TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA SUBSECCIÓN C Magistrado Ponente: LUIS NORBERTO CERMEÑO Bogotá D.C., doce (12) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Radicado No. Demandante:: Demandado: Medio de Control Providencia:: 25000 2341 000 2024 00741 00 Veeduría Ciudadana Nacional para la Vigilancia de la Gestión Pública Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Popular Auto admisorio, resuelve solicitud de medida cautelar y otras decisiones 1.
El proceso le fue asignado inicialmente al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca; sin embargo, lo remitió a esta Corporación con el argumento de tener la entidad nacional demandada su sede en Bogotá y de excluir la demanda dos municipios del Valle del Cauca. Si bien no se comparte el criterio de la remitente, toda vez que el inciso segundo, artículo 16, Ley 472 de 1998, es concreto y taxativo al fijar sobre la competencia: “Será competente el juez del lugar de ocurrencia de los hechos o el del domicilio del demandado a elección del actor popular.
Cuando por los hechos sean varios los jueces competentes, conocerá a prevención el juez ante el cual se hubiere presentado la demanda”. Y la elección de la demandante fue el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca; pero también el Despacho inicial debió asumir el proceso, por el lugar de los hechos pues el Departamento del Valle del Cauca está cubierto por el tema objeto de debate que se demanda (Reserva Forestal del Pacífico) en 19 de sus 42 municipios de los que solo se excluyeron dos en la demanda, y porque fue “ante el cual se hubiere presentado la demanda”.
Pero como la demandante no cuestionó la indebida remisión y en aras de no dilatar el inicio del litigio máxime cuando se trata de una acción popular, se decide asumir el asunto. Y al observar que la demanda cumple con los requisitos legales, se admitirá. 2. La demandante solicitó que se le concediera amparo de pobreza (Pretensión quinta).
Pero no la sustentó ni demostró tener derecho a la medida, por lo cual se negará. Se pone de presente que el Código General del Proceso (Y la Ley 472 de 1998, artículo 19) consagra dicha figura jurídica procesal en favor de "la persona que no se halle en capacidad de atender los gastos del proceso sin menoscabo de lo necesario para su propia subsistencia y la de las personas a quienes por ley debe alimentos, salvo cuando pretenda hacer valer un derecho litigioso a título oneroso” (Artículo 151), y además de ese requisito, exige que “El solicitante deberá afirmar bajo juramento que se 2 Proceso: 25000 2341 000 2024 00741 00 Demandante: Veeduría para la Vigilancia de la Gestión Pública encuentra en las condiciones previstas en el artículo precedente ( )” (Artículo 152).
Todo lo cual omitió la demandante en su escrito. Por su parte, el artículo 153 ordena que “( ) En la providencia en que se deniegue el amparo se impondrá al solicitante multa de un salario mínimo mensual (1 smlmv)”. Sin embargo, en este momento no se le impondrá la multa, por tratarse de una demandante que invoca la defensa de intereses colectivos.
Si bien es cierto que una acción popular puede ser radicada por cualquier persona sin conocimientos jurídicos ni a través de abogado, no es menos cierto que el demandante debe cumplir con unas mínimas y elementales cargas en la estructuración de la demanda y después durante el proceso; de ahí que por ahora no se le aplica el rigorismo que alude a la multa. 3.
La demanda pide que de oficio se vincule a la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios en razón de sus funciones legales; no se accederá a la solicitud, toda vez que de los hechos y las pretensiones y fundamentos de la demanda, no surge la necesidad de tal vinculación, sin perjuicio que dicha dependencia resuelva intervenir por su propia autonomía y decisión (Artículos 12, 24, Ley 472 de 1998). 4.
En escrito posterior a la demanda, la demandante solicitó que se adoptara una medida cautelar de urgencia, consistente en ordenar al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible que acate, respete y aplique el precedente judicial del Consejo de Estado contenido en la radicación No. 25000-23-25-000-2005-00662-03, con el fin que todos los municipios colombianos puedan en adelante solicitar, tramitar y obtener la resolución administrativa de viabilidad de sustracción de los cascos corregimentales municipales localizados al interior de las Áreas de Reservas Forestales Protectoras Nacionales irreversiblemente degradadas por ilegales desarrollos urbanísticos, con el fin de hacer cesar el daño ambiental que de manera irreversible se le ha causado a la Reserva Forestal Protectora del Pacífico y hacer cesar los perjuicios irremediables que se les han causado a cientos de miles de personas habitantes de los miles de cascos corregimentales localizados al interior de la Reserva.
Como fundamentos, expone las que considera son expresas consideraciones sociales, legales y técnicas del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible cuando decidió expedir la Resolución de Sustracción No. 763 del año 2004; el que aduce es un reciente Informe del Municipio de Dagua al Tribunal Administrativo del Valle, del 5 de julio de 2024, donde consta que a la fecha no ha podido darle cumplimiento a la sustracción de Áreas de Reservas Forestales Protectoras Nacionales que fuera ordenada por el Consejo de Estado en el medio de control con radicación No 20171795; y el oficio No SPP-353-2004, remitido por la Secretaria de Planeación y Proyectos del Municipio de Dagua a la Viceministra de Ordenamiento Ambiental del Territorio el 14 de junio de 2024. 3 Proceso: 25000 2341 000 2024 00741 00 Demandante: Veeduría para la Vigilancia de la Gestión Pública El artículo 25 de la Ley 472 de 1998, establece lo atinente a las medidas cautelares en los procesos de acción popular.
