TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS -Sala Quinta de Decisión- Magistrado Ponente: Augusto Ramón Chávez Marín S. 196 Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Radicación: 17001-33-33-004-2025-00329-01 Accionante: Isabela Cañas Villegas Accionados: La Previsora S.A., Compañía de Seguros. Aprobado en Sala Extraordinaria de Decisión, según consta en Acta nº 106 del 27 de octubre de 2025.
Manizales, veintisiete (27) de octubre de dos mil veinticinco (2025). ASUNTO La Sala Quinta de decisión de esta Corporación decide la impugnación inter- puesta por la Previsora S.A. Compañía de Seguros contra la sentencia del veintitrés (23) de septiembre de dos mil veinticinco (2025), proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Manizales que amparó los de- rechos fundamentales de petición, debido proceso y calificación de pérdida de capacidad laboral de la señora Isabela Cañas Villegas.
COMPETENCIA Esta Corporación es competente para conocer de la presente acción, de con- formidad con lo previsto por los artículos 31 y 32 del Decreto 2591 de 1991. TRÁMITE PROCESAL DE PRIMERA INSTANCIA La solicitud de amparo fue radicada ante la Oficina Judicial de esta ciudad el 10 septiembre de 2025, y correspondió por reparto al Juzgado Cuarto Admi- nistrativo del Circuito de Manizales, el cual admitió la acción en esa misma fecha.
Dentro del término otorgado para tal efecto, la Previsora S.A., Compañía de Seguros se pronunció frente a la acción incoada a través de memorial que obra en el expediente digital. 2 Exp. 17001-33-33-004-2025-00329-01 El 23 de septiembre de 2025 el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Manizales profirió sentencia en el asunto de la referencia y a través de escrito que obra en el expediente la Previsora S.A impugnó el fallo de primera ins- tancia, recurso que fue concedido por auto del 3 de octubre de 2025.
TRÁMITE PROCESAL DE SEGUNDA INSTANCIA Para conocer de la impugnación el expediente fue repartido a este Tribunal el 9 de octubre de 2025 y allegado en la misma fecha al Despacho del suscrito Magistrado Ponente.
ANTECEDENTES Hechos El siguiente es el resumen de los hechos relevantes expuestos por la parte ac- tora en su solicitud de amparo: Manifestó la señora Isabela Cañas Villegas que el día 2 de mayo de 2025 inter- puso acción de tutela contra la Previsora S.A., Compañía de Seguros por la vulneración de sus derechos fundamentales de petición y debido proceso con ocasión a la negativa injustificada de realizar la calificación de pérdida de ca- pacidad laboral, lo cual constituye un requisito indispensable para acceder a la indemnización por incapacidad permanente.
Refirió que el 14 de mayo de 2025 el Juzgado Segundo Civil Municipal de Manizales mediante fallo en el expediente con n° de radicado 1700114003002- 2025-00319-00, resolvió: “SEGUNDO: ORDENAR a la compañía PREVISORA COMPAÑIA DE SEGUROS, a través de su Representante Legal, que en el término de (48) horas posteriores a la notificación de esta providencia, asigne y materialice la valora- ción por MEDICINA LABORAL para determinar LA PERDIDA DE CAPA- CIDAD LABORAL de ISABELA CAÑASS VILLEGAS CC. 1.054.478.682 y emita el dictamen respectivo”.
Indicó que el día 23 de junio de 2025 la accionante tuvo conocimiento del dic- tamen de pérdida de capacidad laboral emitido por la Previsora S.A., Compa- ñía mediante un correo electrónico remitido por el Juzgado Segundo Civil Municipal de Manizales, dentro del trámite de tutela previamente mencio- nado. Adujo que la Previsora S.A., Compañía de Seguros adjuntó el dictamen de PCL con una supuesta prueba de notificación, la cual se considera ineficaz 3 Exp. 17001-33-33-004-2025-00329-01 toda vez que la misma fue remitida a una dirección de correo electrónico erró- nea que no corresponde a la de la demandante, razón por la cual el dictamen no fue recibido en debida forma.
Indicó que el dictamen de PCL arrojó un porcentaje del 20,00% y que incon- forme con la decisión, la accionante interpuso recurso de reposición y en sub- sidio el de apelación el día 8 de julio de 2025, sin que a la fecha haya recibido respuesta de la entidad accionada, ni cancelado los honorarios correspondien- tes a la Junta de Regional de Invalidez.
Derechos que se alegan vulnerados Consideró la parte actora que en el presente asunto le están siendo vulnerados los derechos fundamentales de petición, al debido proceso y al de calificación de pérdida de capacidad laboral. Pretensiones Solicitó el amparo de los derechos fundamentales referidos y que, en conse- cuencia, se ordene a la Previsora S.A., Compañía de Seguros, lo siguiente: “Iniciar a la mayor brevedad el trámite correspondiente al recurso de reposición interpuesto el pasado 8 de julio de 2025.
