TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ ÉLVER MUÑOZ BARRERA Bogotá D.C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: 25000-23-36-000-2023-00403-00 Sentencia: SC03-25114611 Acción: Reparación directa Demandante: José Nicolás Urdinola Martínez y otros Demandado: Superintendencia de Sociedades y otros Tema: Acreencias insolutas.
Intervención y liquidación de la sociedad Estrategias en Valores S.A. - Estraval S.A. en Liquidación. Daño antijurídico. Certeza. No ha concluido el proceso de liquidación y siguen haciéndose devoluciones y adjudicaciones adicionales a favor de los demandantes. Procede la Sala a proferir sentencia de primera instancia dentro del proceso de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. La demanda y su subsanación El 16 de agosto de 20231, los señores José Nicolás Urdinola Martínez, María Hosanna Calixto Martínez, Juan Fernando Echeverri Tascón, Adelaida Salcedo Escarria y Guillermo León Vallejo Trespalacios presentaron demanda de reparación directa contra la Superintendencia de Sociedades, la Superintendencia Financiera y la Superintendencia de Economía Solidaria, buscando la declaratoria de responsabilidad administrativa de las demandadas y el consiguiente reconocimiento de perjuicios que le fueron causados con la omisión en los deberes de inspección, control y vigilancia de la sociedad Estrategias en Valores - Estraval S.A. – En Liquidación, lo cual derivó en el no pago de las acreencias insolutas reconocidas a favor de los demandantes.
Expresamente, solicitó la parte actora (archivos 01 y 05, expediente electrónico): “DECLARATIVAS: 1. Que se declare SOLIDARIAMENTE responsable a la Superintendencia de Sociedades, la Superintendencia Financiera y la Superintendencia de Economía Solidaria por las OMISIONES en su deber de inspección, vigilancia y control respecto a la empresa ESTRAVAL así como a su deber de eficiencia en la liqui- dación de la mentada compañía, sin que a la fecha haya entregado a los acree- dores de la liquidación, las correspondientes sumas de dinero a las que tienen derecho.
CONDENATORIAS 2. Con fundamento en lo anterior, le solicito al Despacho que condene, en forma solidaria, las sumas de dinero que a continuación se relacionan a cada uno de 1 El 10 de febrero de 2023, los demandantes presentaron la solicitud de conciliación extrajudicial. El 3 de mayo siguiente se celebró la audiencia de conciliación y ese mismo día se expidió la constancia (fls. 14-21, archivo 05, expediente electrónico). 2 Reparación directa José Nicolás Urdinola Martínez y otros Exp. 2023-00403 los demandantes: 3.
Que se condene a los intereses a la tasa máxima y a la indexación del valor, hasta el momento en el que se efectúe el pago. 4. Que se condene en costas a las entidades demandadas.” Como fundamento de las pretensiones, el demandante relató los siguientes hechos: Los señores José Nicolás Urdinola Martínez, María Hosanna Calixto Martínez, Juan Fernando Echeverry Tascón, Adelaida Salcedo Escarria y Guillermo León Vallejo Trespalacios realizaron operaciones comerciales con la sociedad Estrategias en Valores S.A. – Estraval.
La sociedad se dedicaba a la compra y venta de cartera, respaldada en pagaré-libranzas, y estaba sujeta a inspección, control y vigilancia por parte de las Superintendencias Financiera, de Economía Solidaria y de Sociedades. El 14 y el 20 de febrero de 2014, la Superintendencia Financiera informó a la Superintendencia de Sociedades que la sociedad Estraval S.A. realizaba operaciones de “compraventa de libranzas” y que existía una diferencia entre el recaudo esperado y el recaudo efectuado, lo que indicaba que “el valor nominal total de los pagarés-libranza negociados entre Estraval S.A. y sus clientes no alcanza a cubrir el valor total que les prometió pagar la sociedad a tales clientes compradores”.
En los meses posteriores, la Superintendencia Financiera continuó informando a la Superintendencia de Sociedades los resultados de la investigación adelantada contra Estraval S.A. y advirtiendo que podría tratarse de captación ilegal y masiva de dineros del público. Hasta el 13 de marzo de 2015, la Superintendencia de Sociedades decidió intervenir a Estraval por captación ilegal y masiva de dineros del público.
El año siguiente se inició proceso de liquidación judicial de la sociedad, pero, a la fecha, a los demandantes no se les ha devuelto el valor total de las acreencias que adquirieron por la compra de cartera (capital más intereses). Para la parte actora se configura la responsabilidad patrimonial del Estado por el daño patrimonial ocasionado a los demandantes por la presunta omisión de las demandadas en el deber de inspección, control y vigilancia de la actividad comercial de Estraval y de los agentes involucrados en las operaciones comerciales que desarrollaba, incluidas las cooperativas sometidas a vigilancia de la Superintendencia de Economía Solidaria, lo que causó que esta sociedad incurriera en la captación ilegal.
En especial, consideró que a) ninguna de las demandadas creó mecanismos idóneos y suficientes para controlar el origen lícito de los recursos de Estraval o los creados no funcionaron, b) la Superintendencia de 3 Reparación directa José Nicolás Urdinola Martínez y otros Exp. 2023-00403 Sociedades y la Superintendencia Financiera tenían conocimiento del estado financiero, las irregularidades y la actividad que desarrollaba la sociedad y no tomaron medidas adecuadas para su control y vigilancia, c) no hubo un ejercicio coordinado de las funciones de inspección, control y vigilancia entre las tres (3) Superintendencias demandadas, lo que habría impedido la captación ilegal y masiva de dineros del público y d) la intervención de la Superintendencia de Sociedades fue “tardía”, entre otras omisiones e irregularidades que les fueron atribuidas, incluso, durante la liquidación judicial de la sociedad. 2.
Actuación procesal El 30 de octubre de 2023, el Magistrado Ponente inadmitió la demanda (archivo 4, ibid.). El 12 de febrero de 2024, se profirió auto admisorio (archivo 6, ibid.). El 2 de mayo de 2024 la Superintendencia Financiera de Colombia contestó la demanda (archivo 8, ibid.). El 15 de mayo siguiente, la Superintendencia de Economía Solidaria y la Superintendencia de Sociedades hicieron lo propio (archivos 14 y 38, ibid.).
El 20 de agosto de 2024, se resolvieron las excepciones previas propuestas por las demandadas (archivo 48, ibid.). El 12 de septiembre de 2024, se celebró la audiencia inicial (archivo 62, ibid.). El 26 de septiembre siguiente, se realizó la audiencia de pruebas (archivo 67, ibid.). Con auto del 27 de enero de 2025, se cerró la etapa probatoria y se corrió traslado para alegar de conclusión (archivo 70, ibid.).
El 10 de febrero de 2025, la Superintendencia de Sociedades y la Superintendencia de Economía Solidaria alegaron de conclusión (archivos 72, 73 y 75, ibid.). Al día siguiente, la Superintendencia Financiera presentó alegatos de conclusión (archivos 76, ibid.). El 18 de febrero de 2025, parte actora hizo lo propio de forma extemporánea, por lo que el memorial no será tenido en cuenta por esta Corporación (archivos 77 y 78, ibid.).
El Ministerio Público no emitió concepto. El 4 de mayo de 2025, el expediente ingresó al Despacho del Magistrado Ponente para emitir sentencia de primera instancia. 3. Contestación de la demanda 3.1. Superintendencia Financiera de Colombia La demandada se opuso a las pretensiones de la demanda porque consideró que los de- mandantes sufrieron un daño derivado del incumplimiento contractual de Estraval S.A. – En Liquidación en el que la Superintendencia no tuvo ningún tipo de participación, aunado a que consideró que no existe un nexo causal entre el daño antijurídico y sus funciones de inspección, control y vigilancia, lo que evidenciaba que se configuraban los eximentes de responsabilidad del hecho de un tercero y de la culpa de la víctima.
