44001-33-40-004-2024-00132-01 · Tribunal Administrativo de la Guajira

SIGCMA REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA Magistrada Ponente: CEILIS YELEG RIVEIRA RODRÍGUEZ Distrito Especial, Turístico y Cultural de Riohacha, veintidós (22) de junio de dos mil veintiséis (2026) REFERENCIA: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA I. ASUNTO Procede la sala de decisión del Tribunal Administrativo de La Guajira a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Riohacha el 30 de septiembre de 2025, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

II.

ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1. Pretensiones Por intermedio de apoderado judicial, y en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, el señor Luis Guillermo Ceballos Hernández, solicitó inaplicar «por ilegal el Decreto Nacional 284 de 2024, que derogó el Decreto Nacional 887 del 2 de junio de 2023, que derogó a su vez del Decreto Nacional 449 de 2022, que a si mismo derogó el Decreto Nacional 965 de 2021 y que con posterioridad derogó el Decreto Nacional 319 de 2020, y/o se declare la NULIDAD de los Decretos que lo modifiquen, adicionen, aclaren o revoquen, en relación con la asignación salarial que correspondió a la categoría 2A teniendo de presente que los salarios tres (3) años con anterioridad a la fecha de realización de la reclamación, debieron ser superiores a lo ordenado por estas disposiciones del orden nacional […]» Así mismo, que se declare la nulidad: (i) del oficio N.º 2024-EE-053960 del 27 de febrero de 2024, expedido por el Ministerio de Educación Nacional y, (ii) del acto ficto configurado el 1º de mayo de 2024, expedido por la Secretaría de Educación del departamento de La Guajira, en cuanto le negaron a su poderdante «el derecho a la diferencia en el incremento Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: LUIS GUILLERMO CEBALLOS HERNÁNDEZ Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – DEPARTAMENTO DE LA GUAJIRA Radicado N.º: 44-001-33-40-004-2024-00132-01 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 44-001-33-40-004-2024-00132-01 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia [torre II] – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ salarial que fue decretado de manera indiscriminada y desigual en el año 2011 para el grado en el escalafón 3AM, con ocasión que fue realizado un incremento del 11.3%, por medio del Decreto Nacional 1027 de 2011, proferido por el MEN, mientras que el incremento efectuando [sic] a la categoría del escalafón 2A, fue del 5.7% para su salario en el año 2011.» Finalmente, que como consecuencia de la declaratoria de nulidad y a título de restablecimiento del derecho, se condene a la Nación – Ministerio de Educación Nacional y al departamento de La Guajira a: i) Efectuar el reconocimiento y pago retroactivo en favor de la parte demandante de las diferencias salariales surgidas durante los últimos 3 años anteriores a la reclamación y las que se llegaren a causar en el futuro, con efectos fiscales hacia adelante, producto del incremento desigual efectuado en el año 2011; ii) El reconocimiento y pago de la reliquidación de la prima de navidad, prima de servicios, prima de vacaciones, bonificación pedagógica, horas extras y demás emolumentos percibidos por su poderdante durante los últimos tres [3] años. 1.2.

Supuestos fácticos Se afirma que, durante las anualidades 2005, 2006 y 2007 los incrementos salariales aplicados a los docentes cobijados por el nuevo estatuto docente [Decreto Ley 1278 de 2002] se habrían dispuesto de manera uniforme, respetando condiciones de igualdad entre los distintos grados del escalafón. No obstante, tal criterio se quebrantó con la expedición del Decreto Nacional 1027 de 2011, en tanto dicho acto fijó para el grado 3AM un incremento del 11,3 %, mientras que para el grado 2A, al cual pertenece el actor, consagró un aumento del 5,7 %, lo que, a su juicio, configuró un trato desigual e injustificado, vulnerando los principios de igualdad, favorabilidad, trabajo digno y progresividad, al establecer un aumento dispar entre docentes que debían recibir un trato equivalente en materia de reajuste anual.

Sobre esa base, aduce que la afectación no se agotó en la anualidad 2011, sino que alteró de manera sucesiva la base salarial del docente, por cuanto los incrementos posteriores se habrían liquidado sobre una asignación ya disminuida. En tal sentido, aunque entre 2012 y 2024 los porcentajes de aumento fueron formalmente iguales para las categorías 2A y 3AM, la diferencia inicial persistió y produjo una brecha económica continuada, reflejada en el salario básico y en los diversos conceptos prestacionales derivados de este. 1.3.

Fundamentos de derecho La parte demandante sustenta sus pretensiones de nulidad argumentando que los actos administrativos cuestionados se encuentran incursos en las causales de nulidad previstas Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 44-001-33-40-004-2024-00132-01 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia [torre II] – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, al haber sido expedidos con infracción de las normas superiores en que debían fundarse, con falsa motivación y en forma irregular.

Para sustentar dicha tesis, expone que los actos demandados vulneran los artículos 13 y 53 de la Constitución Política, por cuanto consagraron y luego mantuvieron un trato salarial desigual entre docentes sometidos al mismo estatuto profesional. Según se expone, el derecho a la igualdad y el principio de trabajo digno exigían que los incrementos salariales anuales fueran aplicados en condiciones uniformes para quienes se encontraban en situación equiparable dentro del escalafón docente, de manera que, cualquier diferenciación debía contar con una justificación constitucional y legal suficiente, la cual no se presentó en el caso de marras.

En desarrollo de esa censura, sostiene que la irregularidad se hizo particularmente visible con el Decreto Nacional 1027 de 2011, que fijó para el grado 2A un incremento del 5,7 %, mientras que para el grado 3AM dispuso un aumento del 11,3 %, mientras que con anterioridad, los incrementos de los años 2005, 2006 y 2007 habían sido iguales, y si bien entre 2012 y 2024 los porcentajes volvieron a decretarse de forma uniforme, la diferencia introducida en 2011 alteró de manera sucesiva la base salarial de la parte actora, produciendo una afectación proyectada hacia el futuro.

De igual modo, aduce la vulneración de los artículos 1, 3, 4 y 6 de la Ley 4ª de 1992, al considerar que el Gobierno Nacional desconoció los objetivos y criterios que rigen la fijación del régimen salarial de los empleados públicos. En particular, sostiene que la configuración del incremento diferencial contraría los mandatos de respeto a los derechos de los servidores, de equidad y de progresividad, así como la obligación de modificar anualmente el sistema salarial dentro del marco legal previsto, pues la potestad reglamentaria en materia salarial debía ejercerse dentro de los parámetros definidos por la ley marco y no en contravía de ellos.

Asimismo, se plantea la vulneración de los artículos 46 y 49 del Decreto Ley 1278 de 2002, por cuanto tales disposiciones prevén una escala única nacional de salarios para los docentes escalafonados y exigen que la regulación de estímulos, incentivos y compensaciones observe los principios de igualdad, transparencia, objetividad, méritos y buen servicio.

Desde esa perspectiva, la demanda censura que el Ministerio de Educación Nacional hubiera respondido la reclamación administrativa con argumentos generales sobre la profesionalización docente y la meritocracia, sin realizar un examen particular del caso ni justificar de manera suficiente por qué, dentro del mismo régimen, se dispuso un incremento ostensiblemente superior para una categoría frente a otra.

