFORME INTERFERENCIAS CON SERVICIOS PÚBLICOS (REDES) * INFORME PLAN INDICATIVO DE SEÑALIZACIÓN VIAL * VOLUMEN XI- ESTUDIOS Y ANÁLISIS ADICIONALES SEGURIDAD VIAL Los anteriores volúmenes se presentaron subdivididos en las doce unidades funcionales y/o tramos y cada tramo en 11 volúmenes con informes anexos planos registros.
Adicionalmente, la Subdirección de Planificación realizó visita técnica al Corredor con la participación de ingenieros de la Oficina Asesora de Planeación, de la Subdirección de Planificación de Infraestructura, de la Subdirección de Estructuración de Proyectos y la Dirección Técnica y de Estructuración con el acompañamiento de los Administradores viales contratados por INVIAS para el corredor y apoyo de la Dirección Territorial Nariño y Cauca. 33 Expediente: 520012333000-2023-00006-00 Actor: Luis Carlos España Gómez – Fundación Jurídica Popular de Colombia Protección de derechos e intereses colectivos – A. Popular Sentencia de primera instancia Teniendo en cuenta que la ANI tiene un sistema de referencias viales diferente al Instituto, se realizó el análisis de la información, se verificaron las longitudes de intervención y las abscisas de la red vial a cargo del Instituto para las unidades funcionales entregadas por la.
ANI y, se verificaron los resultados teniendo en cuenta el alcance de los requerimientos técnicos de INVIAS Fase Il para Mejoramiento, Rehabilitación, Construcción. Lo anterior, con el fin de definir los tramos, contratos y alcances a realizar para la contratación de los Estudios y Diseños FASE III, estudios y diseños definitivos; de conformidad con el artículo 12 de la Ley 1682 del 2013.
Como resultado de la revisión de los Estudios y Diseños Fase Il enviados por la Agencia Nacional de Infraestructura - ANI se proponen las siguientes consultorías para contratar los Estudios y diseños Fase III: * Consultoría 1: Estudios y diseños de Mejoramiento y Rehabilitación del Sector Aeropuerto - Mojarras, corredor Pasto El Estanquillo, en una longitud de 93 Km. * Consultoría 2: Estudios y diseños de Mejoramiento y rehabilitación del sector Pasto - Chachagüi y la doble calzada sector La Mina Chachagüi Sur y, doble calzada Variante oriental de Chachagüí, Corredor Pasta-Estanquillo, en una longitud aproximada de 35 Km, que incluyen 10 Km de doble calzada.
PRESUPUESTO, PLAZO Y VIGENCIAS FUTURAS A continuación, se presentan las distribuciones de los costos por años (vigencias) de las consultorías definidas anteriormente, en donde se puede evidenciar los valores que se van a invertir para el presente año y los programados para utilizar en las vigencias 2025 y 2026, obteniendo un total de $10.580 millones para suplir el total del alcance del proyecto.
A fin de garantizar el cumplimiento de la ejecución de la Consultoría 1 en el presente año, se precisa que actualmente, se encuentra en trámite administrativo la disponibilidad presupuestal del mismo, así como la estructuración del proceso contractual. Al respecto, nos permitimos informar que por parte de esta subdirección ya se realizó la redistribución de los recursos disponibles y se encuentra en curso la solicitud del Certificado de Disponibilidad Presupuestal con el fin de publicar el proceso en la plataforma transaccional SECOP II.
Adicionalmente, desde esta Unidad Ejecutora nos encontramos adelantando el trámite de vigencias futuras con el fin de respaldar el presupuesto destinado para la vigencia del 2025; sin embargo, a través de la Circular Externa No. 023 de 25 de julio de 2024, la Dirección de Programación de inversiones Públicas DPIP del Departamento Nacional de Planeación - DNP comunico: "(._) se restringe la recepción de solicitudes de trámite de autorización de 34 Expediente: 520012333000-2023-00006-00 Actor: Luis Carlos España Gómez – Fundación Jurídica Popular de Colombia Protección de derechos e intereses colectivos – A. Popular Sentencia de primera instancia vigencias futuras con afectación en la vigencia 2025, hasta tanto no se defina el Presupuesto General de la Nación 2025 por parte del Congreso de la República/o se cuente con la revisión del Plan Financiero 2025, o que el CONFIS levante dicha restricción ( )" Por lo anterior, el trámite de las Vigencias Futuras de la Consultoría 1 se encuentra condicionado a la revisión del Plan Financiero 2025 por parte del Congreso de la República.
Así las cosas, respecto a la Consultoría 2, las gestiones para su adjudicación se realizarán el próximo año, una vez sea asignado el presupuesto anual para esta subdirección.” En el informe de 11 de septiembre de 2024114, el INVIAS señaló que la propuesta de pacto de cumplimiento parcial que presentó dicha entidad en la mesa técnica de 28 de agosto de 2024 se encuentra contenida en los antedichos memorandos y que, especialmente, se consolidaron en el memorando 2024I-VBOG-063803 de 5 de septiembre de 2024.
