TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Valledupar, doce (12) de junio de dos mil veinticinco (2025) MEDIO DE CONTROL: POPULAR – EXPEDIENTE DIGITAL DEMANDANTE: FABIÁN DÍAZ PLATA DEMANDADO: MUNICIPIO DE VALLEDUPAR - CESAR RADICADO: 20-001-33-33-008-2023-00589-01 MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ ANTONIO APONTE OLIVELLA I. ASUNTO. - Procede esta Corporación a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte accionada, contra la sentencia proferida por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Valledupar, el día 14 de marzo de 2025, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda, así: “PRIMERO. - AMPARAR los derechos colectivos a la conservación de las especies animales y vegetales, así como al goce de un ambiente sano, los cuales están siendo amenazados y vulnerados por la autoridad accionada, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este proveído, y en consecuencia: Se ORDENA al Alcalde del Municipio de Valledupar que dentro del término de tres (3) meses contados a partir de la ejecutoria de la presente providencia, (i) realice todas las gestiones técnicas, administrativas, interadministrativas, presupuestales, financieras y demás que se requieran tendientes a garantizar el funcionamiento permanente del Centro de Protección y Bienestar Animal de esta municipalidad;
(ii) realizar en dicho Centro por lo menos una (1) jornada trimestral de promoción de adopción de gatos y perros en condición de abandono y (iii) realizar bimestralmente una (1) jornada de esterilización de los gatos y perros que transcurridos treinta (30) días calendario, hayan sido declarados en condición de abandono. PÁRRAFO: Previo a la realización de las jornadas o brigadas respectivas, la autoridad municipal deberá garantizar la difusión de la información respectiva, tales como la fecha y hora en las que se llevarán a cabo, por los distintos medios de comunicación tales como prensa, radio, página web, redes sociales de las que disponga (Instagram, Facebook, “X”, Etc.).
Popular Proceso No. 2023-00589-01 Fallo segunda instancia SEGUNDO. – DISPONER la rendición semestral de un informe con destino a este Despacho, en el que la autoridad condenada especifique, detalle e ilustre las actividades realizadas en cumplimiento de esta sentencia.
TERCERO. - ADVERTIR al señor Alcalde del Municipio de Valledupar, que en caso de desacato de las ordenes aquí dispuestas puede ser destinatario de las sanciones previstas en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998, y PREVENIRLE para que no vuelva a incurrir en las omisiones que dieron mérito para acceder a las pretensiones del demandante.
CUARTO. - CONFORMAR el Comité de Verificación para el cumplimiento de esta sentencia, el cual estará integrado por: a) La parte actora, b) El señor Alcalde Municipal de Valledupar o su delegado, c) El Personero Municipal de Valledupar, d) El Procurador 8 Judicial II Ambiental y Agrario de Valledupar, e) El (la) Procurador (a) Judicial delegado (a) ante este Despacho y f) el suscrito Juez.
(…)”1 (Sic) II.- ANTECEDENTES. - 2.1.- FUNDAMENTOS FÁCTICOS. Se resumen de la siguiente manera: Manifestó el actor popular, que desde hace algún tiempo la comunidad del Municipio de Valledupar ha evidenciado una grave problemática relacionada con los animales en condición de calle, la cual se ha proliferado de forma masiva debido a la omisión por parte de la administración municipal en hacer frente a la misma y asumir los deberes que tiene establecidos de acuerdo a la Ley 2054 de 2020.
Aseveró, que aunque en el mes de abril de 2023 se inauguró el Centro de Protección y Bienestar Animal de Valledupar, la comunidad afirma que a la fecha no se encuentra en funcionamiento y en ausencia de éste la administración municipal no está realizando las labores correspondientes para garantizar la protección de los animales en condición de calle, por lo que la comunidad es la que ha asumido esta responsabilidad, cubriendo incluso los gastos cuando presentan lesiones.
Indicó, que en virtud de lo anterior, el día 4 de agosto de 2023 elevó petición ante la administración municipal solicitando el cumplimiento de la Ley 2054 de 2020, pero, hasta la fecha, no ha obtenido respuesta alguna a la misma, razón por la cual, se reiteró el 12 de septiembre de 2023, solicitando, además, el goce de un ambiente sano por parte de la comunidad residente en el municipio, sin que tampoco se hubiese dado respuesta a la misma.
Adujo, que por ello, el día 20 de octubre de 2023, interpuso acción de tutela, lo que conllevó a que el día 27 de octubre de 2013, la Secretaría Local de Salud de Valledupar diera respuesta a lo solicitado, no obstante, la misma no fue completa, en atención a lo que ordenó el medio de amparo. Sostuvo, que la respuesta dada por el municipio no va encaminada a brindar una pronta solución a la problemática, por el contrario, lo que pretenden es someter a la ciudadanía y a los animales a dicha situación por un período indeterminado, puesto que a la fecha no se conoce cuantos de esos 175 animales esterilizados son animales en condición de calle, tampoco, cuál es el trámite que se adelanta para 1 Índice 00067 Samai 2 Popular Proceso No. 2023-00589-01 Fallo segunda instancia realizar ese procedimiento quirúrgico, en donde y bajo qué responsabilidad está el cuidado post operatorio de ello.
Expresó, que la comunidad sigue refiriendo que la problemática se sigue presentando, pues los casos de abandono y maltrato se siguen evidenciando, así como tampoco se ha cumplido con las jornadas de adopción, alimentación y concientización. 2.2.- PRETENSIONES. En la demanda se solicita concretamente lo siguiente: Que se amparen los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y a la conservación de las especies animales y vegetales de las personas residentes en Valledupar, los cuales se han visto amenazados por la administración municipal, por su actuar negligente en la protección de los animales de calle, al no haber realizado acciones que permitan mitigar la problemática presentada con el abandono y el mal estado en el que se encuentran, así como la omisión en el apoyo a fundaciones y refugios de carácter privado, quienes voluntariamente rescatan a los animales.