Por otra parte, la parte actora desarrolla la idea de que, aun cuando el Decreto 1027 de 2011 y los decretos salariales subsiguientes fueron derogados año tras año, la lesión jurídica Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 44-001-33-40-004-2024-00132-01 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia [torre II] – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ no desapareció, ya que la base salarial construida a partir de aquel [2011] continuó proyectándose en las anualidades posteriores.

Con fundamento en ello, sostiene que el único decreto vigente —al momento de interposición de la demanda— susceptible de ser inaplicado en el proceso sería el Decreto Nacional 284 de 2024, en la medida en que reproduce una base salarial que estima afectada desde 2011. Finalmente, sustenta la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad o de ilegalidad, con apoyo en el artículo 148 de la Ley 1437 de 2011 y en la jurisprudencia citada del Consejo de Estado y de otros tribunales, para que el juez inaplique, con efectos inter-partes, el decreto vigente que mantiene la situación denunciada. 2.

Del trámite en primera instancia – actuaciones relevantes 2.1. La demanda fue presentada el 31 de julio de 2024 vía email en la Oficina Judicial del distrito de Riohacha, quien efectuó su reparto correspondiéndole al Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Riohacha1. 2.2. El Juzgado mencionado mediante providencia del 24 de abril de 2025 procedió a admitir la demanda de la referencia2.

Dicha actuación fue debidamente notificada3, y posteriormente, se procedió a vincular como terceros con interés al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio “FOMAG” y a la Fiduciaria La Previsora S.A.4, surtiéndose el traslado de la demanda y sus anexos al demandado por el término de treinta [30] días. 2.3. Contestaciones de la demanda 2.3.1.

La parte demandada —Ministerio de Educación Nacional5—, se opuso a la prosperidad de las pretensiones, al considerar que carecen de sustento fáctico, jurídico y técnico, por tanto, rechaza la pretensión de inaplicación del Decreto 284 de 2024, al considerar que no se acreditan los presupuestos de la excepción de ilegalidad en tanto los decretos salariales del magisterio responden a un régimen especial docente, cuya diferenciación no puede reputarse, por sí sola, discriminatoria.

De igual manera, controvierte la declaración pretendida sobre la situación del demandante dentro del escalafón y niega que exista obligación de reconocer diferencias salariales, reajustes o reliquidaciones prestacionales, pues afirma que el salario de los docentes ha sido fijado conforme a las normas que regulan la materia y a los criterios propios del escalafón del Decreto Ley 1278 de 2002, y en esa medida, insiste en que no puede predicarse una exigencia de paridad entre todos los niveles salariales, dado que 1 Índice electrónico 8, folios 111 a 113 del expediente digital. 2 Índice electrónico 9 del expediente digital. 3 Índice electrónico 10 y 11 del expediente digital. 4 Índice electrónico 12 del expediente digital. 5 Índice electrónico 17 del expediente digital.

Posteriormente, expone que existe una competencia concurrente entre el Congreso y el Gobierno Nacional en virtud de los artículos 150 y 189 de la Constitución, y a partir de la reglamentación contenida en el Decreto Ley 1278 de 2002 y en la estructura del escalafón docente, afirma que el sistema salarial se organiza en tres grados y cuatro niveles por grado, según la formación académica, la experiencia y la superación de evaluaciones de desempeño y de competencias.

Sobre esa base, sostiene que la premisa de la demanda es equivocada porque equipara categorías que no son equivalentes, y que el principio de igualdad no exige tratamiento idéntico para situaciones disímiles; de ahí que, el escalafón retribuye de forma diferenciada a los docentes conforme a sus méritos, títulos y trayectoria, y que precisamente por ello no es viable comparar linealmente el aumento de un nivel con el de otro.

En desarrollo de esa tesis, sostiene que no existió desmejora salarial dentro del asunto, pues el demandante sí recibió el aumento correspondiente a su nivel y, en todo caso, si aspiraba a una remuneración superior, contaba con la posibilidad de acudir a los mecanismos previstos por el propio sistema escalafonario. 2.3.2. Por su parte, el departamento de La Guajira6 fundamentó su defensa, en primer lugar, manifestando su oposición integral a todas las declaraciones y condenas solicitadas, al considerar que las mismas afectan los intereses de la entidad territorial y carecen de fundamento jurídico.

En particular, precisó que el acto objeto de discusión —mediante el cual se negó el reconocimiento de la diferencia salarial— fue expedido por el Ministerio de Educación Nacional en aplicación de los decretos salariales vigentes, los cuales limitaron el incremento únicamente a determinados niveles del escalafón docente, sin que fuera posible extenderlo a otros, como el nivel 2A en el que se encuentra el demandante, pues tales actos se encuentran amparados por la presunción de legalidad.

En lo que concierne a los hechos planteados en la demanda, la entidad sostuvo que estos no constituyen verdaderos supuestos fácticos, sino que corresponden principalmente a referencias normativas invocadas por la parte actora para fundamentar su solicitud, por lo que es necesario distinguir entre las disposiciones jurídicas citadas y los hechos concretos del caso, los cuales, a su juicio, no acreditan la vulneración alegada.

De otra parte, planteó como eje de su defensa la falta de legitimación en la causa por pasiva, argumentando que no se encuentra llamado a responder por las pretensiones 6 Índice electrónico 22 del expediente digital. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 44-001-33-40-004-2024-00132-01 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia [torre II] – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ del demandante, en la medida que la decisión sobre el reconocimiento y pago de diferencias salariales, así como la expedición de los actos administrativos relevantes, corresponde al Ministerio de Educación Nacional.

En este sentido, sostuvo que la verdadera controversia gira en torno a la legalidad de los decretos que establecieron los incrementos salariales y no sobre actuaciones propias del ente territorial, por lo que este no puede ser obligado a asumir responsabilidades derivadas de actos expedidos por autoridades del orden nacional. No obstante, expresó que, el modelo salarial docente previsto en el Decreto Ley 1278 de 2002 responde a criterios objetivos relacionados con la formación académica, la experiencia y el nivel de profesionalización, lo que justifica la existencia de incrementos diferenciados dentro del escalafón. Bajo esta premisa, indicó que las diferencias salariales no constituyen una vulneración del principio de igualdad, en la medida en que este impone trato igual a situaciones equivalentes y trato diferente a situaciones disímiles, por lo que los incrementos otorgados a docentes con mayor cualificación académica obedecen a fines legítimos como la dignificación de la profesión, la promoción de la formación continua y el mejoramiento de la calidad educativa. 2.4.

La secretaría omitió correr traslado de las excepciones de conformidad con lo descrito en el artículo 9º de la Ley 2213 de 2022. Así, mediante proveído del 28 de agosto de 20257, se prescindió de la realización de las audiencias ordinarias y se adecuó el trámite para efectos de emitir sentencia anticipada, decretando las pruebas que fueron solicitadas por la parte actora. 2.5.

