Demandante: José Eduardo García Sánchez Demandado: Ania Guevara Rey – concejal Aguachica (Cesar) Radicado: 20001-23-33-000-2024-00008-01 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D. C., veintitrés (23) de enero dos mil veinticinco (2025) Referencia: Radicación: Demandante: Demandado: NULIDAD ELECTORAL 20001-23-33-000-2024-00008-01 JOSÉ EDUARDO GARCÍA SÁNCHEZ ANIA GUEVARA REY– CONCEJAL DE AGUACHICA (CESAR) 2024-2027 Tema: Inhabilidad por celebración de contratos consagrada en el numeral 3 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994 modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la demandada, contra la sentencia del 31 de octubre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, que declaró la nulidad de la elección de Ania Guevara Rey como concejal de Aguachica (Cesar), período 2024-2027. I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda El señor José Eduardo García Sánchez, obrando en nombre propio, instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad electoral, conforme a lo establecido en el artículo 139 de la Ley 1437 de 2011, con las siguientes pretensiones: PRIMERA: Que se declare nulo parcialmente el acto administrativo contenido en el acta o formato E-26, por medio del cual la COMISIÓN ESCRUTADORA MUNICIPAL DE AGUACHICA (CESAR), declaró entre otras, la elección de la señora ANA (sic) GUEVARA REY, identificada con la cédula de ciudadanía No. 49.654.349, como Concejal del municipio de AGUACHICA – CESAR, para el periodo constitucional 2024-2027 por el partido y/o movimiento político “Partido de la Unión por la Gente – Partido de la U, la cual se firmó y aprobó el día tres (3) de noviembre de 2023.
SEGUNDA: Que, como consecuencia de la anterior declaración, se ordene la cancelación de la credencial otorgada a la señora ANA (sic) GUEVARA REY, identificada con la cédula de ciudadanía No. 49.654.349, como concejal electa del municipio de AGUACHICA – CESAR, para el periodo constitucional 2024-2027. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 Demandante: José Eduardo García Sánchez Demandado: Ania Guevara Rey – concejal Aguachica (Cesar) Radicado: 20001-23-33-000-2024-00008-01 TERCERA: Que como consecuencia y en aplicación de las normas pertinentes, se me reconozca como Concejal del municipio de AGUACHICA – CESAR, para el periodo constitucional 2024-2027 por el partido y/o movimiento político “Partido de la Unión por la Gente – Partido de la U, por haber obtenido la siguiente votación en la misma lista, como consta en el folio 7 del formulario E-26 que hacer parte de la citada acta general de cierre de escrutinio municipal de los votos emitidos en las elecciones de gobernador, alcalde, asamblea departamental y concejos municipales realizada el 29 de octubre de 2023. 1.2.
Hechos El fundamento fáctico de la demanda se resume en los siguientes términos: Señaló que Ania Guevara Rey fue elegida concejal de Aguachica (Cesar) con el aval del Partido de la U para el período 2024-2027. Indicó que la demandada se encontraba inhabilitada toda vez que, como representante legal de la Asociación Hogares Comunitarios Fami Inmaculada, suscribió el contrato 2000-338-2022 con el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Regional Cesar el 6 de diciembre de 2022. 1.3.
Normas violadas y concepto de la violación La parte actora sostuvo que la demandada incurrió en la inhabilidad consagrada en el numeral 3 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994 modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000. Agregó que también se vulneraron los artículos 1, 2, 4, 13, 25, 29, 53, 122, 125 y 313 numeral 8 de la Constitución Política y 137, 139 y 275 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Explicó que la inhabilidad consagrada en el numeral 3 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994 modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000 tiene dos esferas: la intervención en la celebración de contratos y la celebración de contratos propiamente dicha con interés propio o a favor de un tercero. Adujo que, en este caso, se reúnen todos los elementos de la inhabilidad en cuestión por lo que hay lugar a declarar la nulidad de la elección demandada. 1.4 Contestación de la demanda Por conducto de apoderado judicial, la señora Ania Guevara Rey contestó la demanda en los siguientes términos: Manifestó su oposición a las pretensiones de aquella, por lo que solicitó que Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Demandante: José Eduardo García Sánchez Demandado: Ania Guevara Rey – concejal Aguachica (Cesar) Radicado: 20001-23-33-000-2024-00008-01 aquellas fueran denegadas.
