REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN No. 2 Tunja, 26 de febrero de 2026 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho (Lesividad) Demandante: UGPP Demandado: Maria Evelia Avendaño Malaver Expediente: 15001-33-33-002-2019-00152-01 Magistrado ponente: Luis Ernesto Arciniegas Triana La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la entidad accionante contra la sentencia del 27 de agosto de 2021 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Tunja, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda.
I -ANTECEDENTES 1. La demanda1 La UNIDAD ADMINISTRATIVA DE GESTIÓN PENSIONAL y PARAFISCAL DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -en adelante UGPP-, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (lesividad) consagrado en el artículo 138 del CPACA, solicitó se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: i) Resolución No. 03554 de 10 de mayo de 1988, expedida por la extinta CAJANAL que ordenó el reajuste de la mesada pensional del señor José Antonio Vargas Ávila (d.e.p.) en los términos de la Ley 4 de 1976 ii) Resolución No. PAP 014250 de 21 de septiembre de 2010, expedida por la extinta CAJANAL que reconoció pensión de sobrevivientes a favor de MARÍA EVELIA AVENDAÑO MALAVER en calidad de cónyuge supérstite del señor Vargas Ávila (d.e.p.), en cuantía del 100% del total de lo devengado por el causante, efectiva a partir del 26 de febrero de 2009, y, 1 En SAMAI, Gestión en otros despachos – Actuaciones del juzgado de primera instancia – índice 00041 – Expediente Digital – Cuaderno principal PDF 02.
Demanda Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: UGPP Demandado: Maria Evelia Avendaño Malaver Expediente: 15001-33-31-002-2019-00152-01 iii) Resolución No. RDP 005257 de 19 de febrero de 2019, expedida por la UGPP que cumplió el fallo de tutela del 20 de noviembre de 2018 proferido por la Sala Penal del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Tunja, que ordenó reactivar el pago de la pensión de sobrevivientes a favor de la señora MARÍA EVELIA AVENDAÑO MALAVER, en la cuantía devengada con anterioridad al reajuste aplicado en el mes de agosto de 2018.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento de derecho, solicitó que se ordene a la demandada: i) devolver todos y cada uno de los dineros recibidos, o que llegase a recibir, por concepto del reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, en lo referente a las diferencias pagadas en exceso por el error configurado al efectuar la reliquidación de la prestación, y, ii) dar cumplimiento a la sentencia conforme con los artículos 187 y 195 del CPACA.
Finalmente condenar en costas y agencias en derecho a la demandada. 2. Fundamentos fácticos Narra la demanda que el señor José Antonio Vargas Ávila nació el 1° de octubre de 1921 y prestó sus servicios al Estado, así: ➢ Contraloría General de Boyacá: - desde el 27 de agosto de 1941 a 23 de septiembre de 1945, - de 1° de octubre de 1945 a 9 de marzo de 1947, - de 15 de febrero de 1950 a 31 de diciembre de 1956, - de 19 de julio de 1963 a 28 de febrero de 1964, - de 1° a 12 de mayo de 1964 y - de 1° de enero de 1967 a 15 de mayo de 1971. ➢ Rama Judicial: - de 9 de mayo de 1957 a 17 de febrero de 1963, - de 24 de marzo a 30 de junio de 1965, - de 1° de septiembre de 1971 a 15 de febrero de 1973, - de 16 de marzo a 30 de agosto de 1973 y - de 15 octubre y 30 de diciembre de 1973.
Que el último cargo desempeñado fue el de juez Promiscuo Municipal de Cómbita, que su estatus pensional se consolidó el 17 de septiembre de 1973, y mediante Resolución No. 1609 de 25 de marzo de 1974 se le reconoció pensión de jubilación conforme a la Ley 6 de 1945, efectiva a partir de la fecha de status pensional, condicionada al retiro definitivo.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: UGPP Demandado: Maria Evelia Avendaño Malaver Expediente: 15001-33-31-002-2019-00152-01 A través de Resolución No. 03554 de 10 de mayo de 1988, CAJANAL ordenó el reajuste de la mesada pensional del señor Vargas Ávila atendiendo lo previsto en la Ley 4 de 1976.
Que el 25 de febrero de 2009, el señor Vargas Ávila, falleció, y, mediante Resolución No. PAP 014250 de 21 de septiembre de 2010, CAJANAL se reconoció sustitución pensional a favor de la señora MARÍA EVELIA AVENDAÑO MALAVER, como cónyuge supérstite, en cuantía del 100%, efectiva a partir de 26 de febrero de 2009, día siguiente al fallecimiento del señor Vargas Ávila y fue incluida en nómina.
