REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Magistrado Ponente: Fernando Alberto Álvarez Beltrán Manizales, veintinueve (29) de septiembre de dos mil veinticinco (2025). Radicación Clase: 17 001 23 33 000 2025 00254 00 Protección de derechos e intereses colectivos Demandante: Personería de Manizales Demandado: Nueva EPS, Caja de Compensación Familiar (CAFAM), Superintendencia Nacional de Salud y Ministerio de Salud Auto 412 interlocutorio: Procede el Despacho a resolver el recurso de reposición interpuesto contra el auto admisorio de la demanda.
I. Antecedentes Mediante auto de 5 de septiembre de 2019, se profirió auto ordenando corregir la demanda en el siguiente sentido: “Debe acreditar el cumplimiento del requisito contenido en el artículo 6 de la ley 2213 de junio 13 de 2022, en el sentido de que el demandante al presentar la demanda simultáneamente deberá enviar por medio electrónico copia de ella y de sus anexos a los demandados; de igual manera deberá proceder cuando al inadmitirse la demanda se presente escrito de subsanación. Advirtiendo el Despacho que, el mismo actor popular, en ítem de notificaciones del escrito de demanda, aporta las direcciones electrónicas de las entidades demandadas, razón de más, para que cumpla con la carga impuesta en el artículo 6 de la ley 2213 de 2022, que no tiene excepción para este caso. 2.
Debe acreditar el cumplimiento del requisito de procedibilidad previsto en el numeral 4 del artículo 144 del CPACA, que dispone que antes de presentarse la demanda de protección de derechos e intereses colectivos, la parte demandante debe solicitar a la autoridad que adopte las medidas necesarias de protección del derecho o interés colectivo amenazado o violado. 1 Dejándose presente lo siguiente: (…) - Así pues, el 15 de agosto de 2025, el mismo actor popular, en este caso, personero de la ciudad de Manizales, se notificó del auto en el que se le ordenó cumplir con el requisito en mención; no obstante, no corrigió la demanda, y decidió su retiro; presentando nuevamente la misma demanda, la cual fue asignada por la oficina de reparto a este Despacho Judicial.
De manera que, dicha situación evidencia aún más, la posibilidad que tuvo el demandante de haber podido realizar la petición indicada en el inciso tercero del artículo 144 de CPACA; de adoptar las medidas necesarias de protección de los derechos colectivos amenazados o violados, para que, en un lapso de 15 días siguientes, en caso de silencio o negativa, pudiere acudir ante el juez, aun así, no lo hizo, y prefirió radicar la demanda nuevamente.
( )” Y, el 15 de septiembre del año en curso, el demandante presentó memorial solicitando aclaración y adición del referido auto; la cual fue resuelta mediante auto interlocutorio 384 de 17 del mismo mes y año, resolviendo rechazar por improcedente la solicitud de aclaración y adición. El 23 de septiembre el demandante allega memorial en el que interpone recurso de reposición contra el auto inadmisorio de la demanda, fundado en que esa decisión desconoce los elementos probatorios, que dan cuenta sumariamente del riesgo inminente sobre la vida e integridad física de la población por la falta de entrega de medicamentos; así como solicita la aplicación del precedente de riesgo inminente en acciones populares, al evaluar el requisito de procedibilidad del artículo 144 del CPACA.
Refuta igualmente, en estudio que se hace de la mora en entrega de medicamentos, y sostiene que hay un riesgo inminente, solicitando reponer el auto inadmisorio, y en su lugar admitir la demanda y decretar las medidas preventivas solicitadas. II. Consideraciones De conformidad con el artículo 36 de la ley 472 de 1998, mediante la cual se desarrolla el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones, “Contra los autos dictados durante el trámite de la Acción Popular procede el recurso de reposición, el cual será interpuesto en los términos del Código de Procedimiento Civil” 2 En ese orden de ideas, contra el auto de fecha 5 de septiembre de 2019, mediante el cual se ordenó la corrección de la demanda de la referencia, procede el recurso de reposición. Sea lo primero señalar que, en el capítulo de la demanda que el actor denomina “Procedibilidad de la acción popular sin agotar el requisito de procedibilidad”, argumenta que hay un urgencia y justificación para el no agotamiento del requisito de procedibilidad a juicio del demandante, porque dice ser evidente la omisión en la entrega de medicamentos a personas con enfermedades de alto riesgo vulnerando con ello derechos colectivos y; a renglón seguido, solicita como medida cautelar, ordenar las medidas necesarias para impedir un daño inminente y hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el riesgo sobre los derechos e intereses colectivos.
