TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ ÉLVER MUÑOZ BARRERA Bogotá D.C., tres (03) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: 25000-23-36-000-2024-00628-00 Sentencia: SC3-25124632 Sala 174 Medio de control: Reparación directa Demandante: Corporación de Servicios Médicos Internacionales Them y Cia Ltda. -Cosmitet Ltda. Demandado: Nación -Superintendencia Nacional de Salud Tema: No se demostró el daño respecto a la intervención y liquidación forzosa de la EPS SaludCoop. No se demostraron acreencias insolutas.
Sentencia anticipada. Procede la Sala a proferir sentencia anticipada de primera instancia dentro del proceso de la referencia. I.
ANTECEDENTES. 1. La demanda. El 25 de noviembre de 2024 (índice 2 SAMAI1) la Corporación de Servicios Médicos Internacionales Them y Cia Ltda. -Cosmitet Ltda, presentó demanda de reparación directa contra la Nación – Superintendencia Nacional de Salud como consecuencia de la falla en el servicio por omitir i) las funciones de seguimiento de la gestión de los agentes interventores contenidas en los artículos 26-4 y 37-4 del Decreto 2462 de 2013 y ii) el cumplimiento de las funciones de protección del flujo de recursos del sistema de salud previstas en el ordenamiento legal, lo que permitió que SaludCoop EPS en intervención, irrespetará los deberes de pago de facturas por prestación de servicios contemplados en el artículo 13-d) de la Ley 1122 de 2007.
En consecuencia, solicitó se reconozca la suma de $1.057.711.772, que corresponde a saldo insoluto de la acreencia reconocida dentro del proceso liquidatorio, junto a los intereses moratorios causados frente a este saldo insoluto. Como fundamento de las pretensiones se indicó que la Superintendencia de Salud a través de la Resolución 801 de 11 de mayo de 2011, decretó medida de intervención para administrar a Saludcoop EPS, por presentarse prácticas contables que violaban el artículo 13 de la Ley 1122 de 2007 y el Decreto 4747 de 2007 y giro de cheques que no eran entregados a sus beneficiarios; igualmente, en este acto administrativo se estableció que a 31 de diciembre de 2010 la EPS tenía cuentas no pagadas a su favor a cargo del Fosyga ( hoy Adres) En este orden, señaló que para resolver los problemas financieros que, en mayo de 2011, que presentaba Saludcoop, solo resultaba necesario que el agente interventor lograra que el entonces Fosyga cancelara los recobros debidos para a su vez la EPS pudiera pagar las facturas pendientes con las IPS y el personal de la salud. 1 https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=250002336000202400628002500023 2 Cosmitet Ltda Corporación de Servicios médicos Internacionales Them y Cía Ltada.
Reparación Directa Exp. 2024-00628 Agregó que durante los años 2011 a 2015 en que duró la intervención de SaludCoop EPS, los agentes interventores designados por la SuperSalud, señores Mauricio Castro Forero y Guillermo Grosso Sandoval incurrieron en un desvío de recursos del sistema de salud, siendo desatendido los deberes de la entidad demandada contemplados en los artículos 26-4 y 27- 4 del Decreto 2462 de 2013 de seguimiento de la gestión de los interventores.
Describió las investigaciones y fallos de responsabilidad fiscal adelantados por la Contraloría General de la República en contra de los interventores Mauricio Castro Forero y Guillermo Grosso Sandoval por la afectación de los recursos públicos del sistema de salud recibidos por SaludCoop. Resaltó que la Corte Constitucional en auto 089 de 2014 ordenó a la Contraloría General de la República auditar el uso que se dio a los recursos de salud por parte de SaludCoop para los años 2012 y 2013; así, la Contraloría realizó informe de auditoría 003 de abril de 2015, en el que concluyó que en los años 2012 y 2013 la intervención decretada por la Superintendencia de Salud fue deficiente en el manejo de los recursos públicos de la salud.
Pese a lo anterior, refirió que la Superintendencia Nacional de Salud nunca ordenó a SaludCoop EPS, cesar las acciones que ponía en riesgo los recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud, a pesar de las denuncias presentadas por actos de corrupción. Indicó que a través de Resolución nro. 2414 de 2015 la Superintendencia Nacional ordenó la liquidación de SaludCoop EPS, por tener patrimonio negativo y existía un déficit de capital de trabajo que no permitía cubrir las obligaciones corrientes.
Precisó que la parte demandante prestó sus servicios de salud a los pacientes de la referida EPS hasta 2015, presentando las facturas de cobro, que no fueron canceladas, venciendo el plazo el 1° de febrero de 2016 para pagar la última de las facturas radicadas. Estos valores fueron reconocidos en la Resolución nro. 1974 de 12 de julio de 2017, por el agente liquidador de SaludCoop, efectuándose un pago parcial por la suma de $745.3 millones.