Posteriormente, el 6 de marzo de 2025115, el INVIAS indicó lo siguiente: “Respecto al Corredor Pasto Popayán, el INVIAS hace referencia al sector a cargo Pasto Mojarras indicando lo siguiente: Con base en los recursos disponibles para la vigencia 2025 actualmente el Instituto Nacional de Vías -INVIAS-Subdirección Planificación de Infraestructura elaboró los documentos técnicos para la contratación de la siguiente Consultoría: OBJETO: "ACTUALIZACIÓN Y COMPLEMENTACIÓN ESTUDIOS Y DISEÑOS PARA EL CORREDOR PASTO EL ESTANQUILLO SECTORES PASTO-CHACHAGÜI Y AEROPUERTO - MOJARRAS, DEPARTAMENTO DE NARIÑO" Longitud Pasto - Chachagüi sur 20.5 KM Aeropuerto - Mojarras 92.7 KM El alcance técnico definido para estos sectores es el Mejoramiento y Rehabilitación de calzada existente que incluye: Túneles Liana y Peñalisa, Puentes, estructuras de drenaje y estudio y diseño de las soluciones de los sitios críticos a lo largo del corredor.
INVERSIÓN TOTAL Consultoría Interventoría $4.000 millones $3.336 millones $ 664 millones Los estudios se programan estén concluidos a 31 de diciembre 2025. A la fecha los documentos se enviaron a la Subdirección de Estructuración de Proyectos mediante comunicación 2025l-VBOG-011363 de 27/02/2025 para la estructuración de las Plantillas SECOP II y posterior publicación e inicio del 114 Índice 00164 – Samai. 115 Archivo 391 – Onedrive, índice 00207 – Samai. 35 Expediente: 520012333000-2023-00006-00 Actor: Luis Carlos España Gómez – Fundación Jurídica Popular de Colombia Protección de derechos e intereses colectivos – A. Popular Sentencia de primera instancia proceso de contratación en la segunda semana de marzo de 2025.” En esa oportunidad, se ratificó que los proyectos viales de la variante Timbío – El Estanquillo están a cargo de la ANI y que según el informe sobre el estado de la vía entre El Bordo y Rosas (PR43+0000 y PR91+0000) con una longitud de 47.3 km, 13 km (entre PR58+0000-PR62+0000 y PR81+0000- PR90+0000) se encuentran en mal estado pero transitables, su mal estado se debe a hundimientos de calzada y grietas en media luna, por su parte, el sector de la variante Chontaduro PR74 a PR76 se encuentra en buenas condiciones, es apto para todo tipo de vehículos, no tiene restricciones de peso, tamaño o carga y tampoco resoluciones que impidan la circulación de algún tipo de vehículo. 7) La ANI inicialmente i) suscribió un contrato que tiene como objeto la consultoría especializada para realizar la actualización, complementación y validación de los estudios y diseños a nivel de factibilidad de la estructuración integral (técnica, jurídica, financiera, administrativa, contable, predial, ambiental, social y de riesgos) del corredor Pasto – Chachagüi – Mojarras – Popayán, así como para la interventoría especializada para la prestación de servicios profesionales para el análisis, revisión y evaluación de los estudios y diseños realizados por el estructurador integral (Consorcio AC5G) de dicho proyecto vial116; ii) el 5 de mayo de 2025117, informó lo siguiente: “En el marco de la Fase II se elaboraron los estudios y diseños a nivel de factibilidad para la estructuración integral del corredor El Estanquillo - Popayán y estos fueron aprobados por la interventoría a cargo del Consorcio PROES EMPROCIV.
A la fecha, se desarrolla la Fase III del contrato de consultoría que incluye las aprobaciones de Ley, la gestión de consultas previas y la presentación del informe final de estructuración por parte del Estructurador Integral (Consorcio AC 5G), que deberá entregarse una vez finalice el proceso de aprobaciones ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP), el Departamento Nacional de Planeación (DNP), el Ministerio de Transporte (MT), el CONPES y el CONFIS.
Con respecto a la gestión de consultas previas, en diciembre de 2024 se culminaron las etapas requeridas dentro la estructuración del proyecto a nivel de factibilidad de todos los procesos consultivos, cerrando con Acuerdos Totales la etapa de formulación de acuerdos y protocolización con cada una de las cinco (5) comunidades étnicas o indígena. 116 Archivo 041, 091 – Onedrive. 117 Índice 00217 – Samai. 36 Expediente: 520012333000-2023-00006-00 Actor: Luis Carlos España Gómez – Fundación Jurídica Popular de Colombia Protección de derechos e intereses colectivos – A. Popular Sentencia de primera instancia En cuanto a las aprobaciones de Ley, el 10 de diciembre de 2024 la Agencia presentó ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP) respuestas a observaciones y ajustes sobre los documentos de los componentes técnico, financiero y jurídico solicitados, de las cuales, el MHCP emitió nuevas observaciones el 21 de enero de 2025, la Agencia en consideración a esto y con el fin de aclarar las dudas del MHCP realizó mesas de trabajo conjuntas los días 7, 10 y 11 de febrero de 2025, radicando oficialmente las respuestas el 14 de febrero de 2025.