En la demanda el actor popular hace una amplia exposición de hechos constitutivos de la vulneración de los derechos de los usuarios de salud en la ciudad de Manizales, con ocasión a la falta de entrega de medicamentos de pacientes con enfermedades de alto costo, relacionando cifras, meses en los que se constató la omisión de entrega de medicamentos o pendientes y, las enfermedades en general y hace precisión sobre patologías de mayor riesgo para los pacientes usuarios; tales como, cardiovasculares, renales, CIH/SIDA, cáncer y enfermedades huérfanas.
Como pruebas aporta entre otros, informes consolidados sobre la entrega de medicamentos para tratar enfermedades de alto costo, informes sobre la falta de entrega de medicamentos a usuarios de la Nueva EPS en Manizales durante el año 2025, Informe de PQR elevadas ante la DTSC en el transcurso del presente año debido a la falta de entrega de medicamentos, actas de visitas e informes mes a mes que soportan los informes presentados; así como guías y conceptos técnicos relacionados con las patologías de alto riesgo y los fármacos que se utilizan para cada tratamiento.
Por su parte el inciso tercero del artículo 144 del CPACA prevé lo siguiente en relación con el agotamiento del requisito de procedibilidad en las demandas de protección de derechos e intereses colectivos: “Antes de presentar la demanda para la protección de los derechos e intereses colectivos, el demandante debe solicitar a la autoridad o al particular en ejercicio de funciones administrativas que adopte las medidas necesarias de protección del derecho o interés 3 colectivo amenazado o violado.
Si la autoridad no atiende dicha reclamación dentro de los quince (15) días siguientes a la presentación de la solicitud o se niega a ello, podrá acudirse ante el juez. Excepcionalmente, se podrá prescindir de este requisito, cuando exista inminente peligro de ocurrir un perjuicio irremediable en contra de los derechos e intereses colectivos, situación que deberá sustentarse en la demanda”.
Es decir que, excepcionalmente la norma prevé prescindir del requisito previo a la presentación de la demanda, atañido a solicitar a las entidades o autoridades demandadas adoptar las medidas necesarias para la protección de los derechos e intereses colectivos invocados como vulnerados; en los casos que exista un inminente peligro de ocurrir un perjuicio irremediable.
Por su parte, tanto la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional ha considerado que, las acciones populares son un medio para asegurar la protección de derechos e intereses colectivos afectados o amenazados por las actuaciones de autoridades públicas o de particulares; y que, tienen como finalidad evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración por el agravio sobre esta categoría de derechos e intereses o restituir las cosas a su estado anterior.
Y, en relación con el perjuicio irremediable, éste debe ser inminente, o sea, que esté próximo a suceder; y que su prevención o mitigación sea urgente para evitar la consumación del daño según múltiples pronunciamientos de la Corte Constitucional1. En este caso, el actor popular considera que no era necesario agotar el requisito de procedibilidad ante la existencia de un riesgo inminente en que se concrete un perjuicio irremediable, ante la vulneración de los derechos fundamentales a la vida, la salud, la dignidad humana, y la integridad física de un grupo de personas especialmente vulnerables, debido a la reiterada omisión en la entrega de medicamentos.
Efectivamente el actor popular allega con el libelo introductorio documentación referente a las gestiones e indagaciones realizadas, en relación con la entrega de medicamentos a los usuarios de la Nueva EPS, a cargo de CAFAM; y, detalla efectivamente la falta de entrega de múltiples medicamentos para pacientes con enfermedades de alto riesgo y enfermedades catastróficas desde el mes de noviembre de 2024, advirtiendo un incremento en la no entrega de los mismos, 1 Sentencias T-471 de 2017, T-052 de 2018, T-425 de 2019 y T 445 de 2019. 4 siendo cada vez más los pendientes para ser entregados a la población especialmente vulnerable debido a sus condiciones de salud y las enfermedades padecidas.
