TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS -Sala Quinta de Decisión- Magistrado Ponente: Augusto Ramón Chávez Marín S.: 198 Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 17001-33-39-008-2020-00269-03 Demandante: Marlén Escudero Torres y Nazly González Posso Demandado: Procuraduría General de la Nación Aprobado en Sala Ordinaria de Decisión, según consta en Acta nº 108 del treinta y uno (31) de octubre de 2025.
Manizales, treinta y uno (31) de octubre de dos mil veinticinco (2025). ASUNTO De conformidad con lo previsto por los artículos 243 y 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA1, corresponde a esta Sala Quinta de Decisión desatar el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia dictada el trece (13) de diciembre de dos mil veintidós (2022), proferida por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por las señoras Marlén Escudero Torres Y Nazly González Posso contra la Procuraduría General de la Nación. DEMANDA En ejercicio de este medio de control de la referencia, se solicitó lo siguiente2: Pretensiones “PRIMERA: INAPLICAR POR INCONSTITUCIONALIDAD E ILEGAL la expresión “Cuatro millones setecientos treinta mil sesenta y ocho pesos ($4.730.068) m/cte.”, contenida en el artículo 9 del Decreto 661 de 2008, 1 En adelante, CPACA. 2 Archivo nº 008 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp.: 17001-33-39-008-2020-00269-02 2 artículo 9 del Decreto 726 de 2009, artículo 9 del Decreto 1391 de 2010, artículo 9 del Decreto 1043 de 2011, artículo 9 del Decreto 841 de 2012, artículo 9 del Decreto 1016 de 2013; así como el artículo 10 del decreto 186 de 2014, y los decretos 1257 de 2015, 245 de 2016, 1013 de 2017 y 337 de 2018, en cuanto reajustan porcentualmente la escala salarial señalada en el Decreto 186 de 2014, y todos los decretos expedidos con posterioridad que tengan incidencia en los efectos reclamados, por consiguiente, se adecuen en el entendido de que la remuneración mensual legal percibida por los Procuradores Judicial I delegados ante la Rama Judicial del Poder Público, debe ser igual a la recibida por los Jueces del Circuito de la República, es decir, condicionándolos a una interpretación ajustada a lo consagrado en el artículo 280 de la Constitución Política.
SEGUNDA: DECLARAR LA NULIDAD de los Actos Administrativos, que a continuación relaciono, emanados por la Procuraduría General de la Nación, mediante el cual se negó a mis mandantes (i) el reconocimiento y pago de una remuneración igual a la percibida por los jueces del circuito ante quienes son delegados, de conformidad con lo previsto en el artículo 280 de la Constitución Política, (ii) la reliquidación y pago de todas las prestaciones sociales, salariales laborales y demás emolumentos que se puedan ver incididos y que en el futuro establezcan, teniendo en cuenta las diferencias dejadas de percibir en sus salarios básicos mensuales legales, que hasta ahora no se han cancelado teniendo en cuenta la asignación salarial establecida por el Gobierno Nacional para los jueces del circuito, (iii) el reconocimiento, liquidación y pago de todas las prestaciones laborales y prestacionales que debieron liquidarse teniendo en cuenta que la relación laboral se inició desde el 06 de septiembre de 2016, fecha efectiva de la posesión, (v) la indexación e intereses moratorios conforme lo dispone la Ley 1437 de 2011: I. Con relación a la Dra. MARLÉN ESCUDERO TORRES, el Oficio S-2019- 026637 de 27 de noviembre de 2019, suscrito por el Secretario General de la Procuraduría General de la Nación. II.
En cuanto a la Dra. NAZLY GONZALEZ POSSO el oficio S-2020-004961 del 28 de febrero de 2020, suscrito por el Secretario General de la Procuraduría General de la Nación. TERCERA: QUE SE DECLARE que mis poderdantes, en sus calidades de Procuradoras Judiciales I, tienen derecho al reconocimiento y pago de una remuneración mensual legal igual a la percibida por los Jueces del Circuito de la Rama Judicial del Poder Público ante quien ella es delegada y ejerce sus funciones, esto es, para el año 2008, la suma de CUATRO MILLONES SETECIENTOS VEINTIUN MIL CIENTO SESENTA Y UN PESOS Exp.: 17001-33-39-008-2020-00269-02 3 M/Cte.
($4.721.161,00), para el año 2009, la suma de CINCO MILLONES CIENTO CINCUENTA Y CUATRO MIL NOVENTA Y DOS PESOS M/Cte. ($5.154.092,00), para el año 2010, la suma de CINCO MILLONES DOSCIENTOS OCHENTA Y DOS MIL NOVECIENTOS CUARENTA Y CINCO PESOS M/Cte. ($5.282.945,00), para el año 2011, la suma de CINCO MILLONES CUATROCIENTOS CINCUENTA MIL CUATROCIENTOS QUINCE PESOS M/Cte.
($ 5.450.415), para el año 2012, la suma de CINCO MILLONES SETECIENTOS VEINTI Y DOS MIL SEISCIENTOS TREINTA Y DOS PESOS M/Cte. ($ 5.722.632), para el año 2013, la suma de CINCO MILLONES NOVECIENTOS DIECINUEVE MIL OCHOCIENTOS CINCO PESOS M/Cte. ($ 5.919.805), para el año 2014, la suma de SEIS MILLONES NOVENTA Y TRES MIL OCHOCIENTOS CUARENTA Y OCHO PESOS M/Cte.
($6.093.848), para el año 2015, SEIS MILLONES TRECIENTOS SETENTA Y SIETE MIL OCHOCIENTOS VEINTI Y UN PESOS M/Cte ($6.377.848) para el año 2016, la suma de SEISMILLONES OCHOCIENTOS SETENTA Y TRES MIL TRESCIENTOS SETENTA Y OCHO PESOS M/Cte. ($6.873.378,00), para el año 2017, la suma de SIETE MILLONES TRESCIENTOS TREINTA Y SIETE MIL TRESCIENTOS TREINTA Y UN PESOS M/Cte.