La Agencia tiene contemplado continuar con las mesas de trabajo en el mes de marzo de 2025 con el fin de obtener el pronunciamiento respectivo de la solicitud de no objeción de condiciones financieras, análisis de riesgos y aprobación de valoración de obligaciones contingentes y del plan de aportes, teniendo en cuenta los ajustes que se han realizado al proyecto.
Se espera que una vez se cuente con el concepto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se realice la solicitud de aprobación del esquema de unidades funcionales de la APP para su remisión al Ministerio de Transporte y su posterior aprobación, lo anterior debido a que dicho esquema de retribución está directamente relacionado con la estructura financiera presentada al MHCP.
Considerando que actualmente se está realizando el sondeo de mercado con banca local se debe esperar los resultados del mismo con el fin de que se confirmen las condiciones de bancabilidad del proyecto que determinan plazo del proyecto, monto de la deuda, aportes de equity, condiciones de financiación y aportes de vigencias futuras en dólares.
Esto puede derivar en ajustes en las fechas del cronograma respecto de la aprobación que se tramita antes el MHCP. Por otra parte, se informa que la Agencia Nacional de Infraestructura, publicó el pasado 26 de noviembre de 2024 en el SECOP I', en su etapa de prepliegos la licitación Pública No. VJ-VE-APP-IPB-001-2024 con el fin de "Seleccionar la Oferta más favorable para la Adjudicación de un (1) Contrato de Concesión cuyo objeto será la financiación, elaboración de estudios y diseños definitivos, gestión ambiental, gestión predial, gestión social, construcción, rehabilitación, mejoramiento, operación y mantenimiento del corredor "EL ESTANQUILLO POPAYÁN", de acuerdo con el alcance descrito en la Parte Especial, el Apéndice Técnico 1 y demás Apéndices del Contrato", de acuerdo con lo indicado en el cronograma del proceso, se tiene estimada la Apertura del Proceso de Selección y Publicación del Pliego de Condiciones Definitivo, una vez se obtengan las aprobaciones de Ley previamente mencionadas.” Finalmente, el 28 de agosto de 2025118 la ANI indicó lo siguiente: “El 26 de noviembre de 2024 se publicó en el portal de contratación SECOP I el proceso de Licitación Pública N° VJ-VE-APP-IPB-001-2024 en etapa de prepliegos.
En la misma fecha, se publicaron para consulta de los interesados los estudios y diseños a nivel de factibilidad en el cuarto de datos de la ANI (…) Objeto del proceso: “Seleccionar la Oferta más favorable para la Adjudicación de un (1) Contrato de Concesión cuyo objeto será la financiación, elaboración de estudios y 118 Archivo 438 – Onedrive, índice 00250 – Samai. 37 Expediente: 520012333000-2023-00006-00 Actor: Luis Carlos España Gómez – Fundación Jurídica Popular de Colombia Protección de derechos e intereses colectivos – A. Popular Sentencia de primera instancia diseños definitivos, gestión ambiental, gestión predial, gestión social, construcción, rehabilitación, mejoramiento, operación y mantenimiento del corredor “EL ESTANQUILLO - POPAYÁN”, de acuerdo con el alcance descrito en la Parte Especial, el Apéndice Técnico 1 y demás Apéndices del Contrato”.
Adicionalmente, en el marco de la etapa de pre-pliegos, la ANI publicó el 9 de julio de 2025 en el SECOP I las respuestas a las observaciones presentadas por los interesados. 3. La estructuración del proyecto completó todas las aprobaciones de ley requeridas para dar inicio al proceso de licitación pública en etapa de pliegos definitivos por parte de la Agencia Nacional de Infraestructura, así: (…) 4.