Propuso como excepción la ineptitud sustantiva de la demanda por falta de requisitos formales. Sostuvo que el libelo no invoca la normativa desconocida ni los argumentos que sustentan los cargos elevados. Señaló que se invocaron normas, pero no se explicó el concepto de su violación, razón suficiente para declarar la prosperidad de la excepción. Agregó que, luego de vencida la oportunidad consagrada en el artículo 173 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no es posible reformar el escrito para subsanar el yerro anteriormente expuesto.
Afirmó que la demanda se presentó fuera del término de caducidad toda vez que la declaratoria de la elección tuvo lugar el 3 de noviembre de 2023, por lo que, los 30 días que tenía el demandante para presentarla empezaron el 4 de noviembre siguiente y vencieron el 11 de enero de 2024; sin embargo, la demanda solo fue radicada el 15 de enero de ese año. Reiteró que la parte actora no expuso el concepto de la violación de las normas invocadas razón por la cual se deben negar las pretensiones de la parte actora.
Puso de presente que en le texto de la demanda se mencionó el concurso de méritos para la elección del personero del municipio de Chiriguaná (Cesar) sin que aquel tenga relación alguna con el litigio. 1.5 Solicitudes de coadyuvancia Los señores Alejandra de la Rosa Sánchez, Raúl Enrique Araújo Lobo, Lisset Carolina García Sánchez y Yeraldín Andrea Chogo Picón solicitaron ser tenidos como coadyuvantes dentro del proceso de la referencia. En tal sentido, manifestaron su apoyo a las pretensiones de la demanda. 1.6 Trámite relevante en primera instancia Mediante auto del 18 de enero de 2024 se admitió la demanda y se ordenó surtir las notificaciones de rigor1.
El 7 de marzo de 2024 se declaró no probada la excepción de ineptitud de la demanda por falta de requisitos legales y se tuvo como coadyuvantes a los 1 Se ordenó notificar a la demandada, al Ministerio Público y a la Registraduría Nacional del Estado Civil, pero no se vinculó al Consejo Nacional Electoral. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Demandante: José Eduardo García Sánchez Demandado: Ania Guevara Rey – concejal Aguachica (Cesar) Radicado: 20001-23-33-000-2024-00008-01 señores Alejandra de la Rosa Sánchez, Raúl Enrique Araújo Lobo, Lisset Carolina García Sánchez y Yeraldín Andrea Chogo Picón. La audiencia inicial tuvo lugar el 16 de mayo de 2024, en ella se fijó el litigio en los siguientes términos: De conformidad con lo anterior, y lo solicitado en las pretensiones de la demanda, el litigio se centrará en determinar, en primer lugar, si es nulo o no, parcialmente, el acto administrativo contenido en el acta o formato E-26, de fecha 3 de noviembre de 2023, por medio del cual, la Comisión Escrutadora Municipal de Aguachica -Cesar, declaró entre otras, la elección de la señora ANA GUEVARA REY, como Concejal de ese municipio, para el período constitucional 2024 – 2027, por el partido y/o movimiento político “Partido de la Unión por la Gente – Partido de la U. En caso de ser afirmativa la premisa anterior, se analizará, si como consecuencia de la anterior declaración, resulta procedente ordenar lo siguiente: i) La cancelación de la credencial otorgada a la señora ANA GUEVARA REY, como concejal electa del Municipio de Aguachica – Cesar, para el período constitucional 2024-2027; y ii) En aplicación de las normas pertinentes, reconocer al señor JOSÉ EDUARDO GARCÍA SÁNCHEZ, como Concejal del Municipio de Aguachica – Cesar, para el período constitucional 2024 - 2027, por el partido y/o movimiento político “Partido de la Unión por la Gente – Partido de la U”, por haber obtenido la siguiente votación en la misma lista.
Además, se saneó el proceso, se decretaron las pruebas solicitadas por las partes y se fijó fecha para la realización de la audiencia correspondiente, la cual tuvo lugar el 7 de junio siguiente. El 30 de septiembre de 2024, se decretó una prueba de oficio en los términos del artículo 213 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 1.7 La sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Cesar a través de sentencia del 31 de octubre de 2024 declaró la nulidad de la elección de Ania Guevara Rey como concejal de Aguachica (Cesar), período 2024-2027, con base en los siguientes argumentos: Precisó que el demandante no reformó la demanda por lo que no hay lugar a resolver el argumento esgrimido por la demandada frente la materia.