En virtud de ello, el 10 de septiembre de 2025 se declaró agotado el periodo probatorio y se corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión8. 3. La sentencia impugnada El Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Riohacha, mediante sentencia proferida el 30 de septiembre de 20259, negó las pretensiones de la demanda.

En relación con la pretensión de inaplicación del Decreto 284 de 2024 por vía de excepción de inconstitucionalidad, el despacho sostuvo que no se advertía contradicción entre dicha disposición y la Constitución Política, en la medida en que los decretos anuales de incremento salarial docente responden a un mandato superior de fijación periódica del régimen salarial, razón por la cual no se configuraban los supuestos necesarios para inaplicar la norma en el caso concreto. 7 Índice electrónico 29 del expediente digital. 8 Índice electrónico 36 del expediente digital. 9 Índice electrónico 43 del expediente digital.

Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 44-001-33-40-004-2024-00132-01 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia [torre II] – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ De otra parte, frente a la solicitud de nulidad de los actos administrativos demandados, concluyó que la parte actora no logró desvirtuar su presunción de legalidad, por cuanto no acreditó la existencia de alguna de las causales de nulidad previstas en el artículo 137 del CPACA; destacando, además, que los incrementos salariales diferenciados obedecen a criterios objetivos relacionados con el grado de formación, experiencia y desarrollo profesional de los docentes, lo que descarta su carácter arbitrario o discriminatorio.

En ese contexto, el despacho razonó que no era viable predicar la vulneración del derecho a la igualdad, dado que el demandante se encuentra ubicado en un grado distinto [2A] frente a aquel con el cual pretende equipararse [3AM], siendo el escalafón docente un sistema estructurado sobre diferencias legítimas fundadas en condiciones de formación, mérito e idoneidad, lo cual impide considerar equivalentes los distintos niveles salariales.

Bajo esa línea argumentativa, se indicó que el aumento salarial decretado por el presidente de la República en el año 2011 no fue arbitrario, ni mucho menos sin un sustento jurídico que desconociera los derechos laborales, salariales o prestacionales de los docentes entre uno y otro grado, especialmente porque el docente nombrado en propiedad y escalafonado es con el paso del tiempo y con la evaluación de desempeño que puede aspirar a ser reubicado salarialmente en nivel superior como lo estatuye los artículos 23 y 36 del Decreto 1278 de 2002, por tanto, no puede asegurarse que con la diferencia salarial se vulnera el derecho a la igualdad de la parte demandante, sobre todo por encontrarse en un nivel inferior al nivel con el que pretende equiparse.

Adicionalmente, se precisó que el principio de «a trabajo igual, salario igual» no resulta aplicable en el presente caso, por cuanto dicho postulado solo opera cuando existe identidad sustancial de condiciones, lo cual no ocurre entre docentes ubicados en diferentes grados del escalafón, pues estos se rigen por requisitos, condiciones y expectativas distintas que justifican un trato diferenciado.

Finalmente, se concluyó que la parte actora incurrió en una interpretación errónea del régimen jurídico aplicable al pretender equiparar situaciones que no son equivalentes dentro del escalafón docente, razón por la cual los actos administrativos acusados no vulneraron las normas constitucionales ni legales invocadas. 4. Recurso de apelación10 Inconforme con la sentencia de primera instancia, la parte demandante interpuso recurso de apelación al considerar que el a quo omitió analizar lo definido por la Corte Constitucional en la Sentencia C-1064 de 2001, donde enfatizó con claridad que los incrementos salariales definidos por el Gobierno Nacional para los distintos niveles del 10 Índice electrónico 46 del expediente digital.

Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 44-001-33-40-004-2024-00132-01 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia [torre II] – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ empleo público deben respetar los principios de equidad, razonabilidad y progresividad; doctrina que debe adoptar la administración para proteger especialmente a los servidores ubicados en los grados salariales más bajos y así evitar que reciban incrementos inferiores a los otorgados en escalas superiores.

En su criterio, el a quo efectuó un estudio fragmentado de la problemática planteada, pues omitió el argumento central encaminado a demostrar la ausencia de motivación y sustento técnico de los incrementos salariales diferenciados en los años 2008, 2009 y 2011. Sostiene que, si bien el Gobierno tiene competencia para fijar salarios, la decisión de aplicar porcentajes de reajuste disímiles en periodos específicos —rompiendo la uniformidad aplicada en años anteriores y posteriores— careció de estudios previos o informes técnicos que justificaran tal disparidad, lo cual constituye una infracción al ordenamiento jurídico y una transgresión al deber de debida fundamentación de los actos administrativos.

Enfatiza que, el debate judicial no versa sobre la existencia de salarios distintos según el grado del escalafón, sino sobre la aplicación de incrementos porcentuales desiguales sobre bases salariales ya diferenciadas. Para la parte demandante, esta medida no fue idónea ni necesaria, pues lo que hizo fue provocar una brecha salarial injustificada que afecta la dignidad y el derecho a una remuneración justa y móvil de la docente, en tanto se calcularon los aumentos subsiguientes sobre una base viciada.

En ese sentido, considera que debe revocarse la sentencia de primera instancia porque los actos administrativos están incursos en las causales de nulidad por falta de motivación, violación del principio de legalidad. 5. Del trámite en segunda instancia Habiéndose concedido el recurso de apelación11, y correspondido por reparto el conocimiento del asunto a este despacho12, se admitió el 9 de marzo de 202613, sin que las partes hubieren alegado de conclusión y el Ministerio Público emitido concepto en segunda instancia. Así las cosas, el proceso ingresó para emitir la presente decisión el 20 de marzo de 202614.

III. CONSIDERACIONES 1. Competencia El Tribunal Administrativo de La Guajira es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 30 de septiembre de 2025, proferida por el Juzgado 11 Índice electrónico 49 del expediente digital. 12 Índice electrónico 1 SAMAI. 13 Índice electrónico 3 SAMAI. 14 Índice electrónico 8 SAMAI.

Control de legalidad Conforme lo consagra el artículo 207 del CPACA, en concordancia con el 132 del Código General del Proceso, corresponde al juez agotada cada etapa del proceso, ejercer control de legalidad para sanear los vicios que puedan acarrear nulidades procesales, los cuales salvo que se traten de hechos nuevos no podrán ser alegados por las partes en etapas siguientes.

Teniendo en cuenta que la etapa procesal de saneamiento tiene como finalidad obtener una decisión de fondo resolviendo los vicios procesales que de oficio o a petición de parte se observen con el fin de evitar fallos inhibitorios, no se avizoran dentro del trámite impartido vicios o irregularidades que merezcan ser saneadas hasta este estadio procesal. 3.

Aspecto procesal previo – variación de la «causa pretendi» La sala previo a fijar el litigio, considera oportuno pronunciarse sobre la alteración de las pretensiones de la demanda en sede de apelación, en tanto que, salta a la vista cierta adición de un cuestionamiento que no fue solicitado ni en el agotamiento de la actuación administrativa ni en la demanda, lo cual irrumpe en la garantía constitucional del debido proceso y el principio de congruencia. Sobre el particular, según lo dispuesto en el artículo 281 del Código General del Proceso16, la sentencia debe guardar consonancia con los hechos y las pretensiones de la demanda, so pena de vulnerar el principio de congruencia17 y el derecho de defensa de la parte demandada.