La naturaleza de las mismas al interior de un proceso, es evitar que la supuesta amenaza alegada por quien la solicita se consume o que la violación del derecho ya materializada produzca un daño más gravoso que haga que la sentencia en la que se decida el fondo del asunto, resulte inane en caso que el derecho sea amparado. La Corte Constitucional ha resaltado que es decisión discrecional del Juez adoptar la medida provisional que considere pertinente para proteger el derecho, cuando expresamente lo considere necesario y urgente1; sin embargo, la discrecionalidad que entraña ese tipo de medidas no implica un poder arbitrario u omnímodo.
Por ello, la expedición de esa protección cautelar debe ser razonada, sopesada y proporcionada a la situación que se planteó2. En el caso concreto, la generalidad de la medida que se pide -Ordenar que se aplique una sentencia a todos los municipios colombianos-, permite determinar que no se cumple con la existencia de presupuestos mínimos para establecer la necesidad de adoptarla, toda vez que excede el objeto del presente proceso, que fue delimitado en forma expresa por la propia demandante solo a los municipios -Excluidos dos- que hacen parte de la Reserva Forestal del Pacífico.
A lo anterior se suma que en este litigio, intervienen varias circunstancias sobre las que no es procedente algún análisis y decisión en este momento procesal, cuando todavía no se ha vinculado a la demandada y por cuanto no se han obtenido todos los elementos probatorios y normativos necesarios para resolverlas; dentro de ellas, se encuentran la naturaleza de los casos decididos por el Consejo de Estado en los procesos 200500662-03 y 2017-1795, de cuyas sentencias aportadas y transcritas no se establece que sean Sentencias de Unificación, y se requerirá su estudio para determinar si en efecto, lo allí analizado es aplicable en un todo al presente asunto.
También se deberá verificar la vigencia de las normas jurídicas que se analizaron por nuestra Alta Corte y las que invoca la demanda, su aplicabilidad al momento actual y la existencia de nueva normativa sobre el tema en controversia. Como también se exige la valoración de la Resolución 763 de 2004 en todos sus aspectos, como vigencia, aplicación al caso e incidencia en el tema en discusión entre otros.
Para el efecto, se destaca que precisamente, de entrada surge que la demanda plantea una disputa frente a la interpretación que sobre varias normas jurídicas tiene el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de la que discrepa la Veeduría Ciudadana; al igual que muestra la diferencia de criterios frente a la interpretación y aplicación de las sentencias del Consejo de Estado; en algunos aspectos, referidas a las causales -Dos o tres- que se deben aplicar para proceder a hacer sustracción de áreas de reservas forestales protectoras.
De ahí que la omisión atribuida al 1 2 Auto 207 del 18 de septiembre de 2012. Sentencia T-103 del 23 de marzo de 2018. 4 Proceso: 25000 2341 000 2024 00741 00 Demandante: Veeduría para la Vigilancia de la Gestión Pública Ministerio, por ahora, solo es una apreciación subjetiva de la demandante, que debe probarla en el transcurso del proceso y resolverse en la sentencia. De igual forma, no es plausible adoptar ahora, cuando el proceso apenas está para comenzar, una medida generalizada ni siquiera con efectos para todos los municipios que se encuentran dentro de la Reserva Forestal del Pacífico -Mucho menos para extenderla a “todos los municipios colombianos” como lo pretende la solicitante-, toda vez que a pesar de algunas situaciones de afectación comunes, todos tienen condiciones sociales, geográficas, económicas, jurídicas, de normativas ambientales, entre otras, diferentes, tanto que incluso han sido zonificados en tres tipos -A, B, C- y no se aprecia dable por ahora abordarlos de manera general.
De ahí que se determina que no es razonable ni proporcionado, ni fáctico ni jurídico adoptar en este momento procesal, la orden que se pide a título de medida cautelar, ante lo cual se resalta también, que no se demuestra en el expediente por la demandante, que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible -MADS- se haya negado o haya impedido que los municipios de la Reserva Forestal del Pacífico, tramiten la resolución administrativa de viabilidad de sustracción de sus correspondientes cascos corregimentales y centros poblados municipales; la alusión que hace a la controversia entre el Ministerio y el Municipio de Dagua, es un asunto que se circunscribe de manera estricta al cumplimiento de la sentencia del Consejo de Estado y cada una de esas entidades dispone de mecanismos que le brinda el ordenamiento jurídico colombiano para lograr la debida ejecución y acatamiento de las providencia judiciales; asunto que no puede ser objeto de debate en este proceso, en el que tampoco cabe hacer suposiciones con base en lo que allí ha sucedido.