De acuerdo con lo anterior, se dio inicio al proceso de Licitación Pública N° VJ-VE-APP-IPB-001-2024 en etapa de pliegos definitivos (se adjunta Resolución de Apertura) el 14 de julio de 2025, el cual actualmente presenta el siguiente cronograma a nivel general: (…)”. En atención a la información anterior y a los hipervínculos aportados, se puede observar en la página del SECOP119 lo siguiente: Por último, conforme con los documentos que hacen parte de dicho proceso y que obran en la página web del SECOP se tiene que el 5 de marzo de 2026 la ANI expidió la resolución no. 20267030002425, por la cual, adjudicó dicho proceso de licitación pública no. VJ-VE-APP-IPB-001-2024 a la “ESTRUCTURA PLURAL ERG 119 En el siguiente hipervínculo: https://www.contratos.gov.co/consultas/detalleProceso.do?numConstancia=24-19-14243040 38 Expediente: 520012333000-2023-00006-00 Actor: Luis Carlos España Gómez – Fundación Jurídica Popular de Colombia Protección de derechos e intereses colectivos – A. Popular Sentencia de primera instancia VÍAS CIUDAD BLANCA” conformada por “ERG COMPAÑÍA DE INFRAESTRUCTURAS Y DESARROLLOS SAS (LÍDER)” y “MIA GRUPO EMPRESARIAL SAS”, y el 16 de marzo de 2026 se publicó el documento que contiene la evaluación de la oferta económica y el consolidado del comité evaluador en el que se puede observar el perfil de vigencias futuras para ejecución de las obras y que fue aprobado por el Gobierno Nacional. 7) La ANLA inició el trámite de una licencia ambiental para el proyecto denominado “Construcción de la Carretera Timbío – El Estanquillo, jurisdicción de los municipios de Timbío, La Sierra, El Tambo y Patía – El Bordo del departamento del Cauca”; asimismo, precisó que los proyectos viales a cargo del INVIAS y de la ANI objeto de este asunto estaban en la fase de estructuración y que su competencia se habilitaría una vez se acuda a la entidad con dicho propósito dado que su actuar estaba limitado en tanto el proceso de licenciamiento ambiental es de carácter rogado120. 2.2 Caso concreto 1) La Sala estima inicialmente que debe declararse la falta de legitimación en la causa por pasiva del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, el Ministerio del Interior, la Superintendencia de Puertos y Transporte y la UNGRD, toda vez que, con relación a las competencias del INVIAS y de la ANI en materia vial, el Consejo de Estado121 ha señalado que le corresponde al Instituto Nacional de Vías la ejecución de las políticas, estrategias, planes, programas y proyectos de la infraestructura no concesionada de la red vial nacional de carreteras primarias y terciarias, mientras que a la Agencia Nacional de Infraestructura le compete la administración de las vías concesionadas; asimismo, precisó que si bien a los municipios no les asisten funciones de dirección ni administración de las carreteras que integran la red vial nacional, si les corresponden las relacionadas con el desarrollo físico del territorio de su jurisdicción y la regulación de la utilización del suelo. 120 Archivo 287 – Onedrive, índice 00101, 00228 – Samai. 121 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, veintiocho (28) de octubre dos mil veintiuno (2021).
Radicación no. 73001233300020170048201. MP. Nubia Margoth Peña Garzón. 39 Expediente: 520012333000-2023-00006-00 Actor: Luis Carlos España Gómez – Fundación Jurídica Popular de Colombia Protección de derechos e intereses colectivos – A. Popular Sentencia de primera instancia En ese orden, como se acreditó que la obra de infraestructura requerida recae sobre una vía nacional con tramos a cargo del INVIAS (código 2502) y de la ANI122 (código 2503), le corresponde a dichas entidades la i) la ejecución de las políticas, estrategias, planes, programas y proyectos de la infraestructura no concesionada, y ii) la planeación, coordinación, estructuración, contratación, ejecución, administración, evaluación de proyectos de concesiones y otras formas de Asociación Público Privada (APP) respecto de la infraestructura concesionada, respectivamente123; funciones que también involucran a los ministerios de Transporte124 y Hacienda125, al DNP126 y a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA como entidad encargada de expedir las licencias ambientales.
De otra parte, es preciso señalar que esa vía nacional atraviesa los territorios de los departamentos del Cauca -municipios de Popayán, Timbío, El Patía y Rosas- y Nariño -municipio de Pasto-; por tanto, aunque a dichos entes territoriales no les compete la dirección y administración de dicha red vial nacional, sí les corresponde127 ejercer sus funciones y competencias a la luz de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, entre ellas, el desarrollo físico del territorio en su jurisdicción y la regulación de la utilización del suelo, de ahí que dichas entidades se encuentran legitimadas en la causa debido a las facultades de coordinación que deban ejercer para garantizar la seguridad de los usuarios viales en la zona donde ocurrió la emergencia el 9 de enero de 2023 y sobre el corredor Pasto - Chachagüi - Mojarras - Popayán128.
Por último, es preciso advertir que según lo previsto en el ordenamiento jurídico129 le corresponde a la UAE Aeronáutica Civil y no a la Superintendencia de Puertos y 122 Artículo 1 del decreto 4165 de 2011. 123 Artículos 1 y 2 del decreto 2618 de 2013; artículos 1, 3, 4 y 25 del decreto 4165 de 2011. 124 Artículos 1 y 2 del decreto 2618 de 2013. 125 Ley 1682 de 2013. 126 Decreto 3517 de 2009. 127 Aartículo 288 de la Constitución Política; artículos 1, 5 y 9 de la ley 388 de julio 18 de 1997; artículos 1 y 2 de la ley 1454 de 28 de junio de 2011. 128 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, veintiocho (28) de octubre dos mil veintiuno (2021).