Sostuvo la demandada que Estraval S.A. nunca ha sido una entidad que se encuentre bajo su vigilancia, por lo que no tenía competencia para diseñar mecanismos de control sobre su actividad, ni para intervenirla. Aun así, relató que, de manera preventiva, realizó varias visitas de inspección en 2009, 2010 y 2013, sin encontrar evidencia de captación ilegal de 4 Reparación directa José Nicolás Urdinola Martínez y otros Exp. 2023-00403 recursos del público en las dos primeras, y remitiendo a la Superintendencia de Sociedades y a la Superintendencia de Economía Solidaria hallazgos en la última.
Respecto de la responsabilidad extracontractual de la entidad, señaló que no están dados los elementos que puedan comprometer a la Superintendencia Financiera de Colombia, pues la obligación de la entidad es de medio y no de resultado, y actuó dentro de sus competen- cias legales y constitucionales. En todo caso, insistió en que los presuntos daños derivan de decisiones comerciales de inversión tomadas por los demandantes de forma voluntaria de- bido a que asumieron los riesgos propios del negocio de Estraval S.A., y el Estado no puede responder por pérdidas originadas este tipo de contratos comerciales suscritos entre priva- dos.
También, afirmó que no existe prueba del daño alegado, ni de su antijuridicidad, así como tampoco de una conducta omisiva que pueda imputársele, por lo que deben negarse las pretensiones de la demanda. Finalmente, propuso como excepciones de mérito las siguientes: i) actuación diligente y conforme al marco de sus competencias por parte de la Superintendencia Financiera res- pecto de Estraval S.A. con el fin de establecer un posible escenario de captación masiva e ilegal de recursos del público; ii) inexistencia de nexo de causalidad; iii) hecho de un tercero; iv) culpa exclusiva de la víctima; y v) intervención como escenario idóneo para las reclama- ciones de índole económica como la que se pretende. 3.2.
Superintendencia de Economía Solidaria La demandada se opuso a la prosperidad de las pretensiones porque los hechos de la de- manda no indican cuál fue la acción u omisión imputable a la Superintendencia de Economía Solidaria y la sociedad Estraval S.A. – En Liquidación no pertenece a las entidades bajo su supervisión, de conformidad con lo establecido en el artículo 34 de la Ley 454 de 1998 y el artículo 1° del Decreto 186 de 2004 (cooperativas, organizaciones de economía solidaria, fondos de empleados, asociaciones mutualistas y cualquier otra determinada por el presi- dente de la República).
Resaltó que Estraval S.A. – En Liquidación es una sociedad comercial ajena al ámbito de supervisión solidaria, razón por la cual la entidad no tenía competencia para intervenirla, vigilarla o adoptar medidas en relación con su liquidación, como sí era de competencia de la Superintendencia de Sociedades. También, indicó que la relación de los demandantes con la sociedad intervenida y sujeta a liquidación forzosa es de naturaleza contractual y privada, por lo que cualquier perjuicio derivado de esa relación no puede imputarse a ninguna de las demandadas.
Asimismo, subrayó que no se aportaron medios probatorios que den cuenta de la existencia del daño, ni del nexo de causalidad respecto de las funciones legales de la Superintendencia de Eco- nomía Solidaria. Refirió que, en lo relativo a sus atribuciones y al fenómeno de captación masiva de dineros del público de Estraval S.A. – En Liquidación, cumplió de forma adecuada con sus funciones frente a las cooperativas con las que, presuntamente, tenía relaciones comerciales, pues éstas sí estaban bajo su supervisión. Así, sostuvo que realizó visitas, investigaciones y, cuando fue necesario, tomas de posesión y liquidaciones forzosas de dichas cooperativas. 5 Reparación directa José Nicolás Urdinola Martínez y otros Exp. 2023-00403 A continuación, relacionó las diferentes actuaciones de supervisión y control realizadas sobre varias cooperativas que realizaban operación comercial con Estraval S.A. para concluir que no puede imputársele responsabilidad administrativa por omisión en su deber de control, inspección y vigilancia. En último lugar, formuló como excepciones las siguientes: i) no haberse presentado prueba de la calidad en que acude al demandante o se cita al demandado, cuanto a ello hubiere lugar, ii) inexistencia de los elementos de la responsabilidad, en particular, del daño y del nexo de causalidad; iii) inexistencia del perjuicio; y iv) hecho de un tercero. 3.3.
Superintendencia de Sociedades La demandada se opuso a las pretensiones de la demanda porque consideró que cumplió con las funciones legales y constitucionales frente a la vigilancia, control, intervención y posterior liquidación de Estraval S.A. En primer lugar, señaló que su actuación siempre se ajustó al marco legal aplicable y que no existió falla del servicio por omisión en la adopción de medidas de intervención y liquidación judicial, ni por haber actuado tardíamente.
Sobre todo, porque resaltó que la información real sobre la situación de Estraval S.A. solo se conoció cuando se inició la liquidación judicial y removió a los administradores, debido a que la sociedad ocultó sistemáticamente la realidad de su operación. Adujo que las atribuciones de inspección, vigilancia y control son obligaciones de medio, no de resultado, aunado a que su función de supervisión sobre Estraval S.A. era de carácter subjetivo, pues la ley solo le otorga competencia objetiva en casos excepcionales (comercialización en red o mercadeo multinivel y sobre las sociedades administradoras de planes de autofinanciamiento comercial), lo cual limita su capacidad para intervenir directamente en la actividad económica contractual desarrollada por la compañía frente a los inversionistas.
Destacó que la operación ilegal de Estraval fue producto de un sofisticado esquema fraudulento ejecutado por sus administradores, incluyendo captación masiva e ilegal de dineros, falsificación de documentos y “gemeleo” de pagarés-libranza. Sin embargo, resaltó que la sociedad brindó apariencia de legalidad a las operaciones de compraventa de cartera bajo la modalidad de libranza, ocultando información clave e impidiendo el ejercicio del control.
A continuación, relacionó las actuaciones de inspección, control y vigilancia desplegadas desde 2014, las cuales incluyeron solicitudes de estados financieros, visitas de inspección, toma de información in situ, análisis contable, traslado de hallazgos a la Superintendencia Financiera y sometimiento a control mediante la Resolución 306-000876 del 13 de marzo de 2015.
Además, señaló que todas las intervenciones fueron diligentes y acordes con los tiempos razonables frente a un volumen masivo de información y la existencia de un conglomerado societario complejo. De igual forma, sostuvo que la intervención sí fue oportuna y razonable porque, antes de 2016, no existían quejas relevantes por incumplimientos derivados de los pagarés-libranza, por lo que no podía actuar preventivamente sin elementos objetivos que evidenciaran el fenómeno de captación ilegal.
Así, aclaró que, solo a partir de abril y mayo de 2016 — cuando llegaron reclamaciones masivas sobre ausencia de fiduciaria y no pago de 6 Reparación directa José Nicolás Urdinola Martínez y otros Exp. 2023-00403 rendimientos— fue posible activar la ruta de insolvencia y decretar la apertura de la liquidación judicial. Refirió que el daño alegado por los demandantes no era imputable a esta Superintendencia porque los demandantes participaron voluntariamente en operaciones de alto riesgo, comprando cartera sin verificar la existencia de los pagarés o exigiendo la entrega material de los títulos, a pesar de que estaban obligados contractualmente a hacerlo.
Afirmó que, precisamente, los inversionistas buscaron ganar rendimientos “deslumbrantes” sin evaluar la razonabilidad financiera del negocio y que no existe prueba de que, antes de involucrarse en el negocio, hubieran solicitado información sobre la sociedad Estraval S.A. Asimismo, mencionó que el proceso de intervención y liquidación de Estraval S.A. era el mecanismo idóneo para recuperar el valor de las acreencias insolutas y, de hecho, resaltó que ya habían recibido devoluciones parciales.