Por lo tanto, se proscribe condenar al demandado por objeto distinto del pretendido en la demanda y por causa diferente a la invocada en la misma. Al respecto, el honorable Consejo de Estado ha manifestado18: «[…] Por otra parte, debe recordarse que el juez de segunda instancia debe tomar la decisión de forma congruente con la demanda, la sentencia y el recurso; en tal sentido, 15 Modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021. 16 «Congruencias.

La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley». 17 «Cabe precisar que el principio de congruencia, que por antonomasia gobierna las decisiones de las autoridades judiciales, se edifica sobre la base de la existencia de límites predeterminados por el mismo libelo introductor que da origen a la controversia y que sirven de marco para la decisión. Dichos linderos determinan la inviabilidad procesal de que el juez de conocimiento dicte la providencia con desconocimiento de lo pretendido en la demanda o exceda los términos de la solicitud.

Contrario sensu, se impone que su decisión guarde directa correspondencia con la reclamación elevada por la actora, con los hechos que le sirven de fundamento y a las pruebas en que se soporta su prosperidad o su negativa». Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 14 de febrero de 2019, exp. 58894.

C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 18 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A. Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN. Bogotá D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil veintitrés (2023). Radicación número: 25000-23- 36-000-2013-01657-02 (59414). Actor: CLAUDIA PATRICIA SÁENZ BUENO. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 44-001-33-40-004-2024-00132-01 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia [torre II] – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ no puede abordar materias que se señalan en la apelación, que correspondan a nuevos cuestionamientos que no fueron planteados al inicio del proceso o sobre los cuales no se haya cumplido la carga procesal de sustentación que permita cuestionar la sentencia impugnada, pues se vulneraría la garantía del derecho fundamental al debido proceso a las partes en el proceso judicial.» (Negrillas y subrayas del tribunal) En ese sentido, se denota que la parte actora dentro de las reclamaciones administrativas interpuestas tanto en el Ministerio de Educación Nacional19 como en el departamento de La Guajira20, solicitó el reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales dejadas de percibir por el docente como consecuencia del aumento indiscriminado efectuado por el Gobierno Nacional en el año 2011 respecto de los grados en el escalafón 2A y 3AM.

Lo propio sucedió en el libelo genitor, el cual se encuentra en consonancia con los requerimientos iniciales. No obstante, dentro del recurso de alzada21, pretendió mutar esa pretensión adicionando en los mismos términos —reajuste salariales diferenciados— en los años 2008 y 2009, pues se indicó de manera puntual la ausencia de «justificación sobre la limitación de los incrementos porcentuales diferenciados a los años 2008, 2009 y 2011», situación con la que pretende agregar aspectos a la controversia con posterioridad a las oportunidades previstas para el efecto22.

Lo anterior, escapa del análisis de competencia de esta sala, en la medida que asentirlo vulneraría flagrantemente el derecho de defensa y contradicción de los demandados, quienes no tuvieron la oportunidad de controvertir en las etapas procesales legalmente dispuestas para ello lo allí expuesto, viéndose entonces sorprendidos con un fallo nugatorio de sus garantías fundamentales.

En esos términos, el tribunal no abordará el análisis de la nivelación salarial pretendida respecto de los años 2008 y 2009 y se centrará en las diferencias porcentuales respecto del incremento pretendido en el año 2011 que, en su criterio, alteró de manera negativa los aumentos salariales decretados durante los años posteriores. 4.

Problema jurídico Corresponde a la sala determinar si, en los términos del recurso de apelación, hay lugar a revocar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda; o, si por el contrario, debe confirmarse al no haberse demostrado que los actos administrativos enjuiciados vulneraron el principio de igualdad y los derechos laborales del docente demandante, dada la debida justificación del incremento salarial aplicado en el año 2011 a 19 Índice electrónico 8, folios 39 a 47 del expediente digital. 20 Índice electrónico 8, folios 53 a 61 del expediente digital. 21 Índice electrónico 46 del expediente digital. 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 30 de julio de 2021, exp. 50728.

C.P. José Roberto Sáchica Méndez. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 44-001-33-40-004-2024-00132-01 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia [torre II] – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ través del Decreto 1027 de la misma anualidad, entre los grados 2A y 3AM del escalafón docente, en el marco del régimen de carrera establecido por el Decreto Ley 1278 de 2002. 5.

Normativa y jurisprudencia aplicable A raíz del proceso de nacionalización del servicio educativo, introducido por la Ley 43 de 197523, el Congreso de la República confirió precisas facultades al presidente de la República para establecer el régimen salarial y prestacional del personal docente. Esta facultad fue reiterada con la expedición de la Ley 5 de 197824.

Como consecuencia, se expidió el Decreto 715 de 1978 «por el cual se fijan las asignaciones básicas mensuales correspondientes a las distintas categorías del magisterio y se dictan otras disposiciones». Luego, con la expedición de la Constitución de 1991, se otorgó la competencia al Congreso de la Republica para dictar normas generales y fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, así: «ARTICULO 150.

Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: […] 19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: […] e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública. […]» En lo que concierne a las funciones del presidente de la República, estipuló en su artículo 189 lo siguiente: «ARTICULO 189.

Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: […] 14. Crear, fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande la administración central, señalar sus funciones especiales y fijar sus dotaciones y emolumentos. El Gobierno no podrá crear, con cargo al Tesoro, obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales.» En virtud de lo anterior, el Congreso de la Republica expidió la Ley 4ª del 18 de mayo de 199225, definiéndose en ella, entre otras cosas, la fijación de los salarios anuales de quienes ostenten la calidad de empleados públicos, entre ellos la población docente que se encuentra al servicio del Estado. 23 «Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 24 «Por la cual se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias para modificar escalas de remuneración, revisar sistemas de clasificación y nomenclatura de empleos, y dictar otras disposiciones en materia de administración de personal». 25 «Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política» Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 44-001-33-40-004-2024-00132-01 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia [torre II] – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ En el artículo 2º de la mencionada ley, se establecieron los objetivos y criterios generales para la fijación del régimen salarial para todos los servidores del Estado, así: “ARTÍCULO 2.- Para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores enumerados en el artículo anterior, el Gobierno Nacional tendrá en cuenta los siguientes objetivos y criterios: a. El respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales.

En ningún caso podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales; b. El respeto a la carrera administrativa y la ampliación de su cobertura; c. La concertación como factor de mejoramiento de la prestación de los servicios por parte del Estado y de las condiciones de trabajo; d. La modernización, tecnificación y eficiencia de la administración pública; e. La utilización eficiente del recurso humano; f. La competitividad, entendida como la capacidad de ajustarse a las condiciones predominantes en las actividades laborales; g. La obligación del Estado de propiciar una capacitación continua del personal a su servicio; h. La sujeción al marco general de la política macroeconómica y fiscal; i. La racionalización de los recursos públicos y su disponibilidad, esto es, las limitaciones presupuestales para cada organismo o entidad; j. El nivel de los cargos, esto es, la naturaleza de las funciones, sus responsabilidades y las calidades exigidas para su desempeño; k. El establecimiento de rangos de remuneración para los cargos de los niveles profesional, asesor, ejecutivo de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva y de la Organización Electoral; l. La adopción de sistemas de evaluación y promoción basados en pruebas generales y/o específicas.