Afirmó que, revisado el expediente electrónico, la demanda de la referencia fue radicada el 11 de enero de 2024 y no el 15 siguiente, como lo aduce la parte pasiva, razón por la cual fue presentada en tiempo y, por lo tanto, no operó el Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Demandante: José Eduardo García Sánchez Demandado: Ania Guevara Rey – concejal Aguachica (Cesar) Radicado: 20001-23-33-000-2024-00008-01 fenómeno jurídico de la caducidad.
Señaló que, de conformidad con las pruebas practicadas durante el proceso se demostró que la señora Ania Guevara Rey, en su condición de representante legal de la Asociación Hogares Comunitarios Fami Inmaculada, celebró un acuerdo de voluntades con el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Regional Cesar, específicamente el contrato de aporte 20003502022 el 6 de diciembre de 2022, es decir, durante el período inhabilitante, esto es, dentro de los 12 meses anteriores a su elección como conejal.
Precisó que el contrato en cuestión se ejecutó en el municipio de Aguachica (Cesar), entidad territorial donde la demandada resultó elegida concejal el 29 de octubre de 2023. Adujo que el contrato en cuestión reportó un interés o beneficio económico para un tercero, en este caso, la Asociación Hogares Comunitarios Fami Inmaculada, de la cual la demandada fungía como representante legal; lo anterior, por cuanto dicho acuerdo de voluntades fue celebrado a título oneroso con un valor de $352.862.638.
Concluyó que se encontraron demostrados los elementos de la inhabilidad razón suficiente para declarar la nulidad de la elección de la señora Ania Guevara Rey como concejal de Aguachica (Cesar). 1.8 El recurso de apelación Inconforme con esta decisión, la demandada, por conducto de apoderado judicial, la apeló con fundamento en los siguientes argumentos: Señaló que el a quo se extralimitó al decretar pruebas de oficio antes de proferir sentencia. Insistió en que el demandante no expuso el concepto de violación de las normas invocadas como desconocidas, razón por la cual la demanda fue inepta.
Adujo que, del estudio de la demanda, se observa que presenta una carencia absoluta de invocación normativa y de argumentaciones que sustenten la violación de disposiciones legales, por lo que esta se deriva en inepta, circunstancia imposible de subsanar. Reiteró que el actor no cumplió con el requisito de que trata el numeral 4 del artículo 162 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Demandante: José Eduardo García Sánchez Demandado: Ania Guevara Rey – concejal Aguachica (Cesar) Radicado: 20001-23-33-000-2024-00008-01 Acusó al tribunal de primera instancia de suplir la carga probatoria que se encontraba en cabeza del demandante al decretar de oficio la prueba documental de un contrato con que pretendía probar una presunta inhabilidad, documento que nunca se allegó ni con la demanda ni con la subsanación de aquella y que, además, no correspondía con los hechos expuestos por el actor.
Destacó que el a quo profirió un auto para mejor proveer luego de que se corriera el traslado para alegar de conclusión y, en virtud de aquel ofició dos veces al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar con el fin de que allegara al proceso el referido contrato, pese a que dicho documento debió haber sido aportado por el demandante. Agregó que no se corrió traslado de dicha prueba en los términos legales, razón por la cual esta no puede ser tenida en cuenta y debe ser rechazada.
En consecuencia, solicitó revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, decretar no probadas las pretensiones de la demanda. 1.9 Actuaciones de segunda instancia Mediante auto del 3 de diciembre de 20242 se admitió el recurso de apelación interpuesto por el demandado en contra de la sentencia de primera instancia. 1.10 Alegatos de conclusión 1.9.1 Demandante3: A través de apoderado, reafirmó los planteamientos formulados en la primera instancia. Destacó que con las pruebas incorporadas al plenario se demostró en grado de certeza que la demandada estaba inhabilitada para ejercer el cargo de concejal.
Aseguró que se acreditó la vulneración de las normas invocadas como fundamento de la demanda, así como cada uno de los elementos de la inhabilidad endilgada a la luz de la jurisprudencia del Consejo de Estado4. Solicitó confirmar la sentencia apelada. 1.9.2 Demandado: 2 Anotación 5 del expediente visible en la Sede electrónica para la gestión judicial, Samai. 3 Anotación 9 del expediente visible en la Sede electrónica para la gestión judicial, Samai. 4 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Providencia del 31 de agosto de 2006. Expediente 4033. M.P. Reinaldo Chavarro Buriticá. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Demandante: José Eduardo García Sánchez Demandado: Ania Guevara Rey – concejal Aguachica (Cesar) Radicado: 20001-23-33-000-2024-00008-01 No presentó alegatos de conclusión en esta instancia. 1.11 Concepto del Ministerio Público No rindió concepto en este asunto.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sección Quinta del Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia de 31 de octubre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, de conformidad con lo establecido en los artículos 1505 y 152 numeral 7.a del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo6. 2.2.