Que por oficio No. 201814207658461 del 24 de agosto de 2018, la UGPP comunicó a la señora AVENDAÑO MALAVER que a partir de agosto de 2018 se realizaría ajuste a su mesada pensional, en virtud de la sustitución pensional efectuada a su favor, teniendo en cuenta que se estaba cobrando mayores valores a los que tenía derecho. Que, en sentencia de tutela del 25 de septiembre de 2018, el Juzgado Cuarto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Tunja tuteló su derecho fundamental al debido proceso administrativo y ordenó a la UGPP dejar sin efecto el anterior oficio, decisión confirmada por la Sala Penal del Tribunal Superior de Tunja, en fallo del 20 de noviembre de ese año. Que a través de Resolución No. RDP 005257 de 19 de febrero de 2019 dio cumplimiento a la anterior orden judicial y ordenó a la Subdirección de Nómina de Pensionados de la UGPP, reactivar el pago de la pensión de sobrevivientes en la cuantía devengada con anterioridad al reajuste aplicado en el mes de agosto de 2018. 3.
Fundamentos de derecho - Normas violadas y concepto de violación Legales: artículo 17 de la Ley 6 de 1945; el artículo 1° de la Ley 4 de 1976; Ley 71 de 1988 y los artículos 12 y 13 de la Ley 797 de 2003. Consideró que los actos administrativos demandados están viciados de nulidad por infracción de normas superiores. Adujo que conforme con el artículo 1 de la Ley 4 de 1976, las pensiones de jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes contempladas en esa ley, serían reajustadas de oficio cada vez y con el mismo porcentaje en que sea incrementado por el Gobierno, el salario mínimo legal mensual.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: UGPP Demandado: Maria Evelia Avendaño Malaver Expediente: 15001-33-31-002-2019-00152-01 Que por Resolución No. 3554 del 10 de mayo de 1988, se ordenó el reajuste de la mesada pensional del señor José Antonio Vargas Ávila (d.e.p.) en los términos de la anterior ley.
Señaló que el 24 de agosto de 2018, esa entidad revisó el expediente pensional del señor Vargas Ávila (d.e.p.) y determinó que el valor de la mesada que venía devengando al momento de efectuarse la sustitución pensional se liquidó de manera equivocada. Ello pues al realizar una proyección de mesadas causadas desde 1973 hasta agosto de 2018, de acuerdo a las Ley 4 de 1976, el Decreto 2108 de 1992, la Ley 100 de 1993, y la Ley 445 de 1998, se estableció que el valor de la mesada pensional a 2018 correspondía en realidad a $1.192.784,87 y no a $1.589.087, así: Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: UGPP Demandado: Maria Evelia Avendaño Malaver Expediente: 15001-33-31-002-2019-00152-01 Que el exceso cancelado genera detrimento al erario por erogación injustificada, conclusión apoyada por la Subdirección de Asesoría y Conceptualización de la UGPP con radicado 2019110000172713.
II- TRÁMITE DE LA ACCIÓN EN PRIMERA INSTANCIA2 La demanda fue presentada el 29 de julio de 20193 correspondiéndole al Juzgado Segundo Administrativo de Tunja, que en auto del 29 de agosto siguiente la admitió4. Una vez notificada personalmente la accionada se pronunció oponiéndose5. En auto del 12 de marzo de 2020 se negó la solicitud de medida cautelar elevada por la entidad accionante6, y en autos del 4 de septiembre siguiente se incorporaron las pruebas del proceso en aplicación del Decreto 806 de 2020, y, no repuso el auto que negó medida cautelar7, y, en proveído del 4 de diciembre siguiente ordenó alegar de conclusión8 Contestación de la demanda - MARÍA EVELIA AVENDAÑO MALAVER9 Se opuso a las pretensiones.
La pensión del señor José Antonio Vargas Ávila (d.e.p.) se concedió en vigencia de la Constitución de 1886 y la Ley 6 de 1945 en concordancia con los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969. Que la Ley 100 de 1993 instituyó el régimen de transición pensional con respeto a los derechos adquiridos en vigencia de leyes anteriores, como el caso de la actora, y, no es aplicable el Acto Legislativo No. 1 de 2005 que modificó el artículo 48 de la Constitución, ya que se desconocerían los principios de inescindibilidad y favorabilidad en materia laboral.
Sostuvo que la pensión del señor Vargas Ávila (d.e.p.) fue liquidada atendiendo el artículo 3 de la Ley 33 de 1985, modificado por la Ley 62 del mismo año, en consonancia con jurisprudencia del Consejo de Estado, Sección Segunda en sentencias de unificación de 25 de febrero de 2016 y 4 de agosto de 2010, radicados Nos. 4683-13 y 0112-2009, y, sentencia de 21 de junio de 2007, radicado 0950 de 2006. 2 En SAMAI, Gestión en otros despachos – Actuaciones del juzgado de primera instancia – índice 00041 – Expediente Digital – Cuaderno principal PDF 02.