($7.337.331,00), para el año 2018, la suma de SIETE MILLONES SETECIENTOS DIEZ MIL OCHOCIENTOS UN PESOS ($7.710.801,00), para el año 2019, la suma de OCHO MILLONES CINCUENTA Y SIETE MIL SETECIENTOS OCHENTA Y SIETE PESOS ($8.057.787) y para los años subsiguientes en los mismos montos que se disponga para el cargo de Juez del Circuito, hasta tanto desempeñen el cargo de Procurador Judicial I. DE CONDENA QUINTA: Que a título de restablecimiento del derecho SE CONDENE a la NACIÓN-PROCURADURÕA GENERAL DE LA NACI”N, a reconocer y pagar cada uno de mis poderdantes, como a continuación relaciono, hasta tanto desempeñen el cargo de Procurador Judicial I, una remuneración mensual legal igual a la que se paga a los Jueces del Circuito de la Rama Judicial del Poder Público, por ser esa autoridad ante la cual es delegada y ejerce sus funciones, esto es, para el año 2008, la suma de (…) para el año 2009 (…) I. Con relación a la Dra. MARLÉN ESCUDERO TORRES desde el 03 de octubre de 2017.
II. En cuanto a la Dra. NAZLY GONZALEZ POSSO desde el 09 de octubre de 2008. SEXTA: Igualmente, a título de restablecimiento del derecho, CONDÉNESE Exp.: 17001-33-39-008-2020-00269-02 4 la NACIÓN- PROCURADURIA GENERAL DE LA NACIÓN, a reconocer, liquidar y pagar a cada uno de mis poderdantes, como a continuación relaciono, hasta la fecha efectiva de pago, las diferencias existentes entre la remuneración mensual pagada con base en el artículo 9 del Decreto 661 de 2008, artículo 9 del Decreto 726 de 2009, artículo 9 del Decreto 1391 de 2010, artículo 9 del Decreto 1043 de 2011, artículo 9 del Decreto 841 de 2012, artículo 9 del Decreto 1016 de 2013; así como el artículo 10 del decreto 186 de 2014, y los decretos 1257 de 2015, 245 de 2016, 1013 de 2017 y 337 de 2018, y subsiguientes que se profieran con la misma incidencia que da lugar a la presente reclamación. (…) SÉPTIMA: Igualmente, a título de restablecimiento del derecho, COND…NESE a la NACIÓN- PROCURADURIA GENERAL DE LA NACIÓN, a reconocer, liquidar y pagar a mis mandantes, como a continuación relaciono, hasta la fecha efectiva de pago, las diferencias existentes entre lo pagado por la Procuraduría General de la Nación y lo que resulte de incluir en la base de liquidación un salario igual al percibido por un Juez del Circuito de la Rama Judicial, según montos indicados en la petición QUINTA, en todas las prestaciones sociales y salariales percibidas, tales como, prima especial mensual sin carácter salarial prevista en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones, vacaciones, cesantías, aportes al sistema general de seguridad social en pensiones, y demás emolumentos laborales que se puedan ver incididos y que en el futuro se establezcan: (…) OCTAVA: Como consecuencia de las anteriores, CONDÉNESE a la NACIÓN-PROCURADURIA GENERAL DE LA NACIÓN, a INCLUIR EN NÓMINA a las demandantes y a continuar pagando a las demandantes mientras continúen vinculadas en el cargo de Procuradoras Judiciales I, una remuneración básica mensual legal igual a la percibida por un Juez del Circuito de la Rama Judicial, junto con todas sus incidencias en las pretensiones sociales, salariales y laborales.
(…) Hechos de la demanda La parte accionante sustentó sus pretensiones bajo los siguientes supuestos de hecho3, que en resumen indica la Sala: 3 Archivo n° 008 del cuaderno 1 del expediente digital. Exp.: 17001-33-39-008-2020-00269-02 5 Afirmó que las demandantes se encuentran vinculadas a la Nación – Procuraduría General de la Nación desde el 03 de octubre de 2017 la Dra. Marlén Escudero Torres en su calidad de Procuradora 179 Judicial I para asuntos Administrativos de Manizales y desde el 09 de octubre de 2008 la Dra. Nazly González Posso en los cargos de Procuradora 57 Judicial I para Asuntos Administrativos de Cali y Procuradora 32 Judicial I de Restitución de Tierras de Manizales.
Indicó que con base en el artículo 150, numeral 19, literales e) de la Constitución Política, y en el literal b) del artículo 1° de la Ley 4™ de 1992, el Gobierno Nacional estableció anualmente el régimen salarial y prestacional de los servidores del Ministerio Público y de la Rama Judicial del Poder Público. Precisó que en uso de la facultad citada se expidió los Decretos 661 de 2008, 726 de 2009, 1391 de 2010, 1043 de 2011, 841 de 2012, 1016 de 2013, 186 de 2014, con los cuales se señaló la remuneración básica mensual para los Procuradores Judiciales I, donde a manera de ejemplo el primero de los nombrados fijo como salario la suma de $4,730.068, y el ultimo la suma de $5.992.084,00.
Seguidamente, aseveró que, los Decretos 186 y 194 de 2014 han sido hasta la fecha, los últimos que han definido expresamente el régimen salarial y prestacional de los servidores del Ministerio Público y de la Rama Judicial, los expedidos con posterioridad sólo se han limitado a indicar el reajuste de las escalas salariales y prestacionales allí contenidas, estos son, los Decretos 1257 de 2015, 245 de 2016, 1013 de 2017, 337 de 2018 Y991 de 2019.