De igual forma solicita, que se ordene a la Alcaldía Municipal de Valledupar, que realice las gestiones que permitan garantizar la protección de los animales de calle, tales como, asegurar el funcionamiento del centro de bienestar animal, propiciar la protección de los animales, adelantando gestiones relacionadas con el desarrollo de jornadas de esterilización, vacunación, alimentación y adopción. Finaliza solicitando, que se tomen todas las acciones tendientes a garantizar y salvaguardar los derechos de los ciudadanos y animales. 2.3.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Municipio de Valledupar no contestó la demanda. 2.4 AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, mediante auto se señaló para el día 16 de abril de 2024, la celebración de la audiencia especial de que trata el artículo en mención, no obstante, fue reprogramada para el día 25 de abril de 2024, en donde la misma fue declarada fallida, debido a no existir acuerdo entre las partes. 2.5.- PROVIDENCIA APELADA.
El Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Valledupar accedió a las pretensiones de la demanda, con base en los siguientes argumentos: Luego de un análisis del fundamento legal y jurisprudencial aplicable al caso, y del material probatorio recaudado, el a quo consideró, que “…En el presente asunto, a juicio del despacho, se encuentra plenamente acreditado dentro del expediente, que se están vulnerando derechos e intereses colectivos de los miembros de la colectividad del municipio de Valledupar; pues el ordenamiento jurídico impone unas 3 Popular Proceso No. 2023-00589-01 Fallo segunda instancia obligaciones al ente territorial frente a los animales domésticos perdidos, abandonados, rescatados, vulnerables, en riesgo o aprehendidos por la policía33, propendiendo por la protección de los mismos contra el sufrimiento y el dolor, a propósito de la condición de seres sintientes que le fue otorgada por el legislador34, y por evidentes motivos de salud pública, pues los animales abandonados se enfrentan a la falta de alimentación y agua, y la exposición a peligros como enfermedades, accidentes e incluso maltrato, siendo igualmente conocido según las reglas de la sana crítica y la experiencia que los animales con las condiciones aludidas, deambulan por las calles constituyendo un claro factor de riesgo social, tanto por razones de accidentalidad en las vías, como en materia de propagación de enfermedades.
(…) En el caso sub-examine está demostrado un actuar displicente por parte del ente territorial frente a sus competencias en la materia, toda vez, que las actuaciones encaminadas a dar cumplimiento a las mismas, puntualmente relacionadas con el funcionamiento del Centro de Bienestar Animal, no se han venido desarrollando de manera continuada y por el contrario se puede concluir con el material probatorio arrimado al proceso, que se realizan de manera ocasional y transitoria, verbigracia los tres (3) meses de funcionamiento del centro de bienestar animal durante el año 2023, y los 1,5 meses en los que, finalizando el año 2024 estuvo en funcionamiento según información provista por el apoderado del ente territorial demandado en escrito presentado el 03 de diciembre (folios 8 y 11) (…) De contera, está acreditado que, en lo trascurrido del año 2025 aún no se encuentra en funcionamiento el Centro, y que a la fecha solo se cuenta con una mera expectativa, según la información recientemente provista por el ente territorial a solicitud del Despacho, relacionada con la formulación de un proyecto de inversión37 denominado “FORTALECIMIENTO PARA LA OPERACIÓN DEL CENTRO DE PROTECCIÓN Y BIENESTAR ANIMAL VIGENCIA 2025 DEL MUNICIPIO DE VALLEDUPAR”, de cuyos tiempos o cronogramas de aprobación, priorización o ejecución nada se indica.
En este orden de ideas, es claro que en el presente asunto se requiere la previsión de medidas orientadas a mitigar la problemática que se presenta en el municipio de Valledupar frente a los animales domésticos perdidos o en condición de abandono, en situaciones vulnerables o de riesgo, así como aquellos rescatados.” (Sic) En virtud de lo anterior, accedió a las pretensiones de la demanda, en los términos transcritos al inicio de esta providencia. 2.6.- RECURSO DE APELACIÓN. 2.6.1.
El apoderado del Municipio de Valledupar presenta recurso de apelación, con la finalidad de que se revoque la sentencia de primer grado, teniendo en cuenta que ese ente ha venido desempeñando la función administrativa en pro de la protección de las especies animales y la conservación de un ambiente sano, para lo cual ha construido el centro de bienestar animal, dotándolo de los equipos técnicos de última tecnología para la atención en salud de los animales, así como el almacenamiento, vacunación dentro del establecimiento y despacho de las vacunas canina y felina que se aplican en el domicilio de los propietarios de los animales y a 4 Popular Proceso No. 2023-00589-01 Fallo segunda instancia los animales en condición de calle, tal como se pudo constatar en la inspección ocular realizada el pasado 7 de junio del año 2024 donde el despacho pudo verificar la existencia del Centro Bienestar y Protección Animal, como también la dotación de los equipos.
Agrega, que el Centro Bienestar y Protección Animal no se encuentra en funcionamiento debido a procedimientos en la gestión administrativa por parte del Municipio de Valledupar, los cuales se deben cumplir a cabalidad, por lo que la administración en primera medida, ha decidido incluirlo en el plan de desarrollo y mientras éste se aprueba, está gestionando los recursos económicos y humanos para que entre en funcionamiento, tanto así que se ha tenido distintos encuentros con la Universidad de Santander sede Valledupar, con el programa de medicina veterinaria y zootecnia, para que asuma el funcionamiento del Centro Bienestar y Protección Animal.