Problema jurídico En el marco de los argumentos expuestos en el recurso de apelación, corresponde a esta Sección determinar si confirma, modifica o revoca la sentencia del 31 de octubre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, que declaró la nulidad de la elección de Ania Guevara Rey como concejal de Aguachica (Cesar), período 2024-2027.
Para el efecto, se debe establecer si se demostró que estuvo incursa en la inhabilidad consagrada en el numeral 3 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994 modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000. Específicamente, si la demanda se refirió a esa causal y si el a quo se extralimitó al haber decretado pruebas de oficio en este asunto.
Así entonces, con el fin de emitir un pronunciamiento, la Sala abordará la segunda instancia desde los siguientes ejes temáticos: (i) el marco jurídico y jurisprudencial de la inhabilidad por celebración de contratos, consagrada en el 5 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Artículo 150. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación…» 6 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Artículo 152. Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. «Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 7. De los siguientes asuntos relativos a la nulidad electoral: (…) a. De la nulidad del acto de elección o llamamiento a ocupar curul, según el caso, de los… miembros de corporaciones públicas de los municipios y distritos…» Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Demandante: José Eduardo García Sánchez Demandado: Ania Guevara Rey – concejal Aguachica (Cesar) Radicado: 20001-23-33-000-2024-00008-01 numeral 3 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994 modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000 y, (ii) el caso concreto. 2.3 La causal de inhabilidad por celebración de contratos del artículo 43, numeral 3 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000 Las inhabilidades están erigidas como especiales condiciones objetivas que pueden recaer sobre una persona y que tienen como único fin que quienes accedan o estén en la función pública, desempeñen su cargo bajo los criterios de igualdad, eficiencia, moralidad e imparcialidad, garantizando de esta forma la prevalencia de los intereses generales de la comunidad sobre los personales7.
En este sentido, las diferentes circunstancias que configuran una inhabilidad examinan la órbita personal del aspirante o servidor en ejercicio, de manera que «auscultan en los antecedentes personales, las relaciones familiares, el ejercicio profesional y las actividades lucrativas del interesado»8. Acorde con lo anterior, al constituir las inhabilidades una restricción al derecho de acceso a cargos públicos, la Constitución Política de 1991 dispuso que el desarrollo de su régimen jurídico tiene una cláusula de reserva legal, lo cual ha sido enfatizado por parte de esta Corporación, estableciéndose en diferentes oportunidades que el único facultado para estructurar las circunstancias especiales que limitan el referido derecho es el legislador.9 Precisamente, tratándose de los concejales, la Ley 136 de 1994 enlistó las causales inhabilitantes de estos servidores públicos para inscribirse o ser elegidos como tales.
En relación con el supuesto de hecho objeto de estudio, se tiene que el mismo fue dispuesto con el siguiente tenor literal:
ARTÍCULO 43. INHABILIDADES. <Artículo modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000. El nuevo texto es el siguiente:> No podrá ser inscrito como candidato, ni elegido concejal municipal o distrital: (…) 3. Quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o distrital o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de 7 Corte Constitucional.
Sentencia C-564 de 1997 M.P. Antonio Barrera Carbonell. Ver también sentencias C-558 de 1994 M.P. Carlos Gaviria Díaz, Sentencia C-483 de 1998 M.P. José Gregorio Hernández Galindo. 8 OSORIO CALDERÍN, Ana Carolina, Manual de Inhabilidades Electorales, 2ª Edición, Grupo Editorial Ibáñez, 2014, p. 24. 9 Sentencia Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 19 de septiembre de 2013, radicado Nº 110010328000201200051-00, 110010328000201200052-00 110010328000201200057-00 Acumulado.
CP. Alberto Yepes Barreiro Dte: Eduardo Carmelo Padilla Hernández y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Demandante: José Eduardo García Sánchez Demandado: Ania Guevara Rey – concejal Aguachica (Cesar) Radicado: 20001-23-33-000-2024-00008-01 terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito.
