TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ ÉLVER MUÑOZ BARRERA Bogotá D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: 25000-23-36-000-2017-01002-00 Sentencia: SC3-2511-4587 Medio de control: Reparación directa Demandante: Entidad Promotora de Salud Servicio Occidental de Salud SA SOS Demandado: Nación – Ministerio de Salud y Protección Social Temas: Insuficiencia de la Unidad de Pago por Capitación (UPC) para cubrir gastos de salud.
Medio de control procedente cuando se discute acto administrativo de carácter general. Caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Procede la Sala a proferir sentencia de primera instancia dentro del proceso de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. La demanda. El 1º de junio de 2017, la parte actora presentó demanda de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, en adelante el Ministerio. Formuló la siguiente pretensión declarativa (pág. 25, doc. “EXPEDIENTE No. 2017-01002 CUADERNO PRINCIPAL”, doc. 003, anex. “C01Principal”, arch. 006, exp. electrónico): PRIMERA: Que se declare que LA NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCIÓN SOCIAL es patrimonialmente responsable por los daños que ha sufrido la Entidad Promotora de Salud SERVICIO OCCIDENTAL DE SALUD S.A. SOS, EPS SOS S.A. como consecuencia de haber tenido que operar en el régimen contributivo del Sistema General de Seguridad Social en Salud durante los años 2008 у 2015, percibiendo ingresos inferiores a los que le correspondían, en particular por el reconocimiento de valores insuficientes por las ciudades de Buga, Cartago y Dosquebradas, en una cuantía igual o superior а $31.257.550.985.
Como pretensiones indemnizatorias, solicitó el reconocimiento de perjuicios materiales, en las modalidades de daño emergente1 y del lucro cesante2, y que se condene en costas a la parte demandada. 1 Pág. 27, doc. “EXPEDIENTE No. 2017-01002 CUADERNO PRINCIPAL”, doc. 003, anex. “C01Principal”, arch. 006, exp. electrónico: “SEGUNDA: Que, en consecuencia, se condene a LA NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCIÓN SOCIAL a pagarle a la Entidad Promotora de Salud SERVICIO OCCIDENTAL DE SALUD S.A. SOS, EPS SOS S.A., como indemnización del daño emergente, la cantidad de $31.257.550.985 o la que resulte probada en el proceso”. 2 Ib.: “TERCERA: Que, también en consecuencia, se condene a LA NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCIÓN SOCIAL a pagarle a la Entidad Promotora de Salud SERVICIO OCCIDENTAL DE SALUD S.A. SOS, EPS SOS S.A., como indemnización del lucro cesante, intereses de mora sobre la cantidad de $31.257.550.985 liquidados a la tasa máxima legal desde las fechas de pago de cada UPC y hasta la fecha de la sentencia. PRIMERA SUBSIDIARIA A LA TERCERA: Que, también en consecuencia, se condene a LA NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCIÓN SOCIAL a pagarle a la Entidad Promotora de Salud SERVICIO OCCIDENTAL DE SALUD S.A. SOS, EPS SOS S.A., como indemnización del lucro cesante, intereses corrientes sobre la cantidad de $31.257.550.985 liquidados a la tasa de interés bancario corriente certificado por la Superintendencia Financiera desde las fechas de pago de cada UPC y hasta la fecha de la sentencia. SEGUNDA SUBSIDIARIA A LA TERCERA: Que, también en consecuencia, se condene a LA NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCIÓN SOCIAL a pagarle a la Entidad Promotora de Salud SERVICIO OCCIDENTAL DE SALUD S.A. SOS, EPS SOS S.A., como indemnización del lucro cesante, el ajuste del valor de $31.257.550.985 de conformidad con la variación del índice de precios al consumidor desde las fechas de pago de cada UPC y hasta la fecha de la sentencia”.
Reparación directa Entidad Promotora de Salud Servicio Occidental de Salud SA SOS 2017-01002 Según el relato de la demanda, el valor de la Unidad de Pago por Capitación -UPC- debe fijarse a partir de estudios técnicos previos, cuya elaboración siempre ha estado a cargo del Ministerio. Pese a ello, desde 1994, este último no realizó tales estudios ni tuvo en cuenta la información necesaria para que se fijara la UPC.
Ello ocasionó que a la Empresa Promotora de Salud -EPS- Servicio Occidental de Salud SA SOS, en adelante SOS, no se le reconocieran los valores diferenciales de la localización geográfica de su grupo de afiliados en los municipios de Buga (Valle del Cauca), Cartago (Valle del Cauca) y Dosquebradas (Risaralda), y de los costos que demandaban los servicios que estaba obligada a prestar.