En caso de que dicho recurso no sea resuelto favorablemente, solicito que se remita el expediente, junto con el pago de los respectivos honorarios, a la Junta Regional de Invalidez de Caldas, para que esta entidad resuelva el recurso de apelación”. CONTESTACIÓN AL ESCRITO DE TUTELA Previsora S.A., Compañía de Seguros. La aseguradora se pronunció de forma oportuna frente a la acción de tutela.
Refirió que el 12 de septiembre de 2025 la entidad respondió de forma clara, completa y de fondo la solicitud realizada por la accionante, informándole el trámite a seguir para promover su inconformidad frente al dictamen de pér- dida de capacidad laboral emitido por la compañía y le informó que esa enti- dad no tiene la obligación de promover el proceso de impugnación ni de su- fragar los gastos de este.
Indicó que con la notificación del dictamen de PCL emitido por la entidad cumplió a cabalidad con la obligación que tiene como calificadora en primera oportunidad, más no subsiste sobre esta el deber de subrogarse a la posición 4 Exp. 17001-33-33-004-2025-00329-01 de la accionante para promover y gestionar trámites respecto de los cuales la actora es la única interesada.
Adujo que en la actuación claramente hay un hecho superado por cuanto la pretensión principal de la acción constitucional ha sido plenamente satisfecha mediante comunicación emitida en el grupo de atención de PQRS de la Pre- visora el 12 de septiembre de 2025, dirigida a la accionante vía correo electró- nico, en la cual se le informó que la entidad no está obligada a tramitar la apelación, ni sufragar los gastos de esta.
Concluyó que la administradora ha dado pleno cumplimiento al derecho fun- damental de petición, por cuanto resolvió de fondo la solicitud de la accio- nante de manera completa, motivada y verificable, mencionó que la tutela de la referencia carece de objeto por hecho superado, al haberse restablecido los derechos cuya vulneración se alega.
Finalmente, solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela por ca- rencia actual de objeto, debido a la nula vulneración del mínimo vital y a la presencia de hecho superado. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA Tras efectuar el análisis fáctico y jurídico correspondiente, a través de provi- dencia del 23 de septiembre de 2025, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Manizales ordenó la protección de los derechos fundamentales de petición, debido proceso y calificación de pérdida de capacidad laboral de la señora Isabela Cañas Villegas.
Después de hacer un estudio del artículo 2.2.5.1.41 del Decreto 1072 de 2015, el fallador de primera instancia consideró que la respuesta emitida por la en- tidad accionada no es de fondo ni congruente con lo solicitado por la actora, ya que de conformidad con a la normativa mencionada, el recurso de reposi- ción frente al dictamen de PCL tiene un trámite a seguir y la entidad que lo emitió no puede solo limitarse a indicar que el afectado debe solicitar una nueva valoración. Por lo anterior manifestó que no se configura un hecho superado, como lo afirma la entidad accionada y por el contario se encontró acreditada la vulne- ración a los derechos fundamentales de petición, debido proceso y calificación de pérdida de capacidad laboral de la accionante.
Con fundamento en lo anterior dispuso lo siguiente: 5 Exp. 17001-33-33-004-2025-00329-01 “PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales de petición, debido pro- ceso y calificación de pérdida de la capacidad laboral de la señora ISABELA CAÑASS VILLEGAS.
SEGUNDO: ORDENAR a LA PREVISORA S.A. COMPAÑÍA DE SEGU- ROS que, dentro de los cinco (05) días siguientes a la notificación de este fallo, se pronuncie en debida forma sobre el recurso interpuesto por la señora ISA- BELA CAÑASS VILLEGAS en contra del dictamen de calificación de pérdida de la capacidad laboral No. 105447868212052025 del 12 de mayo de 2025, se- gún la norma y la jurisprudencia aplicable”.
IMPUGNACIÓN DEL FALLO Previsora S.A., Compañía de Seguros Inconforme con la decisión, la Previsora S.A. Compañía de Seguros impugnó la sentencia de primera instancia, solicitando revocar el fallo y en su lugar declarar la carencia del objeto por haberse configurado un hecho superado. Manifestó la entidad que dio respuesta a la solicitud presentada por la de- mandante mediante correo electrónico del 25 de septiembre de 2025, razón por la cual la entidad ha actuado dentro del marco de sus competencias aten- diendo a los requerimientos de la actora.
CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Fundamento y naturaleza jurídica de la acción de tutela El fundamento constitucional de la acción de tutela se encuentra contenido en el artículo 86 de la Carta Política, que a la letra expresa: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
La protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se soli- cita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, este lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 6 Exp. 17001-33-33-004-2025-00329-01 Esta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
(…) Pretendió entonces el constituyente, garantizar mediante la acción de tutela, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales de toda persona cuando quiera que se encuentren vulnerados o amenazados por acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en los casos legalmente previstos, siempre y cuando no exista otro medio de defensa judi- cial igualmente eficaz y oportuno para protegerlos; incluso en presencia de otro mecanismo judicial, es procedente la protección por vía de tutela, cuando de evitar un perjuicio irremediable se trata1.