En relación con el derecho a la entrega de medicamentos, la Corte Constitucional ha considerado en sentencia T-377 de 2024 lo siguiente2: Reiteración de jurisprudencia: la efectividad del derecho fundamental a la salud abarca las garantías de accesibilidad, oportunidad, integralidad y continuidad3 §1. La jurisprudencia constitucional es clara en que el derecho a la salud es fundamental, entendimiento que quedó consolidado en la Sentencia T-760 de 2008 4.
La Ley 1751 de 2015 5 así lo reconoció y estableció reglas sobre el ejercicio, protección y garantía del derecho. Según su artículo 2, “[e]l derecho fundamental a la salud es autónomo e irrenunciable en lo individual y lo colectivo”. Tanto la jurisprudencia como la ley mencionada han reconocido, como elementos fundamentales de este derecho, los principios de accesibilidad, oportunidad, integralidad y continuidad.
(…) §97. También reiteró que, por esas razones, los pacientes con cáncer tienen derecho a una atención integral en salud, lo que debe incluir “todo cuidado, suministro de medicamentos, intervenciones quirúrgicas, prácticas de rehabilitación, exámenes para el diagnóstico y el seguimiento, así como todo otro componente que el médico tratante valore como necesario para el pleno restablecimiento de la salud del paciente o para mitigar las dolencias que le impiden llevar su vida en mejores condiciones”6.
Estas consideraciones han sido reiteradas, por ejemplo, en la Sentencia T-232 de 20227. §98. Dado que el cáncer requiere de un tratamiento continuo, este “no puede sujetarse a dilaciones injustificadas ni prestarse de forma incompleta”8. Por lo tanto, los principios de integralidad y oportunidad adquieren una especial relevancia y deben cumplirse reforzadamente 9.
Entonces, si los servicios de salud que el 2 Corte Constitucional. Sala Tercera de Revisión T 377 de 10 de septiembre de 2024. MP. Dra. Diana Fajardo Rivera. Exp. T-10.065.192, T-10.095.277 y T-10.095.283, acumulados. 3 Se retoman consideraciones de la Sentencia T-122 de 2021. M.P. Diana Fajardo Rivera. A.V. Alejandro Linares Cantillo. 4 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 5 “[P]or medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones”.
Ver Sentencia C-313 de 2014 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. S.P.V. Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. A.V. Luis Ernesto Vargas Silva, María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alberto Rojas Ríos), en la que la Corte se pronunció sobre la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria. 6 Sentencia T-1059 de 2006.
M.P. Clara Inés Vargas Hernández. La providencia ha sido reiterada, entre otras, en las sentencias T-062 de 2006. M.P. Clara Inés Vargas Hernández; T730 de 2007. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-536 de 2007. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; T-421 de 2007. M.P. Nilson Pinilla Pinilla. A.V. Álvaro Tafur Galvis; y T-387 de 2018. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 7 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
S.V. José Fernando Reyes Cuartas. 8 Sentencia T-387 de 2018. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 5 9 Ibidem. paciente requiere no se prestan eficaz, ágil y oportunamente, la violación de su derecho a la salud es especialmente gravosa. Por eso, la Corte ha establecido que cualquier demora en la prestación de los servicios que un paciente con cáncer requiere implica un incumplimiento de la obligación “reforzada” de la entidad responsable10.
(…) 3.8. Reiteración de jurisprudencia: las entidades a cargo de la prestación del servicio de salud deben garantizar el acceso oportuno, integral y continuo de sus usuarios a los medicamentos 100. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, una entidad a cargo de prestar el servicio de salud viola el derecho a la salud de sus usuarios si no garantiza el acceso oportuno, integral y continuo a los medicamentos que requieren11.