Demanda 3 En SAMAI, Gestión en otros despachos – Actuaciones del juzgado de primera instancia – índice 00001 4 En SAMAI, Gestión en otros despachos – Actuaciones del juzgado de primera instancia – índice 000003 5 En SAMAI, Gestión en otros despachos – Actuaciones del juzgado de primera instancia – índice 000015 6 En SAMAI, Gestión en otros despachos – Actuaciones del juzgado de primera instancia – índice 000021 7 En SAMAI, Gestión en otros despachos – Actuaciones del juzgado de primera instancia – índices 000029 y 000031 8 En SAMAI, Gestión en otros despachos – Actuaciones del juzgado de primera instancia – índices 000029 y 000034 9 En SAMAI, Gestión en otros despachos – Actuaciones del juzgado de primera instancia – índice 000015 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: UGPP Demandado: Maria Evelia Avendaño Malaver Expediente: 15001-33-31-002-2019-00152-01 Adujo que la proyección de la mesada pensional elaborada por la UGPP es errada, pues no tuvo en cuenta que el valor de la primera mesada pensional correspondía a $2.347 y no al valor de $2.115.90, por lo que el valor inicial corresponde a la suma de $3.121.5, y hay una diferencia a favor de la demandada de $307,36 y así sucesivamente hasta el año 2018.
Que el verdadero valor de la mesada corresponde al promedio del salario devengado en el último año de servicio, pues el causante laboró como juez Promiscuo de Cómbita en junio, julio y agosto de 1973, con una asignación mensual de $4.312,50 y como secretario de ese juzgado en los meses restantes con una asignación mensual en el año 1972 de $2.020 y en el año 1973 de $2.420, promedio al cual le sumó la prima del año 1972 por un valor de $37.550 que dividido en 12 arrojó la suma de $3.129,16 para una pensión equivalente a $2.347, existiendo 231.10 pesos por reconocer desde el mes de septiembre de 1973 a la fecha de la contestación. Y que no hay lugar a devolución de las sumas de dinero pagadas, pues se trató de una prestación periódica que se le pagó de buena fe y en aplicación al mandato superior del artículo 88 y de literal c) numeral 1 del artículo 164 del CPACA.
Propuso como excepciones: “buena fe” y “cobro de lo no debido”. III- EL FALLO RECURRIDO10 En sentencia del 27 de agosto de 2021 el Juzgado Segundo Administrativo de Tunja negó las pretensiones de la demanda. Sobre el particular, recordó los requisitos para la pensión de jubilación de la Ley 6 de 1945, y el Decreto 546 de 1971 para servidores de la Rama Judicial y el Ministerio Público, y precisó que al señor Vargas Ávila (d.e.p.) no le era aplicable para su reconocimiento pensional este último régimen especial, sino la citada Ley 6.
Que el artículo 1° de la Ley 4 de 1976, era la aplicable para la liquidación pensional, que según Resolución No. 1609 del 25 de marzo 1974, la prestación del causante se reconoció a partir de 17 de septiembre de 1973, supeditada a demostrar el retiro definitivo del servicio, que el señor Vargas Ávila (d.e.p.) devengó pensión de jubilación desde el 1° de mayo de 1974, y, el primer reajuste pensional, de acuerdo a la Ley 4 de 1976, debió realizarse desde el año 1977, atendiendo jurisprudencia del Consejo de Estado11, y, y dado que esa Ley, entró en vigencia el 1º de enero de 1976. 10 En SAMAI, Gestión en otros despachos – Actuaciones del juzgado de primera instancia – índice 000039 11 Citó: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 13 de julio de 2006 (proceso 25000232500020000756601 (6044-05), CP Ana Margarita Olaya Forero), citando sentencia del 2 de diciembre de 1992 ponencia del Dr. Diego Younes Moreno Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: UGPP Demandado: Maria Evelia Avendaño Malaver Expediente: 15001-33-31-002-2019-00152-01 Así mismo, que el reajuste pensional contemplado en el artículo 1° de la Ley 4 de 1976 rigió hasta el 19 de diciembre de 1988, fecha en la que entró en vigor la Ley 71 de ese año, que en su artículo 1° estableció que las pensiones serían reajustadas de oficio cada vez y con el mismo porcentaje en que sea incrementado por el Gobierno el salario mínimo legal mensual.
Que por Decreto 2108 de 29 de diciembre de 1992, se ordenó el reajuste extraordinario de las pensiones de jubilación del sector público, compatible con los incrementos decretados por la citada Ley 71, con el fin de ajustar las diferencias de los aumentos de salarios y los de las pensiones; reajuste aplicable según sentencia del 14 de octubre de 1999 del Consejo de Estado, Sección Segunda12.