No puede perderse de vista que la acción de tutela es de naturaleza residual y subsidiaria2, y no está diseñada para reemplazar las acciones judiciales or- dinarias a las cuales la persona puede acudir para hacer valer sus derechos. La acción de tutela como mecanismo de protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales debe ser entendida como un instrumento in- tegrado al ordenamiento jurídico, de manera que su efectiva aplicación sólo tiene lugar cuando dentro de los diversos medios que aquél ofrece para la realización de los derechos, no exista alguno que resulte idóneo para proteger instantánea y objetivamente el que aparece vulnerado o es objeto de ame- naza3.
Problema jurídico Atendiendo los hechos y derechos que se alegan en la solicitud de amparo y lo afirmado por la Previsora S.A. Compañía de Seguros en su escrito de im- pugnación, la Sala estima que el problema jurídico se contrae a despejar el siguiente interrogante: 1 H. Corte Constitucional. Sala Octava de Revisión. Sentencia T-983 de 13 de septiembre de 2001.
MP: Dr. Álvaro Tafur Galvis. Referencia: expediente T-374.212. Acción de tutela instaurada por José David Pascuas contra la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. 2 H. Corte Constitucional. Sala Novena de Revisión. Sentencia T-585 del 29 de julio de 2002. MP: Dra. Clara Inés Vargas Hernández. Referencia: expediente T-580526.
Acción de tutela promovida por Gilberto Romero Atencio y Otros contra el municipio de Magangué, Bolívar. 3 Para la Corte Constitucional, “(…) el primer llamado a proteger los derechos constitucionales no es el juez de tutela, sino el ordinario, ya que la tutela está reservada para enfrentarla absoluta inoperancia de los distintos mecanismos dispuestos para la protección de los derechos de las personas, no para suplirlos, pues de otra manera tendría que aceptarse que, más temprano que tarde, a acción de tutela perdería completamente su eficacia (…)” [Corte Constitucional, Sentencia T-364 del 10 de mayo de 2002, M.P. Jaime Córdova Triviño.] 7 Exp. 17001-33-33-004-2025-00329-01 • ¿Se encuentran vulnerados los derechos fundamentales de la señora Isabela Cañas Villegas por la Previsora S.A. Compañía de Seguros debido a la omi- sión de suministrar una respuesta clara, concisa y de fondo a los recursos de reposición y apelación contra el dictamen de pérdida de capacidad labo- ral del 12 de mayo de 2025, así como por la ausencia de trámite a esos medios de impugnación? • ¿Se acreditó la carencia actual de objeto por hecho superado en el presente tramite constitucional? Hipótesis de solución del caso Para abordar la solución del problema jurídico precisado, la Sala propone una hipótesis según la cual en este trámite se ha demostrado la procedencia de la acción de tutela en virtud de las condiciones específicas de la parte actora y se encuentra acreditada la vulneración de los derechos de petición, debido pro- ceso y calificación de pérdida de capacidad laboral de la accionante.
Para resolver lo anterior se tendrán en cuenta las siguientes pruebas que obran en la actuación: • Dictamen de calificación de pérdida de capacidad laboral n° 105447868212052025 del 12 de mayo de 2025 expedido por la Previsora S.A4., con el cual se estableció un puntaje de pérdida de capacidad la- boral del 20,00% con fecha de estructuración del 9 de mayo de 2025 de- bido a un accidente de tránsito. • Recurso de reposición y en subsidio de apelación del 8 de julio de 2025 radicado por la parte actora5, frente al dictamen de calificación de pér- dida de capacidad laboral n° 105447868212052025 del 12 de mayo de 2025 expedido por la Previsora S.A. • Correo electrónico del 12 de septiembre de 2025 en el cual la previsora S.A. Compañía de Seguros acreditó la entrega de la respuesta a la peti- ción radicada por la accionante. • Expediente de la acción de tutela Radicado 17001-40-03-002-2025- 00319-00 del Juzgado Segundo Civil Municipal de Manizales.
Sobre el derecho de petición 4 Archivo 005 del cuaderno principal del expediente digital. 5 Archivo 008 del cuaderno principal del expediente digital. 8 Exp. 17001-33-33-004-2025-00329-01 El artículo 23 de nuestra Carta Fundamental consagra el derecho de petición de la siguiente manera: “(…) Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. (…)”.
Ha sido clara la jurisprudencia constitucional acerca del deber que tienen las autoridades de responder en los términos de ley las solicitudes que se les for- mulen, exigiendo que debe ser de fondo y no una respuesta meramente for- mal que deje sin decisión la pretensión del solicitante. Así, en sentencia T-463 de 20056, la H. Corte Constitucional señaló, entre otros aspectos, los requisitos que debe contener la respuesta a las peticiones: 3.
La Corte Constitucional se ha pronunciado en múltiples oportunidades sobre el sentido y el alcance del derecho fundamental de petición7, y ha es- tablecido que la respuesta que se dé al peticionario debe cumplir, a lo menos, con los siguientes requisitos: 1. Ser oportuna; 2. Resolver de fondo, en forma clara, precisa y congruente con lo solicitado; 3.