Tal deficiencia de los estudios del Ministerio quedó en evidencia en 2015, cuando se advirtió que, para el año siguiente, frente a los municipios en cuestión, debía reconocerse una prima adicional, por sus especiales características que generan una mayor siniestralidad. De todas formas, entre 2008 y 2015, la EPS prestó sus servicios en dichos municipios, aunque lo hizo con ingresos menores a los que realmente correspondía. A juicio de la parte actora, la demandada debe responder por las decisiones erradas que adoptó el Ministerio, por no tener soporte técnico, en las que se fijó la UPC de forma insuficiente y subvalorada.
También invocó, como fundamentos de responsabilidad, el equilibrio financiero que el Estado debe garantizar a las EPS, la obligación de las autoridades de realizar estudios técnicos para fijar la UPC y el artículo 90 de la Constitución Política. 2. Actuación procesal. 2.1. Desarrollo del proceso. La primera etapa del proceso3 inició el 1º de junio de 2017, cuando se presentó la demanda.
Ésta fue repartida al despacho del magistrado sustanciador, quien la inadmitió el 16 de agosto de 2017 y, por haber sido subsanada en término, la admitió mediante auto del 14 de marzo de 2018. Por su parte, el Ministerio contestó la demanda el 20 de junio de 2018 y, el 17 de agosto del mismo año, la parte actora se opuso a las excepciones de su contraparte.
La audiencia inicial se celebró el 14 de noviembre de 2018. Una vez concluida la primera etapa del proceso, la probatoria se agotó entre la finalización de la audiencia inicial y el 31 de enero de 20194, luego de haberse realizado la audiencia de pruebas. En esta última oportunidad, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión por escrito y al Ministerio Público para que emita el respectivo concepto.
La tercera etapa5 inició cuando tanto la parte demandante como la demandada presentaron sus alegatos el 14 de febrero de 2019. El agente del Ministerio Público no emitió concepto. El asunto ingresó al despacho en turno para proferir sentencia el 5 de junio de siguiente. Sin embargo, el 8 de julio de 2020, la Sala declaró la falta de competencia de esta jurisdicción, decisión que fue confirmada mediante auto del 24 de febrero de 2021.
Agotado el trámite para definir la jurisdicción competente, el asunto regresó a esta Corporación el 9 de octubre de 20236. En auto del 11 de abril de 2024, se acató lo dispuesto por la Corte Constitucional y se ordenó reingresar el expediente al despacho en turno para proferir sentencia. En firme esta decisión, el asunto reingresó el 9 de mayo de 20247. 3 Págs. 1-229, doc.
“EXPEDIENTE No. 2017-01002 CUADERNO PRINCIPAL”, doc. 003, anex. “C01Principal”, arch. 006, exp. electrónico. 4 Págs. 231-257, ib. 5 Págs. 259-466, ib. 6 Arch. 005, exp. electrónico. 7 Rama Judicial. Samai. Consulta procesos. Radicado: 25000233600020170100200. Disponible en: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=250002336000201701002002500023, consultado el 19 de noviembre de 2025.
Reparación directa Entidad Promotora de Salud Servicio Occidental de Salud SA SOS 2017-01002 El 3 de febrero de 2025, el señor Felipe Piquero Villegas, apoderado judicial de la parte actora, allegó memorial de sustitución de poder al señor Juan Camilo Uribe Jaimes8. Entonces, por cumplir los requisitos del artículo 75 del Código General del Proceso -CGP-, en la presente providencia, se reconocerá personería jurídica al abogado para que ejerza la representación judicial de la demandante.
Por otra parte, el 20 de marzo de 2025, la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -Adres- allegó poder especial otorgado al señor Paolo Andrei Awazacko Martínez para que la represente en el presente proceso9. Asimismo, el 7 de abril de 2025, el Ministerio remitió poder especial otorgado al señor Álvaro Enrique del Valle Amaris para que ejerza la representación judicial de la entidad en este proceso10.
La Subsección se pronunciará sobre la representación judicial de las entidades en el acápite de control de legalidad. 2.2. Definición sobre la jurisdicción competente. Como se anticipó, esta Subsección declaró la falta de competencia de esta jurisdicción el 8 de julio de 2020. En consecuencia, ordenó remitir el proceso a los Juzgados Laborales del Circuito Judicial de Bogotá. Además, confirmó esta decisión con auto del 24 de febrero de 202111.