Menciona, que a la fecha, la Secretaría Local de Salud en compañía con la Secretaría de Hacienda, se encuentran gestionando los recursos económicos necesarios para que entre a operar en un 100% el centro, y aduce, que es tanto el interés por cumplir con el mandato constitucional, que el pasado 27 de junio de 2024 solicitó a la parte actora que coadyuvara un plazo de 6 meses para que entrara en operación el centro de bienestar, pero a la fecha, ésta no dio respuesta alguna.
Finalmente, solicita que se conceda un plazo de 6 meses para que entre en funcionamiento y no se despache de manera desfavorable imponiéndole sanciones a la entidad, en virtud de las actividades que han venido realizando. 2.7 ALEGATOS EN SEGUNDA INSTANCIA. Las partes no hicieron pronunciamiento alguno. III.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO.
La Procuradora 94 Judicial II para Asuntos Administrativos emitió concepto de fondo, solicitando que la sentencia sea confirmada, debido a que las medidas ordenadas en primera instancia se encuentran no sólo ajustadas al marco legal aplicable, sino que resultan necesarias y proporcionales frente a la dimensión de la problemática acreditada.
Expone, que la orden impartida al Alcalde Municipal para que garantice el funcionamiento permanente del Centro de Protección y Bienestar Animal, así como la implementación periódica de jornadas de adopción y esterilización con debida difusión, se encuadra dentro de las competencias legales de la administración y responde a estándares razonables de cumplimiento.
Estas medidas no imponen cargas desproporcionadas, ni desconocen las limitaciones presupuestales del ente territorial, toda vez que se fundan en deberes legales preexistentes y se formulan dentro de márgenes temporales viables. Adicionalmente, advirtió, que se advierte que el material probatorio evidencia una relación de causalidad directa entre la omisión institucional y la situación que afecta a los derechos colectivos.
Las condiciones de abandono y desprotección de los animales, las declaraciones de ciudadanos y organizaciones, así como la propia información suministrada por el ente territorial, conducen a concluir que la problemática no ha sido abordada con eficacia, y que persiste un estado de cosas 5 Popular Proceso No. 2023-00589-01 Fallo segunda instancia que requiere una intervención judicial correctiva y orientada a restablecer el orden jurídico quebrantado.
IV.- CONSIDERACIONES. 4.1.- COMPETENCIA. La Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte accionada, contra la sentencia de fecha 14 de marzo de 2025, proferida por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, de conformidad con lo establecido en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998. 4.2.- NULIDADES Y PRESUPUESTOS PROCESALES.
No se encuentran irregularidades procedimentales que conlleven a declarar la nulidad parcial o total de lo actuado. Avizora cumplidos los presupuestos procesales. En efecto, es este Tribunal el competente en razón de la naturaleza del asunto y el lugar donde ocurrieron los hechos. 4.3.- GENERALIDADES DE LAS ACCIONES POPULARES Mediante la consagración constitucional de las acciones populares (artículo 88 inciso primero C.P.) se busca hacer efectivos los cometidos garantistas de la Constitución Política de 1991, protegiendo derechos e intereses colectivos tales como: el patrimonio público, el patrimonio cultural, el espacio público y la salubridad pública; así mismo, se señala como objeto y bienes jurídicos perseguibles y protegidos, la moral administrativa, el medio ambiente y la libre competencia económica; lista no taxativa y que requirió del legislador un desarrollo de los mismos, mediante la Ley 472 de 1.998, artículo 4.
Es así como en concordancia con la filosofía garantista inspiradora de este tipo de acciones, se constituyen en una herramienta determinante para la protección de los derechos e intereses colectivos, bien sea de modo preventivo para evitar el daño contingente, para hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio, o, restituir las cosas a su estado anterior cuando ello fuere posible (artículo 2, Ley 472 de 1998).
Cabe resaltar, que estas acciones proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que hayan violado, o amenacen violar derechos o intereses colectivos. 4.4.- PROBLEMA JURÍDICO. Conforme a los argumentos expuestos en el escrito de apelación del ente municipal accionado, corresponde a la Sala establecer en primer lugar, si se encuentra acreditada la actual vulneración a los derechos colectivos invocados en la acción popular, relacionada con la problemática que se presenta en el Municipio de Valledupar frente a los animales domésticos perdidos o en condición de abandono, así como sobre la puesta en funcionamiento del Centro de Protección y Bienestar Animal, o sí, la las gestiones administrativas que ha realizado la administración municipal, han mitigado esta problemática.
En segundo lugar, se analizará la 6 Popular Proceso No. 2023-00589-01 Fallo segunda instancia solicitud de la parte apelante, respecto a la ampliación del plazo otorgado para dar cumplimiento a las órdenes dadas por el a quo. 4.5.- DE LOS DERECHOS COLECTIVOS INVOCADOS EN LA DEMANDA. En la demanda, se invocó la protección de los derechos e intereses colectivos previstos en los literales a) y c) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998, a saber: DEL DERECHO AL GOCE DE UN MEDIO AMBIENTE SANO. El medio ambiente se encuentra al amparo de lo que la jurisprudencia constitucional ha denominado la “Constitución Ecológica”, conformada por el conjunto de disposiciones superiores que fijan los presupuestos a partir de los cuales deben regularse las relaciones de la sociedad con la naturaleza y que se encaminan a proteger el medio ambiente.
En este sentido los artículos 8°, 58, 79, 80 y 95 Superiores, consagran, respectivamente, i) la obligación del Estado y de las personas de proteger las riquezas naturales de la Nación; ii) la función ecológica de la propiedad; iii) el derecho a gozar de un ambiente sano y el deber del Estado de proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservando las áreas de especial importancia ecológica y fomentando la educación para el logro de estos fines; y iv) el deber del Estado de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Así como de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados.