Señaló que, por esta razón, es improcedente obtener doble reparación mediante una acción de reparación directa, desconociéndose la finalidad del procedimiento de intervención y liquidación judicial por captación ilegal. En este orden de ideas, aseguró que no existió omisión en el ejercicio de sus funciones legales y constitucionales, ni se acreditó el nexo de causalidad entre el daño y la presunta falla en el servicio atribuida a la Superintendencia de Sociedades.
En último lugar, formuló como excepciones de mérito y/o de fondo, las siguientes: i) inexistencia de falla del servicio; ii) imputabilidad del daño a la Superintendencia de Sociedades; iii) rompimiento del vínculo causal; iv) inexistencia de daño con características de antijurídico; v) indebida interpretación de la función de inspección, vigilancia y control; vi) improcedencia de la acción por existir un camino judicial privativo, expedito y excepcional para la devolución de los dineros; y vii) petición antes de tiempo e intención de doble reconocimiento. 4.
Alegatos de conclusión 4.1. Superintendencia Financiera de Colombia Reiteró que no existe responsabilidad administrativa o patrimonial de la entidad demandada, pues Estraval S.A. nunca estuvo sometida a su vigilancia, ni tenía la obligación legal de autorizar o supervisar las operaciones mediante las cuales los demandantes entregaron voluntariamente su dinero para operaciones comerciales.
Indicó que existía un escenario idóneo para reclamaciones como lo es el proceso de liquidación judicial de la sociedad e insistió en las actuaciones que adelantó para verificar si existía o no captación ilegal de dineros del público, al tenor de lo dispuesto en el Decreto 4334 de 2008. Resaltó que fue la entidad que vigiló las operaciones asociadas al modelo de negocio de “pagarés–libranza”, advirtió las inconsistencias contables e, incluso, inspeccionó las cooperativas y sociedades vinculadas en las operaciones comerciales de Estraval S.A., trasladando los hallazgos relevantes a los respectivos entes de control.
Insistió en las excepciones de fondo propuestas en la contestación de la demanda y afirmó que i) no se demostró el daño, ni el carácter antijurídico porque la presunta lesión patrimonial derivó de una operación privada asumida libremente por los inversionistas y ii) 7 Reparación directa José Nicolás Urdinola Martínez y otros Exp. 2023-00403 los perjuicios reclamados provienen del actuar fraudulento de los administradores de Estraval S.A. y/o de decisiones imprudentes de los propios demandantes.
Finalmente, indicó que no incurrió en omisión alguna, pues sus competencias están limitadas constitucional y legalmente, y no puede intervenir en relaciones contractuales privadas, ni vigilar entidades que no estén sujetas a su control. 4.2. Superintendencia de Economía Solidaria Sostuvo que no es administrativamente responsable por el daño causado a los demandantes porque su competencia se limita a la inspección, vigilancia y control de las cooperativas de ahorro y crédito, y de otras entidades solidarias, pero no de sociedades comerciales como Estraval S.A. Respecto del fondo del asunto, la Superintendencia de Economía Solidaria enfatizó en que los demandantes no demostraron la existencia de un daño antijurídico imputable a la entidad, ni acreditaron un nexo causal entre su conducta y la lesión patrimonial causada.
Reiteró las acciones que adelantó para la inspección, control y vigilancia de las cooperativas que tuvieron relación comercial con Estraval, las cuales no reportaron irregularidades que generaran ejercer el deber de intervención, por lo que no existía información que permitiera prever el esquema fraudulento desplegado por Estraval S.A. y sus administradores.
En último lugar, señaló que dentro de sus funciones no se encuentran las de verificar la legalidad o conveniencia de operaciones privadas de terceros con sociedades comerciales, ni impedir que dichas cooperativas participen en negocios jurídicos dentro de su autonomía contractual, por lo que consideró que debían negarse las pretensiones de la demanda, declarar probadas las excepciones propuestas por esta Superintendencia y declarar que su actuación fue ajustada a la Constitución, la ley y sus competencias institucionales. 4.3.
Superintendencia de Sociedades La Superintendencia de Sociedades consideró que debían negarse las pretensiones de la demanda debido a que la supervisión que ejerce frente a sociedades como Estraval es de naturaleza subjetiva y su actuación se ajustó plenamente al marco legal. Insistió en que, a lo largo del proceso, no se acreditaron los elementos de la responsabilidad patrimonial del Estado, sino los eximentes de responsabilidad del hecho exclusivo de un tercero y la culpa exclusiva de la víctima.
En cuanto a la intervención y posterior proceso de liquidación judicial, la Superintendencia sostuvo que todas las decisiones adoptadas frente a Estraval S.A. fueron oportunas, ajustadas a la ley y soportadas en el expediente administrativo. Explicó que la entidad solo puede intervenir ante quejas o denuncias, pues la toma de posesión por captación ilegal de dineros del público es una medida sancionatoria, no preventiva.
Señaló que los inversionistas acudieron al proceso de liquidación judicial para recuperar sus recursos, mecanismo previsto por la ley para esta finalidad y que el daño antijurídico no derivó de una omisión administrativa, sino de la operación fraudulenta de Estraval S.A., así como de las decisiones de inversión de los afectados. 8 Reparación directa José Nicolás Urdinola Martínez y otros Exp. 2023-00403 Así, reiteró que no existió falla del servicio, daño antijurídico ni relación causal imputable a la Superintendencia de Sociedades, por lo que solicitó negar las pretensiones de la demanda y declarar probadas las excepciones presentadas porque su intervención fue diligente, proporcional y ajustada a sus funciones legales y constitucionales.
II. DECISIONES PARCIALES SOBRE EL PROCESO. La Sala encuentra que, revisado integralmente el proceso, se encuentran cumplidos y garantizados el derecho al debido proceso de las partes y la tutela de los derechos de los sujetos procesales, por lo que se proferirá la sentencia de primera instancia. III. PROBLEMA Y TESIS JURÍDICA 1. Precisión del caso Los demandantes pretenden que se declare administrativamente responsables a la Superintendencia Financiera de Colombia, Superintendencia de Economía Solidaria y Superintendencia de Sociedades y sean condenadas a los perjuicios que le fueron ocasionados con el no pago de las acreencias insolutas que fueron reconocidas a su favor, a causa de diversas omisiones en los deberes de inspección, control y vigilancia de la sociedad Estrategias en Valores S.A. – Estraval S.A. en Liquidación. Por su parte, las demandadas indicaron que no se estructura su responsabilidad extracontractual.
La Superintendencia Financiera y la Superintendencia de Economía Solidaria indicaron que Estraval no estaba sometida a su control, inspección y vigilancia, pero actuaron de manera diligente, y dentro del marco de sus funciones, frente a Estraval S.A. y a los demás agentes involucrados en su operación comercial. Por su parte, la Superintendencia de Sociedades aseguró que no se configura falla en el servicio porque cumplió con las funciones de control, inspección y vigilancia y actuó oportunamente conforme a la información que iba recolectando en las diferentes actuaciones administrativas y visitas adelantadas a la sociedad.
En virtud de lo anterior, corresponde a la Sala determinar si está probada la responsabilidad administrativa y extracontractual de las demandadas por el no pago de las acreencias insolutas reconocidas a favor de los señores José Nicolás Urdinola Martínez, María Hosanna Calixto Martínez, Juan Fernando Echeverri Tascón, Adelaida Salcedo Escarria y Guillermo León Vallejo Trespalacios, derivadas de la presunta falla en el servicio que se atribuye a cada una de las Superintendencias.