En la jurisdicción ordinaria, el asunto fue repartido al Juzgado 35 Laboral del Circuito Judicial de Bogotá. Éste, en auto del 30 de noviembre de 2022, propuso conflicto negativo ante la Corte Constitucional12. Finalmente, el Alto Tribunal profirió el Auto 2030 del 29 de agosto de 202313. En esta providencia, dirimió el conflicto negativo en el sentido de declarar que esta Subsección es la competente para conocer el presente proceso.
En consecuencia, ordenó remitir el expediente a esta Corporación. En sustento de su decisión, la Corte Constitucional explicó que este proceso versa sobre una controversia de carácter económico entre una EPS y la entidad encargada de fijar la UPC, por lo que no se discute ningún asunto directamente relacionado con la prestación del servicio de salud, sino un asunto económico “de definición regulatoria”, como se indicó en el Auto 503 de 202314. 3.
Contestación de la demanda. En su contestación de la demanda, la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social se opuso a la totalidad de las pretensiones y propuso las excepciones de caducidad de la acción en ejercicio del medio de control de reparación directa; ausencia de responsabilidad por 8 Archs. 010-012, exp. electrónico. 9 Archs. 013 y 014, ib. 10 Arch. 015, ib. 11 Págs. 391-446, doc.
“EXPEDIENTE No. 2017-01002 CUADERNO PRINCIPAL”, doc. 003, anex. “C01Principal”, arch. 006, ib. 12 Docs. 001 y 004, anex. “C01Principal”, arch. 006, ib. 13 Doc. 004, anex. “CJU0003673 CC”, arch. 007, ib. 14 Corte Constitucional, Sala Plena. Auto 503 de 2023, M.P. José Antonio Lizarazo Ocampo. Reparación directa Entidad Promotora de Salud Servicio Occidental de Salud SA SOS 2017-01002 parte del Ministerio, del daño antijurídico, de la imputación y del nexo de causalidad; y la innominada (págs. 103-179, ib.). 4.
Oposición a la contestación de la demanda. En el traslado de las excepciones, SOS planteó que, si bien el daño se empezó a causar en 2008, solamente cesó con la expedición de la Resolución nro. 5593 del 24 de diciembre de 2015, que reconoció la prima geográfica adicional. Además, indicó que la omisión dañosa consiste en que, en la elaboración de los estudios, no se tuvo en cuenta información actualizada y suficiente sobre distintos factores necesarios para definir el valor de la UPC; que el daño antijurídico corresponde a la pérdida de ingresos derivada de la falta de pago de una UPC insuficiente, que no tuvo en cuenta la localización geográfica de los afiliados de la EPS, y que fue debidamente cuantificada a través de un dictamen pericial (págs. 207- 209, ib.). 5.
Alegatos de conclusión. 5.1. Parte demandante. La parte demandante hizo un recuento de las actuaciones procesales y caracterizó el objeto del litigio. A continuación, expuso las razones por las que deben prosperar las pretensiones de la demanda. Hizo especial énfasis en que se probaron las omisiones del Ministerio consistentes en no garantizar el equilibrio financiero de las EPS, ni realizar estudios técnicos con información actualizada y completa para la fijar la UPC, lo que causó el daño antijurídico.
Ello, pese a que, en 2013 y 2014, SOS le solicitó al Ministerio ajustar el valor de la UPC con fundamento en la mayor siniestralidad de los municipios de Buga, Cartago y Dosquebradas. Al final, la omisión solamente se corrigió con la Resolución 5593 de 2015, en la que se reconoció una prima adicional para esos municipios con información de dos o tres años antes, lo que significa que la mayor siniestralidad se presentaba de tiempo atrás. Luego, indicó que el daño también se demostró y éste consiste en la pérdida de ingresos de SOS, cuantificado mediante dictamen pericial.
Para concluir, aseguró que las conclusiones del dictamen se mantienen incólumes, pues la objeción de la parte demandada, a través de un testigo técnico, no fue idónea y carece de imparcialidad, pues la hizo un empleado del Ministerio que participó en la elaboración de estudios para la determinación de la UPC (págs. 346-371, ib.). 5.2.
Parte demandada. La parte demandada reiteró su oposición a las pretensiones de la demanda. En apoyo, explicó el modelo de aseguramiento; los objetivos y principios básicos del cálculo de primas; y la forma en que se calcula la UPC, y las fuentes de información y su gestión. Adicionalmente, se señalaron los criterios para verificar la cobertura de la información y evaluar la suficiencia de la UPC, incluyendo aspectos como la estimación de la ocurrencia de siniestros.