En un mismo sentido, la Ley 99 de 1993, por la cual se creó el Ministerio del Medio Ambiente, reordenó el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, y se dictaron otras disposiciones, fija que la política ambiental colombiana seguirá, entre otros, los siguientes principios generales: i) El proceso de desarrollo económico y social del país se orientará según los principios universales y del desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992, sobre Medio Ambiente y Desarrollo; ii) en la utilización de los recursos hídricos el consumo humano tendrá prioridad sobre cualquier otro uso; iii) la formulación de las políticas ambientales tendrá en cuenta el resultado del proceso de investigación científica.
Aun cuando, no obstante, las autoridades ambientales y los particulares darán aplicación al principio de precaución; iv) el Estado fomentará la incorporación de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos para la prevención, corrección y restauración del deterioro ambiental y para la conservación de los recursos naturales renovables; v) el paisaje por ser patrimonio común deberá ser protegido; vi) la prevención de desastres será materia de interés colectivo y las medidas tomadas para evitar o mitigar los efectos de su ocurrencia serían de obligatorio cumplimiento; y vii) los estudios de impacto ambiental serán el instrumento básico para la toma de decisiones respecto a la construcción de obras y actividades que afectaran significativamente el medio ambiente natural o artificial.
En relación con el derecho al medio ambiente, la Corte Constitucional2 ha sostenido que: 2 Sentencia C-219/17. Referencia.: Expediente D-11662. Magistrado Ponente (e.): IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO. 7 Popular Proceso No. 2023-00589-01 Fallo segunda instancia “4.1. El ambiente constituye un patrimonio común de toda la humanidad, de cuya conservación y protección depende la supervivencia de las actuales y futuras generaciones.
En la actualidad, de los problemas medioambientales más apremiantes se encuentran el cambio climático, la destrucción de la capa de ozono, la deforestación, la pérdida de biodiversidad, la sobreexplotación de la pesca global y el suministro de agua potable, entre otros, que demandan medidas efectivas de orden nacional e internacional, para desterrar y mitigar la amenaza y afectación de los ecosistemas y su entorno. Como uno de los principales mecanismos para lograr la superación del daño medioambiental, los Estados se han enfocado en crear e implementar medidas de precaución y prevención, así como regulaciones y políticas públicas más estrictas, que van desde la propia consagración constitucional, el orden internacional, pasan por la ley y terminan en los actos de la administración. Así, el medio ambiente fue una de las principales preocupaciones del Constituyente de 1991[7], el cual quiso imprimir un nuevo paradigma en la relación de la sociedad colombiana con la naturaleza y su entorno, al punto que hoy en día a la Carta Política se le da el apelativo de “Constitución ecológica” o “Constitución verde”.
Como reflejo de esta preocupación, en gran parte del cuerpo normativo de la Carta Política fueron consagradas treinta y tres cláusulas que le otorgan un interés superior al medio ambiente[8]. La defensa de los recursos naturales, del entorno ecológico y del medio ambiente ha sido objeto de regulación legal y de múltiples pronunciamientos de esta Corporación, donde se han desarrollado distintos enfoques jurídicos que se han concretado en visiones: i) antropocéntricas, ii) biocéntricas y iii) ecocéntricas, entre otras.
(…). (..) En este sentido, en la sentencia C-259 de 2016[14], luego de hacer una lectura sistemática de la Constitución, la Corte encontró que el Estado asume cuatro deberes fundamentales con relación al medio ambiente: “(i) El deber de prevenir los daños ambientales, entre otros, se contempla en los siguientes preceptos constitucionales: (a) en el mandato de evitar factores de deterioro ambiental (CP art. 80.2), esto es, adoptando de forma anticipada un conjunto de medidas o de políticas públicas que, a través de la planificación, cautelen o impidan el daño al ecosistema y a los recursos naturales; o que, en caso de existir, permitir o habilitar algún impacto sobre los mismos, logren asegurar su aprovechamiento en condiciones congruentes y afines con el desarrollo sostenible.
Este deber también se expresa en el (b) fomento a la educación ambiental (CP arts. 67 y 79) y en la garantía (c) a la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectar el medio ambiente (CP art. 79). (ii) El deber de mitigar los daños ambientales se manifiesta en el control a los factores de deterioro ambiental (CP art. 80.2), en términos concordantes con el artículo 334 del Texto Superior, el cual autoriza al Estado a intervenir, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, y en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, con el fin de racionalizar la economía en aras de mejorar la calidad de vida de los habitantes, y lograr los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano. Por esta vía, por ejemplo, se destaca la existencia de los planes de manejo ambiental y de las licencias ambientales, que en 8 Popular Proceso No. 2023-00589-01 Fallo segunda instancia relación con actividades que pueden producir un deterioro al ecosistema o a los recursos naturales, consagran acciones para minimizar los impactos y efectos negativos de un proyecto, obra o actividad.
(iii) El deber de indemnizar o reparar los daños ambientales encuentra respaldo tanto en el principio general de responsabilidad del Estado (CP art. 90), como en el precepto constitucional que permite consagrar hipótesis de responsabilidad civil objetiva por los perjuicios ocasionados a los derechos colectivos (CP art. 88). Adicionalmente, el artículo 80 del Texto Superior le impone al Estado el deber de exigir la reparación de los daños causados al ambiente.
Por esta vía, a manera de ejemplo, esta Corporación ha avalado la exequibilidad de medidas compensatorias, que lejos de tener un componente sancionatorio, buscan aminorar y restaurar el daño o impacto causado a los recursos naturales. (iv) Finalmente, el deber de punición frente a los daños ambientales se consagra igualmente en el artículo 80 de la Constitución, en el que se señala la posibilidad de imponer sanciones de acuerdo con la ley.
De este precepto emana la potestad sancionatoria del Estado en materia ambiental, cuyo fin es el de garantizar la conservación, preservación, protección y uso sostenible del medio ambiente y de los recursos naturales. Esta atribución, como manifestación del ius puniendi, admite su ejercicio tanto por la vía del derecho administrativo sancionador (lo que incluye el derecho contravencional y el derecho correccional), como a través del derecho punitivo del Estado.