Finalmente, advirtió que a través de la Resolución 2083 de 24 de enero de 2023, el agente liquidador declaró terminada la existencia legal de SaludCoop EPS, que duró 7 años, quedando como saldo insoluto a favor de la sociedad demandante la suma de $ 1.057.711.772. 2. Actuación procesal. El 24 de febrero de 2025 se admitió la demanda y se ordenó notificar a la demandada.
(índice 05 ib.) La entidad demandada no contestó a demanda, razón por la cual, se profirió auto del 4 de agosto de 2025, corriendo alegatos de conclusión para proferir sentencia anticipada. ( índice 14 ib.) La anterior decisión fue confirmada parcialmente con auto del 27 de octubre de 2025 (índice 024 ib.) Las partes presentaron alegatos de conclusión y el Ministerio Público emitió concepto (índices 29 a 31 ib.) 3 Cosmitet Ltda Corporación de Servicios médicos Internacionales Them y Cía Ltada.
Reparación Directa Exp. 2024-00628 3. Contestación de la demanda. Pese a ser notificada la Superintendencia Nacional de Salud el día 17 de marzo de 2025 (índice 11 ib.), no contestó la demanda. 4. Alegatos de conclusión y concepto del Procurador. La parte actora presentó alegatos de conclusión en tiempo el 6 de noviembre de 2025 reiterando que la demandada incurrió en falla en el servicio al omitir, durante los años 2011 a 2015, el seguimiento a la gestión de los interventores por ella designados, quienes incurrieron en múltiples y cuantiosos actos de corrupción y desvío de recursos del sistema de salud administrados por la EPS.
Así concluyó que “ (…) la Superintendencia de Salud incurrió en una grave falla en el servicio por omisión e ineficiencia al: i) OMITIR el cumplimiento de las funciones de seguimiento de la gestión de los agentes interventores contenidas en los artículos 26-4 y 27-4 del decreto 2462 de 2013; ii) OMITIR el cumplimiento de las funciones de protección del flujo de recursos del sistema de salud previstas en las siguientes normas: art 5-i) de la Ley 1751 de 2015 Estatutaria del Derecho a la Salud; art 125 de la Ley 1438 de 2011; arts. 37-1 y 39 c) - f) de la Ley 1122 de 2007; y, arts. 6 núm. 2 y 5; art 15 núm. 7; art 21 núm. 19 y art 22 núm. 12 del decreto 2462 de 2013; y, iii) adelantar entre 2011 a 2015 una medida de intervención ineficaz e INEFICIENTE que no garantizó el flujo y aplicación de los recursos del sistema de salud que en dicho periodo recibió SaludCoop EPS.” ( índice 29 ib.) La Superintendencia Nacional de Salud.
Presentó alegatos de conclusión el 10 de febrero de 2025, sosteniendo que se presenta falta de legitimación en la causa debido a que no tiene dentro de sus obligaciones legales o reglamentarias de intervenir en las actividades del agente liquidador dentro del proceso de liquidación de SaludCoop EPS, pues este actúa de forma autónoma y asume la totalidad de las funciones administrativas del ente intervenido.
Sostiene que, la Superintendencia Nacional de Salud cumple funciones de inspección, vigilancia y control, más no de asumir obligaciones dinerarias y /o crediticias que pudieren surgir en el giro de las actividades de los vigilados. Así concluyó “ (…) la Superintendencia Nacional de Salud es un ente eminentemente Técnico-Administrativo que se encarga de inspeccionar, vigilar y controlar ex post el funcionamiento del Sistema General de Seguridad Social en Salud, adelantando investigaciones administrativas ante la ocurrencia de posibles incumplimientos por parte de sus vigilados, imponiendo las sanciones a que haya lugar y ordenando correctivos hacia futuro para alcanzar la consecución de los fines del Estado, en el ejercicio de funciones propias de policía administrativa, sin que la prestación de servicios de salud o la coadministración de EPS o IPS se encuentren dentro de la órbita de sus competencias.
No siendo la causa del éxito o fracaso económico de tales instituciones, ni asumiendo la posición de garante de sus obligaciones o acreencias.” ( índice 30 ib. ) Ministerio público. El 12 de noviembre de 2025, emitió concepto solicitando se nieguen las pretensiones de la demanda, señalando que conforme al artículo 4 del Decreto 1259 de 1994, no es objeto de inspección, vigilancia y control por la Superintendencia Nacional de 4 Cosmitet Ltda Corporación de Servicios médicos Internacionales Them y Cía Ltada.
Reparación Directa Exp. 2024-00628 Salud los agentes especiales designados para su intervención, por lo que, no resulta viable atribuir responsabilidad a la demandada. Indicó que conforme a lo regulado en el Decreto 2462 de 2013, lo que se establece es la obligación de la Superintendencia de Salud de realizar seguimiento a los agentes mediante la exigencia de los informes, obligación que no se advierte incumplía por parte de la demandada.