En el diseño de estos sistemas se tendrán en cuenta como criterios, la equidad, productividad, eficiencia, desempeño y la antigüedad; ll. El reconocimiento de gastos de representación y de salud y de primas de localización, de vivienda y de transporte cuando las circunstancias lo justifiquen, para la Rama Legislativa.» (Negrillas y subrayas del tribunal) En ese orden de ideas, entre el legislador y el Gobierno Nacional existe una competencia compartida en el tema de regulación salarial y prestacional de los empleados públicos.

Así lo explicó la Corte Constitucional en la sentencia C-510 de 1999: «[…] En vigencia de la Constitución de 1886, el acto legislativo No. 1 de 1968 modificó el artículo 76, numeral 9 original de ésta, e introdujo para la materia que él regulaba el concepto de las leyes cuadro del derecho francés, al establecer la competencia del legislador para “ fijar las escalas de remuneración correspondiente a las distintas categorías de empleo”, al tiempo que le asignó al Presidente de la República la facultad de “ fijar sus dotaciones y emolumentos con sujeción a la leyes a que se refiere el ordinal 9 del artículo 76 ”.

Al referirse a la competencia del legislador y del Presidente de la República en esta materia, la Corte Suprema de Justicia, en su momento, afirmó que estos artículos tenían que entenderse en el sentido según el cual la Constitución le asignaba al primero la atribución de crear la parte estática y permanente de la administración, mientras el segundo tenía la función de hacerla dinámica, mediante el ejercicio de atribuciones administrativas.

La Constitución de 1991, por su parte, al regular lo relativo a las atribuciones del Congreso de la República, estableció en el artículo 150, numeral 19, literal e), que a éste le corresponde dictar normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para regular, entre otras materias “el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública.” (subrayas fuera de texto) Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 44-001-33-40-004-2024-00132-01 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia [torre II] – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ El Constituyente de 1991, entonces, conservó el concepto que venía desde la reforma constitucional de 1968, en relación con la necesidad de la existencia de una competencia compartida entre el legislador y el ejecutivo en la regulación de determinadas materias, una de ellas la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, entre otros servidores del Estado, en donde la función del primero se debe limitar a establecer unos marcos generales, unos lineamientos que le circunscriban al segundo la forma como éste ha de desarrollar su actividad reguladora para los asuntos específicamente señalados por la propia Constitución. 3.2.

En relación con la determinación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, a diferencia de lo que acontecía en vigencia de la Constitución de 1886, en donde el Congreso era quien señalaba la escala de remuneración de los distintos empleos, hoy, el legislador debe simplemente fijar los principios y los parámetros que el Gobierno ha de tener en cuenta para establecer no sólo la escala de remuneración sino los demás elementos que son propios de un régimen salarial y prestacional.

En estos términos, corresponde al Gobierno Nacional establecer directamente los salarios y prestaciones sociales de todos los empleados públicos, de los miembros del Congreso y de la Fuerza Pública, con fundamento en los criterios que para el efecto señale el legislador en la ley general que está obligado a expedir. Principios, parámetros y objetivos que el Congreso fijó en la ley 4ª de 1992, así como en el artículo 193 de la ley 100 de 1993, artículo éste que hace referencia específicamente a los trabajadores y profesionales de la salud. […]» De lo anterior se colige que, se configura una competencia compartida entre el Congreso de la República y el Gobierno Nacional en materia de regulación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos.

De un lado, el Congreso —como órgano legislativo— tiene la responsabilidad de dictar normas generales que establezcan los principios, objetivos y criterios que deben orientar la actuación del Gobierno en la regulación de los aspectos salariales y prestacionales. Del otro, el Gobierno Nacional, en ejercicio de sus atribuciones administrativas, es el encargado de establecer los salarios y prestaciones sociales de los empleados públicos, incluidos los miembros del Congreso y de la Fuerza Pública.

Esta función se ejerce con sujeción a las normas generales expedidas por el legislador, lo que implica que el ejecutivo debe respetar los principios y objetivos trazados por el Congreso en las distintas leyes, verbigracia, la Ley 4ª de 1992 y el artículo 193 de la Ley 100 de 1993, este último referido específicamente al personal del sector salud. 5.1.

Del escalafón docente: Régimen profesional establecido en el Decreto 1278 de 2002 El escalafón docente es el sistema oficial que organiza la carrera profesional de los educadores del sector público. Este mecanismo permite clasificar a los docentes según su formación académica, experiencia laboral, desempeño y méritos, y tiene una influencia directa en su salario, estabilidad laboral y posibilidades de ascenso.

En esencia, es la columna vertebral del régimen salarial y profesional de los maestros vinculados al Estado. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 44-001-33-40-004-2024-00132-01 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia [torre II] – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Existen dos grandes regímenes que regulan el escalafón docente.

El primero fue establecido en el Decreto Ley 2277 de 197926 y el Decreto Ley 1278 de 2002. El primero aplica a los docentes que ingresaron al servicio antes del 19 de junio de 2002, mientras que el segundo rige para quienes se vincularon a partir de esa fecha. En lo que respecta al último mencionado «Por el cual se expide el Estatuto de Profesionalización Docente», propone un modelo más dinámico y meritocrático, con tres grados: (i) el primero para normalistas superiores y tecnólogos en educación, (ii) el segundo para licenciados y profesionales con especialización, y (iii) el tercero para quienes poseen maestría o doctorado.

Cada grado se subdivide en cuatro niveles salariales: A, B, C y D. Para ascender en este escalafón, los docentes deben cumplir con requisitos como la aprobación de una evaluación, demostrar un desempeño satisfactorio y acreditar formación académica adicional. Así lo prevé el mencionado Decreto al establecer: «ARTÍCULO 19. ESCALAFÓN DOCENTE.

Se entiende por Escalafón Docente el sistema de clasificación de los docentes y directivos docentes estatales de acuerdo con su formación académica, experiencia, responsabilidad, desempeño y competencias, constituyendo los distintos grados y niveles que pueden ir alcanzando durante su vida laboral y que garantizan la permanencia en la carrera docente con base en la idoneidad demostrada en su labor y permitiendo asignar el correspondiente salario profesional.

La idoneidad encierra el conjunto de conocimientos, habilidades, actitudes, aptitudes, rendimiento y valores que se consideran imprescindibles para el desempeño de la función docente.

ARTÍCULO

20. ESTRUCTURA DEL ESCALAFÓN DOCENTE. El Escalafón Docente estará conformado por tres (3) grados. Los grados se establecen con base en formación académica. Cada grado estará compuesto por cuatro (4) niveles salariales (A - B - C - D). Quienes superen el período de prueba se ubicarán en el Nivel Salarial A del correspondiente grado, según el título académico que acrediten; pudiendo ser reubicados en el nivel siguiente o ascender de grado, después de tres (3) años de servicio, siempre y cuando obtengan en la respectiva evaluación de competencias el puntaje indicado para ello, según lo dispuesto en el artículo 36 del presente decreto.