Se trata en esencia, de un poder de sanción, que lejos de ser discrecional es eminentemente reglado, sobre todo en lo que refiere a la garantía del derecho fundamental al debido proceso (CP art. 29). Incluso los pronunciamientos reiterados de la Corte han destacado que cualquier medida sancionatoria debe estar sujeta a los principios de legalidad, tipicidad, presunción de inocencia, juez natural, inviolabilidad de la defensa y non bis in ídem”.
De esta manera, la concepción ecológica de la Constitución Política exige que la legislación que se adopte propenda por la garantía y protección del medio ambiente en los aspectos sustanciales como en su régimen sancionatorio”. (Subrayas fuera de texto). DEL DERECHO COLECTIVO A LA CONSERVACIÓN DE LAS ESPECIES ANIMALES Y VEGETALES EN EL MARCO DE LOS INTERESES DE LA COMUNIDAD RELACIONADOS CON LA PRESERVACIÓN DEL MEDIO AMBIENTE.
En la Ley 472 de 1998, está establecido como derecho colectivo, la conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; en consonancia con dicho planteamiento, el Consejo de Estado ha señalado que éste “contiene una gama amplia o haz de garantías cuya protección se puede obtener por intermedio de la acción, medio de control o pretensión popular, que se traduce en cinco intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente, incluyendo el de la conservación de las especies animales y vegetales”.
En lo que, a la conservación de especies animales y protección animal se refiere, la Ley 1774 de 2016, fijó varios principios, como medidas dirigidas a la protección de 9 Popular Proceso No. 2023-00589-01 Fallo segunda instancia los animales que deben ser amparados de sufrimiento y dolor, en especial los causados directa o indirectamente por la especie humana, tales como: “a) Protección al animal.
El trato a los animales se basa en el respeto, la solidaridad, la compasión, la ética, la justicia, el cuidado, la prevención del sufrimiento, la erradicación del cautiverio y el abandono, así como de cualquier forma de abuso, maltrato, violencia, y trato cruel; b) Bienestar animal. En el cuidado de los animales, el responsable o tenedor de ellos asegurará como mínimo: 1.
Que no sufran hambre ni sed; 2. Que no sufran injustificadamente malestar físico ni dolor; 3. Que no les sean provocadas enfermedades por negligencia o descuido; 4. Que no sean sometidos a condiciones de miedo ni estrés; 5. Que puedan manifestar su comportamiento natural; c) Solidaridad social. El Estado, la sociedad y sus miembros tienen la obligación de asistir y proteger a los animales con acciones diligentes ante situaciones que pongan en peligro su vida, su salud o su integridad física.
Asimismo, tienen la responsabilidad de tomar parte activa en la prevención y eliminación del maltrato, crueldad y violencia contra los animales; también es su deber abstenerse de cualquier acto injustificado de violencia o maltrato contra estos y denunciar aquellos infractores de las conductas señaladas de los que se tenga conocimiento.” Al respecto, la Corte Constitucional en la sentencia C-666 de 2010, fijó los parámetros para la protección animal, bajo las siguientes consideraciones: “En este sentido resalta la Corte que el concepto protegido como parte del ambiente es la fauna, siendo ésta “el conjunto de animales de un país o región”; la protección que se deriva de la Constitución supera la anacrónica visión de los animales como cosas animadas, para reconocer la importancia que éstos tienen dentro del entorno en que habitan las personas, no simplemente como fuentes de recursos útiles al hombre, sino en cuanto seres sintientes que forman parte del contexto en que se desarrolla la vida de los principales sujetos del ordenamiento jurídico: los seres humanos. No otra puede ser la interpretación que se dé a las disposiciones que, como el artículo 79 de la Constitución12, consagran deberes en cabeza del Estado respecto de la integridad del ambiente, sin que de esta obligación sea excluido elemento alguno de aquellos que hacen parte del concepto de ambiente como elemento complejo y como bien constitucionalmente protegido.” (Subrayas nuestras) En suma, el ámbito de protección de la especie animal, trae desde la Constitución Política, una serie de elementos dirigidos a respetar una visión de la naturaleza, el ambiente y los seres que de él hacen parte no como un depósito de recursos a disposición de los seres humanos, sino entendiendo a los seres humanos como un elemento más de aquellos que componen la naturaleza; concepción alejada de un parámetro de provecho humano e indiferente a las sensaciones de seres sintientes que también integran el medio ambiente, generándose una protección reforzada al ambiente y a los seres vivos que allí cohabitan. 4.6 CASO CONCRETO. 10 Popular Proceso No. 2023-00589-01 Fallo segunda instancia De acuerdo al escrito de la demanda, la Sala observa que ésta se promovió pretendiendo asegurar el funcionamiento permanente del Centro de Protección y Bienestar Animal, en donde se lleven los animales que se encuentran deambulando por las calles del municipio, así como para propiciar la protección a los animales en condición de calle, específicamente, adelantando gestiones relacionadas con el desarrollo de jornadas de esterilización, vacunación, alimentación y adopción. Revisado el recurso de apelación, la entidad territorial pretende que, en esta instancia, se determine si existen elementos de juicios para salvaguardar los derechos de colectivos que fueron invocados en la acción popular y que fueron amparados por el a quo, como quiera que esa entidad ha venido desempeñando la función administrativa en pro de la protección de las especies animales y la conservación de un ambiente sano, tanto así, que construyó el centro de bienestar animal, dotándolo de los equipos técnicos de última tecnología para la atención en salud de los animales, asimismo, el almacenamiento, vacunación dentro del establecimiento y despacho de las vacunas canina y felina que se aplican en el domicilio de los propietarios de los animales y a los animales en condición de calle.