Lo anterior, debido a la Sentencia de Nulidad proferida por el H. Consejo de Estado el pasado 29 de abril de 2014, que recayó sobre la reglamentación que se venía efectuando a la prima especial de servicios sin carácter salarial prevista en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992. Agregó que el 18 de noviembre de 2019 y 12 de febrero de 2020 las Dras.
Marlén Escudero Torres y Nazly González Posso respectivamente, radicaron peticiones ante la Procuraduría General de la Nación, por medio de las cuales solicitaron que se reconozca que la remuneración mensual legal que efectivamente deben percibir como contraprestación de sus servicios en el cargo de Procurador Judicial I, es aquella que se paga a los Jueces del Circuito de la Rama Judicial del Poder Público, por ser esa autoridad ante la cual es delegada y ejerce sus funciones, así como los efectos debidos del acto de posesión, y la reliquidación y pago de las diferencias existentes entre lo pagado y lo debido pagar.
Exp.: 17001-33-39-008-2020-00269-02 6 Manifestó que en el Oficio S-2019-026637 del 27 de noviembre de 2019 y Oficio S-2020-004961 del 28 de febrero de 2020, el Secretario General de la Procuraduría General de la Nación negó la petición incoada. Normas violadas y concepto de la violación4 La parte demandante estimó violadas las siguientes disposiciones: artículos 1,2,4,5,13,25,48,53,58,122,209 y 280 de la Constitución Política, además de los artículos 2 de la ley 4a de 1992; 172 de la ley 201 de 1995; numeral 7 del artículo 152 y numeral 1 del artículo 153 de la ley 270 de 1996; artículo 63 (Num. 8), 81 y 93 del decreto ley 262 de 2000;
Resolución 253 del 09 de agosto de 2012 proferida por la Procuraduría y modificada por la resolución 321 de 2015, Decreto 1083 de 2015 (modificado y adicionado por el decreto 648 de 2017), y artículo 10 del Código Sustantivo del Trabajo. Como concepto de la violación, la parte actora explicó que conforme al literal f, numeral 19 del artículo 150 de la constitución política, mediante ley cuadro se señaló los principios generales y criterios a que debe sujetarse el Gobierno para determinar y fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos.
Explicó que el Congreso en uso de sus competencias mediante la ley 4a de 1992 estableció en el artículo 2 que los salarios y prestaciones no pueden desmejorarse, debiendo ser el salario proporcional a la calidad y cantidad del trabajo conforme al artículo 53 constitucional. Afirmó que de acuerdo con el artículo 280 también constitucional y el 172 de la Ley 201 de 1995, a los Procuradores Judiciales I delegados ante los Jueces del Circuito les asiste el derecho de percibir un salario igual a los que estos perciben.
Describió que la afectación deviene de la indebida fijación de la remuneración mensual percibida por los Procuradores Judiciales I, dada la diferencia frente aquella percibida por los Jueces del Circuito, lo que acarrea no solo mengua de los salarios sino también de los demás emolumentos percibidos. Aseveró que la demandada quebranta el contenido normativo del artículo 280 constitucional, artículo 172 de la Ley 201 de 1995 y artículo 152 (num. 7 y 153 (num. 1) de la Ley 270 de 1996, debido a que no se está remunerando en términos de igualdad salarial y prestacional los servicios de las demandantes en calidad de Procuradoras Judiciales I. Aseguró que se presenta en este caso, la expedición del acto demandando bajo 4 Archivo n° 008 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp.: 17001-33-39-008-2020-00269-02 7 la causal de la falsa motivación y con infracción de las normas en que debía fundarse. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Actuando debidamente representada y dentro del término oportuno otorgado para tal efecto, la Procuraduría General de la Nación contestó la demanda5 para oponerse a la prosperidad de las pretensiones de esta, con fundamento en que la accionada no tiene la facultad para determinar el régimen salarial de los funcionarios vinculados a la planta de personal, por lo cual el acto acusado fue expedido en cumplimiento de las normas constitucionales y legales.
Mencionó que la accionada tiene establecido un propio régimen salarial y prestacional que difiere del establecido en la Rama Judicial, por lo cual alguna modificación, anulación o adición de una norma salarial o prestacional incorporada en alguno de los regímenes señalados no afecta ni se hace extensivo a los demás, por el carácter especial de cada uno. Señaló que en los periodos reclamados por la demandante, le fueron cancelados los salarios y prestaciones con el monto máximo autorizado en el ordenamiento jurídico vigente para la época como Procurador Judicial I. Expresó que el acto administrativo acusado no fue expedido con falsa motivación ni con infracción de las normas en que debía fundarse.
Propuso como excepción previa la de prescripción de los derechos frente a una de las demandantes, solicitando que se declare en contra de la señora Nazly González Posso desde el 12 de febrero del 2017, en caso de que se llegare a determinar la existencia de derecho por parte de la actora. Además, manifestó que en este caso no se agotó el requisito de procedibilidad para demandar, es decir no se presentó la constancia de la celebración de la conciliación extrajudicial.
También presentó las excepciones de “inexistencia del derecho pretendido” y la “innominada o genérica”. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El 13 de diciembre de 2022, el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales dictó sentencia en primera instancia6, a través de la cual accedió a las súplicas de la demanda, con fundamento en lo siguiente. 5 Archivo n° 09 del cuaderno 1 del expediente digital. 6 Archivo n° 034 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp.: 17001-33-39-008-2020-00269-02 8 El Juez de primera inicialmente se refirió al marco convencional, constitucional y legal de los regímenes salariales de los servidores públicos. Consideró que el artículo 280 de la constitución política indica que los agentes del Ministerio Público no solo tendrán las mismas calidades y categoría de los jueces ante quienes ejerzan el cargo sino también la misma remuneración, derechos y prestaciones.