Posteriormente, ahondó en las primas actuales y su cálculo. Finalmente, formuló aclaraciones al dictamen pericial de la parte actora (págs. 259-343, ib.). 5.3. El Ministerio Público no emitió concepto. II. CONTROL DE LEGALIDAD 1. Defensa judicial de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social. Reparación directa Entidad Promotora de Salud Servicio Occidental de Salud SA SOS 2017-01002 En este estado del proceso, a la Sala le corresponde establecer lo concerniente a la defensa judicial de la demandada en comento y la posibilidad de reconocer personería jurídica al señor Awazacko Martínez, conforme al poder otorgado por la Adres, considerando que esta última no es parte en el sub examine.
Para el efecto, se recuerda que la Ley 1753 de 2015, en su artículo 66, creó la Adres como entidad de naturaleza especial del nivel descentralizado para, entre otros, administrar los recursos del Fondo de Solidaridad y Garantía. En contraste, la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio, anteriormente encargada de la administración del Fondo, cumplió dicha labor hasta el 31 de julio de 2017, según lo dispuso expresamente el artículo 22 del Decreto 1429 de 2016.
En correspondencia, el artículo 26 ib.15 estableció que la defensa judicial que estuviese a cargo de la Dirección al momento en que la Adres asumiera la administración de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -SGSS-S- sería asumida por esta última. Asimismo, el artículo 27 ib.16 señaló que los derechos y las obligaciones adquiridas por la Dirección con ocasión de la administración de los recursos del Fosyga se entenderían transferidos a la Adres.
En el presente proceso, se evidencia que, desde su etapa inicial, la defensa del Ministerio estuvo a cargo de la Dirección Jurídica de la entidad, no de la Subdirección de Asuntos Jurídicos de los Fondos y Cuentas de la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social17. Entonces, comoquiera que éste no es uno de los procesos a los que se refirió el Decreto 1429 de 2016, la Subsección concluye que la defensa judicial de la demandada en cuestión continúa en cabeza del Ministerio y no radica en la Adres.
Por lo tanto, no se reconocerá personería jurídica al señor Awazacko Martínez, sino únicamente al señor del Valle Amaris para que ejerza la representación judicial del Ministerio. Así se declarará en esta providencia. 2. Estado actual del proceso. Una vez surtido el trámite señalado y revisado el proceso integralmente, la Sala concluye que han sido garantizados los derechos de las partes y no existe irregularidad alguna que pudiere invalidar lo actuado.
Por lo tanto, se proferirá sentencia. III. PROBLEMA Y TESIS JURÍDICA 1. Precisión del caso. SOS, en ejercicio del medio de control de reparación directa, presentó demanda contra la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social para que se la declare responsable de la afectación patrimonial resultado de haber prestado servicios de salud entre 2008 y 2015 sin 15 D. 1429/2016, art. 26: “Transferencia de procesos judiciales y de cobro coactivo.
La defensa en los procesos judiciales que esté a cargo de la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social y los trámites administrativos tendientes al cobro coactivo que esté adelantando la misma Dirección al momento en que la Entidad asuma la administración de los recursos del SGSSS, serán asumidos por la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), transferencia que constará en las actas que se suscriban para el efecto”. 16 Ib., art. 27: “Transferencia de derechos y obligaciones.
Todos los derechos y obligaciones que hayan sido adquiridos por la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la administración de los recursos del Fondo de Solidaridad y Garantía, (Fosyga) y del Fondo de Salvamento y Garantías para el Sector Salud (Fonsaet), se entienden transferidos a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES).
Todos los derechos y obligaciones a cargo del Fosyga pasarán a la Administradora de los Recursos del SGSSS (ADRES) una vez sean entregados por el Administrador Fiduciario de conformidad con lo establecido en el contrato de encargo fiduciario con este celebrado”. 17 Págs. 181-201, doc. “EXPEDIENTE No. 2017-01002 CUADERNO PRINCIPAL”, doc. 003, anex.
“C01Principal”, arch. 006, exp. electrónico. Reparación directa Entidad Promotora de Salud Servicio Occidental de Salud SA SOS 2017-01002 una UPC suficiente, comoquiera que no incluyó la prima adicional geográfica por los municipios de Buga, Cartago y Dosquebradas, que solamente se reconoció para el año 2016. A su juicio, la demandada es responsable porque los estudios necesarios para la fijación del valor de la UPC de 2008 a 2015 se hicieron sin la totalidad de la información necesaria para constatar la mayor siniestralidad en los municipios antes señalados, lo que se reflejó en la definición de una UPC insuficiente y subvalorada.