Radicación no. 73001233300020170048201. MP. Nubia Margoth Peña Garzón. 129 Decreto 1294 de 2021. 40 Expediente: 520012333000-2023-00006-00 Actor: Luis Carlos España Gómez – Fundación Jurídica Popular de Colombia Protección de derechos e intereses colectivos – A. Popular Sentencia de primera instancia Transportes regular, certificar, vigilar, controlar a los proveedores de los servicios de aviación civil y fijar la respectiva política tarifaria en materia de transporte aéreo nacional e internacional. 2) Según el artículo 2 de la ley 472 de 1998 las acciones populares “se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”, por tanto, dicho medio de control tiene fines preventivos, suspensivos o restaurativos130 para asegurar el goce efectivo de los derechos e intereses colectivos131.
A su turno, el Consejo de Estado132 ha señalado que deben demostrarse mediante prueba idónea aquellas vulneraciones a los derechos colectivos para que se puedan acoger las medidas de protección que debe el juez de la acción constitucional, presupuesto consagrado en la norma procesal133, según el cual corresponde a las partes probar los hechos que fundan las pretensiones.
De igual manera, esa Alta Corporación134 determinó que cuando se pretende la defensa de los derechos e intereses colectivos relacionados con afectaciones en la malla vial y la construcción de obras de infraestructura de alto costo, el actor popular tiene la obligación de demostrar las razones por las que el hecho dañino altera el orden de prioridades previsto para la realización de obras de infraestructura, pues, en principio, el juez popular no debe incursionar en ámbitos en los cuales la administración ejerce su discrecionalidad planificadora, salvo en aquellos casos en los cuales el órgano administrativo actuante incurra en manifiesta arbitrariedad, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintisiete Especial de Decisión, seis (6) de agosto de dos mil diecinueve (2019).
Radicación no. 15001-33-33-007-2017-00036-01(AP) REV-SU. MP. Rocío Araujo Oñate. 130 131 Corte Constitucional, sentencia C-630 de 2011, agosto 24 de 2011, MP. María Victoria Calle Correa. 132 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, veintiséis (26) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024). Radicación no. 73001233300020160060702.
MP. Hernando Sánchez Sánchez. 133 Ley 1564 de 2012, artículo 167. 134 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, veintitrés (23) de noviembre de dos mil veintitrés (2023). Radicación no. 17001233300020190018801. MP. Germán Eduardo Osorio Cifuentes. 41 Expediente: 520012333000-2023-00006-00 Actor: Luis Carlos España Gómez – Fundación Jurídica Popular de Colombia Protección de derechos e intereses colectivos – A. Popular Sentencia de primera instancia irracionabilidad, desproporcionalidad o desatención de preceptos que orientan la distribución del gasto135.
Por último, el Consejo de Estado136 explicó que para impartir órdenes que impliquen el desarrollo de proyectos de infraestructura vial nacional y bajo cualquier modalidad contractual (APP, concesión o licitación pública), resulta necesario tener reparar en los planes nacionales, regionales y territoriales con el objeto de que puedan conocerse los programas y proyectos que se estén desarrollando o se vayan a implementar en el corto, mediano y largo plazo, pues, este tipo de proyectos está precedido de una etapa de planeación en donde se priorizan los proyectos y programas que va a desarrollar la entidad competente para garantizar el desarrollo en su conjunto de la infraestructura pública como elemento básico para la comunidad en general.
Desde esa óptica y conforme con el precedente enunciado, el tribunal estima que el juez de la acción popular so pretexto de amparar o precaver la vulneración de derechos colectivos, no puede reemplazar a la rama legislativa y, en particular, a la ejecutiva en la adopción de políticas públicas relativas a la ejecución de obras de infraestructura vial en sus distintas fases o de tarifas aéreas atendiendo las aludidas circunstancias excepcionales, pues, ello equivaldría ni más ni menos que a coadministrar o inmiscuirse en funciones que son propias de las otras ramas del poder público en contravía de lo dispuesto en el ordenamiento jurídico, dado que existe una interdicción constitucional para que los poderes públicos no excedan su ámbito competencial sin perjuicio del principio de colaboración armónica entre estos, de conformidad con lo establecido en el artículo 113 Superior. 135 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, veintiséis (26) de octubre dos mil seis (2006).
Radicación no. 63001233100020050070801 (AP). MP. Alier Eduardo Hernández Enríquez. En dicha providencia se indicó: “Si la administración no demuestra, entonces, que ha ejercitado, ajustándose a Derecho, su discrecionalidad planificadora y que ha determinado los referidos órdenes de prioridades observando los parámetros que le impone el ordenamiento, no se advierten para el juez, en el caso concreto, más limites que los derivados de su prudencia y del propio Derecho, de manera tal que se ve abocado a procurar la protección, con las mayores eficacia y prontitud, de los derechos colectivos cuya vulneración o amenaza le haya sido acreditada dentro del respectivo proceso judicial.” 136 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, veintitrés (23) de noviembre de dos mil veintitrés (2023).