En consecuencia, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y ordenó declarar que la actora Marlén Escudero Torres en calidad de Procuradora Judicial I para asuntos Administrativos de Manizales, y la demandante Nazly González Posso en su condición de Procuradora Judicial I para asuntos de Restitución de Tierras tienen derecho al reconocimiento y pago de una remuneración básica mensual legal igual a la percibida por los Jueces del Circuito de la Rama Judicial, procediendo la nivelación salarial y el pago de las diferencias reclamadas, y la correspondiente reliquidación tanto de la remuneración mensual como prestacional desde el 03 de octubre del 2017 y 01 de enero del 2009 hasta que se encuentren vinculadas con la demandada.
RECURSO DE APELACIÓN Parte Demandada La entidad demandada radicó recurso de apelación contra la sentencia de primer grado7 explicando que pese a la autonomía administrativa, financiera y presupuestal de la que goza la Procuraduría General de la Nación, no le están dadas atribuciones legales en materia de fijación de salarios y prestaciones de sus servidores, pues tal como el mismo legislador lo previo, dicha condición y capacidad corresponde expresamente al Gobierno Nacional en virtud de lo dispuesto por el literal e) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política – en concordancia con el numeral 11 del artículo 189 de la misma Carta.
Afirmó que el Gobierno Nacional en uso de sus atribuciones expidió el Decreto 186 de 2014 “Por el cual se dictan normas sobre régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo.”, y allí dispuso entre otros, el valor total al que ascendió la remuneración mensual de todos los funcionarios adscritos a este Órgano de control, entre ellos, el de los Procuradores Judiciales I que para la Época fue de $5.992.084. 7 Archivo n° 036 del Cuaderno 1 del expediente digital.
Exp.: 17001-33-39-008-2020-00269-02 9 Expuso que la remuneración a la que tienen derecho estos servidores públicos año a año ha sido fijada por Decreto en los que se establece expresamente que “Ninguna autoridad podrá establecer o modificar el régimen salarial o prestacional establecido en el presente decreto, de conformidad con lo establecido en el artículo 10 de la Ley 4a de 1992.
Cualquier disposición en contrario carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos”. Los Decretos expedidos por el Gobierno Nacional gozan de presunción de legalidad, de conformidad con el artículo 88 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que los hace obligatorios hasta tanto no sean declarados contrarios a derecho por la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Dado que a la fecha no existe pronunciamiento alguno que haya declarado la ilegalidad de dichos decretos normativos, no hay motivo alguno para acceder a las pretensiones de la demanda. En relación con la prescripción anotó que el término de prescripción para el cobro de salarios para los trabajadores al servicio del Estado es el que consagran los artículos 488 del Código Sustantivo del Trabajo, 151 del C.P.L. y 41 del Decreto 3135 de 1968, es decir de tres (3) años.
Afirmó que las demandantes interrumpieron el término de prescripción los días 18 de noviembre de 2019 y 12 de febrero de 2020, cuando presentaron su solicitud de reconocimiento y pago de la diferencia salarial y prestacional que reclaman, por lo que entonces, sin querer significar que tienen derecho alguno sobre los emolumentos reclamados, dicha expectativa operaría de la siguiente manera: MARLÉN ESCUDERO TORRES Fecha de la cual solicita reconocimiento: desde octubre 03 de 2017 hasta 03 de febrero de 2021.
Fecha de la reclamación administrativa: 18 de noviembre de 2019. Fecha límite de prescripción reclamación: 03 de octubre de 2020, tomando en cuenta la fecha más antigua. (no habría lugar a la prescripción) Afirmó que no ocurre lo mismo con la demandante NAZLY GONZ£LEZ POSSO: Fecha de la cual solicita reconocimiento: desde octubre 09 de 2008 hasta 03 de noviembre de 2020.
Fecha de la reclamación administrativa: 12 de febrero de 2020. Fecha límite de prescripción reclamación: 09 de octubre de 2011 (para la obligación más antigua. Exp.: 17001-33-39-008-2020-00269-02 10 PRESCRIPCION DE OBLIGACIONES desde el 12 de febrero de 2017 Tal y como se señaló en el escrito defensivo, los derechos reclamados por la señora NAZLY GONZ£LEZ POSSO se encuentran prescritos, conforme la prescripción trienal que aplica al cobro de los salarios y prestaciones sociales de los trabajadores.
Finalizó pidiendo que se revoque la sentencia y se nieguen las pretensiones de la demanda. PRONUNCIAMIENTOS EN RELACIÓN CON EL RECURSO DE APELACIÓN Parte demandante Guardó silencio. Parte demandada Sin pronunciamiento. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El señor Procurador 29 Judicial II para Asuntos Administrativos no emitió concepto.
TRÁMITE PROCESAL DE SEGUNDA INSTANCIA Reparto. Para conocer del recurso de alzada, el expediente fue repartido al Despacho 04 de este Tribunal el 14 de marzo de 20238. El 19 de julio de 2023 ese Despacho admitió el recurso de apelación radicado contra la sentencia de primera instancia. El 8 de agosto el expediente ingresó al Despacho de conocimiento para sentencia9.
Posteriormente, nueva titular de este Despacho declaró impedimento para conocer del presente asunto, el cual fue aceptado en decisión del 24 de enero de 2025. El 25 de marzo de 2025 el expediente ingresó a Despacho para continuar con el trámite pertinente. 8 Archivo n° 001 del cuaderno 2 del expediente digital. 9 Archivo n° 008 del Cuaderno 2 del expediente digital.