En contraposición, la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social alegó la caducidad y la inexistencia de responsabilidad, del daño antijurídico, de la imputación y del nexo de causalidad. 2. Problema jurídico. La Subsección determinará si el medio de control que procede frente al objeto de la controversia es el de reparación directa, por haberse demandado por un daño antijurídico causado en el marco de una operación administrativa, o el de nulidad y restablecimiento del derecho, por considerar que el daño emana de actos administrativos generales que debieron ser demandados ante la jurisdicción. 3.
Tesis de la Sala. La Sala concluye que el medio de control que procede es el de nulidad y restablecimiento del derecho, considerando que la UPC fue definida a través de actos administrativos de carácter general que pudieron ser objeto de control judicial oportunamente. En su lugar, se incoó el medio de control de reparación directa, que no procede cuando la fuente del daño es un acto administrativo, y la acción se ejerció cuando, en relación con el medio de control procedente, ya había acecido el plazo extintivo.
IV. CONSIDERACIONES JURÍDICAS 1. Argumentación jurídica. 1.1. Improcedencia del medio de control de reparación directa cuando el daño emana de un acto administrativo. Tanto la reparación directa como la nulidad y restablecimiento del derecho permiten a los ciudadanos exigir la reparación de un daño mediante la indemnización a la que haya lugar.
Sin embargo, la diferencia entre uno y otro radica en la fuente originaria del daño cuya reparación se persigue. En cuanto al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el artículo 138 del CPACA sostiene que: Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.
De igual forma se deberá proceder cuando el daño provenga un acto administrativo general, como lo señala el inciso 2º del artículo traído en cita. Reparación directa Entidad Promotora de Salud Servicio Occidental de Salud SA SOS 2017-01002 Por su parte, el artículo 140 ib., sobre el medio de control de reparación directa, establece que: “En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado”.
A propósito de su distinción, el Consejo de Estado ha señalado18: La acción de reparación directa y la de nulidad y restablecimiento del derecho comparten una naturaleza indemnizatoria, pero difieren en cuanto a la fuente que genera el daño, que supone una distinta formulación de las pretensiones y un término diverso de caducidad. Si el daño tiene origen en un acto administrativo, por regla general, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, mientras que, si la fuente del daño es un hecho, omisión u operación administrativa, la responsabilidad de la administración se debe perseguir a través de la acción de reparación directa19.
Conforme lo indica el Alto Tribunal20, cuando se pretende la indemnización de los perjuicios causados por un acto administrativo, por regla general, debe desvirtuarse previamente su presunción de legalidad. Con ese fin, debe iniciarse un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, salvo que no se cuestione la legalidad del acto administrativo.
En caso contrario, no es posible pretender tal resarcimiento en un proceso de reparación directa. En suma, cuando se pretende la declaración de responsabilidad del Estado a causa de un daño antijurídico generado por la acción u omisión de la actividad estatal, procede el medio de control de reparación directa. Empero, cuando dichas acciones u omisiones se identifican con la voluntad de la administración plasmada en un acto administrativo, lo procedente es controvertir su validez, además de exigir el restablecimiento21 e indemnización respectiva. 1.2.
Indebida escogencia del medio de control. En caso de avizorarse que a la demanda se le ha dado el trámite que no corresponde y que, por tanto, se está frente a la indebida escogencia del medio de control, el juez de lo contencioso administrativo se ve abocado a la posibilidad de que se profiera una sentencia inhibitoria. Acción que se encuentra vedada conforme lo estipulado en el numeral 5º del artículo 180 del CPACA.
Es por ello que el artículo 171 ib. consagra que, en la etapa admisoria de la demanda, se adopten todas las medidas necesarias para dar el trámite legalmente establecido a la controversia planteada por la parte actora22. Dicho deber supone un papel activo del juez en tanto debe adecuar las pretensiones de la demanda al medio de control establecido en la ley para lo de su procedimiento, supeditándose “no solo a la finalidad de la acción, sino también a la naturaleza jurídica de las pretensiones de la demanda”23. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 23 de septiembre de 2024, C.P. William Barrera Muñoz, radicación nro. 20001-23-33-000-2015-00249-02 (66598). 19 Cita en cita: “Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 2 de junio de 1994, Rad. 9.589 [fundamento jurídico b] y sentencia del 27 de abril de 2011, Rad. 19.846”. 20 Consejo de Estado, Sección Tercera.
Consejero ponente: Jaime Enrique Rodríguez Navas. Bogotá D.C., trece (13) de diciembre de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 68001-23-33-000-2015-00928-01(58285) 21 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección B. CP: Stella Conto Díaz del Castillo. Providencia del 9 de agosto de 2018. Rad.