Solo en caso de que esté probada la responsabilidad, deberá la Subsección determinar si deben reconocerse los perjuicios solicitados en la demanda. 2. Problemas jurídicos Corresponde a la Sala resolver los siguientes problemas jurídicos: ✓ ¿La Superintendencia de Sociedades, la Superintendencia Financiera y la Superintendencia de Economía Solidaria son administrativa y extracontractualmente responsables por el presunto daño antijurídico ocasionado a los señores José Nicolás Urdinola Martínez, María Hosanna Calixto Martínez, Juan Fernando Echeverry Tascón, Adelaida Salcedo Escarria y Guillermo León Vallejo Trespalacios, consistente 9 Reparación directa José Nicolás Urdinola Martínez y otros Exp. 2023-00403 en el no pago de las acreencias adquiridas con Estraval S.A. – En liquidación, a causa de la presunta falla en el servicio por omisión en los deberes de inspección, control y vigilancia de la sociedad y de sus operaciones comerciales, que supuestamente permitió que incurriera en captación masiva e ilegal de dineros del público en detrimento del patrimonio de los demandantes? ✓ En caso de probarse la responsabilidad patrimonial del Estado, ¿Hay lugar a reconocer los perjuicios solicitados en la demanda? 3.
Tesis de la Sala ✓ Para la Subsección deberán negarse las pretensiones de la demanda porque no se probó que se hubiera producido un daño antijurídico cierto a los señores José Nicolás Urdinola Martínez, María Hosanna Calixto Martínez, Juan Fernando Echeverry Tascón, Adelaida Salcedo Escarria y Guillermo León Vallejo Trespalacios como quiera que el proceso de liquidación de la sociedad Estrategias en Valores S.A. – Estraval S.A. en Liquidación continúa, ya han sido beneficiarios de varias devoluciones de dinero y adjudicaciones adicionales, y aún no existe certeza de que no se realizará el pago de la totalidad de las acreencias insolutas que les fueron reconocidas junto con los respectivos intereses.
En consecuencia, se trata de un daño eventual e hipotético. Para sustentar la tesis de la Sala se desarrollarán las siguientes premisas: i) elementos de la responsabilidad extracontractual del Estado, ii) el daño antijurídico, presupuestos y ca- racterísticas, iii) las funciones de inspección, control y vigilancia y iv) el caso en concreto.
IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Subsección es competente desde el punto de vista funcional para conocer del presente proceso por la instancia, la naturaleza del asunto y la cuantía dado que se trata de un proceso de reparación directa de primera instancia y el valor de la pretensión mayor individualmente considerada, para el momento de la presentación de la demanda (2023) supera los 1000 SMLMV, al tenor de los artículos 152 y 157 de la Ley 1437 de 2011, modificados por la Ley 2080 de 20212. 2.
Caducidad del medio de control En concordancia con el ordinal i) del numeral 2º del artículo 164 del CPACA, en los casos en los cuales se ejerce la acción de reparación directa, el término de caducidad de dos (2) años se cuenta desde el día siguiente del acaecimiento de la acción, hecho, omisión u operación administrativa causante del daño antijurídico, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. Para el caso concreto, la parte demandante avoca por un único daño y es la imposibilidad de recuperar el dinero que invirtió en la sociedad Estraval S.A.S. en Liquidación. Asimismo, 2 Teniendo en cuenta que el artículo 86 de la Ley 2080 de 2021 indicó que “las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado (…) sólo aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley”, esto es, desde el 25 de enero de 2022. 10 Reparación directa José Nicolás Urdinola Martínez y otros Exp. 2023-00403 cuestiona las actuaciones desplegadas por los entes de control respecto de aquella sociedad, pues considera que convalidaron su operación e intervinieron de manera tardía cuando cientos de ciudadanos habían depositado su dinero allí creyendo en su aparente legalidad.
Dentro del proceso se probó que con auto nro. 2016-01-439247 del 31 de agosto de 2016 la Superintendencia de Sociedades ordenó la liquidación judicial de Estraval S.A., cuya liquidación a la fecha no ha culminado. Frente a este tema, del conteo de la caducidad desde este momento, el Consejo de Estado ha sostenido3: “(…) considera la Sala que si bien la Superintendencia mediante resolución 1806 del catorce (14) de noviembre de dos mil ocho (2008), dispuso la disolución y liquidación de Monex Market Colombia S.A., al verificarse el ejercicio sin autorización de una actividad que se encuentra reservada a entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia, en particular a las sociedades comisionistas de bolsa, corporaciones financieras (habilitadas para suscribir contratos de corresponsalía) y las oficinas de representación de entidades del exterior, el conteo del término del término de caducidad se produce desde la finalización del proceso de liquidación. En efecto, considera la Sala que es en el momento de terminación de la liquidación en que existe pleno conocimiento de las posibles afectaciones a terceros; al respecto esta Corporación ha precisado que es en el momento de ‘la liquidación propiamente dicha, en el que [sic] (…) se realizan los activos de la compañía y se paga el pasivo externo e interno a su cargo” (Subrayado fuera del texto original).
Así las cosas, teniendo en cuenta que no obra prueba que establezca la fecha de terminación del proceso de liquidación de la anotada sociedad, el medio de control en estudio no ha caducado, por lo que la demanda del pasado 16 de agosto de 2023 fue oportuna. 3. Legitimación en la causa Por activa Los señores José Nicolás Urdinola Martínez, María Hosanna Calixto Martínez, Juan Fernando Echeverry Tascón, Adelaida Salcedo Escarria y Guillermo León Vallejo Trespalacios se encuentran legitimados en la causa por activa debido a que se probó que realizaron negocios con la sociedad intervenida y que fueron reconocidos dentro del proceso de liquidación judicial en el que se le reconocieron acreencias insolutas a su favor.
Por pasiva Por su parte, la Superintendencia Financiera, la Superintendencia de Sociedades y la Superintendencia de Economía Solidaria se encuentran legitimadas en la causa por pasiva material porque frente a cada una de ellas se atribuyeron hechos, acciones y omisiones particulares respecto de labores de inspección, control y vigilancia que debían ejercer 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Magistrado ponente: Jaime Enrique Rodríguez Navas.
Sentencia del veintitrés (23) de febrero de dos mil veintidós (2022), Radicación: 25000-23-36-000-2012-00723-02 (52105). 11 Reparación directa José Nicolás Urdinola Martínez y otros Exp. 2023-00403 respecto de la sociedad Estraval S.A. – En Liquidación y las demás cooperativas con las que realizaron operaciones comerciales presuntamente fraudulentas. 4.
Argumentación jurídica 4.1. Elementos de la responsabilidad del Estado El Estado Social de Derecho tiene como característica esencial la inclusión de una carta de derechos constitucionales como los mecanismos idóneos y efectivos de protección de los mismos en cabeza de los titulares de tales derechos, asimismo está fundado en una concepción antropológica, pluralista y participativa del ejercicio del poder, de tal forma que su vocación esencial es garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, y la protección de todas las personas4.
La responsabilidad administrativa y extracontractual del Estado, dentro de este nuevo paradigma, fue “constitucionalizada”5 al incluirse en el artículo 90 de la Constitución la fórmula básica donde la persona es convertida en víctima debido al daño antijurídico que, por acción u omisión, le es imputable a la autoridad pública. Luego, los elementos de la responsabilidad son i) daño antijurídico, ii) imputación y iii) nexo de causalidad, son los que determinan la responsabilidad patrimonial del Estado. 4.2.