Así mismo, quien dentro del año anterior haya sido representante legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el régimen subsidiado en el respectivo municipio o distrito. De la lectura de la norma en cita se extraen tres situaciones diferenciadas, las cuales, a su vez, consagran hipótesis que constituyen inhabilidades autónomas o independientes, así: i) aquella relativa a la intervención en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o distrital, ii) la relacionada con la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros que deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito, y iii) la referida a haberse desempeñado como representante legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado en el respectivo municipio10.
En lo que se refiere a la celebración de contratos, que es la hipótesis que ocupa la atención de la Sala en este caso, se pueden extraer los siguientes elementos: Elemento objetivo: Que la persona haya celebrado por sí o por interpuesta persona contrato de cualquier naturaleza con entidades públicas u organismos del sector central o descentralizado de cualquier nivel administrativo.
Elemento temporal: Que el contrato se celebre durante el año anterior a la elección del concejal. Elemento territorial: Que el contrato deba ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio para el cual resulte elegido. Elemento subjetivo: interés propio o de terceros. Respecto de la finalidad de la inhabilidad se ha dicho que es: …preventiva y proteccionista de la igualdad de los aspirantes a las justas electorales, bajo el propósito de precaver vicios en la relación del candidato con las entidades públicas que implique la indebida utilización de esa condición de candidato en las actividades que adelante ante aquellas y, evitar, vicios de mayor trascendencia, como es que el candidato utilice sus vínculos y relaciones con las entidades públicas en beneficio de sus intenciones electorales o que el electorado asocie, deduzca o concluya que verlo en tratativas con las entidades públicas le aventaja y con ello acreditarse ante los electores para obtener los votos 11. 10 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Expediente: 44001- 23-40-000-2023-00123-01. Providencia del 5 de septiembre de 2024. M.P. Gloria María Gómez Montoya. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia del 3 de agosto de 2015, radicación 11001-03-28-000-2014-00051-00. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Demandante: José Eduardo García Sánchez Demandado: Ania Guevara Rey – concejal Aguachica (Cesar) Radicado: 20001-23-33-000-2024-00008-01 De acuerdo con la jurisprudencia vigente hasta el momento, la cual constituye precedente para resolver el caso concreto, la conducta que materializa la inhabilidad objeto de estudio es la de intervenir en la celebración de contratos.
De manera que, se ha entendido que aquella se configura con la celebración efectiva12 del respectivo contrato estatal dentro del lapso contemplado por la norma, independiente del momento de su ejecución o liquidación. Con miras a analizar la configuración de esta causal de inelegibilidad, en todo caso se debe examinar que los elementos anteriormente señalados se presenten de manera concurrente y, en caso de que no sea así se entenderá que no se materializó. Teniendo claros los requisitos estructuradores de la inhabilidad endilgada al demandado, se entrará a revisar el caso particular.13 2.4 Caso concreto Como viene de explicarse, en este asunto el acto acusado es el de elección de Ania Guevara Rey como concejal de Aguachica (Cesar), para el período 20242027.
El fundamento de la demanda fue que dicho acto se encuentra viciado de nulidad, por cuanto la demandada está inhabilitada en los términos del numeral 3 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994 modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000, toda vez que celebró un contrato con el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Regional Cesar dentro de los 12 meses previos a su elección. En primera instancia, el Tribunal Administrativo del Cesar declaró la nulidad del acto acusado al concluir que estaban acreditados los elementos de la inhabilidad.
Inconforme con la decisión, la demandada la apeló bajo el argumento de que el a quo extralimitó sus facultades oficiosas toda vez que: i) la demanda era inepta por cuanto no señaló las normas violadas ni su concepto de la violación y ii) decretó pruebas de oficio en segunda instancia que debieron ser aportadas por el actor. Al respecto, resulta del caso recordar que la competencia del juez de segunda instancia se encuentra limitada a los argumentos expuestos en el recurso de apelación, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso14 aplicables por remisión de los artículos 296 y 306 del 12 Así lo ha señalado la Sala Electoral mediante providencias de: 2 de agosto de 2018, radicado 13001-23-33-000-2018-00394-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro, 24 de noviembre de 2022, radicado 11001-03-28-000-2022-00032-00, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. 12 de octubre de 2023, radicado 11001-03-28-000-2022-00057-00 acumulado, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. 13 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Expediente 23001233300020230019101. Providencia del 7 de marzo de 2024. M.P. Luis Alberto Álvarez Parra (e). 14 ARTÍCULO 320. FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión… (Se resalta).