En todo caso, advirtió que, de probarse el incumplimiento de las obligaciones de la demandada, no se demuestra dentro del sub lite cómo el incumplimiento de las mismas fuera determinante o la causa directa de que al demandante no le fuera pagado el valor total de su crédito. ( índice 31 ib. ) II. PROBLEMA Y TESIS JURÍDICA Precisión del caso.
Corporación de Servicios Médicos Internacionales Them y Cia Ltda. -Cosmitet Ltda, presentó demanda de reparación directa contra la Nación – Superintendencia Nacional de Salud como consecuencia de la falla en el servicio por omitir i) las funciones de seguimiento de la gestión de los agentes interventores contenidas en los artículos 26-4 y 37-4 del Decreto 2462 de 2013 y ii) el cumplimiento de las funciones de protección del flujo de recursos del sistema de salud previstas en el ordenamiento legal, lo que permitió que SaludCoop EPS en intervención, irrespetará los deberes de pago de facturas por prestación de servicios contemplados en el artículo 13-d) de la Ley 1122 de 2007.
En consecuencia, solicitó se reconozca la suma de $1.057.711.772, que corresponde a saldo insoluto de la acreencia reconocida dentro del proceso liquidatorio, junto a los intereses moratorios causados frente a este saldo insoluto. La Superintendencia Nacional de Salud, no contestó la demanda. El problema jurídico que se planteó en la fijación del litigio, y que ahora debe resolver la Sala es el siguiente: ● Se debe determinar i) si hay lugar a declarar la responsabilidad administrativa extracontractual de la Nación -Superintendencia Nacional de Salud, por el presunto daño que le fue ocasionado por el no pago de unos servicios de salud prestados en su calidad de IPS, que fueron reconocidos por el Agente Liquidador de la EPS SaludCoop (hoy liquidada), pero que, en razón a presuntas fallas en la inspección, control y vigilancia de dicha entidad a los Agentes interventores de aquélla, por parte de la entidad demandada, dichas acreencias quedaron insolutas por agotamiento de recursos para generar su pago; y ii) en caso de que se encuentren acreditados los elementos de la responsabilidad extracontractual, se deberá determinar si hay lugar a reconocimiento de perjuicios a la parte actora y en qué monto.
Tesis de la Sala. Deben negarse las pretensiones de la demanda. En el proceso no se acreditó el primero de los elementos necesarios para que se configure la responsabilidad del Estado por falla en el 5 Cosmitet Ltda Corporación de Servicios médicos Internacionales Them y Cía Ltada. Reparación Directa Exp. 2024-00628 servicio: el daño antijurídico.
Aunque se probó que la parte demandante le fue reconocido dentro del proceso liquidatorio la suma de $ 1.803.325.736, no se demostró que existirían acreencias insolutas sobre el valor reconocido como consecuencia del agotamiento de los activos de la masa de la liquidación, siendo el daño incierto e indeterminable. III. CONSIDERACIONES 1.
Competencia. Esta Subsección es competente desde el punto de vista funcional para conocer del presente proceso, por la instancia, la naturaleza del asunto y la cuantía, dado que se trata de un proceso de reparación directa cuya demandada tiene domicilio en la ciudad de Bogotá, y el valor de la pretensión mayor individualmente considerada supera los 1000 SMMLV, al tenor de los artículos 152, 156 y 157 de la Ley 1437 de 2011. 2.
Caducidad de la acción. teniendo en cuenta los fundamentos de hecho descritos en la demanda, se tiene que la certeza de la incapacidad de pago de las obligaciones contractuales adquiridas por la EPS liquidada (SaludCoop), la adquiere la parte demandante desde el momento en que se termina definitivamente la existencia legal de la anotada EPS, lo que se instrumentaliza a través de Resolución No. 2083 del 24 de enero de 2023 (arch.36 índice 3 SAMAI2).
Por tanto, es desde este momento se contabilizan los dos años de que trata la norma procesal para ejercer el medio de control de reparación directa. De tal manera que, considerando la suspensión de los términos de caducidad con ocasión al trámite conciliatorio, es posible concluir que la demanda presentada el 25 de noviembre de 2024 (por medios electrónicos), fue presentada en oportunidad por cuanto no ha operado el fenómeno de la caducidad del medio de control en contexto para los hechos en estudio 3.
Legitimación en la causa. La Corporación de Servicios Médicos Internacionales Them y Cia Ltda. -Cosmitet Ltda se encuentra legitimada para actuar como demandante en el presente asunto, en tanto reclama la indemnización de los perjuicios, consistentes en las acreencias reconocidas y presuntamente declaradas insolutas por el agente liquidador de la EPS SaludCoop, ocasionados como consecuencia de las presuntas fallas de la demandada en la inspección, vigilancia y control de los agentes interventores de la referida EPS.