ARTÍCULO

21. REQUISITOS PARA INSCRIPCIÓN Y ASCENSO EN EL ESCALAFÓN DOCENTE. Establécense los siguientes requisitos para la inscripción y ascenso de los docentes o directivos docentes estatales en los distintos grados del Escalafón Docente: Grado Uno: a) Ser normalista superior; b) Haber sido nombrado mediante concurso; c) Superar satisfactoriamente la evaluación del período de prueba.

Grado Dos: a) Ser licenciado en Educación o profesional con título diferente más programa de pedagogía o un título de especialización en educación; b) Haber sido nombrado mediante concurso; c) Superar satisfactoriamente la evaluación del período de prueba; o la evaluación de competencias en caso de que esté inscrito en el Grado Uno. 26 Establece un escalafón compuesto por 14 grados, que van desde el nivel inicial hasta el más alto, y los ascensos se logran principalmente por la acumulación de años de servicio y la obtención de títulos académicos superiores.

Este sistema no exige evaluaciones periódicas para avanzar, lo que lo hace más estático en comparación con el régimen actual. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 44-001-33-40-004-2024-00132-01 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia [torre II] – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Grado Tres: a) Ser Licenciado en Educación o profesional; b) Poseer título de maestría o doctorado en un área afín a la de su especialidad o desempeño, o en un área de formación que sea considerada fundamental dentro del proceso de enseñanza-aprendizaje de los estudiantes; c) Haber sido nombrado mediante concurso; d) Superar satisfactoriamente la evaluación del período de prueba; o la evaluación de competencias en caso de que esté inscrito en el Grado Uno o Dos.

PARÁGRAFO. Quien reúna los requisitos de los Grados Dos o Tres puede aspirar a inscribirse directamente a uno de estos grados, previa superación de la evaluación del período de prueba. Una vez inscrito, se considera ascenso pasar de un grado a otro dentro del Escalafón Docente, previa acreditación de requisitos y superación de las correspondientes evaluaciones de desempeño y de competencias, y existencia de disponibilidad presupuestal.» (Subrayas del tribunal) Para una mayor comprensión, se ilustra la estructura de la siguiente manera: En el mismo sentido, la referida norma, en lo atinente a los salarios y prestaciones de los docentes escalafonados, estipuló: «ARTÍCULO 46.

SALARIOS Y PRESTACIONES. El Gobierno Nacional, en desarrollo de la Ley 4a. de 1992, establecerá la escala única nacional de salarios y el régimen prestacional para los docentes escalafonados, de acuerdo con el grado y nivel que acrediten en el Escalafón Docente de conformidad con el presente decreto; y según el título que acrediten, para los docentes nombrados en provisionalidad o en periodo de prueba; lo mismo que las remuneraciones adicionales para los directivos docentes, de acuerdo con los niveles educativos y el tamaño de la institución educativa que dirijan.

El salario de ingreso a la carrera docente debe ser superior al que devengan actualmente los educadores regidos por el Decreto-ley 2277 de 1979.» Así las cosas, el escalafón docente regulado por el Decreto 1278 de 2002, constituye un pilar fundamental en la organización de la carrera profesional de los educadores del sector público, caracterizada por un modelo meritocrático —grados y niveles— que reconoce la Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 44-001-33-40-004-2024-00132-01 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia [torre II] – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ formación académica, la experiencia y el desempeño como criterios esenciales para el ascenso y la remuneración. En ese sentido, dicha normativa no solo garantiza la progresividad de los derechos laborales, sino que también promueve la calidad educativa al incentivar la profesionalización docente, representando entonces una expresión concreta del compromiso estatal con la dignificación de la labor docente y la mejora continua del sistema educativo. 5.2.

Del principio «a trabajo igual salario igual» El principio de «a trabajo igual, salario igual» tiene sustento en el derecho fundamental a la igualdad contenido en el artículo 13 de la Constitución Política, el cual, según lo ha establecido la Corte Constitucional, no plantea una igualdad matemática sino real, en la cual solo justifica un trato diferente cuando los sujetos objeto de comparación, estén en condiciones disímiles27.

El artículo 53 de la Constitución Política lo reconoce como principio mínimo fundamental, al establecer que «la remuneración debe ser proporcional a la cantidad y calidad de trabajo». Por su parte, el artículo 10º del Código Sustantivo del Trabajo dispone que «Todos los trabajadores y trabajadoras son iguales ante la ley, tienen la misma protección y garantías, en consecuencia, queda abolido cualquier tipo de distinción por razón del carácter intelectual o material de la labor, su forma o retribución, el género o sexo salvo las excepciones establecidas por la ley».

Por su parte, el artículo 143 de la misma codificación, define de manera expresa el alcance de este principio en los siguientes términos: «ARTICULO 143. A TRABAJO DE IGUAL VALOR, SALARIO IGUAL. 1. A trabajo igual desempeñado en puesto, jornada y condiciones de eficiencia también iguales, debe corresponder salario igual, comprendiendo en este todos los elementos a que se refiere el artículo 127. 2.

No pueden establecerse diferencias en el salario por razones de edad, género, sexo nacionalidad, raza, religión, opinión política o actividades sindicales. 3. Todo trato diferenciado en materia salarial o de remuneración, se presumirá injustificado hasta tanto el empleador demuestre factores objetivos de diferenciación». En lo relacionado, el honorable Consejo de Estado ha indicado que, en los asuntos en los que se afirma una presunta igualdad basada en el ejercicio homogéneo de funciones que le corresponden a un empleo con mejor remuneración y en el cumplimiento exacto de requisitos o perfiles para desempeñar la misma actividad, «tales hechos tendrán que 27 Sentencia T-018 de 1999.

Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 44-001-33-40-004-2024-00132-01 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia [torre II] – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ valorarse en conjunto con todas las condiciones particulares de cada empleo en contraste, en orden a fijar un criterio de equiparación viable en lo relativo a la nivelación salarial, debido a que un examen adecuado para hallar un trato discriminatorio, únicamente puede ser predicado entre pares y no entre similares con ciertas diferencias»28. 6.

Solución del asunto En el presente asunto, tal como se indicó en el problema jurídico planteado, le corresponde a la sala determinar si le asiste derecho a la parte demandante, en su condición de docente, al reconocimiento y pago de diferencias salariales y prestacionales que se generaron por la aplicación de incrementos porcentuales desiguales en el año 2011 entre las categorías 2A y 3AM del escalafón docente contenido en el Decreto 1278 de 2002.

Concretamente, el argumento de disenso planteado en el recurso de apelación estriba en que el a quo no tuvo en cuenta los parámetros definidos por la Corte Constitucional en la sentencia C-1064 de 2001 en relación con el respeto de los principios de equidad, razonabilidad y progresividad de los incrementos salariales. Además, que durante tal vigencia —2011— el incremento porcentual diferenciado dentro de los grados mencionados «carece de justificación legal y técnica», en tanto no se previeron los mismos criterios durante las demás anualidades.