El daño antijurídico. Presupuestos y características El daño consiste en el menoscabo del interés jurídico tutelado y la antijuridicidad en que él no debe ser soportado por el administrado, ya sea porque es contrario a la Carta Política o a una norma legal o porque es “irrazonable” sin depender “de la licitud o ilicitud de la conducta desplegada por la Administración.” El daño, para efectos de que sea indemnizable, exige que se acrediten los siguientes requisitos relacionados con la lesión o detrimento cuya reparación se reclama: i) debe ser antijurídico, esto es, que la persona no tenga el deber jurídico de soportarlo, ii) debe lesionar un derecho, bien o interés protegido por el ordenamiento legal y iii) debe ser personal y cierto, es decir, que se pueda apreciar material y jurídicamente y, por ende, no puede limitarse a una mera conjetura.
Al respecto, la Sala ha considerado que: “Sólo habrá daño antijurídico cuando se verifique una modificación o alteración negativa fáctica o material respecto de un derecho, bien o interés legítimo que es personal y cierto frente a la persona que lo reclama, y que desde el punto de vista formal es antijurídico, es decir no está en la obligación de soportar porque la normativa no le impone esa carga”.
La jurisprudencia ha afirmado que el daño susceptible de indemnización es aquél que es cierto, esto es, que es verificable y determinable, en tanto aparezca como una disminución patrimonial o de los derechos del demandante6, sin que pueda ser resarcido lo eventual, hipotético o meramente posible7. La acreditación de la certeza del daño es carga del demandante, de manera que le 4 Constitución Política de Colombia, artículo 2º. 5 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, sentencia del 26 de abril de 2017, Radicación número: 63001-23-31-000-2009-00240- 01(42592).
CP. Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 6 Tamayo Jaramillo, Javier, Tratado de Responsabilidad Civil, T. II, 2ª edición, Temis, 2011, p. 339 a 340. 7 Gil Botero, Enrique, Responsabilidad Extracontractual del Estado, 5ª edición, Temis, 2011, p. 118. 12 Reparación directa José Nicolás Urdinola Martínez y otros Exp. 2023-00403 corresponde el deber de probar que sufrió una afectación o menoscabo y que el mismo se torna antijurídico. 4.3.
Las funciones de inspección, control y vigilancia de las autoridades administrativas. Diferencias El artículo 189 de la Constitución Política indica que corresponde al Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, ejercer la inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen ciertas actividades económicas (financiera, bursátil, aseguradora, servicios públicos, entre otras).
A su vez, al alcalde, como autoridad administrativa en el régimen municipal, le corresponde conservar el orden público, cumplir con la ley y ejercer como primera autoridad de policía del municipio (Art. 311 de la CP). A su vez, las Leyes 136 de 1994 y 1551 de 2012, expedidas para modernizar la organización y funcionamiento de los municipios, indican que las entidades nacionales pueden transferir facultades de inspección y vigilancia a las entidades territoriales y que, en ciertos servicios y actividades como la prestación de los servicios públicos, las autoridades municipales ejercen, de forma preferente, tales labores (Art. 3° de la Ley 136 de 1994).
Las funciones de inspección, control y vigilancia son la forma a través de la cual el Estado interviene en la economía por la trascendencia de algunas actividades para el interés gene- ral8. Su ejercicio también ha sido considerado como propio del poder de policía adminis- trativa, entendido como el conjunto de medidas coactivas que tiene la administración para que los particulares ajusten su actividad económica a un fin de utilidad pública.
Sobre el particular, ha señalado la Sección Tercera del Consejo de Estado9: “La policía administrativa se ejerce: (i) por el Legislador mediante la expedi- ción de leyes que limiten y regulen los derechos y libertades y, excepcional- mente por las autoridades administrativas a quienes constitucional o legal- mente se les asigne la función de regular de manera general una actividad (es lo que se denomina ‘el poder de policía’ propiamente dicho);
(ii) por las au- toridades administrativas de policía, a quienes corresponde hacer cumplir, a través de actos administrativos concretos, esas regulaciones de carácter ge- neral (es lo que se conoce como ‘función de policía’), una de cuyas manifes- taciones es la potestad sancionadora de la administración, que asume dos modalidades ‘la disciplinaria (frente a los funcionarios que violan los deberes y prohibiciones) y la correccional (por las infracciones de los particulares a las obligaciones o restricciones en materia de higiene, tránsito, financiera, fiscal, etc.), y (iii) la actividad de policía, ‘que se manifiesta mediante operaciones materiales, de uso de la fuerza pública, tendientes a la ejecución de la función de policía, es decir, al cumplimiento de esas disposiciones particulares’” (Sub- rayado fuera del texto original).
De allí que el poder de policía administrativa actúe en armonía y concordancia con aquél que ejercer el legislador, quien regula el desarrollo de estas actividades económicas que tienen relación directa con el interés general, y con la actividad de policía propiamente dicha, para que, mediante el uso de la fuerza, se logre la coerción de los particulares a cumplir con 8 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. CP. William Barrera Muñoz. Sentencia del 11 de diciembre de 2024. Rad. No. 08001-23-33-000-2016-00809-01(69716). 9 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 11 de noviembre de 2009. Exp: 17501. 13 Reparación directa José Nicolás Urdinola Martínez y otros Exp. 2023-00403 tales disposiciones.
El poder de policía administrativa tendrá entonces una modalidad disci- plinaria, pero también una correccional frente a la actividad económica ejercida por particu- lares. Luego, en términos generales y respecto de ciertas materias, el poder de policía adminis- trativa refiere que la administración está facultada para velar por el estricto cumplimiento del orden jurídico que regula el desarrollo de algunas actividades y de los particulares que actúan en dichos campos, “con el fin de verificar la correcta aplicación de las leyes y decretos que las rigen con miras a la protección del desarrollo y equilibrio del respectivo sector y, principalmente, a los usuarios de los distintos servicios que lo componen”10.
Sin embargo, se trata de obligaciones de medio y no de resultado11. Ahora bien, respecto de la distinción de cada una de las funciones, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha señalado12: “Es así, que la facultad de inspección consiste en la atribución que tiene el Estado para solicitar, confirmar y analizar la información emitida por las enti- dades vigiladas sobre su situación jurídica, económica y administrativa, así como la potestad de adelantar investigaciones administrativas a dichos entes.
Por su parte, la facultad de vigilancia se erige como aquella función de policía administrativa encaminada a velar porque las entidades vigiladas en su formación y funcionamiento, y en desarrollo de su objeto social, se ajusten a la Constitución, la ley, los reglamentos y los estatutos que la rigen. Finalmente, la facultad de control se erige como aquella potestad que tiene la administración frente a las entidades vigiladas a efectos de ordenar todos los correctivos que se estimen necesarios tendientes a subsanar una situación crítica de orden jurídico, contable, económico y/o administrativo.” (Subrayado fuera del texto original).
Así, la función de vigilancia es preventiva y permanente, pues se encamina a verificar la formación y funcionamiento de la actividad económica. Por su parte, las facultades de ins- pección y control son posteriores y refieren la posibilidad de que las autoridades a) soliciten información y documentos, b) inicien procedimientos administrativos en contra de los par- ticulares o las demás entidades que ejercen dicha actividad y c) impongan los correctivos necesarios para asegurar el interés general.
Cabe resaltar que las autoridades administrativas están obligadas a desarrollar dichas fun- ciones con apego a los principios de legalidad, debido proceso, transparencia y publicidad13. 4.4. La imposibilidad de atribuir responsabilidad a las autoridades adminis- trativas que ejercen funciones de control, inspección y vigilancia por vía general 10 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. CP. Nicolás Yepes Correa. Sentencia del 28 de octubre de 2024. Rad. No. 25000-23-36-000-2017-02210-01(65651). Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. CP. Jaime Enrique Rodríguez Navas. Sentencia del 28 de febrero de 2020.