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Demandante: José Eduardo García Sánchez Demandado: Ania Guevara Rey – concejal Aguachica (Cesar) Radicado: 20001-23-33-000-2024-00008-01 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por lo tanto, la Sala se pronunciará exclusivamente en relación con los reparos concretos formulados por el recurrente.
Precisado lo anterior, corresponde a la Sala analizar los argumentos esgrimidos por la apelante en el recurso, de cara a la providencia recurrida. Según se tiene, el único motivo de inconformidad planteado en el recurso se refiere a la supuesta extralimitación del a quo en la interpretación de la demanda y el decreto de pruebas oficiosas.
Así, está fuera de discusión que la señora Ania Guevara Rey fungió como representante legal de la Asociación Hogares Comunitarios Fami Inmaculada y, en dicha condición, celebró el contrato de aporte 20003502022 el 6 de diciembre de 2022 con el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Regional Cesar, cuya cuantía fue $352.862.638. De manera específica se tiene que el objeto del contrato en cuestión fue «PRESTAR LOS SERVICIOS PARA LA ATENCIÓN A LA PRIMERA INFANCIA EN LOS HOGARES COMUNITARIOS DE BIENESTAR HBC, DE CONFORMIDAD CON EL MANUAL OPERATIVO DE LA MODALIDAD COMINITARIA Y EL SERVICIO HCB FAMILIA MUJER E INFANCIA- FAMI, DE CONFORMIDAD CON EL MANUAL OPERATIVO DE LA MODALIDAD FAMILIAR, EL LINEAMIENTO TÉCNICO PARA LA ATENCIÓN A LA PRIMERA INFANCIA Y LAS DIRECTRICES ESTABLECIDAS POR EL ICBF, EN ARMONÍA CON LA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL DESARROLLO INTEGRAL DE LA PRIMERA INFANCIA DE CERO A SIEMPRE».
También está demostrado que la demandada resultó elegida como concejal del municipio de Aguachica (Cesar) el 29 de octubre de 2023, según consta en el formulario E-26 CON de esa entidad territorial, razón por la cual el período ARTÍCULO 328 COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.
En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Demandante: José Eduardo García Sánchez Demandado: Ania Guevara Rey – concejal Aguachica (Cesar) Radicado: 20001-23-33-000-2024-00008-01 inhabilitante de que trata la norma bajo estudio trascurrió entre el 29 de octubre de 2022 y esa fecha; por lo tanto, al haber sido celebrado el contrato el 6 de diciembre de 2022 es claro que tuvo lugar en ese lapso.
Además, que dicho contrato fue ejecutado en el municipio de Aguachica (Cesar) entidad territorial donde la demandada fue elegida concejal, tal como consta en la documental aportada como prueba en el expediente: Asimismo, no cabe duda de que el contrato en cuestión fue celebrado a título oneroso, por la suma de $352.862.638, en nombre de un tercero, esto es, la Asociación Hogares Comunitarios Fami Inmaculada, de la cual era representante legal la demandada.
En ese orden de ideas, es claro que se reúnen todos los elementos de la inhabilidad consagrada en el numeral 3 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000. Ahora bien, en lo que tiene que ver con la supuesta extralimitación del a quo al interpretar la demanda que, en criterio del recurrente era inepta por cuanto no invocó las normas vulneradas ni el concepto de violación, se advierte que, de la simple revisión del escrito correspondiente se evidencia que el demandante sí invocó el desconocimiento del numeral 3 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000; asimismo, explicó las razones por las cuales consideraba que se acreditaban cada uno de los elementos de dicha inhabilidad.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Demandante: José Eduardo García Sánchez Demandado: Ania Guevara Rey – concejal Aguachica (Cesar) Radicado: 20001-23-33-000-2024-00008-01 Además, debe tenerse en cuenta que este argumento fue propuesto como excepción previa por el demandado y, en consecuencia, se resolvió por el a quo a través de auto del 7 de marzo de 2024 en el sentido de no declarar la prosperidad de la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, decisión en contra de la cual el apoderado de la parte demandada interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación, los cuales fueron resueltos a través de providencia del 11 de abril de ese mismo año en el sentido de no reponerla y rechazar el recurso de apelación por improcedente.
