REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN No. 2 1 Tunja, 27 de marzo de 2026 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Gladys Evelia Páez De Puentes Demandado: Unidad Administrativa Especial De Gestión Pensiona Contribuciones Parafiscales -UGPP Expediente: 15001 33 33 011 2021 00031 01 Magistrado ponente: Luis Ernesto Arciniegas Triana La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte accionada –UGPP-, contra la sentencia del 4 de agosto de 2023 proferida por el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Tunja, que accedió a las pretensiones.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda1. GLADYS EVELIA PAEZ DE PUENTES a través de apoderado judicial interpuso demanda del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho establecido en el artículo 138 del CPACA, contra la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES -UGPP- en el cual solicitó declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos: ➢ Resolución No. RDP 017761 del 4 de agosto de 2020, que dispuso que adeudaba a favor del Sistema General de Pensiones, la suma de $3.795.674, por concepto de mayores mesadas pensionales recibidas ➢ Resolución No. RDP 022791 del 6 de octubre de 2020, que no repuso la anterior decisión. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que la UGPP reconozca que no adeuda suma de dinero alguna y se abstenga de realizarle proceso de cobro coactivo en su contra. 1 En SAMAI - Actuaciones del proceso de primera instancia - índice 00015 Medio de control: NYR Demandante: Gladys Evelia Páez de Puentes Demandado: UGPP Expediente: 15001 33 33 011 2021 00031 01 2.- Fundamentos fácticos Mediante Resolución No. 17702 de 2002, CAJANAL reconoció pensión gracia a la demandante, que por Resolución No. 40771 de 2005 la reliquidó incluyendo todos los factores salariales devengados, en cumplimiento de fallo de tutela del 28 de abril de 2024, proferido por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Bogotá, radicado 2004-113.
Que en sentencia el 12 de diciembre de 2019, radicado 20150019402, la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia condenó a Néstor Gilberto Amaya Barrera, juez que profirió ese fallo por el delito de prevaricato y dispuso suspender los efectos de esa decisión, así como, de los actos administrativos emitidos para darle cumplimiento. Que según la UGPP el fallo penal declaró la inexistencia del derecho a percibir la reliquidación de la pensión gracia de la actora reconocida mediante aludida Resolución No 40771, lo cual era falso.
Adujo que con Resolución RDP No. 11464 de 2020, la UGPP cumplió la mentada sentencia de la justicia penal y dejó sin efectos la Resolución N. 40771, que excluyó a la demandante de la nómina de pensionados y la incorporó, pero según Resolución No. 17702 de 2002. Señala que en junio de 2020 se reliquidó la pensión gracia de la demandante, descontándose la suma de $ 676.573, y que hasta el 8 de julio de ese año, mediante memorando No. 2020000101181772, la Subdirección de Nómina de Pensionados de la UGPP solicitó que se determinara el reintegro de los mayores valores pagados.
Alude que en Resolución RDP 017761 del 04 de agosto de 2020, la UGPP determinó que la demandante adeudaba la suma de $3.795.674, a favor del SGP y ordenó iniciar las acciones para su cobro coactivo; adujo que la señora PAEZ recibió mayores valores desde la fecha de ejecutoria del fallo proferido por la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, esto fue, desde el 12 de diciembre de 2019, y, hasta el 31 de mayo de 2020, fecha de suspensión de pago, y, cuestionó que no hubiese rechazado los pagos que se le hicieron, pese al conocimiento de la situación delictiva, afirmación que no era cierta.
Mediante Resolución RDP 022791 del 06 de octubre de 2020 la UGPP, no repuso lo previsto en la Resolución RDP 017761, acto notificado el día 13 siguiente. 3. Normas violadas y concepto de violación Medio de control: NYR Demandante: Gladys Evelia Páez de Puentes Demandado: UGPP Expediente: 15001 33 33 011 2021 00031 01 Constitucionales: artículos 1, 2, 13, 29, 53 y 83 Sostuvo que los actos censurados están viciados de nulidad por infracción de normas superiores.
Al efecto, sostuvo que se transgredió el artículo 29 Superior, ya que la UGPP fundamentó los actos censurados únicamente en la expedición del fallo de la justicia penal, sin embargo, la demandante no tuvo conocimiento del proceso y esa decisión; aquella recibió su pensión gracia en aplicación del principio constitucional de buena fe, conoció de la reliquidación pensional desde mayo de 2020 y del descuento aplicado en junio de ese año, y que el hecho que no hubiese rechazado su pago no desvirtúa ese principio; asumir lo contrario es una afrenta a su dignidad.
Además, que solo hasta el 8 de julio de 2020, la UGPP solicitó la determinación de las sumas a reintegrarse por mayores valores pagados, pese a transcurrir 5 meses desde el fallo de la justicia penal, y que esa entidad no suspendió los efectos jurídicos de los actos jurídicos como lo ordenó la sentencia, sino que los “dejó sin efectos”, lo que es diferente, debido a que expresa que la primera es de carácter temporal y la segunda definitiva.
De igual forma, que los actos demandados no constituyen título ejecutivo por falta de claridad, exigibilidad y tratarse de un derecho incierto y discutible, que la orden de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justica influía en la orden de tutela y demás actos administrativos para su suspensión, no en la constitución de una deuda contra la demandante, y que si quería atacar la legalidad de los actos que reliquidaron la pensión gracia de la actora, la UGPP debió interponer el medio de control de lesividad.