Rad. No, 25000-23-26-000-2010-00728-01(55643). 11 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección B. CP. Danilo Rojas Betancourth. Sentencia del 5 de diciembre de 2016. Rad. No. 25000-23-26-000-2005-00996-01(38806). 12 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. CP.
William Barrera Muñoz. Sentencia del 11 de diciembre de 2024. Rad. No. 08001-23-33-000-2016-00809-01(69716). 13 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. CP. Nicolás Yepes Correa. Sentencia del 23 de agosto de 2024. Rad. No. 66001-23-31-000-2011-00158-01(53379). 14 Reparación directa José Nicolás Urdinola Martínez y otros Exp. 2023-00403 Ahora, a pesar de que, en principio, la conducta del particular vigilado no es extraña al Estado por el deber de vigilancia permanente que le impone el ordenamiento respecto de ciertas actividades económicas, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha señalado que “no puede, por vía general, imputársele al Estado las consecuencias nocivas de las conduc- tas de sus vigilados, sin tener en cuenta las condiciones materiales que se necesitan para el ejercicio de estas competencias”14.
Entonces, aunque las autoridades administrativas ejercen las facultades de inspección, con- trol y vigilancia permanente, por vía general y de forma abstracta, no puede imputársele responsabilidad al Estado por su omisión o irregular ejercicio. En cada caso, deberá anali- zarse las condiciones materiales en las que se encontraban las autoridades administrativas para vigilar, inspeccionar y controlar la actividad económica del particular involucrado.
Por ello, aunque, a diferencia de las facultades de inspección y control, la función de vigilancia es permanente y general, no basta con su invocación para encontrar probada la falla en el servicio en los eventos donde se han causado daños a terceros por el ejercicio irregular de una actividad económica regulada para el interés general.
A modo de ejemplo, resalta la Sala lo establecido en sentencia del 23 de agosto de 2024 por parte de la Sección Tercera del Consejo de Estado15 frente al deber de inspección, con- trol y vigilancia de las autoridades municipales frente a la actividad urbanizadora dentro de su propia jurisdicción: “Para que se configure uno cualquiera de estos tipos de responsabilidad, es necesario que la entidad hubiera conocido o debiera tener conocimiento de la infracción de la norma urbanística que causó el daño y que se abstuviera de adoptar medidas señaladas en la ley.
En la verificación de una exigencia como la antes referida, la jurisprudencia ha resaltado que, pese a que una entidad pública cuente con las facultades de inspección y control sobre la construcción de viviendas urbanas, resulta una exigencia de imposible realización que en todos los lugares donde se están realizando obras de vivienda medie una ac- ción efectiva de inspección y control; por ello debe mediar prueba del deber omitido o imperfectamente ejecutado, que pasa por demostrar la existencia de una solicitud de intervención del Estado por parte del interesado.
En el ámbito de la responsabilidad del Estado, atribuir a las administraciones muni- cipales y distritales una obligación de verificar todas las posibles infracciones urbanísticas que pudieren presentarse en todas las obras que se ejecutan en su ámbito de competencia, sería convertir al Estado en una suerte de asegu- rador universal” (Subrayado fuera del texto original).
Así, la responsabilidad del Estado por omisión en las funciones de inspección, control y vigilancia no se deriva de las funciones generales y permanentes de la administración sino de las condiciones materiales en las que se podían ejercer tales facultades respecto de la actividad económica particular que causó el daño antijurídico, así como de la prueba de ello.
Luego, aunque, a través de la vigilancia, la administración cumple con un papel preventivo, y por medio de la inspección y el control posterior puede adoptar medidas coercitivas para 14 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. CP. William Barrera Muñoz. Sentencia del 23 de agosto de 2024.
Rad. No. 05001-23-33-000-2013-01136-01(63696). 15 Ibídem. Ver también: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 1 de diciembre de 2023, Rad. 65082. CP. José Roberto Sáchica Méndez. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 4 de marzo de 2019, Rad. 47803. CP. Ramiro Pazos Guerrero. 15 Reparación directa José Nicolás Urdinola Martínez y otros Exp. 2023-00403 asegurar el cumplimiento de las normas especiales que regulan el desarrollo de ciertas ac- tividades económicas, lo cierto es que tales facultades no implican que la administración sea un asegurador universal de toda la actividad económica.
Sobre todo, teniendo en cuenta que los artículos 33 y 334 de la Constitución Política indican que la actividad económica y la iniciativa privada son libres y el Estado sólo intervendrá por mandato de la ley, conforme lo haya establecido el legislador y de cara a las condiciones materiales que así lo permitan. En consecuencia, este tipo de funciones también refieren deberes correlativos de los ciudadanos, quienes tienen la posibilidad de presentar denuncias o solicitar la intervención de las autoridades administrativas para asegurar que se cumpla con la normativa aplicable al desarrollo de dichas actividades económicas y, así, asegurar el cumplimiento de la constitución, la ley y el bien común. V. CASO CONCRETO 1.
Medios de prueba relevantes En el curso del proceso fueron allegadas las siguientes pruebas que resultan relevantes para resolver el problema jurídico planteado y a las cuales se confiere mérito probatorio conforme a la ley y a la jurisprudencia16: 1.1. Copias de las distintas órdenes de pago y contratos de compraventa de carteras suscritos por los señores José Nicolás Urdinola Martínez, María Hosanna Calixto Mar- tínez, Juan Fernando Echeverri Tascón, Adelaida Salcedo Escarria y Guillermo León Vallejo Trespalacios con la sociedad Estrategias en Valores S.A. – Estraval S.A., junto con las carpetas de operaciones (fls. 1-709, anexos de la demanda, carpeta compri- mida, archivo 01, ibid.). 1.2.
Oficios remitidos por la Superintendencia de Sociedades a la sociedad Estraval S.A. en la que se indica que a) se halla en causal de vigilancia prevista en el literal a) del artículo 1° del Decreto 4350 de 2006, por lo que se encuentra haciendo un segui- miento permanente a las operaciones y b) se realizan requerimientos de presenta- ción de información financiera y de prácticas empresariales (fls. 711-738, anexos de la demanda, carpeta comprimida, archivo 01, ibid.). 1.3.
Resolución nro. 306-000876 del 13 de marzo de 2015 por medio del cual se sometió a Estraval S.A. a control de la Superintendencia de Sociedad, así como Resolución por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición y se confirmó tal determi- nación (fls. 739-758, anexos de la demanda, carpeta comprimida, archivo 01, ibid.). 1.4.
Auto del 31 de enero de 2014 por medio del cual la Superintendencia de Sociedades se inhibe de adoptar medida de intervención en relación con la sociedad (fls. 767- 769, anexos de la demanda, carpeta comprimida, archivo 01, ibid.). 1.5. Copia de la petición del senador Ernesto Macías Tovar a la Superintendencia de So- ciedades (fls. 771 y 772, anexos de la demanda, carpeta comprimida, archivo 01, 16 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sala Plena. Magistrado Ponente Dr. Enrique Gil Botero. Sentencia del 28 de agosto de 2013. Expediente 25.002. 16 Reparación directa José Nicolás Urdinola Martínez y otros Exp. 2023-00403 ibid.). 1.6. Copia de la Resolución de la Superintendencia de Sociedades que resuelve someter a su control a la sociedad Estraval S.A. y de la Resolución por la cual confirma esta decisión (fls. 773-780, anexos de la demanda, carpeta comprimida, archivo 01, ibid.). 1.7.
Informes de inspección realizados por la Superintendencia Financiera de Colombia los días 18 de mayo de 2009, 13 de agosto de 2010, 20 de agosto de 2010, 31 de mayo de 2013, así como a) traslado del informe de visita de la Superintendencia de Economía Solidaria del 21 de julio de 2009, 15 de diciembre de 2010 y b) traslado de informes a la Superintendencia de Sociedades del 14 y 20 de febrero de 2014, y del 27 de marzo de 2014 (). 1.8.