Ser puesta en cono- cimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición8. Resumiendo, la esencia del derecho de petición comprende la pronta resolu- ción, la respuesta de fondo y la notificación de la respuesta al interesado9. La pronta resolución atiende a la necesidad de que los asuntos sean respondidos de manera oportuna y dentro de un plazo razonable, el cual debe ser lo más corto posible; por consiguiente, la falta de respuesta o la resolución tardía vul- neran el derecho de petición10.
En cuanto al segundo presupuesto, la jurisprudencia constitucional ha sido consistente en señalar que el derecho de petición exige ciertos requisitos de calidad de la respuesta que debe ser emitida, esto es, las respuestas deben 6 H. Corte Constitucional. Sala Tercera de Revisión. Magistrado Ponente: Dr. Manuel José Cepeda Espinosa.
Sentencia T-463 del 5 de mayo de 2005. Referencia: expediente T-1061083. Accionante: Sara Julia Serrato Ortiz. Contra: Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá. 7 Cita de cita: Pueden consultarse, entre otras, las sentencias de la Corte Constitucional T-012 de 1992, T-419 de 1992, T-172 de 1993, T-306 de 1993, T-335 de 1993, T-571 de 1993, T-279 de 1994, T-414 de 1995, T-529 de 1995, T-604 de 1995, T-614 de 1995, SU-166 de 1999, T-307 de 1999, T-079 de 2001, T- 116 de 2001, T-129 de 2001, T-396 de 2001, T-418 de 2001, T-463 de 2001, T-537 de 2001, T-565 de 2001, T-1089-01. 8 Cita de cita: Corte Constitucional, sentencia T-1089 de 2001, MP: Manuel José Cepeda Espinosa.
Ver también las sentencias T- 219 de 2001, MP. Fabio Morón Díaz, T-249 de 2001, MP. José Gregorio Her- nández Galindo; T-377 de 2000, MP: Alejandro Martínez Caballero. 9 En las sentencias T-656 de 2002, T-991 de 2003, T-973 de 2003, T-971 de 2003, T-947 de 2003, T-979 de 2000 y T-947 de 2000, fue ratificado el carácter fundamental del derecho de petición y se sintetiza- ron las reglas sobre el contenido y alcance del mismo. 10 Al respecto, ver sentencias T-481 de 1992, T-997 de 1999, T-377 de 2000, T-1160A de 2001, T-220 de 1994, T-628 de 2002 y T-669 de 2003. 9 Exp. 17001-33-33-004-2025-00329-01 resolver de fondo, de manera precisa y congruente lo pedido en las solicitudes elevadas11.
Respecto del último elemento, el Alto Tribunal en lo Constitucional ha consi- derado que las autoridades tienen el deber de poner en conocimiento del pe- ticionario la respuesta que emitan acerca de una solicitud, esto es, deben no- tificar la respuesta al interesado12. Sobre la figura de la carencia actual de objeto por hecho superado Conforme lo estatuye el artículo 86 de la Carta, la acción de tutela puede ser ejercida en cualquier momento por una persona ante los jueces, en forma di- recta o por quien actúe a su nombre, para la protección de los derechos cons- titucionales fundamentales, cuando éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad.
Sin embargo, cuando la situación de hecho que causa la supuesta amenaza o vulneración del derecho alegado desaparece o se encuentra superada, la ac- ción de tutela pierde su razón de ser como mecanismo de protección judicial. Así lo ha sostenido la Corte Constitucional, entre otras, en la sentencia T-308 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil, al afirmar que, en tales eventos “(…) la decisión que pudiese adoptar el juez respecto del caso concreto resultaría a todas luces inocua, y por consiguiente contraria al objetivo constitucionalmente previsto para esta acción.” En igual sentido se pronunció aquel Alto Tribunal, a través de la sentencia T- 249 de 2010, M.P. Nilson Pinilla: “Este tribunal constitucional ha considerado que, si durante el trámite de una acción de tutela sobrevienen hechos que hagan cesar la vulneración de los derechos fundamentales, de manera que la protección por parte del juez constitucional se torne innecesaria, en cuanto ya no subsista el acaecer con- culcador del derecho fundamental, se configura un hecho superado.
Teniendo en cuenta que la finalidad de la acción de tutela es la protección de los derechos fundamentales de las personas que acuden a ella como re- medio a la violación de éstos, su objetivo se extingue cuando “la vulnera- ción o amenaza cesa, porque ha ocurrido el evento que configura tanto la 11 Ver sentencia T-466 de 2004. 12 Esta regla se encuentra enunciada en las sentencias T-249 de 2001, T-1006 de 2001, T-565 de 2001 y T-466 de 2004, entre otras. 10 Exp. 17001-33-33-004-2025-00329-01 reparación del derecho, como la solicitud al juez de amparo.
Es decir, aque- lla acción por parte del demandado, que se pretendía lograr mediante la orden del juez de tutela, ha acaecido antes de la mencionada orden”13. Y en la sentencia T-377 de 202114 la H. Corte Constitucional al estudiar la ta- xonomía de la carencia actual de objeto, explicó que “El hecho superado se con- figura cuando la amenaza o vulneración cesan, porque el accionado satisfizo la pres- tación solicitada por el accionante”.