No. 76001-23-33-005-2017-00748-01(60080). Ver también: Consejo de Estado. Sección Tercera. Auto del 19 de julio de 2007. Expediente. 2006015080 (33628). Magistrada Ponente: Ruth Stella Correa Palacio. 22 “Artículo 171.- El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales, y le dará el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada, mediante auto en el que dispondrá (…)”. 23 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. CP: Rocío Araujo Oñate. Sentencia del 11 de octubre de 2018. Radicación núm.: 2018-02768(AC). Reparación directa Entidad Promotora de Salud Servicio Occidental de Salud SA SOS 2017-01002 Sin embargo, la admisión de la demanda no es el único momento procesal en el cual el juez natural del asunto podría adecuar las pretensiones elevadas por la parte actora al medio de control procedente.
El numeral 7º del artículo 100 del CGP contempla como excepción previa la de “habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde”. Así entonces, en consideración a que el numeral 6º del artículo 180 del CPACA, modificado por la Ley 2080 de 2021, consagra que será en auto que fije fecha de audiencia inicial o excepcionalmente en el marco de dicha diligencia donde se resuelvan excepciones previas, se tiene que éste es el primer momento procesal donde podrá declararse como probada la excepción previa antedicha y adecuarse la demanda en lo pertinente.
En igual sentido, debido a la prohibición general de emitir decisiones inhibitorias bajo el régimen procesal del CPACA, de las amplias facultades del juez de interpretar la demanda y encausarla por el medio de control procedente, y de la existencia de una única acción contencioso administrativa en el esquema procesal vigente, que impide declarar la excepción de indebida escogencia de la acción, el juez también debe adecuar la controversia al momento de proferir sentencia, bien sea en primera o en segunda instancia, y resolver el asunto bajo el cauce de las normas procesales del medio de control procedente, así como del contenido del mismo24.
Así pues, el juez de cada instancia debe utilizar las herramientas legales que tiene a su disposición para dar el trámite a la demanda que corresponde, en procura de los derechos de las partes y actuando en correspondencia con la prohibición de expedir sentencias inhibitorias. 1.3. Caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
El artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 señala que el término para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho es de cuatro meses contados así: d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales (…).
V. CASO CONCRETO 1. Análisis jurídico. Para resolver lo concerniente al medio de control procedente en el caso concreto, se recuerda que la demanda de SOS tiene por objeto lograr el pago de los gastos en que incurrió por la prestación de servicios de salud entre 2008 y 2015 con una UPC desfinanciada, por no haber incluido la prima adicional geográfica que, desde 2016, se reconoce a algunos municipios del Valle del Cauca y de Risaralda.
De acuerdo con la misma 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera: (a.) Subsección A: i) sentencia del 28 de junio de 2024, C.P. María Adriana Marín, radicación nro. 25000-23-36-000-2015-00098-02 (67119); ii) sentencia del 20 de mayo de 2024, C.P. María Adriana Marín, radicación nro. 25000-23-36-000-2018-00804-01 (64723); iii) sentencia del 8 de abril de 2024, C.P. José Roberto Sáchica Méndez, radicación nro. 20001233900320160036501.
(b.) Subsección C: i) sentencia del 17 de junio de 2024, C.P. Nicolás Yepes Corrales, radicación nro. 50001- 23-33-000-2017-00493-02 [70.614]; ii) sentencia del 11 de diciembre de 2024, C.P. William Barrera Muñoz, radicación nro. 68001-33-33-000- 2020-01021-01(69235); iii) sentencia del 23 de agosto de 2024, C.P. Nicolás Yepes Corrales, radicación nro. 81001233300020140003702; iv) sentencia del 11 de diciembre de 2024, C.P. William Barrera Muñoz, radicación nro. 68001-33-33-000-2020-01021-01(69235).
Reparación directa Entidad Promotora de Salud Servicio Occidental de Salud SA SOS 2017-01002 demandante, se recuerda que la UPC fue definida a través de actos administrativos generales que se habrían adoptado sin los estudios idóneos para resolver sobre el equilibrio financiero del SGSS-S, situación que solamente se corrigió con la Resolución nro. 5593 del 24 de diciembre de 2015.
Entonces, advertido que la UPC se definió periódicamente a través de actos administrativos generales (acuerdos 379, 403 y 404 de 2008, del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud -CNSSS-; acuerdos 004 y 005 del 30 de septiembre, y 009 del 30 de diciembre de 2009, 11 del 29 de enero, 13 del 30 de marzo y 19 del 29 de diciembre de 2010, 23 del 16 de marzo y 26 del 8 de septiembre de 2011, de la Comisión de Regulación en Salud -CRES-; y resoluciones 4480 del 27 de diciembre de 2012, 5522 del 27 de diciembre de 2013 y 5925 del 23 de diciembre de 2014, del Ministerio25), y que se pretende la indemnización de los perjuicios que tales decisiones, indebidamente adoptadas, habrían causado, la Sala debe resolver cuál es el medio de control que procede para estos efectos.