Y que en vigencia de la Ley 100 de 1993, artículo 14, y el Decreto 692 de 1994, artículo 41, en consonancia con jurisprudencia de ese Tribunal de Cierre13, el reajuste pensional se realizaría anualmente según la variación porcentual del IPC, certificado por el DANE, y que el artículo 143 de la mentada Ley 100 dispuso un reajuste mensual equivalente a la elevación (sic) en la cotización para salud que resulte de la aplicación de la misma ley para las pensiones de vejez, jubilación y otras a quienes con anterioridad al 1° de enero de 1994 se les hubiese reconocido la prestación. Dijo que la Ley 445 de 1998, vigente desde junio 17 del mismo año, en su artículo 1° dispuso incrementos especiales en las mesadas pensionales para ese tipo de pensiones del sector público del orden nacional financiadas con recursos del presupuesto nacional, del ISS y los pensionados de la fuerza pública, reajuste que se realizaría a partir de 1° de enero de 1999, 2000 y 2021, en cuantía equivalente al 75% del valor de la diferencia positiva que resulte de restar el ingreso inicial de la pensión al ingreso actual de la pensión y que fue declarado exequible en sentencia C-067 de 1999.
Y resaltó el alcance del principio de buena fe de que trata el artículo 83 Constitucional para ordenar la devolución de dineros, y lo previsto en el artículo 164 del CPACA. Ya en el caso concreto, el a-quo sostuvo que no fue acreditado el cargo de nulidad en el sentido que el reajuste que se ordenó a la pensión que por sustitución devenga la accionada fue liquidado erróneamente por la Administración, lo que generó un pago en exceso en la mesada pensional. 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, en sentencia del 14 de octubre de 1999 (C.P Dra. Ana Margarita Olaya Forero, exp. 1252/98). 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 14 de junio de 2018 dictada en el proceso 23001-23-33-000-2013-00266-01(1091-17), CP Sandra Lisset Ibarra Vélez.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: UGPP Demandado: Maria Evelia Avendaño Malaver Expediente: 15001-33-31-002-2019-00152-01 Ello, ya que ninguna de las resoluciones acusadas contiene una liquidación en concreto de la mesada pensional, de manera que la errónea liquidación que se alega no sería un vicio de nulidad de las resoluciones, sino, eventualmente, un defecto en su ejecución. Además, que respecto a los reajustes a la mesada pensional, si bien la pensión de jubilación se reconoció a partir del 17 de septiembre de 1973, quedó supeditada al retiro del servicio, es decir, a 1° de mayo de 1974, día siguiente a ese retiro, y que el reajuste pensional de la mesada en el año 1975 se realizó en el 33%, acorde con el Decreto 1221 de 1975, esto es, aumentando la mesada de $2.115,90 a $2.814.15, mientras que para los años 1976 a 1988, la mesada se reajustó conforme a la Ley 4 de 1976, según lo señala la entidad accionante.
En la demanda no se cumplió con una carga argumentativa mínima en el sentido de señalar de manera concreta los errores en los que incurrió al liquidar el reajuste pensional; se limitó a anexar una liquidación que contiene variables de “efectividad”, “incremento y/o IPC DANE”, “valor proyectado” y de la cual concluye, estaba desprovista de cualquier argumentación, que se está cancelado un mayor valor en la mesada pensional.
Que al analizar la liquidación plasmada en la demanda, en particular, los años 1974 a 1976, no siguió las directrices expuestas por el Consejo de Estado en sentencia del 13 de julio de 2006, sobre la debida aplicación de reajustes a la luz de la Ley 4 de 1976, pues “para obtener el aumento pensional para el año 1976 se tomaba como salario antiguo el del año 1974 y como nuevo el del año 1975, y no como salario antiguo el del año 1974 y como nuevo el del año 1976 como lo realizó la UGPP, pues no es factible que para el reajuste del año 1976 opere el salario del mismo año, máxime que el incremento solo se hubiese podido determinarse a 31 de diciembre de cada año”.
Además, que de la constancia del FOPEP sobre los valores reconocidos a la accionada desde diciembre de 2010, y, al señor Vargas Ávila (d.e.p.) desde septiembre de 1995 a febrero de 2010, así como de las liquidaciones aportadas por la UGPP “liquidación de valores de mesadas pagadas en exceso” con los supuestos valores que debían corresponder a la pensión de la accionada desde el año 1995, tampoco era posible extraer si el presunto error en el reajuste de la pensión de jubilación se dio al dar cumplimiento a la Resolución 3554 de 10 de mayo de 1988, que reajustó la prestación conforme a la Ley 4 de 1976, o si sucedió con posterioridad, en la vigencia de la Ley 71 de 1988, del Decreto 2108 de 1992 o bajo la Ley 100 de 1993.