Sobre las pretensiones de la parte actora y el trámite de calificación de pér- dida de capacidad laboral De manera previa al análisis de la presunta vulneración de derechos funda- mentales en relación con las pretensiones expuestas ante el Juez de tutela en esta oportunidad por la demandante, la Sala precisa que en la acción consti- tucional tramitada por la señora Cañas ante el Juzgado Segundo Civil Muni- cipal de Manizales, se discutió el derecho a la asignación y materialización de valoración por medicina laboral para determinar la pérdida de capacidad la- boral.
En efecto, en ese proceso radicado 1700114003002-2025-00319-00, se ordenó el 14 de mayo de 2025 por el Juez de tutela a la compañía Previsora Compañía de Seguros, asignar y materializar la valoración por medicina laboral para de- terminar la pérdida de capacidad laboral de Isabela Cañas Villegas y emitir el dictamen respectivo. En esta oportunidad, lo que se discute por vía de tutela es la vulneración de los derechos fundamentales de la accionante por la presunta omisión en el trámite de la inconformidad y los recursos procedentes contra el dictamen de pérdida de capacidad laboral, motivo por el cual se advierte la ausencia de configuración de temeridad en este caso.
En este sentido, la presente acción constitucional fue instaurada por la señora Isabela Cañas Villegas, quien considera que la Previsora S.A., Compañía de Seguros vulnera sus garantías fundamentales al omitir brindar una respuesta clara, concisa y congruente de cara al recurso de reposición por ella inter- puesto frente al dictamen de pérdida de capacidad laboral del 12 de mayo de 2025. 13 Cita de cita: sentencia T-170 de 2009, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto. 14 Referencia: Expediente T-8.193.500, Acción de tutela interpuesta por el Personero Delegado para los Dere- chos Humanos de la Personería Municipal de Neiva en contra de la Dirección General de Sanidad Militar y otros, Magistrada ponente: PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA.
Bogotá, D. C., dos (2) de noviembre de dos mil veintiuno (2021). 11 Exp. 17001-33-33-004-2025-00329-01 Precisado lo anterior procede el Tribunal a referirse al trámite de calificación de pérdida de capacidad laboral para determinar si en efecto en el presente asunto la Previsora S.A. Compañía de Seguros debe continuar con el trámite tendiente a emitir la calificación requerida por la parte accionante.
En relación con este tema, la H. Corte Constitucional expresó en la sentencia T-427 de 201815 lo siguiente sobre la procedencia de la acción de tutela: “En materia de controversias que pueden suscitarse con ocasión de la pres- tación de los servicios de seguridad social entre los afiliados y las entidades administradoras o prestadoras, el numeral 4 del artículo 2 del Código Pro- cesal del Trabajo señala que la competencia para resolverlas está en cabeza de la jurisdicción ordinaria laboral.
Asimismo, el legislador atribuyó a los jueces de la misma especialidad la resolución de conflictos entre otros acto- res del sistema, como beneficiarios, usuarios y empleadores, exceptuando aquellos conflictos que se deriven de la responsabilidad médica y las rela- cionadas con contratos16. De esta manera, la calificación por pérdida de capacidad laboral constituye una obligación derivada del sistema de seguridad social, de suerte que los eventuales conflictos que puedan surgir entre las entidades que, según el artículo 41 de la Ley 100 de 1993, se encuentran obligadas a emitir tal dictamen17, y el afiliado que lo solicita, son ejemplos de controversias que corresponde conocer a la jurisdicción ordinaria laboral, según la regla de competencia previamente mencionada y que hace parte del Código Procesal del Trabajo18. 15 Referencia: Expediente T-6.592.082, Asunto: Acción de tutela instaurada por el señor Pedro Luis Vélez Cardona contra la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A. y Seguros Alfa S.A. Magistrado Ponente: LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ.
Bogotá DC, diecinueve (19) de octubre de dos mil dieciocho (2018). 16 Ley 1564 de 2012, art. 622, el cual modificó el artículo 2 de la Ley 712 de 2001. 17 El artículo 41 la Ley 100 de 1993 reconoce que tales entidades son: el Instituto de Seguros Sociales, la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), las Administradoras de Riesgos Labo- rales, las Compañías de Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte, las Entidades Promo- toras de Salud y las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de Invalidez. 18 La norma en cita dispone lo siguiente: “Artículo 2o.
Competencia general. <Artículo modificado por el artículo2 de la Ley 712 de 2001. El nuevo texto es el siguiente:> La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: //1. Los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo. //2. Las acciones sobre fuero sindical, cualquiera sea la naturaleza de la relación laboral. //3.
La suspensión, disolución, liquidación de sindicatos y la cancelación del registro sindical. //4. <Numeral modificado por del artículo 622 de la Ley 1564 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> Las contro- versias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afi- liados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos. //5.
La ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra auto- ridad. //6. Los conflictos jurídicos que se originan en el reconocimiento y pago de honorarios o remuneraciones por servicios personales de carácter privado, cualquiera que sea la relación que los motive. //7.