Por su parte, la Superintendencia Nacional de Salud se encuentra legitimada en la causa por pasiva en el presente proceso, dado que es la persona a la que se endilga responsabilidad por la falla en el servicio en la inspección, vigilancia y control de los agentes interventores de la EPS SaludCoop. 4. Argumentación Jurídica. 4.1.- Los elementos de la responsabilidad del Estado en el marco de la falla del servicio. 2 https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=250002336000202400628002500023 6 Cosmitet Ltda Corporación de Servicios médicos Internacionales Them y Cía Ltada.
Reparación Directa Exp. 2024-00628 Conforme lo dispuesto en el artículo 90 constitucional, el Estado es responsable patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables. En ese sentido, el Consejo de Estado ha sostenido, en múltiples pronunciamientos, que la declaración de responsabilidad patrimonial y administrativa será posible siempre que se acredite la concurrencia de los elementos constitutivos de la misma, así: i) el daño antijurídico, patrimonial o moral, que el demandante no tenía por qué soportar, ii) la acción o la omisión constitutiva de una falla del servicio de la Administración y iii) la relación o nexo de causalidad entre los dos elementos anteriores3.
Al respecto, dijo el Consejo de Estado: la responsabilidad del Estado resulta comprometida siempre que logre establecerse en el proceso: i) la existencia de una obligación legal o reglamentaria a cargo de la entidad demandada de realizar la acción con la que se habrían evitado los perjuicios, ii) la omisión de poner en funcionamiento los recursos de que se dispone para el adecuado cumplimiento del deber legal, atendidas las circunstancias particulares del caso, iii) la existencia de un daño antijurídico y iv) la relación de causalidad entre la omisión y el daño.4 Tal y como lo ha establecido el Máximo Tribunal Administrativo y la doctrina.
“En ocasiones a pesar de existir daño no procede declarar la responsabilidad. Esto por cuanto el daño es requisito indispensable pero no suficiente para que se declare la responsabilidad. En efecto, en algunos eventos no se declara la responsabilidad, a pesar de haber existido daño. Es lo que ocurre en dos hipótesis: el daño existe pero no se puede atribuir al demandado, como cuando aparece demostrada una de las causales exonerativas; o el daño existe y es imputable, pero el imputado no tiene el deber de repararlo, porque no es un daño antijurídico y debe ser soportado por quien lo sufre.”5 Asimismo, el Consejo de Estado en sentencia del pasado 1 de agosto de 20166, reitero la posición antes adoptada por tal Órgano, así: El daño antijurídico, a efectos de que sea indemnizable, requiere estar cabalmente estructurado; por tal motivo, se torna imprescindible acreditar los siguientes aspectos relacionados con la lesión o detrimento cuya reparación se reclama: i) que el daño es antijurídico, esto es, que la persona no tiene el deber jurídico de soportarlo, ii) que se lesiona un derecho, bien o interés protegido por el ordenamiento legal y iii) que el daño es cierto, es decir, que se puede apreciar material y jurídicamente y, por ende, no se limita a una mera conjetura.
El daño antijurídico es el primer elemento de la responsabilidad y, una vez verificada su existencia, se debe determinar si es imputable o no a la entidad demandada, como quiera que aquél es requisito indispensable de la obligación de reparar; así, la ocurrencia del daño y su antijuridicidad son presupuestos indispensables que generan el deber de reparar y, por tanto, corresponde al juez constatar su 3 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Consejero Ponente: Carlos Alberto Zambrano Barrera. Sentencia del 12 de mayo de 2016. Radicación número: 68001-23-31-000-2005-02581-01 (40544) / Consejero ponente: HERNAN ANDRADE RINCON (E). Sentencia de 9 de septiembre de 2015. Radicación número: 73001-23-31-000-2001-03279-02(34468) 4 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA Bogotá, D.C. diez (10) de febrero de dos mil dieciséis (2016) Radicación número: 76001-23-31-000-2005- 02897-01 (38092) 5 HENAO, Juan Carlos.
El Daño: Análisis comparativo de la responsabilidad extracontractual del Estado en Derecho Colombiano y Francés. Universidad Externado de Colombia. Bogotá 2007. Pág. 38. 6 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Seccion Tercera. Subsección A. Consejero ponente: Carlos Alberto Zambrano Barrera. Bogotá D.C., 1º de agosto de 2016.
Radicación número: 66001-23-31-000-2009-00171-01 (40943) 7 Cosmitet Ltda Corporación de Servicios médicos Internacionales Them y Cía Ltada. Reparación Directa Exp. 2024-00628 existencia, valorar si es o no antijurídico y, una vez estructurado, analizar la posibilidad de imputación o no a la entidad demandada. 4.2.- Funciones del Ministerio de Salud y Protección Social.