También, no se podía soslayar que, a la fecha de ese fallo, la demandada tenía 81 años, lo que conforme con la jurisprudencia constitucional la hacía sujeto de especial protección constitucional. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: UGPP Demandado: Maria Evelia Avendaño Malaver Expediente: 15001-33-31-002-2019-00152-01 Que como puso de presente el apoderado de la accionada, la UGPP incurrió en errores sobre la proyección que realizó de la mesada pensional, ya que: i) no tuvo en cuenta que el valor de la primera mesada en realidad corresponde a la suma de $2.347 y no a $2.115.90, razón por la cual el valor inicial corresponde a la suma de $3.121.5, existiendo una diferencia a favor de la demandada de $307,36 pesos y así sucesivamente hasta el año 2018, y, ii) para los años 1973 y 1974 mantuvo el mismo valor ($2.115 pesos), esto es, sin actualizar la primera mesada pensional, como lo aduce el apoderado de la demandada.
Y que, de cualquier forma, podría concluirse que “la pensión tiene una diferencia desde el año 1974, pero a favor de la particular demandada”. De modo que, ante tales falencias en la liquidación aportada sustento del escrito introductorio, no era dable establecer que la accionada recibió sumas en exceso sobre su mesada pensional como lo planteó la parte actora y los actos censurados mantenían su presunción de legalidad.
IV.- RECURSO DE APELACIÓN14 La UGPP interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión en aras de que se revocara y se accediera a la totalidad de las pretensiones de la demanda bajo los argumentos esbozados a continuación: Consideró que la falladora de primera instancia incurrió en una indebida aplicación de la norma, ya que sí se probó el desequilibrio existente entre el valor de la mesada que corresponde y el que efectivamente se está cancelando a la demandada, con ocasión de la vigencia de los actos acusados, en detrimento del erario.
Al efecto, recordó el problema jurídico planteado, la resolutiva del fallo apelado, los hechos que dieron lugar al litigio, los actos censurados y el concepto de violación, la buena fe con la que actuó esa entidad, y, reitero que, a partir de las proyecciones realizadas por el área de nómina de la UGPP y el concepto emitido por la Subdirección de Asesoría y Conceptualización de esa entidad, con radicado 2019110000172713, se prueba tal desequilibrio y con ello la nulidad invocada.
Posteriormente, recordó los fines esenciales del Estado del artículo 2 Constitucional, de la responsabilidad de los servidores públicos según el artículo 6 ibidem, y el artículo 230 del Texto Superior y resaltó que esa entidad ha actuado de buena fe. 14 En SAMAI, Gestión en otros despachos – Actuaciones del juzgado de primera instancia – índice 000040 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: UGPP Demandado: Maria Evelia Avendaño Malaver Expediente: 15001-33-31-002-2019-00152-01 Además, ahondó en la procedencia del restablecimiento del derecho pretendido, pues atendiendo normas civiles, la ignorancia de la ley no sirve de excusa, ni su condición de persona de la tercera edad y que lo que se busca con el ejercicio de este medio de control es la protección del Sistema General de Pensiones y del erario, que al accederse a las pretensiones es procedente condenar en costas a la parte demandada y no es dable imponer este tipo de condena a esa entidad en esta instancia. V.- TRÁMITE DE LA ACCIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA Una vez concedido el recurso de apelación en auto del 25 de mayo de 202215, el Despacho No. 2 de este Tribunal lo admitió. VI- CONSIDERACIONES 1.- Competencia Conforme con el artículo 153 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer de las apelaciones y sentencias dictadas por los jueces administrativos. 2.- Problema jurídico Corresponde a esta Sala determinar si debe confirmarse el fallo de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, habida cuenta que no se probó el cargo de nulidad propuesto por la UGPP en el sentido que el reajuste que se ordenó a la pensión de jubilación, que por sustitución devenga la accionada MARIA EVELIA AVENDAÑO MALAVER, fue liquidado erróneamente por esa Administración, lo que generó un pago en exceso en la mesada pensional según concepto de la Subdirección de Asesoría y Conceptualización de esa entidad con radicado 2019110000172713 y liquidación allegada, o, si, como lo planteó esa entidad en su recurso de apelación con ese concepto y liquidación sí se probó el mencionado cargo de nulidad propuesto y es dable acceder a la nulidad y restablecimiento demandado con condena en costas contra la demandada. 3.- Tesis de la Sala 15 En SAMAI, Gestión en otros despachos – Actuación del juzgado de primera instancia – índice 00006 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: UGPP Demandado: Maria Evelia Avendaño Malaver Expediente: 15001-33-31-002-2019-00152-01 CONFIRMARÁ el fallo apelado, PERO en cuanto el recurso de apelación interpuesto por la UGPP transgredió el principio de congruencia, en particular, porque no presenta reparos concretos contra la sentencia de primera instancia limitándose a retomar los argumentos expuestos desde el escrito introductorio que fueron plenamente desatados en esa decisión. 4.- Del principio de congruencia en la interposición del recurso de apelación El recurso de apelación es un instrumento legal consagrado en el artículo 322 del Código General del Proceso (CGP), y tiene como finalidad que el ad-quem, es decir, el superior, realice un análisis sobre la cuestión que fue debatida y decidida en la providencia de primera instancia y con ello, la revoque, modifique o confirme según sea el caso.