La ejecución de 12 Exp. 17001-33-33-004-2025-00329-01 En el caso que ocupa la atención de la Sala, se observa que si bien existe la posibilidad de que la parte actora acuda ante la jurisdicción ordinaria para reclamar la práctica de la calificación de pérdida de capacidad laboral, tal me- canismo de defensa no es idóneo ni eficaz para resolver la problemática plan- teada por la parte accionante, en tanto lo requerido hace parte de las primeras diligencias para lograr la emisión de un dictamen de calificación de pérdida de capacidad laboral definitivo y con ello el estudio de una solicitud futura de pensión de invalidez.
Adicionalmente, la Sala advierte que la pretensión de la parte actora se centra en la continuidad del trámite de la controversia interpuesta contra un dicta- men de calificación de pérdida de capacidad laboral. En la sentencia de la H. Corte Constitucional a la que se ha hecho referencia, se dispuso respecto del régimen legal del proceso de calificación de pérdida de capacidad laboral y contenido jurisprudencial de este derecho lo siguiente: 4.6.1.
En el contexto del reconocimiento de una pensión de invalidez, cual- quiera que sea su origen (común o laboral), el ordenamiento jurídico im- pone que el estado de invalidez se determina a través de una valoración médica que conlleva a una calificación de pérdida de capacidad laboral, la cual es realizada por las entidades autorizadas por la ley.
Con dicha califi- cación se dictamina el porcentaje de afectación, el origen de la pérdida de y la fecha en la que se estructuró. Como ya fue señalado, se considera inválida la persona que haya sido calificada con el 50% o más de pérdida capacidad laboral. 4.6.2. Para definir el estado de invalidez y, por lo tanto, el derecho al reco- nocimiento de la respectiva pensión, el legislador ha establecido el procedi- miento que se debe cumplir, el cual impone la participación activa del afi- liado, de las entidades que intervienen en el proceso de calificación y de los sujetos responsables del reconocimiento y pago de dicha prestación. Con la expedición del Decreto 019 de 2012, que modificó el artículo 41 de la Ley 100 de 1993, las entidades encargadas de determinar, en una pri- mera oportunidad, la pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de las multas impuestas a favor del Servicio Nacional de Aprendizaje, por incumplimiento de las cuotas estableci- das sobre el número de aprendices, dictadas conforme al numeral 13 del artículo de la Ley 119 de 1994. //8.
El recurso de anulación de laudos arbitrales. //9. El recurso de revisión. //10. <Numeral adicionado por el artículo 3 de la Ley 1210 de 2008. El nuevo texto es el siguiente:> La calificación de la suspensión o paro colectivo del trabajo”. (Negrilla fuera del texto original). 13 Exp. 17001-33-33-004-2025-00329-01 invalidez y el origen de las contingencias son Colpensiones, las Adminis- tradoras de Riesgos Laborales, las Compañías Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte y las Entidades Promotoras de Salud. 4.6.3.
Tratándose de enfermedades de origen común, como lo es la que se invoca por el actor, se tiene que una vez ocurrido el hecho generador del posible estado de invalidez, la EPS deberá emitir el concepto de rehabilita- ción, favorable o no, antes del día 120 y enviarlo antes del día 150 de inca- pacidad temporal al fondo de pensiones al que se encuentre afiliado el soli- citante.
Este último deberá iniciar el trámite, bien sea directamente –en el caso de Colpensiones en el Régimen de Prima Media con Prestación Defi- nida– o a través de las entidades aseguradoras que asumen el riesgo de in- validez –en el caso de las administradoras de pensiones del Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad–. Agotada la primera valoración, el inciso 2 del artículo 41 de la Ley 100 de 1993, establece que si el interesado no está de acuerdo con la calificación realizada, dentro de los cinco días siguientes a la manifestación que hiciere sobre su inconformidad, podrá acudir a las Juntas de Calificación de Inva- lidez del orden regional, cuya decisión será apelable ante la Junta Nacional.
En todo caso, de manera excepcional, es posible que los interesados acudan directamente a las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez, como lo dispone el artículo 29 del Decreto 1352 de 2013, en donde se señala lo si- guiente: (…) Explicado lo anterior, se concluye que, por regla general, las Juntas Regio- nales de Calificación de Invalidez intervienen para decidir las controversias que surjan respecto de los dictámenes emitidos en primera oportunidad por las entidades enlistadas en el artículo 41 de la Ley 100 de 1993 y que, solo excepcionalmente, en los dos casos expuestos ut supra, se puede acudir de forma directa ante ella, con miras a obtener la calificación de la pérdida de capacidad laboral.
En relación con el alcance jurisprudencial que se le ha dado a este proceso, se indicó en la providencia citada: Sobre este punto, se tiene que la Corte de forma sistemática ha sostenido que la calificación de pérdida de capacidad laboral es un derecho que tienen todos los afiliados al Sistema General de Seguridad Social, sin distinción alguna, pues es el medio para acceder a la garantía de otros derechos como la salud, el mínimo vital y la seguridad social, en tanto permite establecer 14 Exp. 17001-33-33-004-2025-00329-01 si una persona tiene derecho a las prestaciones asistenciales o económicas que se consagran en el ordenamiento jurídico, por haber sufrido una enfer- medad o accidente19.