Esta obligación se incumple tanto si la entidad se abstiene de entregar los medicamentos como si lo hace de manera tardía o inoportuna. El derecho en mención adquiere un carácter prevalente en el caso de sujetos de especial protección constitucional y, en específico, de pacientes diagnosticados con enfermedades catastróficas o ruinosas, tales como el cáncer; por lo tanto, la Corte ha concluido que la violación del derecho a la salud cuando se retrasa o no se realiza la entrega de un medicamento es “muy grave cuando se trata de una patología catastrófica”12.
(…) 105. Siguiendo esta lógica, la Sala considera que el acceso oportuno, integral y continuo a los medicamentos no debe afectarse con la imposición de desplazamientos desproporcionados a los usuarios del sistema, en la medida que el suministro de medicamentos es un componente central de la atención en salud. Es por esta razón que la Sentencia T-195 de 202113, por ejemplo, estableció que exigir el desplazamiento de los usuarios del Sistema de Salud por fuera de su municipio de residencia para recibir los medicamentos carece de justificación porque supondría “olvida[r] entonces la obligación que tienen [las EPS] de sufragar los costos derivados del transporte que requiere el [usuario], de acuerdo con la jurisprudencia constitucional en vigor”14. 10 Ibidem. 11 Ver, por ejemplo, las sentencias T-312 de 2008.
M.P. Rodrigo Escobar Gil; T-460 de 2012. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; T-320 de 2013. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; T-098 de 2016. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; T-243 de 2016. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. A.V. Jorge Iván Palacio Palacio; T-063 de 2018. M.P. Cristina Pardo Schlesinger; T-012 de 2020. M.P. Diana Fajardo Rivera.
S.P.V. Luis Guillermo Guerrero Pérez; y T-195 de 2021. M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 12 Sentencia T-012 de 2020. M.P. Diana Fajardo Rivera. S.P.V. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 13 M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 14 Sentencia T-195 de 2021. M.P. José Fernando Reyes Cuartas. Si bien la sentencia fue proferida en el marco de la emergencia sanitaria derivada de la pandemia de COVID-19 y, por lo tanto, incluyó consideraciones relativas a las obligaciones de la EPS en ese contexto, las que aquí se reiteran se derivan del régimen legal y constitucional vigente y no están ligadas a esa coyuntura.
De hecho, la conclusión sobre la obligación de sufragar los costos derivados del transporte, que se cita textualmente en esta sentencia, no tiene relación con la emergencia sanitaria, sino que se encuentra fundamentada en la jurisprudencia reiterada de esta 6 Corporación. (…) 107. En cuarto lugar, la Corte ha recordado reiteradamente la obligación de las EPS contenida en el Decreto Ley 019 de 2012 15 de (i) establecer un procedimiento de entrega de medicamentos a sus afiliados, que “asegure la entrega completa e inmediata de los mismos” cuando los reclaman.
La norma establece, a la vez, que (ii) “[e]n el evento excepcional en que esta entrega no pueda hacerse completa en el momento que se reclamen los medicamentos, las EPS deberán disponer del mecanismo para que en un lapso no mayor a 48 horas se coordine y garantice su entrega en el lugar de residencia o trabajo si el afiliado así lo autoriza”.
(…)” No hay duda entonces que, el derecho a la salud es uno de raigambre fundamental, el cual debe ser protegido por todos los medios posibles, y de amparo en todas las acciones constitucionales, incluida la de protección a los derechos e intereses colectivos; así como que, la entrega de medicamentos de manera oportuna, de manera especial en pacientes con enfermedades de alto riesgo y catastróficas, imponen un tratamiento continuo y oportuno, sin que sean aceptables dilaciones injustificadas u omisiones en la entrega de los medicamentos, que deviene, según el demandante, en violación del derecho colectivo contenido en literal j del artículo 4 de la ley 472 de 1998, “El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna”.
Así las cosas, teniendo en cuenta las pretensiones de la demanda presentada en el asunto de la referencia, los hechos expuestos, las pruebas aportadas, para este Despacho, efectivamente resulta procedente eximir al actor popular del cumplimiento del requisito de procedibilidad en este caso. Por las razones expuestas, se revocará el auto inadmisorio proferido el 5 de septiembre de 2025, y en su lugar, se admitirá la demanda como se consignará en la parte resolutiva de esta providencia II.