Al respecto16: “(…) el recurso de apelación tiene por objeto que el superior estudie la cuestión decidida en la providencia de primer grado y la revoque o reforme. La apelación permite el ejercicio del derecho de defensa de las partes, a través de la impugnación de la decisión judicial contenida en la sentencia. Por tanto, exige que el recurrente confronte los argumentos expuestos por el fallador de primera instancia con sus propias razones de inconformidad, para determinar si las pruebas y el sustento jurídico han sido correctamente valorados.
El recurso de apelación es un instrumento judicial, en este caso, para impugnar una sentencia controvirtiéndola con argumentos que apunten a desvirtuarla total o parcialmente y sirvan de marco al juez de segunda instancia para llevar a cabo la función revisora que comporta tramitar y decidir una apelación. Esa función, que no es oficiosa, tiene que apoyarse en la argumentación contenida en la sustentación del recurso de apelación, que le debe servir al Ad quem para soportar la decisión de revocar o modificar la sentencia de primera instancia según lo pretendido por el apelante.
(…)” Resaltado y subrayado fuera de texto A la luz de la jurisprudencia del Consejo de Estado, es claro que el recurso de apelación debe confrontar los argumentos expuestos por el juzgado de primera instancia con sus razones de inconformidad, ello debe servir al ad quem para que “pueda llevar a cabo la función revisora que comporta tramitar y decidir una apelación”; dicha función no es oficiosa y por ende el juzgador de segunda instancia debe apoyarse necesariamente en los argumentos planteados por la parte apelante con el fin de soportar su decisión de revocar, modificar o confirmar la sentencia que fue objeto de la apelación. En otras palabras, el a-quo en la sentencia desata una controversia inicial delimitada por las imputaciones y cargos de la demanda, la contestación a la misma y la situación concreta, al cual sirven las pruebas recaudadas en el trámite procesal17; la controversia concluye con una sentencia que tiene la virtud de poner término a la diferencia y que se fundamenta en razones de hecho y derecho derivadas de lo probado en el plenario y a la aplicación concreta del ordenamiento jurídico al caso debatido18. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia del 26 de noviembre de 2009, Rad.
No. 25000-23-27-000-2007-00024-01, No. Interno: 17272. 17 Tribunal Administrativo de Boyacá, Sentencia del 26 de 2011. Rad. 156933133002200700006-01 M.P. Clara Elisa Cifuentes Ortíz 18 Corte constitucional Sentencia T -158 de 26 de abril de 1993 MP. Vladimiro Naranjo Mesa Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: UGPP Demandado: Maria Evelia Avendaño Malaver Expediente: 15001-33-31-002-2019-00152-01 Entonces, cuando la parte inconforme con la decisión judicial apela al superior lo hace para que éste revoque la sentencia de primer grado y provea una decisión diversa o complementaria a la impartida en primera instancia19, acto procesal que implica que en la sustentación de dichas inconformidades se argumenten las razones por las cuales, la sentencia dictada en primera instancia no debe preservarse o mejor debe revocarse20, ya por razones de derecho en cuanto a la indebida aplicación o interpretación del ordenamiento o por falta de ésta, o por otro lado, por motivos de hecho, como puede ser la apreciación errónea de las pruebas o falta de apreciación de las mismas por parte del a-quo.
Es decir, que al apelar surge un nueva controversia o problema jurídico, si se quiere, que esta vez tiene por extremos a la sentencia del juez y a los argumentos del impugnante, evidentemente referidos a la decisión que debió adoptarse en la providencia judicial como solución del caso controvertido. En sentencia de 26 de enero de 200621, el órgano de cierre de esta jurisdicción precisó igualmente que el recurso de apelación “… exige que el recurrente confronte los argumentos que el juez de instancia consideró para tomar su decisión, con sus propios argumentos y solicite del juez de superior jerarquía funcional, que decida la nueva controversia que plantea en segunda instancia. En este orden de ideas, el juez de segunda instancia tiene como marco de competencia las referencias conceptuales y argumentativas que se aducen contra la decisión que se adoptó en primera instancia, y cualquier asunto distinto al planteado por el recurrente se excluye del debate en la instancia superior…”.