Del material probatorio arribado al dosier, se encuentra acreditado que: (i) El docente Luis Guillermo Ceballos Hernández fue nombrado en propiedad al departamento de La Guajira mediante la Resolución N.º 228 del 8 de agosto de 200629. (ii) Así mismo, que el ejercicio profesional lo desempeña como docente de aula en la Institución Educativa Técnica Eusebio Séptimo Mari [secundaria] del municipio de Manaure – La Guajira, en el grado 2A del escalafón docente establecido en el Decreto Ley 1278 de 200230.

(iii) Que solicitó tanto al Ministerio de Educación Nacional como al departamento de La Guajira – Secretaría de Educación, el reconocimiento y pago de la diferencia salarial aquí pretendida31. Sin embargo, las mismas fueron despachadas desfavorablemente a través del oficio N.º 2024-EE-054227 del 27 de febrero de 2024 y el acto ficto configurado el 1º de mayo de 202432, respectivamente33.

El a quo desestimó las pretensiones de la demanda aduciendo que no fue desvirtuada la presunción de legalidad de los actos acusados, toda vez que, el incremento salarial 28 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B, CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR. Bogotá, D. C., veinticinco (25) de mayo de dos mil veintitrés (2023).

Radicación: 05001-23-33-000-2019-02694-01 (0366-2022). Demandante: Juan Pablo Ortega Henao. 29 Índice electrónico 8, folios 67 y 68 del expediente digital. 30 Índice electrónico 8, folios 69 a 104 del expediente digital. Según los comprobantes de pago de la entidad territorial. 31 Índice electrónico 8, folios 39 y 53 del expediente digital. 32 En los términos del artículo 83 del CPACA, pues no obtuvo contestación a la petición radicada el 1º de febrero de la misma anualidad. 33 Índice electrónico 8, folios 49 a 52 y 53 del expediente digital.

Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 44-001-33-40-004-2024-00132-01 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia [torre II] – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ decretado por el Gobierno Nacional en el 2011 en los distintos grados del escalafón docente, se realizó con sustento en factores objetivos como el nivel de formación y el avance profesional de los docentes; por lo tanto, no fue arbitrario ni mucho menos sin un sustento jurídico que desconociera los derechos laborales, salariales o prestacionales de los docentes entre uno y otro grado, máxime cuando pretende equiparse el grado que ostenta con uno superior a pesar de ser totalmente disímiles.

La sala, de cara a dilucidar el objeto del debate, lo primero que advierte es que el ejecutivo en desarrollo de la Ley 4ª de 1992 y el artículo 46 del Decreto 1278 de 2002, estableció a partir del 2004, mediante la expedición del Decreto 4181 del 10 de diciembre de 200434, la escala salarial y prestacional de los docentes escalafonados, de acuerdo con los grados y niveles debidamente acreditados; norma que fijó las asignaciones básicas mensuales para cada grado y nivel del escalafón docente, reconociendo la estructura de tres grados —según la formación académica— y cuatro niveles salariales [A, B, C y D], lo que permitió una diferenciación salarial basada en méritos y formación. Este esquema de grupos salariales se mantuvo vigente hasta el año 2008, cuando fue expedido el Decreto 714 del 6 de marzo de esa anualidad, mediante el cual se introdujeron modificaciones sustanciales en la estructura de remuneración de los docentes y directivos docentes vinculados al servicio educativo estatal.

En efecto, dicha norma redefinió los grupos salariales, estableciendo nuevas asignaciones básicas mensuales diferenciadas según el título académico, el grado escalafonario y el nivel salarial, con el propósito de garantizar una remuneración más equitativa y acorde con los principios del Decreto 1278 de 2002, particularmente en lo relativo al ingreso a la carrera docente y la progresividad salarial.

Tal y como lo esgrime el recurrente, a través del Decreto 1027 del 2011 se efectuó el incremento anual de la escala salarial de los docentes que se rigen por el escalafón del Decreto Ley 1278 de 2002 de la siguiente manera: 34 «por el cual se establece la remuneración de los servidores públicos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica y media que se rigen por el Decreto-ley 1278 de 2002 y se dictan otras disposiciones de carácter salarial y prestacional para el sector educativo oficial» Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 44-001-33-40-004-2024-00132-01 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia [torre II] – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Claramente se denota un trato diferenciado en la asignación básica mensual de los distintos grados y niveles.

Sin embargo, advierte esta corporación que, el análisis ejercido por el juez de primera instancia se encuentra debidamente ajustado a lo pretendido por el demandante, pues luego de un estudio amplio de la normatividad aplicable al caso, como es la Ley 4ª de 1992, el Decreto Ley 1278 de 2002 y la jurisprudencia que ha analizado de manera clara y precisa el principio de igualdad, se logró determinar que, para el presente asunto no era posible aplicar un test de igualdad frente a los grados y niveles 2A y 3AM.

Esto, teniendo en cuenta que, «el incremento salarial decretado por el Gobierno Nacional en los distintos grados del escalafón docente se realizó con sustento en factores objetivos como el grado de formación y el avance profesional de los docentes». Al respecto, si bien no se desconoce lo argumentado por la Corte Constitucional en la sentencia que se alega desconocida35, ha sido ese mismo órgano de cierre quien dentro del estudio de constitucionalidad de los artículos 21, 23, 24, 25, 31, 35 y 36 del Decreto 1278 de 2002, adelantado a través de la sentencia C-895 de 2003, reconoció que la educación — como derecho fundamental y servicio público esencial— posee una connotación jurídica especial que justifica un tratamiento normativo diferenciado respecto de otros regímenes de carrera administrativa.

Así, recordó que el legislador goza de una amplia libertad de configuración normativa en materia de carrera docente, siempre que respete los principios constitucionales de mérito, igualdad y debido proceso. También señaló que, no toda diferenciación normativa constituye una vulneración al principio de igualdad, pues para que exista una discriminación inconstitucional, es necesario que se trate de sujetos que se encuentren en situaciones equivalentes y que reciban un trato desigual sin justificación objetiva y razonable.

De acuerdo con ello, concluyó que los docentes que acceden a grados o niveles salariales superiores lo hacen en virtud de condiciones objetivas —como la obtención de títulos académicos adicionales y la superación de evaluaciones exigentes—, lo cual justifica plenamente un tratamiento diferenciado en términos salariales. En ese sentido, la justificación para fijar las anteriores escalas salariales por parte del Gobierno Nacional que echa de menos el extremo activo, la otorga el mismo escalafón docente establecido en el Decreto 1278 de 2002 y los artículos 2º y 3º de la Ley 4ª de 1992.

Allí se permite el establecimiento de rangos de remuneración para los educadores atendiendo al nivel de los cargos, naturaleza de las funciones, responsabilidades y calidades, tal y como preceptúa el artículo 46 del escalafón docente que rige a la docente demandante al establecer que «El Gobierno Nacional, en desarrollo de la Ley 4ª de 1992, establecerá la 35 C-1064 de 2001.