El Ministerio de Salud y Protección Social fue creado en el artículo 9 de la Ley 1444 de 2011 como un organismo perteneciente a la Rama Ejecutiva del poder público. De acuerdo con el Decreto 4107 de 2011, por el cual se determinan los objetivos y la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social, el Ministerio tiene como objetivos, dentro del marco de sus competencias, formular, adoptar, dirigir, coordinar, ejecutar y evaluar la política pública en materia de salud, salud pública, y promoción social en salud, y participar en la formulación de las políticas en materia de pensiones, beneficios económicos periódicos y riesgos profesionales, lo cual se desarrollará a través de la institucionalidad que comprende el sector administrativo.
Asimismo, el Ministerio tiene la obligación de dirigir, orientar, coordinar y evaluar el Sistema General de Seguridad Social en Salud y el Sistema General de Riesgos Profesionales, en lo de su competencia. Así como formular, establecer y definir los lineamientos relacionados con los sistemas de información de la Protección Social. Por su parte, la Ley 715 de 2001 estableció como competencia de este Ministerio, la dirección del sector salud y del SGSS en el territorio nacional, principalmente a través de la formulación de las políticas, programas y proyectos de interés nacional para el sector salud y el SGSS, coordinando su ejecución, seguimiento y evaluación. 4.3.- Funciones de la Superintendencia Nacional de Salud.
La Superintendencia Nacional de Salud es un organismo de carácter técnico, adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio propio; ejerce la inspección, vigilancia y control, respecto de los actores del Sistema General de Seguridad Social en Salud 7, entre las cuales, se encuentra las Empresas Prestadoras de Salud.
La ley 1122 de 9 de enero de 2007, definió los ejes del sistema de inspección, vigilancia y control de la superintendencia nacional de salud, así: […]ARTÍCULO
37. EJES DEL SISTEMA DE INSPECCIÓN, VIGILANCIA Y CONTROL DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD. Para cumplir con las funciones de inspección, vigilancia y control la Superintendencia Nacional de Salud ejercerá sus funciones teniendo como base los siguientes ejes: 1. Financiamiento. Su objetivo es vigilar por la eficiencia, eficacia y efectividad en la generación, flujo, administración y aplicación de los recursos del sector salud. 2.
Aseguramiento. Su objetivo es vigilar el cumplimiento de los derechos derivados de la afiliación o vinculación de la población a un plan de beneficios de salud. 7 Decreto 2462 de 7 de noviembre de 2013 Artículo 1 al 3. 8 Cosmitet Ltda Corporación de Servicios médicos Internacionales Them y Cía Ltada. Reparación Directa Exp. 2024-00628 3.
Prestación de servicios de atención en salud pública. Su objetivo es vigilar que la prestación de los servicios de atención en salud individual y colectiva se haga en condiciones de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y estándares de calidad, en las fases de promoción, prevención, diagnóstico, tratamiento y rehabilitación. 4.
Atención al usuario y participación social. Su objetivo es garantizar el cumplimiento de los derechos de los usuarios en el Sistema General de Seguridad Social en Salud, así como los deberes por parte de los diferentes actores del Sistema General de Seguridad Social en Salud; de igual forma promocionar y desarrollar los mecanismos de participación ciudadana y de protección al usuario del servicio de salud. 5.
Eje de acciones y medidas especiales. <Numeral modificado por el artículo 124 de la Ley 1438 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:> Su objetivo es adelantar los procesos de intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar las entidades vigiladas que cumplen funciones de Entidades Promotoras de Salud, Instituciones Prestadoras de Salud de cualquier naturaleza y monopolios rentísticos cedidos al sector salud no asignados a otra entidad, así como para intervenir técnica y administrativamente las direcciones territoriales de salud.
Tratándose de liquidaciones voluntarias, la Superintendencia Nacional de Salud ejercerá inspección, vigilancia y control sobre los derechos de los afiliados y los recursos del sector salud. En casos en que la Superintendencia Nacional de Salud revoque el certificado de autorización o funcionamiento que le otorgue a las Entidades Promotoras de Salud o Instituciones Prestadoras de Salud, deberá decidir sobre su liquidación. 6.
Información. Vigilar que los actores del Sistema garanticen la producción de los datos con calidad, cobertura, pertinencia, oportunidad, fluidez y transparencia. 7. Focalización de los subsidios en salud. Vigilar que se cumplan los criterios para la determinación, identificación y selección de beneficiarios y la aplicación del gasto social en salud por parte de las entidades territoriales.[…]”(Negrillas fuera de texto) Por su parte el Decreto 2462 de 7 de noviembre de 2013, establece competencias específicas de control y vigilancia entorno a las prestadoras de servicios de salud, en el siguiente sentido: […]ARTÍCULO
23. FUNCIONES DE LA DIRECCIÓN DE INSPECCIÓN Y VIGILANCIA PARA PRESTADORES DE SERVICIOS DE SALUD. Son funciones de la Dirección de Inspección y Vigilancia para Prestadores de Servicios de Salud, las siguientes: 9. Realizar los estudios para la expedición del concepto previo para decretar la intervención o la toma de posesión para administrar a los Prestadores de Servicios de Salud. 9 Cosmitet Ltda Corporación de Servicios médicos Internacionales Them y Cía Ltada.