No obstante, enfatizan que a la fecha el centro no está en funcionamiento, pero, que se están realizando gestiones presupuestales y administrativas previas, para la entrada en operación del mismo, por lo que solicita una ampliación del término otorgado por el a quo, para que ello sea una realidad. Así las cosas, la Ley 769 de 2002, Código Nacional de Tránsito, fue la normativa que introdujo el concepto de “cosos o depósitos municipales de animales”, así: “(…)
ARTÍCULO
97. MOVILIZACIÓN DE ANIMALES. No deben dejarse animales sueltos en las vías públicas, o con libre acceso a éstas. Las autoridades tomarán las medidas necesarias para despejar las vías de animales abandonados, que serán conducidos al coso o se entregarán a asociaciones sin ánimo de lucro encargados de su cuidado. Se crearán los cosos o depósitos animales, en cada uno de los municipios del país, y, en el caso del distrito capital de Bogotá, uno en cada una de sus localidades.
PARÁGRAFO 1 o. El coso o depósito de animales será un inmueble dotado con los requisitos necesarios para el alojamiento adecuado de los animales que en él se mantengan. Este inmueble comprenderá una parte especializada en especies menores, otra para especies mayores y otra para fauna silvestre, esta última supervisada por la entidad administrativa del recurso.
PARÁGRAFO 2 o. Este inmueble se construirá según previo concepto técnico de las Juntas Municipales Defensoras de Animales. (…)” (El resaltado es nuestro) Posteriormente, la Ley 1801 de 2016 - Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana - prescribió como deber de los municipios, establecer un centro de bienestar animal, coso u hogar de paso animal, ampliando su utilidad y definiendo el tiempo de estadía de los animales: “(…)
ARTÍCULO 119. En todos los distritos o municipios se establecerá un lugar seguro, sea este un centro de bienestar animal, coso municipal u hogar de paso público o privado, a donde se llevarán los animales domésticos o mascotas que penetren predios ajenos o vaguen por sitios públicos y se desconozca quién es el propietario o tenedor del mismo, y que por su condición física o situación de riesgo ameriten la atención o su custodia temporal.
Si transcurridos treinta (30) días 11 Popular Proceso No. 2023-00589-01 Fallo segunda instancia calendario, el animal no ha sido reclamado por su propietario o tenedor, las autoridades lo declararán en estado de abandono y procederán a promover su adopción o, como última medida, su entrega a cualquier título. (…)” –Resalta la Sala Más recientemente, la Ley 2054 de 2020 reemplazó la expresión “coso municipal” por la de “albergues municipales para fauna” (artículo 9.º) y modificó el citado artículo 119, así: “(…) ARTÍCULO 2o.
El artículo 119 de la Ley 1801 de 2016 quedará así: Artículo 119. En todos los distritos o municipios se deberá establecer, de acuerdo con la capacidad financiera de las entidades, un lugar seguro; centro de bienestar animal, albergues municipales para fauna, hogar de paso público, u otro a donde se llevarán los animales domésticos a los que se refiere el artículo 1.
Si transcurridos treinta (30) días calendario, el animal no ha sido reclamado por su propietario o tenedor, las autoridades lo declararán en estado de abandono y procederán a promover su adopción o, como última medida, su entrega a cualquier título.
PARÁGRAFO 1 o. En cumplimiento de las obligaciones asignadas a las entidades territoriales antes indicadas y actuando de conformidad con los principios de coordinación y colaboración, los Municipios y Distritos podrán celebrar convenios o contratos interadministrativos para el desarrollo de este fin.
PARÁGRAFO 2 o. El POT de cada Distrito o Municipio deberá garantizar un área dónde construir el centro de bienestar animal, albergue municipal para fauna u hogar de paso público cuyas dimensiones estarán determinadas por la cantidad de animales sin hogar establecida mediante un sondeo.
PARÁGRAFO 3 o. Los Distritos y Municipios de primera categoría deberán implementar las disposiciones contenidas en el presente artículo dentro de los tres años siguientes a la entrada en vigencia de la presente Ley.