Además, el Gobierno Nacional adelantó estudios técnicos a través del Observatorio Laboral para la Educación e identificó una brecha significativa entre las asignaciones salariales de los docentes que derivó en la necesidad de adecuar el régimen retributivo del magisterio en procura de dignificar la remuneración percibida por el cuerpo docente, a partir del cual se definieron perfiles salariales actualizados, orientados a dignificar la remuneración del magisterio oficial y a garantizar la sostenibilidad financiera del sistema educativo36; por ende no es admisible el argumento relativo a que los aumentos estuvieron desprovistos de motivación y justificación técnica.

En ese orden, no evidencia esta corporación que en esta instancia la parte demandante haya desvirtuado la idoneidad de tales estudios. Si bien en el presente asunto se identifica un trato disímil entre los incrementos salariales de los escalafones que hoy pretende equiparar el recurrente durante el año 2011, esto obedece a que son sujetos y condiciones diferentes; de manera que, no puede pretenderse que se comparen estos dos grados y niveles —2A y 3AM— soslayando que en cada uno de ellos se recibe una remuneración diferente que no permite que sean comparables entre sí y, ante tal situación, es posible que se dé un trato diferenciado con base en los criterios previsto en la norma.

Además, debe recordarse que el mérito sigue siendo el criterio rector del sistema de carrera docente, y que las reglas establecidas en el Decreto 1278 de 2002 buscan precisamente garantizar que los ascensos se otorguen con base en parámetros objetivos, medibles y verificables. De ahí que, los aumentos salariales efectuados por el Gobierno Nacional en desarrollo de las normas generales expedidas por el legislador no vulneran el derecho a la igualdad, pues se itera, están fundamentados en bases objetivas, técnicas y constitucionalmente legítimas, habida consideración que, como ya se explicó, el principio de igualdad no exige un trato idéntico para todos los servidores públicos, sino un trato equitativo que reconozca las diferencias relevantes entre ellos, como la formación académica, el grado dentro del escalafón y las responsabilidades del cargo.

Por consiguiente, la existencia de incrementos diferenciados en las asignaciones salariales, cuando obedecen a la estructura técnica del escalafón docente y a la aplicación de parámetros previamente definidos por el legislador, se enmarca en la competencia constitucional compartida y no configura una discriminación inconstitucional. 36 «..el Observatorio Laboral para la Educación (OLE) del Ministerio de Educación Nacional de Colombia viene adelantando una medición cuantitativa de seguimiento laboral desde el año 2007, que consiste en cruzar información de los graduados de educación superior con las bases de los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral (salud, pensión y riesgos profesionales) que realizan los empleadores al Ministerio de Salud y Protección Social, a través de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes.

Como resultado de estos cruces, se estiman dos indicadores: la Tasa de Vinculación o porcentaje de graduados que realizan cotización a la seguridad social y los salarios promedio de dichos aportes». https://www.mineducacion.gov.co/1759/articles-356609_recurso.pdf Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 44-001-33-40-004-2024-00132-01 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia [torre II] – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Así las cosas, como lo determinó el a quo, dentro del caso concreto no existe vulneración al principio de igualdad, toda vez que, si bien dentro de los años posteriores el aumento ha venido equiparado porcentualmente frente a todos los grados y niveles, ello no quiere decir por sí mismo que, la diferencia salarial decretada para la anualidad 2011 no se encontrara sustentada en criterios técnicos y objetivos, derivados de la estructura del escalafón docente prevista en el Decreto 1278 de 2002.

En consecuencia, al desestimarse los argumentos de censura expuestos por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda en los mismos términos aquí desarrollados, se confirmará la misma de manera íntegra. 7. De la condena en costas En cuanto a la condena en costas, cabe recordar que el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, establece que, en todos los procesos, a excepción de los que se ventile un interés público, la sentencia «dispondrá» sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código General del Proceso37.

La subsección A, de la sección segunda del honorable Consejo de Estado ha interpretado en relación con el alcance de la locución «dispondrá» que, se trata de un enunciado deóntico, el cual puede «asimilarse al enunciado “decidirá”, lo que necesariamente lleva a señalar que se supera el criterio optativo propio del criterio subjetivo, para avanzar hacia la condena en costas por un criterio valorativo, con base en los presupuestos objetivos reseñados por la legislación procesal civil».

En tal oportunidad se dijo38: «El análisis anterior permite las siguientes conclusiones básicas sobre las costas: a) El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio “subjetivo” -CCA- a uno “objetivo valorativo” -CPACA-. b) Se concluye que es “objetivo” porque en toda sentencia se “dispondrá” sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de “valorativo” porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.

Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. 37 Consejo de Estado Auto del 25 de junio de 2014.

C.P. Enrique Gil Botero 38 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, MP. William Hernández Gómez, radicación 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 44-001-33-40-004-2024-00132-01 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia [torre II] – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP, previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia.» Para la Sala, la adición que efectuó el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 al inciso 2º del artículo 188 del CPACA, no modificó el criterio objetivo-valorativo vigente en materia de costas procesales, dado que la acepción «[e]n todo caso» utilizada por el nuevo inciso, se refiere únicamente a los procesos en los que se ventila un interés público como excepción a la imposición de la condena en costas, por lo tanto, no hay lugar a analizar si la conducta de la parte vencida se dio con «temeridad o mala fe»39.

Esta posición se encuentra en consonancia con lo decidido recientemente por la honorable Corte Constitucional en la sentencia SU-241 del 2024, donde expuso «que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.» Así las cosas, atendiendo que dentro del presente asunto no se ha observado que la demanda careciera de fundamento legal manifiesto, pues los argumentos del recurso se soportaron en la tesis que legal y jurisprudencialmente conllevó a la parte demandante a considerar la razonabilidad de sus pretensiones, la sala se abstendrá de condenar en costas en segunda instancia, máxime cuando no se verificaron gastos de expensas dentro del trámite.

En mérito de lo expuesto, el Tribunal Contencioso Administrativo De La Guajira, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Constitución y la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia emitida por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Riohacha el 30 de septiembre de 2025, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda, por las razones que se expusieron en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Sin costas en la instancia.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al juzgado de origen para lo de su cargo, dentro de los cinco [5] días siguientes, previas las anotaciones respectivas en el sistema de gestión judicial SAMAI, descargándolo del inventario de 39 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B, dos (2) de octubre de 2025.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001-23-31-000-2009-00205-01 (1421-2017) Demandante: Rigoberto Ramírez Arboleda. ACLARACIÓN DE VOTO. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 44-001-33-40-004-2024-00132-01 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia [torre II] – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ procesos del despacho ponente y dejando el registro del número de folios y cuadernos objeto de remisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La presente providencia fue discutida y aprobada en sesión virtual realizada conforme a la convocatoria. CEILIS YELEG RIVEIRA RODRÍGUEZ Magistrada Firma Electrónica Firma Electrónica MARÍA DEL PILAR VELOZA PARRA DILAM ANDRÉS GÁMEZ QUIJADA Magistrada Magistrado