Exp.: 17001-33-39-008-2020-00269-02 11 CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Procede el Tribunal a resolver el recurso de apelación interpuestos por la parte demandada contra la sentencia dictada en primera instancia por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales en los estrictos términos en que aquel fue presentado. Problema jurídico El problema jurídico que se debe resolver en el sub examine se centra en dilucidar lo siguiente: ▪ ¿Tienen derecho las demandantes a percibir una remuneración igual a la que reciben los jueces del circuito ante quienes son delegadas? En caso afirmativo, ¿La remuneración mensual percibida por las demandantes fue inferior a la asignada a los jueces del circuito ante quienes actúan o actuaron dichas funcionarias? ¿Hay lugar a declarar la excepción de prescripción en el caso de la demandante Nazly González Posso por haber transcurrido más de 3 años entre la causación del derecho reclamado y la solicitud de reconocimiento y pago de la nivelación salarial a la entidad demandada? Tesis de la Sala Para abordar la solución de los problemas jurídicos precisados, la Sala propone una tesis según la cual, el concepto de remuneración consagrado en el artículo 280 de la Constitución Política incluye la percepción de otros emolumentos diferentes al salario mensual.
A manera de tesis se sostendrá que las demandantes tienen derecho a percibir una remuneración igual a la que reciben los jueces del circuito ante quienes son delegadas, pero en este asunto omitieron acreditar que su remuneración total mensual como procuradoras judiciales no fue la misma de los jueces del circuito ante quienes actúan o actuaron dichas funcionarias.
Para despejar el problema planteado, la Sala abordará los siguientes aspectos: i) control de constitucionalidad por vía de excepción; iii) régimen salarial de Exp.: 17001-33-39-008-2020-00269-02 12 los servidores públicos de la Procuraduría General de la Nación y la Rama Judicial; y iv) examen del caso concreto. 1. De la excepción de inconstitucionalidad El control constitucional tiene su origen en el artículo 4 de la Constitución Política que indica: “La Constitución es norma de normas.
En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales ” En desarrollo de esta norma, la jurisprudencia constitucional ha definido que “es una facultad o posibilidad (o si se quiere, una herramienta) de los operadores jurídicos, en tanto no tiene que ser alegada o interpuesta como una acción; pero se configura igualmente como un deber en tanto las autoridades no pueden dejar de hacer uso de ella en los eventos en que detecten una clara contradicción entre la disposición aplicable a un caso concreto y las normas constitucionales”10.
El control mediante la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad le permite a la autoridad o al particular inaplicar aquella norma o ley que se oponga de manera palmaria a una norma constitucional, de oficio o a petición de parte, para salvaguardar la supremacía de la Constitución. Los efectos que produce esta determinación son inter partes y no anulan o restan validez de manera definitiva a la norma exceptuada.
La Corte Constitucional mediante Sentencia T-681 de 2016 precisó que la facultad enunciada puede ser ejercida cuando concurra cualquiera de los siguientes presupuestos: “(i) La norma es contraria a los cánones superiores y no se ha producido un pronunciamiento sobre su constitucionalidad (…)11; (ii) La regla formalmente válida y vigente reproduce en su contenido otra que haya sido objeto de una declaratoria de inexequibilidad por parte de la Corte Constitucional o de nulidad por parte del Consejo de Estado, en respuesta a una acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad según sea el caso12; o, 10 Sentencia SU-132 de 2013. 11 Cita e cita: Sentencia T-103 de 2010. 12 Cita de cita: En sentencia T-669 de 1996 se desarrolló esta hipótesis, fijando que “en tales eventos, el funcionario judicial está obligado a aplicar la excepción de inconstitucionalidad, pues la Constitución es norma de normas (CP art. 4º) o, en caso de que no lo considere pertinente, debe mostrar de manera suficiente que la disposición que, dada la situación del caso concreto, pretende aplicar tiene en realidad un contenido normativo en parte diferente a la norma declarada inexequible, por lo cual puede seguirse considerando constitucional.
Si el funcionario aplica la norma y no justifica su distanciamiento frente al pronunciamiento previo de la Corte Constitucional sobre el mismo tema, estaríamos en presencia de una vía de hecho, pues el funcionario judicial Exp.: 17001-33-39-008-2020-00269-02 13 (iii) En virtud, de la especificidad de las condiciones del caso particular, la aplicación de la norma acarrea consecuencias que no estarían acordes a la luz del ordenamiento iusfundamental13.
En otras palabras, ‘puede ocurrir también que se esté en presencia de una norma que, en abstracto, resulte conforme a la Constitución, pero no pueda ser utilizada en un caso concreto sin vulnerar disposiciones constitucionales14”. De igual manera, dentro de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, el control por vía de excepción está consagrado en el artículo 148 del CPACA, que prevé: “En los procesos que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, inaplicar con efectos interpartes los actos administrativos cuando vulneren la constitución política o la ley.
La decisión consistente en inaplicar un acto administrativo sólo producirá efectos en relación con el proceso dentro del cual se adopte.” En ese orden, cuando los jueces se enfrentan a una norma que aún no es inconstitucional, pero consideran que lo es, están facultados a inaplicarla al interior del proceso que está bajo estudio, por lo que sus efectos son inter partes, precisando que dicha inaplicación de ninguna manera puede estar exenta de argumentación. Respecto a la excepción de inconstitucionalidad, el Consejo de Estado en sentencia del 16 de febrero 2017 indicó15: “En este punto, los reiterados pronunciamientos de la Corte al respecto permiten concluir que la excepción de inconstitucionalidad como facultad y deber de los operadores jurídicos, se refiere al fenómeno de la aplicación de las normas de inferior jerarquía en casos concretos, cuando éstas resultan incompatibles, a propósito de dichos casos, con las normas constitucionales.
En este orden, la supremacía constitucional que se deriva del artículo 4° de la Carta, hace referencia a las normas constitucionales en juego en un caso concreto de una o varias personas, en el cual la aplicación de normas legales o de inferior jerarquía implicaría ir en contra de aquéllas constitucionales que también amparan a dicha decide aplicar caprichosamente de preferencia las disposiciones legales a las normas constitucionales, en contravía de expresos pronunciamientos sobre el punto del tribunal constitucional, máximo intérprete y guardián de la Carta (CP arts. 4º, 241 y 243).” 13 Cita de cita: Sentencia T-103 de 2010. 14 Cita de cita: Sentencia T-331 de 2014.