En tales condiciones, la decisión sobre el punto se encuentra en firme, razón por la cual no puede emplearse el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia para cuestionarla, máxime que, como se dijo, la parte actora sí invocó las normas desconocidas y explicó el concepto de su violación. De otra parte, en lo que tiene que ver con la prueba de oficio decretada por el a quo a través de auto del 30 de septiembre de 2024 se advierte que aquella consistió en «oficiar al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - ICBF, para que remitan con destino a este proceso, copia íntegra del Contrato de Aporte No. 2000-338-2022 y/o No. 2000-350-2022, suscrito con la Asociación Hogares Comunitarios FAMI INMACULADA».
Lo anterior, por cuanto al momento de fallar se encontró una inconsistencia entre el número del contrato relacionado en los hechos de la demanda y las pruebas recaudadas respecto de aquel. En virtud de dicha prueba, la coordinadora del Grupo Jurídico del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Regional Cesar, aclaró que «el contrato No. 2000-350-2022 corresponde al suscrito con la Asociación Hogares Comunitarios FAMI INMACULADA, el Contrato de Aporte No. 2000-338-2022 corresponde a otra asociación el cual es ajeno al presente proceso y puede que se deba a un error de transcripción.» Además, aportó toda la documental relacionada con el contrato en cuestión. Así las cosas, es claro que contrario a lo afirmado por el recurrente, el a quo no se extralimitó en sus poderes oficiosos al decretar la referida prueba, simplemente al encontrar una discrepancia en el número del contrato relacionado en la demanda y las pruebas aportadas al expediente decidió aclarar el punto a través de un auto para mejor proveer.
Al respecto, el artículo 213 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece: PRUEBAS DE OFICIO. En cualquiera de las instancias el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar de oficio las pruebas que considere necesarias para el Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Demandante: José Eduardo García Sánchez Demandado: Ania Guevara Rey – concejal Aguachica (Cesar) Radicado: 20001-23-33-000-2024-00008-01 esclarecimiento de la verdad.
Se deberán decretar y practicar conjuntamente con las pedidas por las partes. Además, oídas las alegaciones el Juez o la Sala, sección o subsección antes de dictar sentencia también podrá disponer que se practiquen las pruebas necesarias para esclarecer puntos oscuros o difusos de la contienda. Para practicarlas deberá señalar un término de hasta diez (10) días.
En todo caso, dentro del término de ejecutoria del auto que decrete pruebas de oficio, las partes podrán aportar o solicitar, por una sola vez, nuevas pruebas, siempre que fueren indispensables para contraprobar aquellas decretadas de oficio. Tales pruebas, según el caso, serán practicadas dentro de los diez (10) días siguientes al auto que las decrete.
(Se resalta). De conformidad con la norma, es claro que, una vez rendidos los alegatos de conclusión y con el fin de esclarecer puntos oscuros se pueden decretar pruebas de oficio y que, además, las partes podrán aportar o solicitar nuevos medios de convicción para controvertir estas, en el término de ejecutoria del respectivo auto. En este asunto, como se dijo, el fallador de primera instancia encontró un punto oscuro a la hora de decidir, razón por la cual, en uso de sus facultades oficiosas decretó una prueba con el fin de aclararlo, sin que ninguna de las partes hubiese hecho uso de la prerrogativa consagrada en el precitado artículo 213 para controvertir la prueba en cuestión. Además, el a quo no suplió el papel del actor, quien desde la demanda referenció el contrato que sustentaba su dicho y aportó pruebas que lo demostraban las cuales fueron decretadas, simplemente, al encontrar una diferencia en el número alegado en la demanda y los documentos decidió aclararlo.
Frente al punto esta Sección ha dicho15: …Es cierto que el esclarecimiento de la verdad es lo que se busca en toda contienda judicial y hacia lo cual propende el juez de la causa, pero tal poder no puede quedar indefinido o diluido en el tiempo de todo el proceso, porque ello implicaría realmente revertir el orden procesal tan importante para materializar el debido proceso e incluso el derecho de defensa, es por ello que las oportunidades procesales, el principio de preclusión y temas como el saneamiento del proceso para el juez de los contencioso administrativo tan de reciente creación con el CPACA, no pueden ser desconocidos, para no generar anarquía al interior del proceso que no se compadece con el Estado de Derecho que también se imbuye en los aspectos procesales y en la garantía del debido proceso.