Radicación no. 52001233300020130035702 (AP). MP. Oswaldo Giraldo López. 42 Expediente: 520012333000-2023-00006-00 Actor: Luis Carlos España Gómez – Fundación Jurídica Popular de Colombia Protección de derechos e intereses colectivos – A. Popular Sentencia de primera instancia Por tanto, la finalidad perseguida por la acción popular para que se ordene la construcción de la referida obra pública de gran magnitud y la relativa a la adopción de regulaciones tarifarias de transporte aéreo no pueden fulminarse a través de la acción popular, como quiera que en el marco de nuestro diseño institucional esos pedimentos implican ni más ni menos la adopción de políticas públicas que desbordan las facultades judiciales y la finalidad del referido mecanismo constitucional, pues, aunque no desconoce el tribunal que los derechos colectivos invocados como vulnerados por las entidades demandadas podrán verse eventualmente afectados por los enunciados fácticos narrados en la demanda, su protección también corresponde a otras autoridades habilitadas precisamente por el ordenamiento jurídico para adoptar políticas públicas para impedir o precaver su vulneración. 3) No obstante lo anterior, los hechos probados extraídos de los copiosos medios de prueba que obran en el proceso junto con los precedentes jurisprudenciales citados, le permiten concluir al tribunal que tampoco quedó demostrada la alegada vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados137 como consecuencia de los hechos que ocurrieron el 9 de enero de 2023, por las razones que se exponen a continuación. a) En efecto, la Sala no desconoce que en la precitada fecha se produjo un deslizamiento de talud superior de gran magnitud que cerró la vía en el municipio de Rosas (C)138 que afectó el tránsito terrestre del sector y las actividades comerciales y económicas principalmente de los departamentos de Cauca y Nariño. De los elementos de juicio que obran en el expediente se puede extraer que dicho deslizamiento de tierra se produjo por múltiples factores naturales, las características del suelo y los cambios de uso del suelo; no obstante, también se acreditó que la emergencia fue atendida oportunamente por el INVIAS dado que expidió los actos administrativos respectivos con los cuales se autorizó el cierre total 137 En los términos del artículo 4 de la ley 472 de 1998, los derechos colectivos invocados como trasgredidos en este medio de control son: “b) La moralidad administrativa”;
“l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente”; y “m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes” (Destacado fuera de la norma). 138 En el sector conocido como “el Chontaduro, jurisdicción del Municipio de Rosas (Cauca) entre el PR 75+0300 al PR75+0500 de la vía Mojarras – Popayán ruta 2503”. 43 Expediente: 520012333000-2023-00006-00 Actor: Luis Carlos España Gómez – Fundación Jurídica Popular de Colombia Protección de derechos e intereses colectivos – A. Popular Sentencia de primera instancia de la vía afectada hasta que se superara la situación, dispuso de vías terrestres alternas para el tránsito vehicular, gestionó la suspensión del cobro de peaje en la estación de El Bordo de la carretera Mojarras – Popayán (C) que posteriormente se hizo efectiva y, en especial, declaró la urgencia manifiesta para atender el suceso vial, lo que conllevó a que, en atención a la información técnica pertinente, se adelantaran los procesos de selección de los contratistas que intervendrían la zona y que culminó con la suscripción de los contratos de obra y de interventoría números 598 y 599 de 2023, respectivamente, por medio de los cuales se contrataron las obras y la interventoría necesaria para la atención de la antedicha emergencia vial, obras que para el 15 de abril de 2024 quedaron ejecutadas y que permitieron nuevamente la apertura de la vía definitiva de conexión de la vía panamericana para el 14 marzo de 2024, sin desconocer que también suscribió los contratos de obra y de interventoría nros. 4073 y 3974 de 2023, respectivamente, para el mantenimiento y atención de puntos críticos en las rutas nros. 2502 (Pasto-Mojarras) y 2503 (Mojarras-Popayán).