Expediente del proceso de reorganización y liquidación judicial adelantado por la sociedad Estraval S.A. adelantado por la Superintendencia de Sociedades, dentro del cual se encuentran las siguientes documentales (enlace a OneDrive visible a fl. 101, archivo 38 y carpeta comprimida del archivo 38, ibid.): 1.8.1. Resolución No. 300-002685 del 4 de agosto de 2015 se decreta apertura investiga- ción – situación de control. 1.8.2.
Memorando 300-004342 del 24 de mayo de 2016, solicitud apertura del proceso de insolvencia en la modalidad de reorganización empresarial. 1.8.3. Auto 400-008283 del 25 de mayo de 2016, se admite a proceso de reorganización. 1.8.4. Auto No. 400-008991 del 8 de junio de 2016, admite a proceso de reorganización. 1.8.5. Memorando 300-000441 con radicado del 14 de junio de 2016, solicitud liquidación judicial. 1.8.6.
Auto No. 400-009392 del 15 de junio de 2016, apertura proceso de liquidación judi- cial. 1.8.7. Memorando 300-000468 del 16 de junio de 2016, solicitud medidas cautelares. 1.8.8. Autos No. 400-009647 y 400-009648 del 21 de junio de 2016, decretan liquidación judicial. 1.8.9. Auto 400-013048 del 31 de agosto de 2016, se decreta liquidación judicial como medida de intervención 1.8.10.
Auto No. 400-013226 del 2 de septiembre de 2016, se decreta liquidación judicial como medida de intervención. 1.8.11. Auto No. 400-011578 del 27 de julio de 2017, se decreta liquidación judicial como medida de intervención. 1.8.12. Auto No 400-000116 del 3 de enero de 2018 decreta liquidación judicial como medida de intervención. 1.8.13.
Radicación No. 2019-01-321568 del 9 de septiembre de 2019 segunda devolución de dinero a los afectados. 1.9. Testimonios trasladados de los señores Andrés Alfonso Parías (Delegado de ins- pección vigilancia y control de la Superintendencia de Sociedades) y Luis Fernando Alvarado Ortiz (Agente liquidador de la sociedad Estraval S.A.) donde se hace un relato de las funciones ejercidas por la Superintendencia de Sociedades en relación con las irregularidades cometidas por la sociedad Estraval S.A., así como sobre las actuaciones adelantadas por esta Superintendencia (archivos 68 y 69, ibid.). 1.10.
Informe juramentado rendido por el señor Luis Fernando Alvarado Ortiz, en calidad de agente liquidador de la sociedad Estraval S.A., cuya finalidad fue informar “los 17 Reparación directa José Nicolás Urdinola Martínez y otros Exp. 2023-00403 pagos diferentes a la primera y a la segunda devolución y a la adjudicación que se realizaron a los demandantes reconocidos dentro del proceso liquidatorio” (archivos 19 y 42, ibid.): Además, indicó que se han realizado dos (2) pagos más en efectivo y una adjudica- ción adicional a cada uno de los demandantes, así: 18 Reparación directa José Nicolás Urdinola Martínez y otros Exp. 2023-00403 19 Reparación directa José Nicolás Urdinola Martínez y otros Exp. 2023-00403 También, señaló que se han efectuado cuatro (4) devoluciones en efectivo y dos (2) adjudicaciones de activos a través de un fiduciario denominado “Fideicomiso Activos Remanentes Estrategias en Valores S.A. – Estraval S.A. en Liquidación Judicial como Medida de Intervención” que, actualmente, está siendo administrado por la Fiducia- ria Central S.A. Así indicó que: 2.
Análisis jurídico y probatorio Corresponde a la Sala resolver si está probada la responsabilidad administrativa y extracontractual de las demandadas por el no pago de las acreencias insolutas reconocidas a favor de los señores José Nicolás Urdinola Martínez, María Hosanna Calixto Martínez, Juan Fernando Echeverri Tascón, Adelaida Salcedo Escarria y Guillermo León Vallejo Trespalacios, derivadas de la presunta falla en el servicio que se atribuye a cada una de las Superintendencias. 20 Reparación directa José Nicolás Urdinola Martínez y otros Exp. 2023-00403 Solo en caso de que esté probada la responsabilidad, deberá la Subsección determinar si deben reconocerse los perjuicios solicitados en la demanda. 2.1.
Daño antijurídico El primer elemento que debe constatar la Sala es la existencia del daño, el cual, además, debe ser antijurídico pues “un juicio de carácter negativo sobre tal aspecto, libera de toda responsabilidad al Estado”17. Para que un daño sea indemnizable, deben acreditarse los siguientes presupuestos: i) su carácter antijurídico; ii) que se lesiona un derecho, bien o interés protegido por el ordenamiento legal y; iii) que es cierto, es decir, que se puede apreciar material y jurídicamente y, por ende, no se limita a una mera conjetura18.
En el caso en concreto, la parte actora señaló que el daño causado a los señores José Nicolás Urdinola Martínez, María Hosanna Calixto Martínez, Juan Fernando Echeverri Tascón, Adelaida Salcedo Escarria y Guillermo León Vallejo Trespalacios es uno de carácter patrimonial, proveniente del no pago de las acreencias que habían adquirido por contratos de compra venta de cartera que eran comercializados por la empresa Estrategias en Valores S.A. – Estraval S.A. (1.1.), por las siguientes sumas de dinero que, a la fecha, no han sido restituidas a su favor: Consideran los demandantes que el daño antijurídico es atribuido a cada una de las Superintendencias demandadas por presunta omisión en sus deberes de inspección, control y vigilancia de la sociedad intervenida y en liquidación, así como de las cooperativas con las que mantenían relaciones comerciales, lo que permitió que Estraval S.A. captara dineros del público de forma ilegal.
Conforme a las pruebas allegadas al expediente, se demostró que cada uno de los demandantes celebró los respectivos contratos de compraventa de carteras de persona natural que se soportó en órdenes de servicio suscritas con Estraval S.A. (1.1.). Asimismo, se corroboró que la señalada sociedad fue intervenida y liquidada como medida de intervención por parte de la Superintendencia de Sociedades, sin que haya finiquitado tal procedimiento (1.8, 1.8.1-1.8.12).
También, se comprobó que cada uno de los demandantes se hizo parte del proceso de liquidación judicial de la sociedad Estraval S.A. y les fueron reconocidas acreencias insolutas de la siguiente manera (1.8 y 1.10): 17 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 16 de julio de 2015. Exp. No. 28.389.
Ver también: i) radicado No. 38.824 del 10 de noviembre de 2017, ii) radicado No. 50.451 del 10 de noviembre de 2017 y iii) radicado No. 42.121 del 23 de octubre de 2017. 18 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera – Subsección A. MP.: Marta Nubia Velásquez Rico. Sentencia del 8 de mayo de 2019. Radicado No. 47.390. 21 Reparación directa José Nicolás Urdinola Martínez y otros Exp. 2023-00403 Demandante Valor de la acreencia reconocida José Nicolás Urdinola Martínez $250.965.037,50 María Hosanna Calixto Martínez $102.174.339 Juan Fernando Echeverri Tascón $487.912.675 Adelaida Salcedo Escarria $132.000.000 Guillermo León Vallejo Trespalacios $149.441.667,50 Además, se corroboró la realización de una primera devolución a favor de los demandantes (1.10), así como dos (2) pagos en efectivo adicionales y una adjudicación para cada uno de ellos (1.10).