Reparación Directa Exp. 2024-00628 10. Realizar las actividades de inspección y vigilancia sobre los Prestadores de Servicios de Salud, en relación con el cumplimiento de las normas del Sistema de Seguridad Social en Salud que regulan la generación, flujo, administración, recaudo y pago oportuno y completo de los aportes y aplicación de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud. 11.
Verificar que la información de carácter financiero y presupuestal de los Prestadores de Servicios de Salud, reflejen su situación financiera y los resultados de operación y recomendar al Superintendente Delegado las decisiones que se deban adoptar.[…]” (Negrillas fuera de texto) Normatividad de la que se desprende que la Superintendencia Nacional de Salud tiene como objetivo la inspección y vigilancia sobre los Prestadores de Servicios de Salud, en relación - entre otros- con los recursos del sector salud.
De igual manera se observa que sus funciones se refieren: a) vigilar la prestación eficiente del servicio de salud, b) garantizar el cumplimiento de los derechos de los usuarios, c) vigilar la aplicación del gasto social, y, d) adelantar los procesos de intervención forzosa administrativa. Teniendo en cuenta lo anteriormente expuesto, pasará la Sala a verificar si efectivamente la demandada omitió o actúo tardíamente en el cumplimiento de sus funciones.
IV. CASO CONCRETO. 1. Análisis probatorio. A continuación, la Sala hace el estudio de cada uno de los elementos necesarios para que se configure la responsabilidad del Estado, esto es: daño antijurídico, la acción y omisión de la entidad demandada y el nexo de causalidad, a fin de determinar si se acreditó la misma. 2.1. Daño antijurídico.
El primer elemento de la responsabilidad del Estado que debió acreditar la parte demandante es el daño antijurídico. El daño antijurídico es el primer elemento de la responsabilidad y solo una vez verificada su existencia, procede continuar con el estudio de los demás elementos de la responsabilidad, como quiera que aquél es requisito indispensable de la obligación de reparar.
La ocurrencia del daño y su antijuridicidad son presupuestos indispensables que generan el deber de reparar y, por tanto, corresponde al juez constatar su existencia, valorar si es o no antijurídico y, una vez estructurado, analizar la posibilidad de imputación o no a la entidad demandada. En el caso en concreto, la parte actora debía demostrar: i) el daño, ii) la antijuridicidad del daño (que no tuviera el deber de soportarlo); iii) que se hubiera lesionado un derecho, bien o interés protegido por el ordenamiento legal y iv) que el daño fuera cierto, es decir, que se pudiera apreciar material y jurídicamente.
Lo cual no ocurrió en el presente asunto. 10 Cosmitet Ltda Corporación de Servicios médicos Internacionales Them y Cía Ltada. Reparación Directa Exp. 2024-00628 Ahora, en lo que tiene que ver con la liquidación de entidades que prestan servicios de salud, lo primero que debemos señalar es que el modelo de la prestación del servicio de salud y su garantía por parte del Estado, art 49 y 365 CP, han establecido un sistema de seguridad social en salud, el cual se caracteriza, como lo ha señalado la Corte Constitucional en sentencia T-760 de 2008: “El Sistema General de Seguridad Social en Salud, en su conjunto, es un servicio público esencial.
Es además un ‘servicio público obligatorio, cuya dirección, coordinación y control están a cargo del Estado’ (art. 4°, Ley 100 de 1993). En tal sentido el Estado tiene la obligación de crear las reglas necesarias para que las diferentes entidades e instituciones del sector de la salud puedan garantizar efectivamente la prestación de los servicios que sean requeridos por las personas dentro del Sistema de Salud.
El Estado desprotege el derecho a la salud cuando permite que existan vacíos o lagunas en la regulación, que se constituyan en barreras de acceso a los servicios de salud. Por ejemplo, la Corte consideró que se viola el derecho a la salud de una persona cuando existe una ‘laguna’ normativa en la regulación, por no definir los mecanismos de solución de controversias para los eventos en los que se presenten conflictos entre los actores que deciden autorizar la prestación del servicio.
Tal situación ocurría, por ejemplo, con los conflictos que se dan entre el médico tratante y el Comité Técnico Científico, en torno a la definición de si una persona requería o no un determinado medicamento (ver apartado 4.4.4.). Es pues imprescindible para garantizar el goce efectivo del derecho a la salud de las personas, que el Estado cumpla con su obligación de crear la reglamentación adecuada para posibilitar la implementación de las políticas públicas en salud.