En concreto, en la Sentencia T-038 de 201120, se ad- virtió que: “tal evaluación [la calificación de pérdida de capacidad laboral] permite de- terminar si la persona tiene derecho al reconocimiento pensional que ase- gure su sustento económico, dado el deterioro de su estado de su salud y, por tanto, de su capacidad para realizar una actividad laboral que le per- mita acceder a un sustento.
Adicional a ello, la evaluación permite, desde el punto de vista médico[,] especificar las causas que la originan la dismi- nución de la capacidad laboral.” Atendiendo a la importancia del derecho que tienen las personas dentro del Sistema de Seguridad Social de recibir una calificación de su pérdida de capacidad laboral y la incidencia de ésta para lograr la obtención de pres- taciones económicas y asistenciales, de las cuales dependan los derechos fundamentales a la seguridad social o al mínimo vital, se considera que todo acto dirigido a dilatar o negar injustificadamente su realización, es contra- rio a la Constitución y al deber de protección de las garantías iusfunda- mentales en que ella se funda. 4.6.5.
En conclusión, se tiene que el Sistema de Seguridad en Pensiones protege la contingencia de la invalidez originada por un riesgo común, a través del reconocimiento y pago de una prestación pensional en favor de aquellos trabajadores que, como consecuencia de un accidente o enfermedad no provocada, y de origen no laboral, ven afectada su capacidad laboral, y con ello la posibilidad de continuar procurando su auto sostenimiento.
Para tal efecto, el legislador ha estructurado un trámite destinado a esta- blecer el estado de invalidez que, en plena garantía del derecho constitucio- nal al debido proceso, permite resolver, de manera definitiva, el porcentaje global de pérdida de capacidad laboral, el origen de dicha contingencia y la fecha de su estructuración, dictamen que se convierte en el soporte de los derechos al mínimo vital, a la vida digna y a la seguridad social en los tér- minos ya expuestos.
En ese orden de ideas, considera entonces este Juez Plural que la acción de tutela resulta procedente en relación con el trámite de la inconformidad frente al dictamen n° 105447868212052025 del 12 de mayo de 2025. Examen del caso concreto 19 Sentencia T-056 de 2014 M.P. Nilson Pinilla Pinilla. 20 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 15 Exp. 17001-33-33-004-2025-00329-01 En el presente asunto la parte actora solicitó la protección de los derechos fun- damentales de petición, al debido proceso y a la calificación de pérdida de capacidad laboral, los cuales consideró vulnerados por la Previsora S.A., Compañía de Seguros al omitir darle una respuesta clara, concisa y de fondo y no adelantar el trámite correspondiente al recurso de reposición por ella in- terpuesto frente al dictamen del 12 de mayo de 2025.
El Juez de primera instancia tuteló los derechos fundamentales de petición, debido proceso y calificación de pérdida de capacidad laboral de la accio- nante, al considerar que la Previsora S.A. no ha resuelto la inconformidad con- tra el dictamen de PCL de una manera clara, concisa y de fondo y además ha omitido darle el trámite correspondiente al recurso de reposición radicado.
Por su parte la Previsora S.A. Compañía de Seguros en su escrito de impug- nación manifestó que la entidad efectivamente dio respuesta a la solicitud de la accionante mediante correo electrónico del 25 de septiembre de 2025, razón por la cual se comprueba la carencia actual de objeto por hecho superado en el trámite de la referencia. Precisado lo anterior, este Tribunal encuentra acreditado que la señora Isabela Cañas Villegas presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación con- tra el dictamen de pérdida de capacidad laboral del 12 de mayo de 2025 emi- tido por la previsora S.A. Compañía de Seguros, en el que solicitó lo siguiente: “PRIMERO: solicito respetuosamente que la PREVISORA S.A COMPAÑIA DE SEGUROS reconsidere el dictamen de pérdida de capacidad laboral, ele- vando el porcentaje de PCL por encima del 50%, conforme a los diagnósticos médicos debidamente documentados y al realizar examen físico.
En caso de que esta reconsideración no sea posible, solicito que el expediente sea remitido en fase de apelación a la Junta Regional de Invalidez de Caldas, con el correspon- diente pago de honorarios para una segunda oportunidad de evaluación.” Respecto de esa petición, la aseguradora remitió respuesta el día 12 de sep- tiembre de 2025, sin embargo, advierte la Sala que la entidad no resolvió de fondo ni de manera congruente lo solicitado por la accionante.