En ese orden de ideas, aunque fueron de público conocimiento las afectaciones inmediatas que provocan este tipo de emergencias por su magnitud, también quedaron en evidencia todas las actuaciones desplegadas por la administración tendientes a atender de manera oportuna dicho deslizamiento, con las cuales antes de que se expidiera la providencia que admitió la demanda en este medio de control y sin que medie la intervención del juez de la acción popular, se restauró la movilidad terrestre sobre el sector afectado con la construcción de una variante que garantiza la circulación vehicular y se adoptaron medidas para mantener en buenas condiciones la carretera donde ocurrió la emergencia y con ello prevenir sucesos como el ocurrido. b) De igual forma, los medios de prueba permiten establecer que el INVIAS y la ANI vienen adelantando -en el ámbito de sus competencias139- los estudios y diseños debidamente actualizados del corredor Pasto – Chachagüí – Mojarras – Popayán, procesos de estructuración en el que se han establecido distribuciones de costos para vigencias futuras y que tienen como objetivo la construcción de una obra de infraestructura vial de alto costo, la cual aunque no fue incluida en el Plan Nacional 139 Según lo que se indicó en la comunicación no. 20232000331561 de 14 de septiembre de 2023 “el corredor Pasto Popayán se subdividió en dos tramos correspondientes a Pasto - El Estanquillo cuya materialización estará en cabeza del INVIAS y El Estanquillo - Popayán que continuará en la ANI con el fin de viabilizar su ejecución mediante un contrato de concesión bajo el esquema de APP”. 44 Expediente: 520012333000-2023-00006-00 Actor: Luis Carlos España Gómez – Fundación Jurídica Popular de Colombia Protección de derechos e intereses colectivos – A. Popular Sentencia de primera instancia de Desarrollo tiene en curso un proceso de Asociación Público Privada (APP) por parte de la ANI para seleccionar la oferta más favorable orientada a la adjudicación del contrato de concesión para la financiación, elaboración de estudios y diseños definitivos, gestión ambiental, gestión predial, gestión social, construcción, rehabilitación, mejoramiento, operación y mantenimiento del corredor “EL ESTANQUILLO – POPAYÁN”, proceso de selección que ya fue adjudicado a la “ESTRUCTURA PLURAL ERG VÍAS CIUDAD BLANCA” conformada por “ERG COMPAÑÍA DE INFRAESTRUCTURAS Y DESARROLLOS SAS (LÍDER)” y “MIA GRUPO EMPRESARIAL SAS”; proceso contractual que para el 16 de marzo de 2026 ya contaba con la publicación del documento que contiene la evaluación de la oferta económica y el consolidado del comité evaluador en el que se puede observar el perfil de vigencias futuras para ejecución de las obras, el cual fue aprobado por el Gobierno Nacional.
De otro lado, el recorrido anteriormente descrito permite inferir que las referidas acciones de las entidades demandadas y vinculadas no resultan arbitrarias o desproporcionadas de suerte que, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, habiliten en forma excepcional al juez popular para incursionar en ámbitos en los cuales la administración ejerce función administrativa y su discrecionalidad planificadora, con el objeto de impartir órdenes específicas para hacer o ejecutar obras públicas; por el contrario, como quedó visto, las accionadas han demostrado que vienen ejercitando dicha discrecionalidad planificadora, administrativa y técnica con miras a la concreción de una política pública vial destinada a la construcción del pluricitado corredor vial, de ahí que no es posible para el tribunal impartir órdenes para se ejecuten dichas obras públicas. c) De otra parte, conforme lo ha reiterado el Consejo de Estado140 a la parte actora le correspondía demostrar fehacientemente, i) cuáles eran las acciones u omisiones de las entidades demandadas y vinculadas que comportaban una vulneración los derechos e intereses colectivos, ii) que las medidas adoptadas por la administración carecen de respaldo normativo y/o técnico o normativo y, iii) que se satisfacían los supuestos normativos y técnicos para que se declarase la urgencia manifiesta para la construcción de la variante que se indicó en la demanda; sin embargo, las 140 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, diecisiete (17) de octubre de dos mil veinticuatro (2024).
Radicación no. 25000234100020210020401. MP. Hernando Sánchez Sánchez. 45 Expediente: 520012333000-2023-00006-00 Actor: Luis Carlos España Gómez – Fundación Jurídica Popular de Colombia Protección de derechos e intereses colectivos – A. Popular Sentencia de primera instancia pruebas practicadas ponen de manifiesto que las entidades demandadas adelantan las referidas actuaciones administrativas tendientes a proteger intereses colectivos cuya protección se reclama por vía judicial.
Por tanto, no es posible concluir que las entidades demandadas y vinculadas han vulnerado los derechos colectivos e intereses generales invocados en la demanda. 4) Finalmente, es preciso recordar que el Consejo de Estado141 y las pruebas que obran en el expediente permiten establecer que la emergencia que ocurrió el 9 de enero de 2023 fue atendida oportunamente por la UAE Aeronáutica Civil142, pues, realizó los monitoreos y adoptó las medidas del caso encaminadas a vigilar y solucionar dicha problemática sin que se avizore que las tarifas del servicio de transporte aéreo se haya incrementado de manera irrazonable, con lo cual se vulneraron derechos o intereses colectivos.