En este mismo sentido, ver sentencia C-803 de 2006. 15 Consejo de Estado - Sección Segunda – Subsección A, Consejero Ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas, 16 de febrero 2017. Radicado 68001-23-31-000-2006-02724-01(0296-13). Exp.: 17001-33-39-008-2020-00269-02 14 persona o grupo de personas. En consecuencia, los principios constitucionales en juego en este contexto son en la mayoría de las ocasiones los relativos a los derechos (…).
Lo que resulta relevante en este aspecto es entender las distintas competencias que se otorgan en virtud de la excepción de inconstitucionalidad, y en virtud del control abstracto de constitucionalidad. La primera se implementa en el contexto de la vulneración de los principios constitucionales en casos concretos, y por ello suele referirse a la garantía de derechos fundamentales cuando estos se ven amenazados por la aplicación concreta de una norma de rango legal o reglamentario, y su ejercicio está en cabeza de todos los operadores jurídicos de nuestro sistema jurídico.
Y la segunda, es exclusiva de los jueces de control de constitucionalidad y tiene el alcance de declarar de manera definitiva la permanencia o la salida de una norma del ordenamiento jurídico.” 2. Del régimen salarial para los servidores públicos de la Procuraduría General de la Nación y la Rama Judicial El literal e), numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política asignó al Congreso de la República “fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública”.
Con fundamento en ello fue expedida la Ley 4ª de 1992, la cual, en sus artículos 1° y 2° asignó al Gobierno Nacional, diseñar y fijar, entre otros, el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, incluyendo los de la Rama Judicial y el Ministerio Público, considerando los criterios de equidad, respeto de los derechos adquiridos y prohibición de desmejora de los salarios y prestaciones sociales.
Sobre el objeto trazado por el Legislador con la expedición de la Ley 4ª de 1992, la Corte Constitucional en sentencia C-244 de 2013, al pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad del artículo 15 de la mencionada ley, señaló: “(…) en términos de coherencia externa con las otras ramas del poder público, los altos funcionarios judiciales recibían sueldos menores que los percibidos por los congresistas y por los altos cargos del ejecutivo; y, en segundo lugar, al interior de la rama, había falta de proporcionalidad salarial en la pirámide salarial ya que los sueldos de los magistrados de las cortes de cierre estaban muy distantes del segundo nivel salarial (conformado por los magistrados de Tribunal y magistrados auxiliares de Altas Cortes) y, a fortiori, con un extendido tercer nivel salarial conformado por el resto de jueces unipersonales que atienden el grueso de la demanda judicial del país (…)”.
Exp.: 17001-33-39-008-2020-00269-02 15 Ahora, el artículo 280 de la Constitución Política establece que “Los agentes del Ministerio Público tendrán las mismas calidades, categoría, remuneración, derechos y prestaciones de los magistrados y jueces de mayor jerarquía ante quienes ejerzan el cargo”. Para comprender el alcance del concepto remuneración, esta Sala de decisión destaca que el artículo 14 de la Ley 50 de 1990 contempló que “constituye salario no solo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones”.
En palabras del Consejo de Estado, “(…) para que una erogación se califique como salario debe: (i) ser una suma que habitual y periódicamente recibe el empleado; (ii) remunerar de forma directa y onerosa la prestación de un servicio; (iii) constituir un ingreso personal del trabajador en su patrimonio; y (iv) ser de carácter retributivo por la labor desarrollada; es decir, que se origine en el marco de una relación laboral (…)”16 En el ámbito internacional, el artículo 53 de la Constitución Política ha establecido que “los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados hacen parte de la legislación interna”, lo que implica que desconocer un tratado internacional incorporado a la legislación colombiana, conlleva una violación a la Constitución. En este orden de ideas, es preciso destacar que a través de la Ley 54 de 196217 se adoptó, entre otras, el Convenio 95 del 8 de junio de 1949 adoptado en Ginebra en la reunión 32 de la Organización Internacional del Trabajo -OIT-, que definió el salario así: “(…) el término salario significa la remuneración o ganancia, sea cual fuere su denominación o método de cálculo, siempre que pueda evaluarse en efectivo, fijada por acuerdo o por la legislación nacional, y debida por un empleador a un trabajador en virtud de un contrato de trabajo, escrito o verbal, por el trabajo que este último haya efectuado o deba efectuar o por servicios que haya prestado o deba prestar”. 16 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Consejero Ponente: Julio Roberto Piza Rodríguez. 18 de julio de 2019. Radicación: 25000-23-37-000-2012-00011-02 (21026). 17 «Por la cual se aprueban varios Convenios Internacionales del Trabajo adoptados por la Conferencia Internacional del Trabajo, en las reuniones 20ª, 32ª, 34ª y 40ª.» Exp.: 17001-33-39-008-2020-00269-02 16 Normativa a la que la Corte Constitucional le reconoció jerarquía entro del bloque de constitucionalidad en la Sentencia SU-995 del 199918, precisando que al salario deben integrarse todas las sumas generadas en virtud de la labor desarrollada por el trabajador, “sin importar las modalidades o denominaciones que puedan asignarles la ley o las partes contratantes”. 3.
Examen del caso concreto En el sub examine, la parte demandante expuso que la afectación deviene de la indebida fijación de la remuneración mensual que perciben los Procuradores Judiciales I, dada la diferencia que se denota frente a la señalada a los Jueces del Circuito, la cual no sólo evidencia una desventaja en la asignación básica mensual legalmente establecida, sino que, además, lleva consigo una mengua en todos los demás emolumentos laborales percibidos.