De otra parte, advierte la Sala que no se aportó prueba que demuestre la cuenta final de liquidación de la sociedad Estraval S.A., por lo que resulta necesario situarse en alguno de los siguientes escenarios, con el fin de estudiar la existencia o no del primer elemento de la responsabilidad patrimonial del Estado: “(i) que la liquidación no ha terminado y no se tiene certeza sobre la suficiencia del patrimonio para pagar el pasivo interno, caso en el cual jurídicamente el daño es hipotético;
(ii) que la liquidación terminó y la acreencia de la demandante como pasivo interno se pagó parcialmente, lo que implica que habría certeza del daño frente al saldo no pagado - lo que no implica su automática imputación en un juicio de responsabilidad -; y (iii) que la liquidación terminó y la acreencia de la demandante como pasivo interno se pagó en su totalidad, lo que comporta la ausencia de daño.”19 Dicho esto, lo que advierte la Sala es que se comprobó el primero de los presupuestos establecidos en la jurisprudencia contencioso-administrativa, pues el informe rendido por el agente liquidador de la sociedad intervenida acredita que aún queda patrimonio remanente de Estraval S.A. y varios activos que están siendo administrados por la Fiduciaria Central S.A. para continuar con el pago de las acreencias reconocidas dentro del proceso de liquidación. Hecho que evidencia la posibilidad de que haya futuras adjudicaciones y devoluciones a favor de cada uno de los demandantes y permite concluir que no existe certeza sobre si se pagará o no la totalidad de las acreencias insolutas a favor de la parte actora.
Así, lo probado dentro del proceso es que el agente liquidador sigue ejerciendo este cargo garantizando los derechos de todos los afectados que han sido reconocidos dentro del proceso de intervención y toma de posesión, por lo que el proceso de liquidación no ha culminado, ni se han adjudicado todos los activos con los que contaba la sociedad comercial intervenida y sometida a liquidación. Conforme a lo anterior, para esta Sala no existe certeza del daño alegado, toda vez que los demandantes tienen la posibilidad de recuperar la inversión realizada.
Dentro del proceso, no se demostró que el trámite de liquidación de la sociedad Estraval S.A. – En Liquidación hubiese culminado y, por el contrario, se probó que se ha devuelto dentro del proceso de liquidación varias sumas de dinero que siguen siendo administradas por un agente fiduciario. Luego, la pérdida de dinero invertido en la referida sociedad y el no pago de las acreencias insolutas constituyen un daño eventual e hipotético que no es susceptible de ser indemnizado dentro del medio de control de reparación directa. 19 Consejo de Estado, Sección Tercera - Subsección A, Consejero ponente: José Roberto Sáchica Méndez, sentencia del ocho (8) de abril de dos mil veinticuatro (2024), radicación: 25000-23-36-000-2016-00273-03 (62977) 22 Reparación directa José Nicolás Urdinola Martínez y otros Exp. 2023-00403 En casos similares, el Consejo de Estado ha considerado que el daño alegado es incierto e hipotético pues el proceso de liquidación no ha finalizado, y, por ello, no hay certeza de que la parte demandante no recupere el dinero invertido en dicha sociedad o producto de su inversión. Así lo indicó la Sección Tercera de la máxima Corporación de la jurisdicción contencioso-administrativa: “ […] para esta Sala resulta evidente que no hay certeza del daño alegado, en vista de que la demandante todavía cuenta con una posibilidad de recuperar la inversión realizada por una vía extrajudicial.
Ciertamente, se probó que, durante el trámite de la liquidación de la Cartera Colectiva Escalonada “Interbolsa Credit”, el cual, según el material probatorio, todavía no ha culminado: i) a la demandante se le reconoció como inversionista, y ii) se le han devuelto varias sumas de dinero de las inversiones realizadas, incluso durante el transcurso de este proceso, se le han retornado montos de dinero de las inversiones, por lo que todavía cuenta con la posibilidad de recuperarlas en tal trámite […] […] en tanto el daño sólo es indemnizable en la medida en que sea personal, directo y cierto, conforme a las pruebas allegadas al expediente, el daño alegado por la sociedad Gestiones LPG SAS no cumple con la característica de ser cierto, pues no se demostró un conocimiento seguro y claro de su existencia y no aparece como real y efectivamente causado.
Se trata, entonces, de sólo una posibilidad o hipótesis que, conforme a la jurisprudencia reseñada anteriormente, no permite que el daño sea indemnizable. En consecuencia, sin prueba del daño, no procede definir su imputabilidad o atribución a la Superintendencia Financiera de Colombia” 20 (Subrayado dentro del texto original). De igual forma, aún cuando los demandantes consideraran que la duración de la liquidación judicial ha incidido en la producción del daño antijurídico, lo cierto es que dicho daño sigue siendo hipotético y eventual, pues no hay certeza de que, al finalizar la liquidación judicial de Estraval S.A., no se reconocerán las sumas de dinero adeudadas junto con los intereses moratorios correspondientes.
Así las cosas, teniendo en cuenta que no se demostró que el daño alegado por la parte actora fuera cierto y determinable, debido a que, en este momento, se trata de una posibilidad o hipótesis, no hay lugar a continuar con el análisis de los demás elementos de la responsabilidad patrimonial del Estado, incluida la presunta falla en el servicio atribuida a cada una de las demandadas.
En conclusión, la Subsección negará las pretensiones de la demanda por no encontrarse probado el daño antijurídico, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva de la presente providencia. 3. Costas Procesales De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, la liquidación y ejecución de las costas se rige por el CGP, es decir, por el numeral 8º de artículo 365 del CGP; por lo 20 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias del 4 de septiembre de 2023, Exp. 60.153, C.P. María Adriana Marín [fundamento jurídico 5] y del 1 de diciembre de 2023, Exp. 65.251, C.P. José Roberto Sáchica Méndez. 23 Reparación directa José Nicolás Urdinola Martínez y otros Exp. 2023-00403 tanto, “solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”.
Así, para que opere la condena en costas de la parte vencida deberá al momento de la sentencia haberse “causado” y “probado”. De igual forma, el Alto Tribunal concluyó que “(…) la Ley 1437 de 2011 no impone la condena de manera automática frente a aquél que resulte vencido en el litigio, pues debe entenderse que ella es el resultado de observar una serie de factores, tales como la temeridad, la mala fe y la existencia de pruebas en el proceso sobre la existencia de gastos y costas en el curso de la actuación, en donde el juez pondera tales circunstancias y se pronuncia sobre la procedencia de imposición con una decisión sustentada” 21.
Además, atendiendo a que la jurisdicción contenciosa administrativa tiene como objeto la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política (Art. 103 CPACA) como la justicia y el acceso a la administración de justicia (Art. 2 y 230 C.P.), no se condenará en costas a la parte vencida pues pedirle al demandante que sólo acuda al juez si tiene la plena certeza de ganar el proceso o a la parte demandada que se allane a la demanda es atentar contra el derecho fundamental al juez natural para que le defina, de manera definitiva, sus derechos.
Si no fuera de esta manera, ¿qué sentido tendría que todo ciudadano tenga derecho a participar en los asuntos que le afectan si ni siquiera puede de manera espontánea acudir a su juez natural? (Art. 2 y 95 C.P.). En mérito de lo expuesto, la Subsección “C” del de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, por secretaría DEVUÉLVASE al interesado sin necesidad de desglose los anexos y el remanente de la suma que se ordenó para gastos del proceso si la hubiere, déjese constancia de dicha entrega y ARCHÍVESE el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, consejera: Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, sentencia del veintisiete (27) de agosto de dos mil quince (2015). REF: EXPEDIENTE No. 250002342000201301936-01 JOSÉ ÉLVER MUÑOZ BARRERA Magistrado ANDREW JULIÁN MARTÍNEZ MARTÍNEZ Magistrado FERNANDO IREGUI CAMELO Magistrado 24 Reparación directa José Nicolás Urdinola Martínez y otros Exp. 2023-00403 CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que conforman la Sala de la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.