Resuelve: Primero: Reponer el auto de 5 de septiembre de 2025, mediante el cual se inadmitió la demanda presentada en el asunto de la referencia, ordenando la corrección de la misma, y en su lugar, 15 “Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública”, art. 131.
El mecanismo excepcional de entrega de medicamentos mencionado en la norma citada se encuentra reglamentado en la Resolución 1604 de 2013 del Ministerio de Salud y Protección Social. Las obligaciones mencionadas han sido desarrolladas por la jurisprudencia, por ejemplo, en las sentencias T-243 de 2016. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. A.V. Jorge Iván Palacio Palacio;
T-163 de 2018. M.P. Cristina Pardo Schlesinger; y T-012 de 2020. M.P. Diana Fajardo Rivera. S.P.V. Luis Guillermo 7 Guerrero Pérez. Segundo: Admitir el escrito de demanda que, en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, instaura el señor Juan pablo Osorio Gallo en su condición de Personero del municipio de Manizales contra la Nueva EPS, la Caja de Compensación Familiar (CAFAM), la Super Intendencia Nacional de Salud y, el Ministerio de Salud y Protección Social.
Tercero: Notificar esta providencia por estado a la parte actora, de conformidad con lo señalado en los artículos 171 y 201 del CPACA, modificado por el artículo 50 de la Ley 2080 de 2021, y el artículo 21 de la Ley 472 de 1998. Cuarto: Notifíquese personalmente esta providencia al señor Defensor del Pueblo, mediante mensaje dirigido al buzón electrónico para notificaciones judiciales, anexándole copia del presente auto, del escrito de acción popular y los anexos.
Quinto: Notifíquese personalmente esta providencia al señor Agente del Ministerio Público para Asuntos Administrativos, mediante mensaje dirigido al buzón electrónico para notificaciones judiciales, anexándole copia del presente auto, del escrito de acción popular y los anexos. Sexto: Notifíquese personalmente este auto al representante legal de la Nueva EPS, al Director Administrativo o Gerente de la Caja de Compensación Familiar (CAFAM), al Super Intendente Nacional de Salud y, al Ministro de Salud y Protección Social o quienes hagan sus veces, mediante mensaje dirigido al buzón electrónico para notificaciones judiciales, anexando copia del presente auto, del escrito de acción popular y los anexos.
Séptimo: Córrase traslado de la demanda a las entidades demandadas, por el término de diez (10) días, los cuales comenzarán a contarse a partir de los dos (2) días hábiles siguientes al del envío del mensaje y el término respectivo empezará a correr a partir del día siguiente, de conformidad con el inciso cuarto del artículo 199 de la ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 48 de la ley 2080 de 2021, dentro de los cuales podrán contestar la demanda, solicitar la práctica de pruebas y proponer excepciones, conforme lo disponen los artículos 22 y 23 de la Ley 472 de 1998 y 199 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Octavo: Se requiere a las entidades accionadas para que, al momento de contestar, informen al Despacho la existencia de medios de control de 8 Protección de los Derechos e Intereses Colectivos, por los mismos hechos y pretensiones que suscitan la interposición del presente, que se encuentren en trámite o hayan culminado, indicando además el juzgado de conocimiento y el estado en que se encuentren.
Por la secretaría ofíciese a los juzgados administrativos para que informen si han tramitado acciones populares por la misma causa y objeto que la presente. Noveno: Infórmese sobre la existencia del presente trámite a los miembros de la comunidad, mediante aviso que será publicado en la página web de la Rama Judicial de cada una de las entidades accionadas, para los fines del artículo 24 de la Ley 472 de 1998 (Art. 21 ibídem).
Para el efecto, deberán acreditar la publicación dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de este auto por estado. Décimo: Por Secretaría, remítase el correspondiente aviso para efectuar la publicación de que trata el numeral precedente. Décimo primero: Se informa a las partes que la decisión será proferida dentro de los 30 días siguientes al vencimiento del término de traslado.
Notifíquese y cúmplase Fernando Alberto Álvarez Beltrán Magistrado Constancia: el presente documento fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. 9