Al respecto describió que o los decretos anuales emitidos por el Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores del Ministerio Público y de la Rama Judicial, permiten evidenciar las diferencias negativas existentes entre la asignación básica mensual legal percibida por las demandantes como Procuradoras Judiciales I y aquella recibida por un Juez del Circuito, funcionario ante el cual es delegado y ejerce sus funciones: Por su parte, la entidad demandada y el señor agente del Ministerio Público que actúa ante este Tribunal expresaron en síntesis que la Procuraduría no tiene competencia constitucional ni legal para definir el régimen salarial de sus funcionarios ya que esta función corresponde exclusivamente al Gobierno Nacional conforme a los artículos 189.11 y 150.19.e de la Constitución Política y la Ley 4ª de 1992.
Agregaron que las demandantes recibieron los salarios y prestaciones conforme a los decretos salariales expedidos por el Gobierno Nacional para cada vigencia, los cuales no han sido anulados ni suspendidos por la 18 M.P. Carlos Gaviria Díaz Exp.: 17001-33-39-008-2020-00269-02 17 jurisdicción de lo contencioso administrativo, por tanto, no pueden ser inaplicados.
Con todo lo expuesto, se tiene que la demanda y la sentencia de primera instancia se fundamentan principalmente en el contenido del artículo 280 Constitucional, pero también en el principio de igualdad previsto en el artículo 13 ibidem. Ahora, en criterio de esta Sala de decisión, la discusión en este asunto se dirigió únicamente a la comparación del salario mensual asignado a los procuradores judiciales desde el año 2008, con el salario percibido por los jueces del circuito ante quienes actúan los agentes del ministerio público demandantes.
En esta línea, se demostró lo siguiente en relación con las procuradoras judiciales demandantes en este asunto: - Según Decreto 4267 del 8 de agosto de 2017 suscrito por el Procurador General de la Nación, la señora Marlén Escudero Torres se posesionó en el empleo de Procuradora 179 Judicial I Para Asuntos de Conciliación Administrativa de Manizales, CODIGO 3PJ, GRADO EG el 3 de octubre de 2017. - De Acuerdo con certificación del 25 de noviembre de 2019 expedida por el Jefe de la División de Gestión Humana de la Procuraduría General de la Nación devengó los siguientes salarios mensuales: Exp.: 17001-33-39-008-2020-00269-02 18 Así mismo, de conformidad con el Decreto 3131 de 2005, ha devengado semestralmente los siguientes valores por concepto de Bonificación por Actividad Judicial: AÑO MES VALOR 2018 JUNIO 10.118.689 2018 DICIEMBRE 10.118.689 2019 AGOSTO 8.517.969 PRESTACIONES SOCIALES CONCEPTO 2017 2018 2019 Prima de navidad 5.641.804 5.915.838 Prima de servicios 2.731.112 2.854.012 Prima de vacaciones 5.557.162 Bonificación por servicios 1.857.598 1.941.190 - Según Decreto 2287 del 22 de septiembre de 2008, expedido por el Procurador General de la Nación, la doctora Nazly González Posso fue nombrada en el cargo de Procurador 57 Judicial I Administrativo de Cali, Código 3PJ, Grado EG.
La señora González se posesionó en el cargo el 9 de octubre de 2008. Posteriormente en virtud de un fallo de tutela la demandante fue nombrada y posesiona en el cargo de PROCURADORA JUDICIAL 1, CÓD.3PJ, GRADO EG, EN LA PROCURADURÍA 32 JUDICIAL I PARA ASUNTOS RESTITUCIÓN DE TIERRAS DE MANIZALES. - Según certificación del 10 de septiembre de 2020, la señora Nazly González Posso devengó los siguientes salarios mensuales: Exp.: 17001-33-39-008-2020-00269-02 19 Exp.: 17001-33-39-008-2020-00269-02 20 - Así mismo, De conformidad con el Decreto 3131 de 2005, ha devengado semestralmente los siguientes valores por concepto de Bonificación por Actividad Judicial: AÑO MES VALOR 2017 Diciembre 9.628.593 2018 Junio 10.118.689 2018 Diciembre 10.118.689 2019 Junio 10.280.308 2019 Diciembre 10.456.542 2020 Junio 11.115.422 PRESTACIONES SOCIALES CONCEPTO 2017 2018 2019 2020 Prima de navidad 2.946.044 5.689.817 6.182.934 Prima de servicios 2.731.112 2.854.012 3.036.576 Prima de vacaciones 2.844.908 2.972.929 Bonificación por servicios 1.857.598 1.941.190 2.915.113 Precisado lo anterior, debe aclarar la Sala que en el proceso no obra ninguna prueba en relación con los salarios y prestaciones sociales de los jueces del circuito frente a los cuales se solicita la equiparación de la remnueracion en la demanda.
En efecto, la sentencia objeto de apelacion se fundamentó en la comparación de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional para fijar la remuneración mensual de los Procuradores Judiciales 1 a partir del año 2009 con la misma categoria de norma que estableció el régimen salarial y prestacional para los servidores de la Rama Judicial a partir de esa misma anualidad.
Lo anterior se observa mejor en la siguiente relación normativa: Decreto 726 de 2009 Decreto 723 de 2009 Exp.: 17001-33-39-008-2020-00269-02 21 ARTÍCULO 9°. A partir del 1° de enero de 2009, la remuneración mensual de los Procuradores Judiciales I será de: Cinco millones noventa y dos mil ochocientos sesenta y cinco pesos ($5.092.865) m/cte El treinta por ciento (30%) de esta remuneración se considera prima especial sin carácter salarial, de conformidad con el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, aplicable a los Jueces de la República.