También se pone de presente que la medida cautelar solicitada, que busca que todos los municipios colombianos puedan en adelante solicitar, tramitar y obtener la resolución administrativa de viabilidad de sustracción de los cascos corregimentales municipales localizados al interior de las Áreas de Reservas Forestales Protectoras Nacionales, no guarda relación alguna con el tema del proceso, en el que en la pretensión subsidiaria principal se pretende que el Ministerio demandado, en un año, realice todas las evaluaciones técnicas y expida la resolución administrativa para la sustracción de corregimientos municipales afectados por la reserva forestal del Pacífico.
Y es evidente por demás, que la situación planteada para el actual proceso no es nueva, ni conyuntural, ni excepcional; en efecto, la misma demanda y el Municipio de Dagua dan cuenta que se trata de circunstancias existentes desde hace 20 y 40 años, respectivamente, en “miles de corregimientos” de 101 municipios; y se demuestra del expediente, con las pruebas que la misma demandante aportó, que no es una situación que se pueda solucionar de inmediato con la medida cautelar solicitada, como se constata con los lapsos de más de diez y dos años respectivamente, de haberse proferido las sentencias del Consejo de Estado, cuya aplicación se pide; y se corrobora con el año de plazo que pide imponer la pretensión 5 Proceso: 25000 2341 000 2024 00741 00 Demandante: Veeduría para la Vigilancia de la Gestión Pública segunda de la demanda de la Veeduría Ciudadana al resolver el proceso.
Todo ello implica descartar la urgencia de la medida cautelar pedida. Todas las anteriores circunstancias conducen a decidir que en el expediente no se cuenta hoy con la prueba de los elementos que se exigen para declarar la medida cautelar pedida. Y se debe tener presente que en este momento procesal no es dable analizar todos los cargos que se formulan en la demanda, pues ello corresponde asumir y resolver es en la sentencia de fondo y no para decidir sobre la medida cautelar, pronunciamientos judiciales que tienen fundamentos, causas, objetivos y momentos distintos; esta aclaración es necesaria y no significa -Es importante reiterarlo- que no se pueda retomar en lo que corresponda, el tema más adelante en la sentencia, pues se advierte que solo podrá tenerse sobre el objeto judicial en disputa un criterio decisorio al final del proceso, cuando se disponga de todas las pruebas que las partes aporten al expediente y de los fundamentos fácticos, jurisprudenciales y jurídicos definitivos que se expongan y acrediten, lo cual tendrá su debida oportunidad en la sentencia que decida el litigio y no hoy al abordar la solicitada medida cautelar.
De manera que se determina que con el escrito de medida cautelar y las pruebas aportadas hasta ahora al expediente, no se acreditan los elementales presupuestos de necesidad, gravedad y urgencia requeridos para adoptarla; y que sobre ese aspecto procesal dentro de los varios planteados en la demanda, solo será con el debate judicial completo que en todos sus ámbitos se adelante en el proceso, el que permitirá definir la viabilidad de su adopción. Y es necesario advertir que la decisión que aquí hoy se adopta no constituye prejuzgamiento alguno, ni ata lo que corresponda resolver en la sentencia. En consecuencia, en este momento procesal se negará la suspensión provisional pedida.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca
RESUELVE
PRIMERO: ADMITIR en primera instancia, la demanda presentada por la Veeduría Ciudadana Nacional para la Vigilancia de la Gestión Pública.
SEGUNDO: NOTIFICAR personalmente al demandado Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a la Agente del Ministerio Público ante el Despacho y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. Y por estado, a la demandante.
TERCERO: INFORMAR a la comunidad sobre esta acción popular, a través de la publicación de la presente providencia al menos por una vez por una emisora o periódico de alcance en toda la región del Pacífico, lo cual se impone como deber y a costo de la demandante. De lo anterior, 6 Proceso: 25000 2341 000 2024 00741 00 Demandante: Veeduría para la Vigilancia de la Gestión Pública se deberá aportar al expediente la debida certificación de publicación dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de esta providencia.
CUARTO: DAR TRASLADO de la demanda por Secretaría, de la presente providencia y del expediente digital, al demandado, a la Agente del Ministerio Público ante el Despacho y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, por el término de diez (10) días para contestarla, y advertirles que tienen derecho a solicitar la práctica de pruebas en su respectivo escrito.
QUINTO: NOTIFICAR personalmente a la Defensoría del Pueblo para los efectos previstos en el inciso segundo del artículo 13 de la Ley 472 de 1998 y remítase a esa entidad copia de la demanda y del auto admisorio de la misma para el registro de que trata el artículo 80 de dicha Ley.
SEXTO: NEGAR el amparo de pobreza y la medida cautelar pedidos por la demandante.
SÉPTIMO: REQUERIR a los sujetos procesales para que los documentos que se alleguen al presente proceso se remitan debidamente escaneados, legibles, a color cuando se requiera, al correo electrónico de la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación Judicial y que se incorporen a través de la Ventanilla Única Virtual del expediente en la plataforma Samai.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firma electrónica) LUIS NORBERTO CERMEÑO Magistrado Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.