Por ello, es que la capacidad instructiva del juez, en la modalidad del auto de mejor proveer, se ve recortada bajo estrictos parámetros tanto de plazos procesales como de aspectos y presupuestos sustanciales, en atención a que las etapas regulares o normales del ejercicio de la postulación probatoria, en las que 15 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Quinta. Expediente: 41001-23-33-000-2016-00080-01. Providencia del 9 de febrero de 2017. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Demandante: José Eduardo García Sánchez Demandado: Ania Guevara Rey – concejal Aguachica (Cesar) Radicado: 20001-23-33-000-2024-00008-01 hay un pie de igualdad entre los protagonistas del proceso, han sido superadas y finiquitadas, pues el proceso se encuentra en su etapa final -alegaciones de conclusión o de fondo ya surtidas y la etapa para proferir el fallo-.
De tal suerte, que el operador jurídico para dictar auto de mejor proveer, no puede ni debe retrotraerse a su potestad instructiva propiamente dicha que ejerce durante las instancias y en forma paralela con la postulación de las partes, con el argumento de esclarecer la verdad, porque no le es permitido y se excedería en su labor, afectando el debido proceso y el derecho de defensa, dado que la facultad instructiva que debe ejercer con parámetros de excepcionalidad, en el auto de mejor proveer, pues con ella no está llamado a suplir la incuria del interesado en probar.
Además, el punto oscuro y difuso responde al concepto de vaguedad o imprecisión16, lo que supone que el hecho o supuesto fáctico que se busca clarificar siempre ha estado en el proceso -no es el oculto ni el inexistente- sino el impreciso, por eso se requiere que emerja con nitidez en forma conexa a la contienda, mediante la opción del auto de mejor proveer.
Esas las razones por la cuales ni los sujetos procesales, pueden endilgar la incuria en el esclarecimiento de verdad, buscando profiera auto de mejor proveer, si no son las mismas partes o el interesado en probar los supuestos fácticos de los que pretende la consecuencia jurídica de la norma, quienes cumplen sus deberes dentro de la carga probatoria.
Por eso yerran quienes critican al operador jurídico el no esclarecer la verdad mediante poder instructivo, cuando las etapas previstas por el legislador ya han sido cumplidas… En este caso, es claro que el hecho de la celebración del contrato en cuestión siempre estuvo en litigio en el proceso desde la misma demanda, por lo que no asiste razón a la recurrente al afirmar que el a quo suplantó a la parte actora tanto en la configuración de la causal de nulidad electoral invocada como en su ejercicio probatorio.
Así las cosas, no se evidencia que el tribunal haya desbordado la facultad de decretar pruebas de oficio o que haya roto el equilibrio entre las partes, simplemente con fundamento en la ley y, en aras de llegar a la verdad, hizo uso de su poder oficioso para despejar un punto oscuro que se relacionaba directamente con el litigio sugerido desde la misma presentación de la demanda.
Es decir, no se relacionó con ningún hecho nuevo o que no haya sido controvertido a lo largo del proceso. Ahora bien, en lo que tiene que ver con la falta de traslado de la referida prueba, de la lectura del auto para mejor proveer del 30 de septiembre de 2024 y de la revisión del expediente de primera instancia en Samai, se evidencia que el a quo omitió correr traslado a la contraparte de aquella; no obstante, dicha irregularidad no constituye razón suficiente para revocar la providencia apelada ni para adelantar alguna medida de saneamiento en esta instancia, toda vez que el 16 Diccionario de la Real Academia de la Lengua.
Versión 23. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Demandante: José Eduardo García Sánchez Demandado: Ania Guevara Rey – concejal Aguachica (Cesar) Radicado: 20001-23-33-000-2024-00008-01 recurrente afirma en el escrito de apelación conocer ya dicha documental, así que el objeto de dicho traslado ya se cumplió. En ese orden de ideas, ninguno de los argumentos de la apelación tiene vocación de prosperidad, razón por la cual hay lugar a confirmar la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Cesar en sentencia del 31 de octubre de 2024.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III. FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 31 de octubre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, que declaró la nulidad de la elección de Ania Guevara Rey como concejal de Aguachica (Cesar), período 2024-2027.
SEGUNDO: DEVOLVER el expediente al tribunal de origen para lo de su competencia.
TERCERO: ADVERTIR a los sujetos procesales que contra lo resuelto no procede recurso ordinario alguno.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx» Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16