Con tal fin, es preciso señalar que, de acuerdo con la Sección Tercera del Consejo de Estado26, el medio de control judicial que procede cuando se cuestionan las resoluciones a través de las que se fijó anualmente el valor de la UPC, por no haberse adoptado con estudios técnicos de información actualizada, es el de nulidad y restablecimiento del derecho, pues se censura la motivación y fundamentos con los cuales se fijó el valor de la UPC.
De ahí que, en estos casos, adicionalmente, el término de caducidad aplicable es el de cuatro meses. Puntalmente, el Alto Tribunal señaló lo siguiente respecto al caso de estudio: ( ) la parte actora argumenta que la falta de estudios técnicos impidió el reconocimiento de un mayor valor por los servicios no contemplados en el plan de beneficios, por ello, cuestiona la veracidad o suficiencia de la motivación que sustentó los actos administrativos que fijaron el valor de la UPC, lo cual constituye, indiscutiblemente, un reproche o censura sobre su legalidad, porque, evidentemente cuestiona la motivación o fundamentos con los cuales se fijó el valor de la UPC, la cual califica de errada y sin sustento válido.
En esta oportunidad, la Subsección destaca que las pretensiones formuladas en el caso de referencia son bastante similares a las de la presente demanda, por cuanto se refieren a la operación de una EPS con ingresos inferiores a los que, a su juicio, corresponderían por concepto de la incorrecta definición de la UPC. Dicho esto, en el caso concreto, las distintas intervenciones procesales de la demandante ponen en evidencia que realmente existe una inconformidad con las decisiones administrativas del CNSSS, la CRES y el Ministerio entre 2008 y 2015, comoquiera que, pese a ser imperativo, no se habrían realizado los estudios pertinentes que permitían evidenciar una mayor siniestralidad en los municipios en que la EPS prestaba sus servicios, como son algunos del Valle del Cauca y de Risaralda.
Ello, pese a que SOS puso en conocimiento del Ministerio la mayor siniestralidad geográfica. Por esa razón, le correspondía atacar la legalidad de tales actos administrativos en sede judicial, conforme a la teoría de los móviles y finalidades, y lo cierto es que no lo hizo. Especialmente, porque el daño, conforme lo señaló expresamente la Corte Constitucional en el Auto 2030 de 202327, se originó en el ejercicio de la función reglamentaria en cabeza del Ministerio, misma que se materializó en actos administrativos de carácter general, que ahora se cuestionan. 25 CD “pruebas documentales”, c. 2. 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 19 de agosto de 2025, C.P. Fredy Ibarra Martínez, radicación nro. 25000-23-36-000-2020-00013-01 (72.345). 27 Doc. 004, anex.
“CJU0003673 CC”, arch. 007, exp. electrónico. Reparación directa Entidad Promotora de Salud Servicio Occidental de Salud SA SOS 2017-01002 Ello, en el régimen procesal del CPACA, implica adecuar el medio de control de reparación de directa al de nulidad y restablecimiento del derecho, que es el legalmente instituido para cuestionar la validez de actos administrativos y solicitar el reconocimiento de los perjuicios que hubiesen causado.
Además, se deben estudiar los requisitos jurídico-procesales del medio de control procedente. A propósito de esto último, se recuerda que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho tiene un término de caducidad de cuatro meses contados a partir del día siguiente al de su comunicación, notificación, ejecución o publicación, según corresponda.
Entonces, comoquiera que los actos administrativos objeto de controversia se expidieron entre 2008 y 2014, se toma el último de ellos para realizar el referido cómputo, pues, si se concluye que frente a éste operó el fenómeno extintivo, resulta evidente que lo mismo ocurrió respecto a los demás. Así las cosas, la Resolución nro. 5925 del 23 de diciembre de 201428, por medio de la cual se fijó la UPC para 2015 y se establecieron las primas adicionales diferenciales, se publicó en el Diario Oficial nro. 49.374 de esa misma fecha.
En consecuencia, el término de caducidad debe contarse desde el día siguiente. Conforme a lo expuesto, la parte actora tenía cuatro meses desde el 24 de diciembre de 2014 para ejercer el derecho de acción e incoar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Luego, dado que presentó la solicitud de conciliación el 16 de diciembre de 201629 y la demanda el 1º de junio de 201730, es claro que actuó cuando ya había operado la caducidad.