ARTÍCULO 4 °.A partir del 1° de enero de 2009, la remuneración mensual de los empleos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar será la siguiente: (…) 3. Para los siguientes empleos de los Juzgados de Circuito, Especializado, Juzgados de Tribunal Penal Militar y Juzgados de Justicia Penal Militar: (…) Juez del Circuito: 5.154.092 Se evidencia entonces que en esa anualidad y hasta el año 2014, la remuneracion mensual de los procuradores judiciales I fue fijada en un valor menor a la establecida para los jueces del circuito como se detalla en el escrito de demanda: En los decretos expedidos con posterioridad al año 2014, esto es, los Decretos 1257 de 2015, 245 de 2016, 1013 de 2017, 337 de 2018 y 991 de 2019, únicamente se advierte el reajuste de las escalas salariales y prestacionales allí contenidas tanto para los procuradores judiciales como para los jueces, como a manera de ejemplo se muestra en el año 2015: Exp.: 17001-33-39-008-2020-00269-02 22 - Decreto 1257 de 2015: Artículo 1°.
Reajústase, a partir del 1° de enero de 2015, en un cuatro punto sesenta y seis por ciento (4.66%) las escalas salariales que regulan la remuneración mensual y asignaciones básicas mensuales de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, de la Procuraduría General de la Nación y de la Defensoría del Pueblo señaladas en los decretos 186, 194, 196 y 1239 de 2014.
Artículo 2°. Reajústase, a partir del 1° de enero de 2015, en un cuatro punto sesenta y seis por ciento (4.66%) los valores señalados para los beneficios salariales y prestacionales determinados en los Decretos números 186, 194, 196 y 1239 de 2014. De acuerdo con todo lo analizado, en criterio de esta Sala de decisión en el presente asunto únicamente se acreditó que entre los años 2009 y 2014 a los procuradores judiciales I se les fijó un salario menor al establecido por el Gobierno Nacional para los jueces del circuito, sin que a partir de la inferencia se pueda arribar a la conclusión pretendida en la demanda en el sentido que el total de la remuneración que perciben los demandantes es inferior a la de los funcionarios judiciales ante quienes actúan.
En efecto, este Tribunal observa que el salario fijado en los decretos a los que se ha hecho referencia es uno de los conceptos que componen la remuneración de los mencionados servidores públicos, pero, valga precisar, no constituye el único elemento o ingreso que perciben los funcionarios que se comparan en este proceso. Se agrega a lo anterior que si bien es cierto que al comparar los decretos expedidos hasta el año 2014 se advierte una diferencia nominal en la remuneración establecida para procuradores y jueces, la cual se puede extender a las anualidades subsiguientes por el incremento realizado desde el año 2015 en los mismos decretos para ambas entidades, también lo es que no obran en esta actuación certificaciones salariales que permitan constatar una diferencia real en los ingresos totales mensuales de unos y otros.
Lo expuesto impide desvirtuar la presunción de legalidad de los actos demandados, inaplicar las normas relacionadas en la demanda o tener como inobservado el artículo 280 Constitucional. En este sentido, la Sala precisa que el concepto remuneración abarca no sólo el salario mensual fijado para los procuradores judiciales I en las disposiciones Exp.: 17001-33-39-008-2020-00269-02 23 cuya inaplicación se solicita, sino también otros emolumentos que sumados conforman el total de ingresos mensuales, frente a los cuales no existe prueba que permitan afirmar que son inferiores respecto de los percibidos por un juez de la misma categoría. A manera de ejemplo se tiene que según lo probado en la demanda, en el mes de agosto del año 2020 la doctora Nazly González Posso devengó los siguientes conceptos: Octubre de 2019 Concepto Valor Salario 3.565.452 Gastos de representación 1.98.0806 Prima especial de servicios 2.376.968 Bonificación judicial 3.302.932 TOTAL 11.226.158 En relación con la remuneración total mensual de los jueces del circuito para el año 2019, en la demanda únicamente se relaciona por este concepto la suma de $8.057.787, establecida a partir del incremento realizado en decreto respectivo.
Lo descrito permite constatar que el concepto de remuneración en el cual se fundamenta la demanda no incluye otros emolumentos que perciben tanto jueces como procuradores. En tal dirección este Tribunal difiere de la decisión de primera instancia toda vez que esta Corporación considera que en el caso concreto no se probó la transgresión de lo previsto en el artículo 280 de la Constitución Política conforme al cual “Los agentes del Ministerio Público tendrán las mismas calidades, categoría, remuneración, derechos y prestaciones de los magistrados y jueces de mayor jerarquía ante quienes ejerzan el cargo”.
Por lo analizado se revocará el fallo de primera instancia proferido en este asunto y por este motivo la Sala se abstendrá de analizar el problema jurídico relacionado con la configuración de la prescripción en el caso de la señora Nazly González Posso. Conclusión De acuerdo con la normativa y la jurisprudencia citada y con fundamento en los hechos debidamente acreditados, estima esta Sala de Decisión que el Exp.: 17001-33-39-008-2020-00269-02 24 concepto de remuneración consagrado en el artículo 280 de la Constitución Política incluye la percepción de otros emolumentos diferentes al salario mensual.
Por este motivo, si bien es cierto que las demandantes tienen derecho a percibir una remuneración igual a la que reciben los jueces del circuito ante quienes son delegadas, también lo es que en este proceso se omitió acreditar que su remuneración total mensual como procuradoras judiciales no fue la misma que aquella prevista para los jueces del circuito ante quienes actúan o actuaron dichas funcionarias. 4.
Costas Atendiendo lo dispuesto por el artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en concordancia con el numeral 8 del artículo 365 del CGP, esta Sala de Decisión se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, como quiera que no hay prueba de su causación. En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. REVÓCASE la sentencia del trece (13) de diciembre de dos mil veintidós (2022), proferida por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales en el presente asunto.
Segundo. ABSTIÉNESE de condenar en costas en esta instancia, por lo brevemente expuesto. Tercero.
NOTIFÍQUESE conforme lo dispone el artículo 203 del CPACA. Cuarto. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen y HÁGANSE las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”. Notifíquese y cúmplase Exp.: 17001-33-39-008-2020-00269-02 25 Los Magistrados, AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Ausente con permiso CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI por parte de los integrantes de la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.