En ese sentido, se observa que antes de que se admitiera la demanda, dicha entidad expidió actos administrativos y circulares para i) activar un procedimiento de contingencia que les permitiera a las empresas colombianas de servicios aéreos comerciales de transporte público, pasajeros y de carga efectuar vuelos adicionales a los aeropuertos del departamento de Nariño, al de Popayán (C) y Valle del Cauca; ii) reglamentar la ejecución de operaciones especiales por la afectación en la conectividad terrestre que fue reconocida en dicha fecha en el municipio de Rosas (C); iii) establecer la tarifa cero (0) pesos para los conceptos de tasa aeroportuaria nacional, derechos de aeródromo nacional, estacionamientos nacionales, servicios de protección al vuelo nacional para las operaciones que se realicen en los aeropuertos de Ipiales, Pasto, Popayán y Tumaco, que se encuentren incluidas en la afectación terrestre de conocimiento público; medidas que se aplicaba para las empresas colombianas de servicios aéreos comerciales de transporte público 141 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, nueve (9) de marzo de dos mil veintitrés (2023).
Radicación no. 52001233300020230000601. MP. Nubia Margoth Peña Garzón. Entidad llamada a eventualmente atender las pretensiones de la demanda y no a la Superintendencia de Puertos y Transporte, en la medida que, de conformidad con lo dispuesto en el decreto 2409 de 2018 y la ley 1955 de 2019, a dicha superintendencia le corresponde “ejercer las funciones de vigilancia, inspección y control que le corresponden al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa en materia de tránsito, transporte y su infraestructura” y “adelantar las investigaciones e imponer las sanciones o medidas administrativas a que haya lugar por las infracciones a las normas aeronáuticas en lo referente a los derechos y deberes de los usuarios del transporte aéreo”. 142 46 Expediente: 520012333000-2023-00006-00 Actor: Luis Carlos España Gómez – Fundación Jurídica Popular de Colombia Protección de derechos e intereses colectivos – A. Popular Sentencia de primera instancia regular y no regular, de pasajeros y carga para las operaciones que se generen desde los aeropuertos de Ipiales, Pasto, Popayán y Tumaco.
Tampoco existen en el plenario elementos de juicio que permitan corroborar que la UAE Aeronáutica Civil incumplió con las funciones legalmente encomendadas y que las empresas de servicios aéreos comerciales de transporte público, pasajeros y de carga incrementaran el valor de las tarifas de dichos servicios por fuera de los topes fijados por dicha entidad, por el contrario, en los monitoreos permanentes a las tarifas de vuelos sobre la ruta Cali-Pasto, Cali-Tumaco, Popayán-Bogotá, PastoBogotá, para los días 13 a 20 de enero de 2023 se observó que dichas tarifas se mantuvieron en niveles aceptables sin que se produzcan incrementos e incluso hubo una leve disminución en su valor.
Por consiguiente, tampoco se evidencia que la UAE Aeronáutica Civil vulneró los derechos e intereses colectivos por los hechos ocurridos el 9 de enero de 2023 ni con posterioridad a estos. 3. Conclusión El tribunal declarará la falta de legitimación en la causa de las entidades anteriormente relacionadas en esta providencia, por cuanto, no les compete ejecutar las políticas, estrategias, planes, programas y proyectos de la infraestructura de la red vial nacional de carreteras primarias y terciarias; negará las pretensiones de la demanda porque el juez popular no está facultado por el ordenamiento jurídico para adoptar políticas públicas destinadas a la construcción de obras de infraestructura pública de alto costo, sumado a ello se demostró que las entidades competentes atendieron oportunamente la emergencia que se presentó el 9 de enero de 2023, ejercieron las actividades necesarias para mitigar la emergencia con labores de intervención, prevención, mantenimiento y construcción de obras de la zona del desastre natural, algunas de las cuales se realizaron incluso antes de que se profiriera el auto admisorio de la demanda y otras que aún se encuentran en desarrollo y que permitieron la adjudicación por parte de la ANI del contrato de concesión del corredor “El Estanquillo – Popayán” y, finalmente porque no se acreditó que la UAE Aeronáutica Civil incumpliera con las funciones legalmente encomendadas. 47 Expediente: 520012333000-2023-00006-00 Actor: Luis Carlos España Gómez – Fundación Jurídica Popular de Colombia Protección de derechos e intereses colectivos – A. Popular Sentencia de primera instancia 4.
Condena en costas En atención a la naturaleza del proceso143, no hay lugar a condenar en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO, SALA PRIMERA DE DECISIÓN, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Declárase la falta de legitimación en la causa por pasiva del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, Ministerio del Interior, la UNGRD, y de la Superintendencia de Puertos y Transporte. 2º) Niéguense las pretensiones de la demanda. 3°) Sin lugar a condenar en costas en este asunto. 4°) Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente, previas las correspondientes constancias secretariales de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE BEATRIZ ISABEL MELODELGADO PABÓN Magistrada (Con salvamento de voto) EDGAR GUILLERMO CABRERA RAMOS Magistrado JOSÉ GABRIEL SANTACRUZ MIRANDA Magistrado Ponente 143 Ley 1437 del 2011, artículo 188. 48