(Resaltado fuera de texto) Así las cosas, el juzgador de segundo grado al desatar apelación se limita a lo expuesto en la sustentación del recurso de apelación22, ya que de la expresión concreta de las razones de inconformidad nacen los límites de la controversia entre el mérito de la sentencia impugnada y los desacuerdos de la parte afectada, la cual sea de paso advertir, permite la aplicación de uno de los principios más caros del derecho, como lo es el debido proceso, del que se deriva dos principios aplicables: i) la “no reformatio in pejus”23, que se traduce, en no hacer más gravosa la situación del apelante único, y, 19 Ibidem 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de 24 de junio de 2004 expediente: 68001-23-15-000-1994-0301- 01(14950) C.P. Ricardo Hoyos Duque. 21 Consejo de Estado, Sección Segunda - Subsección "A" C.P. Ana Margarita Olaya Forero, expediente: 17001-23-31-000- 2001-00621-01(5054-03) 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección "A", C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda, sentencia de 25 de septiembre de 2003, expediente: 17001-23-31-000-1999-0951-01(1475-02) 23 Art. 31 Constitución Política.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: UGPP Demandado: Maria Evelia Avendaño Malaver Expediente: 15001-33-31-002-2019-00152-01 ii) la congruencia24, que implica la sujeción de las decisiones a los fundamentos y marcos de los conflictos propuestos respetando los límites que en las instancias el demandante y el impugnante en sus respectivos escritos demarcan.
De manera tal, que no atender ni respetar estos principios, genera una violación concreta del derecho de defensa y por supuesto del mencionado debido proceso. 5.- Análisis en el caso concreto Como se anticipó, se CONFIRMARÁ el fallo apelado por cuando el recurso de apelación interpuesto por la UGPP transgresión al principio de congruencia, en particular, porque no presenta reparos concretos contra la sentencia de primera instancia. En efecto, la Sala observa que desde la demanda la UGPP planteó como cargo de nulidad contra los actos enjuiciados, el de nulidad por infracción de normas superiores, pues al revisar el expediente pensional del señor Vargas Ávila (d.e.p.) determinó que el valor de la mesada que venía devengando al momento de efectuarse la sustitución pensional a la accionada, señora MARIA EVELIA AVENDAÑO MALAVER, se liquidó de manera equivocada cancelándose un exceso.
Tal criterio fue sustentado en concepto de la Subdirección de Asesoría y Conceptualización de la UGPP con radicado 2019110000172713, así como en una proyección de mesadas causadas desde 1973 hasta agosto de 2018, de acuerdo a la Ley 4 de 1976, el Decreto 2108 de 1992, la Ley 100 de 1993, y la Ley 445 de 1998, proyección en la que se estableció que el valor de la mesada pensional a 2018 correspondía en realidad a $1.192.784,87 y no a $1.589.087, lo cual se plasmó en un cuadro que se acompañó el escrito introductorio.
Es así que, la jueza de primera instancia, al desarrollar el cargo de nulidad, precisó no solo el contenido de los actos censurados advirtiendo que en ellos no se reflejaba liquidación alguna, y que se trataba de alegaciones sobre posibles ilegalidades en la ejecución de los reajustes a las mesadas pensionales. Así mismo, abordó los alcances de la aludida normatividad aplicada en el reajuste hecho por la entidad desde 1973, para concluir que no resultaba palmario el exceso de pago alegado; por el contrario, habría una diferencia de valor que operaba desde el reconocimiento pensional y que incidía en el reajuste a favor de la pensionada.
Sin embargo, la UGPP argumentó en su alzada que el fallo apelado incurrió en una “indebida aplicación de la norma”, dado que sí se probó el desequilibrio existente entre el valor de la 24 Consejo de Estado, Sección Tercera, C.P. Ricardo Hoyos Duque, sentencia de 24 de junio de 2004, expediente: 68001- 23-15-000-1994-0301-01(14950) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: UGPP Demandado: Maria Evelia Avendaño Malaver Expediente: 15001-33-31-002-2019-00152-01 mesada que corresponde y el que efectivamente se estaba cancelando a la demandada, con ocasión de la vigencia de los actos acusados, en detrimento del erario.
E insistió que ese desequilibrio se probaba a partir de las proyecciones realizadas por el área de nómina de la UGPP -reflejado en el cuadro consignado en la demanda-, y, el concepto emitido por la Subdirección de Asesoría y Conceptualización de esa entidad, radicado 2019110000172713, y, con ello la causal de nulidad invocada con su consecuente declaratoria y restablecimiento del derecho demandado.
Como se puede observar, aunque el recurso subraya que el fallo apelado incurrió en una “indebida aplicación de la norma”, lo cierto es que nada acomete sobre las apreciaciones de carácter jurídico que el a-quo expuso para no acoger el cargo planteado desde la demanda sobre el pago de un valor excesivo de la mesada pensional de la demandada, en particular, los alcances que le dio la funcionaria judicial a las Ley 4 de 1976, el Decreto 2108 de 1992, la Ley 100 de 1993, y la Ley 445 de 1998, en armonía con pronunciamientos jurisprudenciales en la materia, y, para desvirtuar la validez del contenido de la tabla de proyecciones allegada.