PARÁGRAFO 4 o. Para poder llevar a cabo estas obligaciones, las entidades territoriales podrán asociarse de conformidad con las formas dispuestas en la Ley 1454 de 2011. (…)” –Resalta la Sala Del material probatorio obrante en el plenario, se advierte que en lo que tiene que ver con la construcción de un albergue animal, dentro del proceso se comprobó la construcción en el Municipio de Valledupar, del Centro de Protección y Bienestar Animal, con la inspección judicial realizada al mismo, el día 7 de junio de 2024 3, en donde se advirtió lo siguiente: 3 Índice 00039 Samai 12 Popular Proceso No. 2023-00589-01 Fallo segunda instancia Ahora, respecto al funcionamiento este centro, la Sala de Decisión acota que el mismo ente municipal admite que en la actualidad, éste no está en operación, aduciendo que están en trámites presupuestales para su puesta en funcionamiento, ello se pudo corroborar con las probanzas que fueron aportadas por la misma entidad territorial, en virtud del auto para mejor proveer dictado, en donde se verificó que efectivamente, desde el año 2024, el centro de protección animal no está en operación, como se desprende del “DOCUMENTO COMPLEMENTARIO AL CONTRATO ELECTRÓNICO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS No. 1901-SGR DE 2024 SUSCRITO ENTRE EL MUNICIPIO DE VALLEDUPAR Y UNIÓN TEMPORAL MENDOZA CIMIENTOS BIENESTAR ANIMAL VALLEDUPAR”, suscrito en noviembre del año 2024, cuyo objeto fue el “FUNCIONAMIENTO Y OPERACIÓN DEL CENTRO DE BIENESTAR ANIMAL DEL MUNICIPIO DE VALLEDUPAR”, cuyo plazo de ejecución era hasta el 31 de diciembre de esa anualidad4. 4 Índice 00060 Samai 13 Popular Proceso No. 2023-00589-01 Fallo segunda instancia Verificándose además, con la respuesta emitida por la Secretaría Local de Salud del Municipio de Valledupar, que durante este año 2025, el Centro de Protección y Bienestar Animal no ha entrado en operación5, tal como se advierte: Como se observa, no se acreditó en el plenario actuación posterior dirigida a la materialización del proyecto “Fortalecimiento para la operación del Centro de Protección y Bienestar Animal vigencia 2025 del Municipio de Valledupar”, ni se comprobó las gestiones relacionadas con el desarrollo de jornadas de esterilización, vacunación, alimentación y adopción de los animales de calle, por el contrario, es un hecho notorio en la municipalidad, la continua proliferación de perros y gatos en estado de abandono en las vías urbanas que amenazan la seguridad tanto de éstos como de la ciudadanía, lo que de contera, acredita la vulneración por parte de la administración, de los derechos colectivos invocados en la demanda, específicamente, el de la conservación, restauración o sustitución y la conservación de las especies animales y vegetales, configurándose así un quebrantamiento a lo estatuido en el artículo 2 de la Ley 2054 de 2020, que modificó el artículo 119 de la Ley 1801 de 2016. 5 Índice 00065 Samai 14 Popular Proceso No. 2023-00589-01 Fallo segunda instancia En consecuencia, contrario a lo que pretende el municipio en su recurso de alzada, esta Corporación considera que le asiste razón al a quo en amparar los derechos colectivos solicitados, pues aunque se estén ejecutando acciones tendientes a perseguir la operatividad del centro de protección y bienestar animal en el municipio, en donde se adelanten acciones de vacunación, esterilización, fertilización, alimentación, entre otros servicios, lo cierto es que a la fecha, el establecimiento no está en funcionamiento y la problemática no ha cedido, es decir, a la fecha, no se ha garantizado el control de la población de animales en condición de abandono, acreditándose así, la conculcación del derecho colectivo de marras.
Por lo tanto, se hace necesario confirmar la orden del juez popular de primera instancia, pues dada la continuidad en la vulneración de los derechos colectivos invocados, es necesario que el Municipio de Valledupar adopte las medidas que sean necesarias, para que el Centro de Protección y Bienestar Animal, de manera permanente, preste el cuidado de animales domésticos perdidos, abandonados, rescatados, vulnerables, o, en riesgo, así como también, adelante las jornadas trimestrales de promoción de adopción de perros y gatos en condición de abandono y de esterilización de estos animales de forma bimestral, pues ello guarda plena consonancia con la normatividad transcrita con anterioridad.
Por otra parte, la entidad territorial solicita en su recurso, que se amplié el plazo otorgado por el fallador para dar cumplimiento a todas las gestiones, presupuestales y administrativas, para que el centro de bienestar animal pueda entrar en operación, requiriendo que este plazo se aumente a 6 meses. Al respecto, esta Colegiatura advierte en primera medida, que la Corte Constitucional reconoce la importancia de la protección inmediata de los derechos colectivos ante un peligro notorio, señalando que se debe interpretar de manera integral la Constitución Política, incluyendo principios, valores y derechos fundamentales, para asegurar la protección de los derechos colectivos.
Así, la Corte Constitucional ha enfatizado la necesidad de una respuesta rápida y efectiva ante situaciones que amenazan derechos fundamentales o colectivos, señalando cuál debe ser la intervención del juez en tales casos: “Los derechos fundamentales y la protección ambiental son dos de las preocupaciones fundamentales del derecho constitucional moderno. Ellos representan valores sociales diferentes pero interrelacionados por un conjunto de metas comunes.
Los esfuerzos para realizarlos ambos buscan lograr y mantener la más alta calidad de vida humana. En ese ámbito, los derechos humanos fundamentales dependen de la protección ambiental y la protección ambiental depende del ejercicio de los derechos fundamentales ya existentes como el derecho a la información y el derecho a la participación política” E. El medio ambiente y la intervención del juez. 8.
Ahora bien, la importancia de estos derechos y su carácter difuso han hecho indispensable la invención de nuevos mecanismos de protección. En vista de la imposibilidad de prever, en abstracto y apriori, tal como lo hace la ley, la totalidad de los elementos de juicio necesarios para delimitar la violación de estos derechos, su carácter de fundamental sólo puede ser definido en concreto, con base en las circunstancias propias del caso y, por lo tanto, esta labor le corresponde al juez.
Los principios y valores constitucionales y las características de los hechos adquieren aquí una importancia excepcional. Mientras que en el caso de los derechos fundamentales de aplicación inmediata se suelen mirar los hechos bajo la óptica de la norma, en el caso de los derechos difusos, la norma constitucional que los 15 Popular Proceso No. 2023-00589-01 Fallo segunda instancia consagra y su status de derecho fundamental se descubre bajo la óptica de los valores, de los principios y de las circunstancias del caso.”6 (Subrayas fuera) Definido lo anterior, pasará la Sala al análisis de las órdenes dadas en primera instancia para la protección de los derechos colectivos, con el fin de verificar si las medidas deben o no ser ampliadas, tal como lo solicita la entidad territorial en su escrito.