El incumplimiento de esta obligación supone pues, una desprotección del derecho a la salud por parte del Estado. “ En el anterior sentido, por tanto, los diferentes agentes que participan en este modelo de prestación de servicio público de salud adoptado constitucional y legalmente, saben y deben asumir los riesgos propios de este tipo de negocio, dentro de los cuales está precisamente que pueda alguno de las empresas prestadores de salud- EPS, fracasar o quebrar.
Segundo, para que pueda prosperar las pretensiones indemnizatorias por vía de la reparación directa, no basta simplemente con que se haya perdido o no se haya obtenido las utilidades que se buscaban en una relación negocial puramente privada entre una EPS y un proveedor, sino que se debe demostrar de manera cierta y efectiva que la causa del daño antijurídico sea la falta de vigilancia y control por parte de la Superintendencia de Salud.
Tercero, de ninguna manera podría aceptarse que frente al modelo de negocio del que participan las partes ellas no conozcan y acepten los riesgos propios del mismo. Además, que frente a este tipo de riesgos, como es que la EPS fracase y quede ilíquida, el ordenamiento jurídico haya diseñado un mecanismo adecuado e idóneo para proteger a los acreedores de las EPS, como es la liquidación forzosa (Ley-489 de 1998 y Decreto ley 663 de 1993).
Descendiendo al caso en concreto, a partir de los elementos materiales probatorios que obran en el expediente no se pudo constatar la existencia de un daño cierto, pues veamos. 11 Cosmitet Ltda Corporación de Servicios médicos Internacionales Them y Cía Ltada. Reparación Directa Exp. 2024-00628 Se encuentra demostrado que a través de la Resolución nro. 00801 del 11 de mayo de 2011, la Superintendencia Nacional de Salud ordenó la toma de posesión de lo bienes, haberes y negocios, y la intervención forzosa para administrar a SaludCoop entidad promotora de salud, con el fin de garantizar la adecuada prestación del servicio de salud, designando de esta forma a un agente especial quien tenía la guarda y administración de los bienes, junto a los demás deberes y facultades de ley.
( arch. 11 índice 3 SAMAI8) La anterior intervención fue prorrogada a través de las Resoluciones 1644 del 12 de julio de 2011 ( arch. 12 ib.), 2099 del 9 de julio de 2012 ( arch. 13 ib.) 128 del 8 de mayo de 2013, ( arch. 14 ib.) 120 de 2014 ( arch. 15 ib.) 70 del 7 de mayo de 2015 ( arch. 16 ib.) Luego, con Resolución nro. 2414 de 24 de noviembre de 2015 la Superintendencia Nacional de Salud tomó la posesión inmediata de bienes, haberes, negocios y la intervención forzosa administrativa para liquidar a SaludCoop en Liquidación, decisión que fue prorrogada hasta el año 2022.
(arch. 36 ib)9 Dentro del proceso de liquidación, la agente liquidadora profirió la Resolución nro. 1974 de 14 de julio de 2017, por medio de la cual resuelve los recursos de reposición interpuestos contra la Resolución nro. 1960 de 6 de marzo de 2017, mediante la cual se graduaron y calificaron las acreencias. Se describe en el numeral cuarto que se reconoce a la institución prestadora de servicios de salud Cosmitet Ltda la acreencia por un total de $ 1.803.325.736 ( arch. 33 ib.) Ahora, para el 2021 el agente liquidador de SaludCoop EPS en Liquidación, presentó rendición de cuentas, indicando que con corte a 31 de diciembre de 2021, se han realizado pagos por valor de $673.691.900, equivalentes al 20,26% del total reconocido, realizando los pagos conforme a la prelación de créditos, existiendo frente a la acreencia “ b) servicios de salud” un saldo por pagar de $ 891.780.707.
(arch. 32 ib.) Finalmente, con Resolución nro. 2083 de 24 de enero de 2023, el agente Especial Liquidador de Saludcoop EPS en Liquidación, declaró terminada la existencia legal de SaludCoop en Liquidación. ( arch. 36 ib.) En consecuencia, está demostrado que la Corporación de Servicios Médicos Internacionales Them y Cia Ltda. -Cosmitet Ltda, hizo parte del proceso de liquidación de SaludCoop EPS en liquidación dentro del cual se calificó su acreencia y se reconoció por el valor de $1.803.325.736.
(arch. 33 ib.); frente a esa suma, la misma parte actora sostiene en la demanda, y para ello allega certificado contable del revisor fiscal de esta sociedad (arch. 34), que le fue abonado desde octubre 2017 a noviembre de 2023 el valor de $745.383.169. No obstante, dentro del sub lite, no se acreditó qué valores insolutos quedaron pendientes de pago, debido a que no se allegó acto mediante el cual se declarará el crédito insoluto al no existir disponibilidad de recursos y/u otra prueba que demostrara que efectivamente quedó un saldo pendiente a favor de la parte actora, pues precisamente, en la misma Resolución nro. 2083 de 24 de enero de 2023, se hace referencia a una actualización al 24 de enero de 2023 que no fue allegada al expediente, y con la cual se hubiera podido establecer si existía o no un saldo pendiente a favor de la Corporación de Servicios Médicos Internacionales Them y Cia Ltda. -Cosmitet Ltda. 8 https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=250002336000202400628002500023 9 Esto extraído de los antecedentes de la Resolución nro. 2083 de 24 de enero de 2023, por medio de la cual el agente liquidador de Saludcoop declara terminada la existencia legal de Saludcoop EPS en liquidación. 12 Cosmitet Ltda Corporación de Servicios médicos Internacionales Them y Cía Ltada.