Por ejemplo, no hizo cuestionamiento en torno a la conclusión que hizo el a-quo en cuanto a que el primer reajuste pensional, de acuerdo a la Ley 4 de 1976, debió realizarse desde el año 1977, atendiendo jurisprudencia del Consejo de Estado25, y dado que esa ley entró en vigencia el 1º de enero de 1976, tampoco, que al analizar la proyección de la liquidación plasmada en la demanda, específicamente, los años 1974 a 1976, no se siguieron las directrices expuestas por el Consejo de Estado en sentencia del 13 de julio de 2006, sobre la debida aplicación de reajustes a la luz de la mencionada Ley.
También en la razón que el a-quo dio al apoderado de la accionada en lo concerniente a que la UGPP incurrió en errores sobre la proyección que realizó de la mesada pensional del causante Vargas Ávila (d.e.p.), ya que: i) no tuvo en cuenta que el valor de la primera mesada en realidad corresponde a la suma de $2.347 y no a $2.115.90, razón por la cual el valor inicial corresponde a la suma de $3.121.5, existiendo una diferencia a favor de la demandada de $307,36 pesos y así sucesivamente hasta el año 2018, y, ii) para los años 1973 y 1974 mantuvo el mismo valor ($2.115 pesos), esto es, sin actualizar la primera mesada pensional; razón que, en contraste con lo planteado por la UGPP, sustentaría un pago mayor de la mesada pensional.
Lo que advierte la Sala es que el recurrente se limitó a retomar el argumento de la demanda sobre la validez de la proyección de la mesada pensional que realizó desde 1973 a 2018 que 25 Citó: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 13 de julio de 2006 (proceso 25000232500020000756601 (6044-05), CP Ana Margarita Olaya Forero), citando sentencia del 2 de diciembre de 1992 ponencia del Dr. Diego Younes Moreno Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: UGPP Demandado: Maria Evelia Avendaño Malaver Expediente: 15001-33-31-002-2019-00152-01 mostraba el exceso en el pago de tal mesada por los reajustes legales hechos, así como, del concepto de la entidad que daba cuenta de un pago en exceso, sin exteriorizar razones de inconformidad por los alcances restringidos de la valoración que le otorgó el a-quo.
Aunado a lo anterior, la UGPP en su recurso retomó el devenir procesal en cuanto al problema jurídico planteado, la resolutiva del fallo apelado, los hechos que dieron lugar al litigio, los actos censurados, el concepto de violación, y la buena fe con la que actuó esa entidad, argumentos genéricos que no controvierten materialmente los plasmados en la sentencia apelada para negar las pretensiones.
Como lo concluyó el a-quo, la demanda no cumplió con una carga argumentativa mínima encaminada a señalar concretamente los errores en los que incurrió al liquidar el reajuste pensional; se limitó a anexar una liquidación que contiene variables de “efectividad”, “incremento y/o IPC DANE”, “valor proyectado”, desprovista de cualquier argumentación de que se le estaba cancelando un mayor valor en la mesada pensional a la demandada, falencia que no se debatió en la alzada, y que comparte esta instancia. Así pues, con el recurso interpuesto por la UGPP contra la sentencia del 27 de agosto de 2021 no se satisface los propósitos de la apelación examinados en el marco jurídico de esta providencia, como son la confrontación de los argumentos expuestos por el fallador de primera instancia con sus propias razones de inconformidad, para determinar si las pruebas y el sustento jurídico han sido correctamente valorados; si hubo una indebida aplicación o interpretación del ordenamiento o por falta de ésta, o por otro lado, por motivos de hecho, como puede ser la apreciación errónea de las pruebas o falta de apreciación de las mismas por parte del a-quo.
Planteamientos que, en el caso concreto, se insiste, no fueron expuestos por la UGPP contra el fallo de primera instancia y que representa una violación al principio de congruencia en sede del recurso de apelación interpuesto, por lo que se confirmará la decisión objeto de alzada. VI.- COSTAS ANTE ESTA INSTANCIA Teniendo en cuenta lo preceptuado en el artículo 188 del Código de Procedimiento administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), en concordancia con el numeral 1º del artículo 365 del CGP y el contenido del reciente artículo 47 de la ley 2080 de 2021, la Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, en razón a que, en el recurso incoado, no se observa temeridad o mala fe en el actuar de la parte procesal.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: UGPP Demandado: Maria Evelia Avendaño Malaver Expediente: 15001-33-31-002-2019-00152-01 En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Boyacá, en Sala de Decisión No. 2, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 27 de agosto de 2021 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Tunja, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO: Sin Costas en esta instancia TERCERO: Una vez en firme la presente providencia, por secretaría envíese el expediente al despacho de origen. Notifíquese y cúmplase, Esta providencia fue estudiada y aprobada en Sala de decisión No 2 de la fecha. Firmado electrónicamente LUÍS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado Firmado electrónicamente DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Magistrado Firmas fallo de segunda instancia Rad. 15001-33-31-002-2019-00152-01