Incluso si, en gracia de discusión, se admitiera que el término legal empezó a correr con la Resolución nro. 5593 del 24 de diciembre de 201531, que reconoció una prima adicional por dispersión geográfica en los municipios de Buga, Cartago y Dosquebradas, y, por ende, permitió constatar que la UPC de los años anteriores estaba desfinanciada, la conclusión sería la misma, pues el acto administrativo se publicó en el Diario Oficial nro. 49.739 del 28 de diciembre de 2015 y la solicitud de conciliación se presentó un año después. Visto así, como en anteriores oportunidades32, se adecuará el medio de control y se declarará la caducidad de la acción, por las razones ya anotadas. 2.
Costas procesales. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, la liquidación y ejecución de las costas se rige por el CGP, es decir, por el numeral 8º de artículo 365 del CGP. Por lo tanto, “solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. Así, para que opere la condena en costas de la parte vencida, deberá haberse “causado” y “probado” al momento de la sentencia. Ahora, se tiene que el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA, para precisar que “[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en 28 CD “pruebas documentales”, c. 2. 29 Pág. 79, doc.
“EXPEDIENTE No. 2017-01002 CUADERNO No. 2 PT 02”, doc. 003, anex. “C01Principal”, arch. 006, exp. electrónico. 30 Pág. 56, doc. “EXPEDIENTE No. 2017-01002 CUADERNO PRINCIPAL”, ib. 31 CD “pruebas documentales”, c. 2. 32 Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 26 de junio de 2025, M.P. José Élver Muñoz Barrera, radicación nro. 11001-33-43-065-2019-00311-01.
Reparación directa Entidad Promotora de Salud Servicio Occidental de Salud SA SOS 2017-01002 costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”. Sobre la condena en costas, el Consejo de Estado precisó que el criterio objetivo fue modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, por lo que debe entenderse que "el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas”33.
En el presente caso, realizando la valoración preceptuada en la norma citada, no se advierte que la parte vencida hubiese presentado una demanda manifiestamente carente de fundamento legal. Contrario a ello, la parte vencida presentó argumentos razonables de defensa jurídica para sus intereses. Por lo tanto, esta Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia. Tampoco se condenará en costas, atendiendo a que la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene como objeto la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política (Art. 103 CPACA), como la justicia y el acceso a la administración de justicia (Art. 2 y 230 CP), y exigirle al demandante que sólo acuda al juez si tiene la plena certeza de ganar el proceso atentaría contra el derecho fundamental a acudir al juez natural del asunto para que sea aquél quien, de manera definitiva, resuelva sobre sus derechos.
Si no fuera de esta manera, ¿qué sentido tendría que todo ciudadano tenga derecho a participar en los asuntos que le afectan si ni siquiera puede de manera espontánea acudir o actuar ante su juez natural? (Art. 2 y 95 CP). En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: RECONOCER personería jurídica al señor Juan Camilo Uribe Jaimes, identificado con la cédula de ciudadanía nro. 1.126.745.478 de Bogotá D.C. y la tarjeta profesional nro. 374.108 del Consejo Superior de la Judicatura, para que actúe en el presente proceso en representación de los intereses de la parte demandante.
SEGUNDO: RECONOCER personería jurídica al señor Álvaro Enrique del Valle Amaris, identificado con la cédula de ciudadanía nro. 80.242.748 y la tarjeta profesional nro. 148.968 del Consejo Superior de la Judicatura, para que actúe en el presente proceso en representación de la demandada Nación – Ministerio de Salud y Protección Social.
TERCERO: ADECUAR el medio de control al de nulidad y restablecimiento del derecho, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente sentencia.
CUARTO: DECLARAR la caducidad de la acción, de acuerdo con lo señalado en la presente providencia.
QUINTO: Sin condena en costas en esta instancia. 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 4 de julio de 2024, C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, radicación nro: 08001 23 33 000 2015 00844 01 (0708-2019). Reparación directa Entidad Promotora de Salud Servicio Occidental de Salud SA SOS 2017-01002 SEXTO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría, DEVUÉLVANSE al interesado, sin necesidad de desglose, los anexos y el remanente de la suma que se ordenó para gastos del proceso, si la hubiere.
DÉJESE constancia de dicha entrega y ARCHÍVESE el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JOSÉ ÉLVER MUÑOZ BARRERA Magistrado ANDREW JULIÁN MARTÍNEZ MARTÍNEZ Magistrado FERNANDO IREGUI CAMELO Magistrado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que conforman la Sala de la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y su posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.