Así, la Sala observa, que las órdenes dadas por el a quo, en el marco del amparo a los derechos colectivos a la conservación de las especies animales y vegetales, así como al goce de un ambiente sano, fueron: “Se ORDENA al Alcalde del Municipio de Valledupar que dentro del término de tres (3) meses contados a partir de la ejecutoria de la presente providencia, (i) realice todas las gestiones técnicas, administrativas, interadministrativas, presupuestales, financieras y demás que se requieran tendientes a garantizar el funcionamiento permanente del Centro de Protección y Bienestar Animal de esta municipalidad;
(ii) realizar en dicho Centro por lo menos una (1) jornada trimestral de promoción de adopción de gatos y perros en condición de abandono y (iii) realizar bimestralmente una (1) jornada de esterilización de los gatos y perros que transcurridos treinta (30) días calendario, hayan sido declarados en condición de abandono. PÁRRAFO: Previo a la realización de las jornadas o brigadas respectivas, la autoridad municipal deberá garantizar la difusión de la información respectiva, tales como la fecha y hora en las que se llevarán a cabo, por los distintos medios de comunicación tales como prensa, radio, página web, redes sociales de las que disponga (Instagram, Facebook, “X”, Etc.).
SEGUNDO. – DISPONER la rendición semestral de un informe con destino a este Despacho, en el que la autoridad condenada especifique, detalle e ilustre las actividades realizadas en cumplimiento de esta sentencia.” (Sic) Ahora, tal como se ha indicado, lo que este Tribunal puede advertir, es que no es un hecho desconocido que, en la actualidad, existe una alta proliferación de aminales en situación de abandono circulando por las calles de la ciudad 7, lo que aunado a lo que la misma entidad municipal menciona en su escrito de alzada, respecto a que a la fecha continúan adelantando gestiones para que el centro de bienestar animal entre en operación, permite corroborar que persiste el riesgo en la protección de estos animales, pero además, esta problemática ha afectado a la ciudadanía, quienes constantemente están denunciando un alto volumen de animales de calle en sus barrios, lo que puede causar un riesgo en la salud de los habitantes, pues se desconoce si los caninos o felinos cuentan o no con la vacunación respectiva.
De acuerdo con lo anterior, las circunstancias particulares de este caso, esto es, el inminente riesgo en que se encuentran no sólo los animales en abandono, sino la misma población, aunado al hecho de que desde el mes de enero de 2025 que fue presentado el proyecto de inversión para el fortalecimiento y operación del Centro de Protección y Bienestar Animal sin que a la fecha se acreditare la consecución de tales recursos, ni, por supuesto, la puesta en marcha del establecimiento con carácter permanente, son las que determinan la urgencia de las medidas implementadas, por lo que a juicio de esta Corporación, el término otorgado por el 6 T-101 Corte Constitucional 7 De ello dan cuenta permanentemente las diferentes difusiones periodísticas en las redes sociales. 16 Popular Proceso No. 2023-00589-01 Fallo segunda instancia a quo de 3 meses para el adelantamiento de las gestiones presupuestales y administrativas, se consideran más que suficientes.
Por lo tanto, la orden contenida en la sentencia dictada por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, será confirmada, así como también, la decisión de amparar los derechos colectivos invocados en la demanda. 4.7.- CONDENA EN COSTAS Y AGENCIAS EN DERECHO, ARTÍCULO 188 DEL CPACA. Las costas del proceso está relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y comprende los denominados gastos del proceso, que incluye los honorarios de abogado o agencias del derecho 8, los llamados en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, gastos ordinarios del proceso, y otros como son los necesarios para traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación. De esta manera, el artículo 188 del CPACA establece que salvo en los casos donde se discute un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas atendiendo para efectos de liquidación y ejecución lo previsto en normatividad procesal civil.
Al tenor de esa remisión, los artículos 365 y 366 del CGP, regulan la condena y liquidación de las costas, de cuyo contenido se extrae que la parte vencida será condenada a su pago y que se hará en la sentencia o auto que resuelva la actuación que la originó, indicando además el valor de las agencias en derecho, que serán incluidas en la liquidación. Seguidamente, se prevé el trámite para la liquidación en cabeza del Secretario que deberá hacerla, para la posterior aprobación por parte del juez.
No obstante, la jurisprudencia del Consejo de Estado9en dicha temática, ha precisado que el artículo 188 del CPACA entrega al juez la facultad de disponer sobre su condena, lo cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que principalmente aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del CGP antes mencionado; descartándose así una apreciación objetiva que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas.
En el asunto de autos, si bien en las acciones populares cabe el reconocimiento de las costas procesales, bien sea en cuanto a las expensas y gastos procesales o a las agencias en derecho, sea a favor del actor popular o de la parte demandada, la condena se hará atendiendo las reglas previstas en el artículo 365 del Código General del Proceso, de forma que sólo se condenará al pago de aquellas que se encuentren causadas y se liquidarán en la medida de su comprobación, sin que en el plenario se hubiese demostrado que éstas se causaron, motivo por el cual no procede su imposición. En consecuencia, la Sala no condenará en costas en esta instancia. 8 Artículo 361 del Código General del Proceso. 9 Providencia de fecha 21 de enero de 2021, radicado: 25000-23-42-000-2013-04941-01 (3806- 2016), M.P WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ. 17 Popular Proceso No. 2023-00589-01 Fallo segunda instancia DECISIÓN. Por lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Cesar, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Valledupar, de fecha 14 de marzo de 2025, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin costas en esta instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue discutida y aprobada en reunión de Sala de Decisión No. 058, efectuada en la fecha. JOSÉ ANTONIO APONTE OLIVELLA MAGISTRADO CARLOS MARIO ARANGO HOYOS MAGISTRADO CARMEN DALIS ARGOTE SOLANO PRESIDENTE Firmado Por: Jose Antonio Aponte Olivella Magistrado Oral 002 Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Carlos Mario Arango Hoyos Magistrado 003 Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Carmen Dalis Argote Solano Magistrada Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, 18 Popular Proceso No. 2023-00589-01 Fallo segunda instancia conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: e071a3aee121b726a75aa0e9acbef3ea14213399161429e5e398a5d154303414 Documento generado en 12/06/2025 11:44:20 AM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica 19