Reparación Directa Exp. 2024-00628 Ahora, si bien se allegó certificado contable suscrito por la parte actora (arch. 34) dicha prueba no resulta ser suficiente para demostrar el valor que presuntamente quedó pendiente de pagar, puesto que, sobre el valor probatorio de las certificaciones emitidas por contadores públicos ha señalado la Sección Tercera del Consejo de Estado10 que es necesario que se indiquen o se aporten los documentos que sirvieron de sustento para arribar a las conclusiones de las certificaciones expedidas, así dentro del sub lite no se allegó prueba que soporte lo expuesto en esta certificación, y que en consecuencia existiera un saldo insoluto pendiente de pagar por la suma de $ 1.057.711.772.
Conforme a lo anterior, para esta Sala no existe certeza del daño alegado, toda vez que no se encuentra demostrado dentro del proceso que existieran saldos insolutos pendientes de pagar por no disponer de recursos, máxime cuando dentro del sub lite se demostró que la EPS SaludCoop realizó pagos a los acreedores, desconociendo si los mismos obedecieron a un pago total o parcial, siendo imposible determinar material y jurídicamente el daño alegado.
Finalmente, al no demostrarse el daño antijurídico, resulta improcedente seguir estudiando los elementos para establecer si se configura la falla en el servicio alegada por la parte actora. De acuerdo con lo expuesto, se negaran las pretensiones de la demanda, en tanto no se acreditó siquiera el primer elemento necesario para que se configure la responsabilidad del Estado.
No se demostró que el daño alegado, cuya reparación se persigue fuera cierto. 3.- Costas Procesales. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, la liquidación y ejecución de las costas se rige por el CGP, es decir, por el numeral 8º de artículo 365 del CGP; por lo tanto, “solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”.
Así, para que opere la condena en costas de la parte vencida deberá al momento de la sentencia haberse “causado” y “probado”. Ahora, se tiene que el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA, para precisar que “[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal” Sobre la condena en costas, el Consejo de Estado precisó que “ (…)Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva, en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.
Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 (…). De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de 10 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. CP: Marta Nubia Velásquez Rico. Sentencia del 2 de julio de 2021.
Rad. No. 25000-23-36-000-2014-00074-01(60263). 13 Cosmitet Ltda Corporación de Servicios médicos Internacionales Them y Cía Ltada. Reparación Directa Exp. 2024-00628 las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas.” 11 En el presente caso, realizando la valoración preceptuada en la norma citada, no se advierte una carencia de fundamento legal en la demanda que dé lugar a condenar en costas.
Contrario a ello, la parte accionante presentó argumentos razonables para sus intereses, por lo tanto, esta Sala se abstendrá de condenarla en costas. Tampoco se condenará en costas, atendiendo a que la jurisdicción contenciosa administrativa tiene como objeto la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política (Art. 103 C.P.A.C.A.), como la justicia y el acceso a la administración de justicia (Art. 2 y 230 C.P.), pues pedirle al demandante que sólo acuda al juez si tiene la plena certeza de ganar el proceso o a la parte demandada que se allane a la demanda es atentar contra el derecho fundamental al juez natural para que le defina, de manera definitiva, sus derechos.
Si no fuera de esta manera, ¿qué sentido tendría que todo ciudadano tenga derecho a participar en los asuntos que le afectan si ni siquiera puede de manera espontánea acudir a su juez natural? (Art. 2 y 95 C.P.). En mérito de lo expuesto, la Subsección “C” del de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas procesales, conforme la parte motiva de la sentencia.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, por secretaría DEVUÉLVASE al interesado sin necesidad de desglose los anexos y el remanente de la suma que se ordenó para gastos del proceso si la hubiere, déjese constancia de dicha entrega y ARCHÍVESE el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JOSÉ ÉLVER MUÑOZ BARRERA Magistrado ANDREW JULIÁN MARTÍNEZ MARTÍNEZ Magistrado Con aclaración de voto FERNANDO IREGUI CAMELO Magistrado 11 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Subsección A, Consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas. sentencia de 4 de julio de 2024, radicación número: 08001 23 33 000 2015 00844 01 (0708-2019) 14 Cosmitet Ltda Corporación de Servicios médicos Internacionales Them y Cía Ltada.
Reparación Directa Exp. 2024-00628 CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que conforman la Sala de la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.