Este Tribunal observa que la entidad accionada en su escrito de impugnación y en el memorial allegado al trámite constitucional informando las acciones realizadas para el cumplimento del fallo de tutela señala que el día 25 de sep- tiembre de 2025, omitió dar respuesta a la solicitud de la accionante de manera clara, sustancial, suficiente y congruente. 16 Exp. 17001-33-33-004-2025-00329-01 La entidad accionada informó que de no estar conforme con el dictamen de PCL realizada en primera oportunidad, la actora puede acudir por cuenta pro- pia a cualquiera de las instituciones legalmente competentes para solicitar una nueva valoración. En relación con lo anterior, este Juez Plural considera que la entidad accionada desconoce el artículo 141 del Decreto 019 de 2012 que prevé: “(…) Corresponde al Instituto de Seguros Sociales, Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES-, a las Administradoras de Riesgos Profesiona- les ARP-, a las Compañías de Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte, y a las Entidades Promotoras de Salud EPS, determinar en una pri- mera oportunidad la pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez y el origen de estas contingencias.
En caso de que el intere- sado no esté de acuerdo con la calificación deberá manifestar su incon- formidad dentro de los diez (10) días siguientes y la entidad deberá re- mitirlo a las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez del orden regional dentro de los cinco (5) días siguientes, cuya decisión será ape- lable ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, la cual deci- dirá en un término de cinco (5) días.
Contra dichas decisiones proceden las acciones legales. (…) Cuando la incapacidad declarada por una de las entidades antes mencionadas (ISS, Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones-, ARP, asegu- radora o entidad promotora de salud) sea inferior en no menos del diez por ciento (10%) a los límites que califican el estado de invalidez, tendrá que acu- dirse en forma obligatoria a la Junta Regional de Calificación de Invalidez por cuenta de la respectiva entidad.
( )”. De la cita anterior infiere la Sala que es competencia de la Previsora S.A. Com- pañía de Seguros remitir la inconformidad de la accionante a la Junta Regional de Calificación de Invalidez y que, por tanto, no puede únicamente limitarse a señalar que la accionada puede acudir a otras entidades con el fin de obtener un nuevo dictamen. 17 Exp. 17001-33-33-004-2025-00329-01 Considera este Tribunal que la entidad accionada no ha resuelto de fondo ni de manera congruente la solicitud de la actora, ni le ha dado el trámite corres- pondiente, puesto que limitarse a indicar que la afectada debe acudir a otras instituciones para obtener una nueva valoración restringe el acceso a su dere- cho al debido proceso, impidiéndole obtener una nueva calificación de pér- dida de capacidad laboral.
Por lo anterior, este juez plural, confirmará la sentencia de primer grado que encontró acreditada la trasgresión de las garantías fundamentales de la señora Isabela Cañas Villegas por la entidad accionada. Finalmente, no se evidencia la configuración de hecho superado en el presente asunto, toda vez que el hecho vulnerador de derechos fundamentales de la señora Isabela Cañas Villegas todavía persiste, en la medida que la entidad accionada no se ha pronunciado en debida forma sobre los recursos de repo- sición y apelación radicados por la señora Isabel Cañas Villegas frente al dic- tamen de pérdida de capacidad laboral n° 105447868212052025 del 12 de mayo de 2025.
Recuerda este Tribunal que la jurisprudencia de la H. Corte Constitucional ha establecido que todo acto dirigido a dilatar o negar injustificadamente la rea- lización de una calificación de su pérdida de capacidad laboral es contrario a la Constitución y al deber de protección de las garantías ius fundamentales en que ella se funda, en tanto dicho procedimiento tiene incidencia para lograr la obtención de prestaciones económicas y asistenciales, de las cuales depen- dan los derechos fundamentales a la seguridad social o al mínimo vital del afiliado al sistema general de seguridad social.
Conclusión Por las razones expuestas, estima la Sala necesario confirmar la sentencia ob- jeto de impugnación. Para la notificación de esta providencia, se dará aplicación a lo dispuesto por los artículos 16 y 31 del Decreto 2591 de 1991. Se ordenará remitir la actuación a la H. Corte Constitucional para su eventual revisión, según lo consagrado en el artículo 32 del referido decreto.
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Decisión del TRIBUNAL ADMI- NISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia, en nombre de la Repú- blica y por autoridad de la Ley, 18 Exp. 17001-33-33-004-2025-00329-01 FALLA Primero. CONFÍRMASE la sentencia proferida el 23 de septiembre del 2025 por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Manizales dentro del presente trámite constitucional promovido por la señora Isabela Cañas Ville- gas contra la Previsora S.A., Compañía de Seguros.
Segundo.
NOTIFÍQUESE la presente providencia por el medio más eficaz o en la forma señalada en los artículos 30 del Decreto 2591 de 1991 y 5º del De- creto 306 de 1992. Tercero. Ejecutoriado este proveído, ENVÍESE el expediente a la H. Corte Constitucional para su eventual revisión. Cuarto. INFÓRMESE al Juzgado de origen el contenido de la decisión adop- tada en esta providencia. Quinto. HÁGANSE las anotaciones correspondientes en el programa infor- mático “SAMAI”.
Notifíquese y cúmplase Los Magistrados, AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES 19 Exp. 17001-33-33-004-2025-00329-01 CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI por los integrantes de la Sala Quinta de De- cisión del Tribunal Administrativo de Caldas.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformi- dad con el artículo 186 del CPACA, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.