II. ACTUACIÓN PROCESAL La demanda fue presentada el 16 de febrero de 2021 correspondiéndole al Juzgado Primero Administrativo de Sogamoso, y en auto del 20 de abril de 2021 la admitió2. La entidad accionada contestó la demanda y propuso excepciones 3. En auto del 3 de noviembre de 2021, se declaró no probada la excepción de “ineptitud de la demanda – 2 En SAMAI – Gestión en otros despachos - Actuaciones del proceso de primera instancia – Índices 00002 y 00015.
Se agotó requisito de procedibilidad el 13 de noviembre de 2020 y se declaró fallida el 27 de enero de 2021. 3 En SAMAI – Gestión en otros despachos - Actuaciones del proceso de primera instancia – Índice 00013 Medio de control: NYR Demandante: Gladys Evelia Páez de Puentes Demandado: UGPP Expediente: 15001 33 33 011 2021 00031 01 proposición jurídica incompleta”4.
La audiencia inicial se realizó el 19 de abril de 20225, y en auto del 10 de febrero de 2023 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión6. Contestación de la demanda - UGPP7 Se opuso a las pretensiones. Los actos demandados se expidieron en cumplimiento de la sentencia del 12 de diciembre de 2019, proferida por la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, que declaró la inexistencia del derecho a percibir la reliquidación de la pensión gracia reconocida a la demandante mediante Resolución No 40771 del 29 de noviembre de 2005, expedida en cumplimiento del fallo de tutela del 28 de abril de 2004, proferido por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Bogotá. Así mismo, que se ordenó la exclusión definitiva de la nómina de pensionados de la Resolución No. 40771, y, la incorporación en esa nómina, pero con la Resolución No. 17702 del 10 de julio de 2002, a través de la cual le reconoció pensión gracia, y, que se dispuso la liquidación de los mayores valores pagados a partir de la fecha de ejecutoria del cumplimiento al fallo con ocasión a la expedición de la Resolución No. 40771, como efectivamente se realizó a través de los actos demandados.
Y que el cobro efectuado por esa Unidad se fundamenta en el numeral 10° del artículo 6 del Decreto 575 del 22 de marzo de 2013, “Por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y se determinan las funciones de sus dependencias”.
Propuso como excepciones: “ineptitud sustantiva de la demanda proposición jurídica incompleta”, “inexistencia de la obligación o cobro de lo no debido”, “inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales”, “prescripción de mesadas”, y “solicitud de reconocimiento oficioso de excepciones”. III. FALLO RECURRIDO8 4 En SAMAI – Gestión en otros despachos - Actuaciones del proceso de primera instancia – Índice 00017 5 En SAMAI – Gestión en otros despachos - Actuaciones del proceso de primera instancia – Índice 00027 6 En SAMAI – Gestión en otros despachos - Actuaciones del proceso de primera instancia – Índice 00044 7 En SAMAI – Gestión en otros despachos - Actuaciones del proceso de primera instancia – Índice 00013 8 En SAMAI – Gestión en otros despachos - Actuaciones del proceso de primera instancia – índice 00053 Medio de control: NYR Demandante: Gladys Evelia Páez de Puentes Demandado: UGPP Expediente: 15001 33 33 011 2021 00031 01 En sentencia del 4 de agosto de 2023, el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Tunja accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en los siguientes términos:
PRIMERO: DECLARAR la nulidad de la Resolución No. RDP 017761 del 04 de agosto de 2020 por medio de la cual se declaró deudora a la demandante de la suma de $3.795.674 por concepto de mayores mesadas pensionales recibidas respecto de la reliquidación de la pensión gracia de la demandante GLADYS EVELIA PAEZ DE PUENTES, así como de la Resolución No. RDP 022791 del 06 de octubre de 2020 que resolvió el recurso de reposición contra la Resolución No. RDP 017761, emitidas por la UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento DECLARAR que la señora GLADYS EVELIA PAEZ DE PUENTES no es deudora de la UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP por el concepto establecido en las Resoluciones No. RDP 017761 del 04 de agosto de 2020 y No. RDP 022791 del 06 de octubre de 2020, y en consecuencia no podrán constituir base para procesos de cobro alguno en contra de la demandante.
TERCERO. - SIN CONDENA EN COSTAS, de acuerdo con las consideraciones de esta decisión. CUARTO.- NOTIFICAR por Secretaría del contenido de la presente providencia (…) Para arribar a esa conclusión relacionó en el marco jurídico la pensión gracia y su liquidación, del principio de buena fe, y su aplicación en la devolución de las prestaciones periódicas pagadas erróneamente y del fraude global para analizar el desconocimiento a ese principio cuando existe reconocimiento o reliquidación pensional en cumplimiento de mandatos judiciales, pero en desconocimiento de normas que rigen el proceso judicial.
Luego, referenció los hechos probados y en primer lugar abordó el cargo del procedimiento administrativo y la aplicación del debido proceso. Al respecto señaló que la UGPP a través de la Resolución No. RDP 011464 del 12 de mayo de 2020, acató la orden del juez penal, en consecuencia, dejó sin efectos el fallo de tutela que amparó los derechos de la demandante, así como, la Resolución No. 40771 del 29 de noviembre de 2005, que acató dicho fallo constitucional y reliquidó su pensión gracia con todos los factores devengados en el último año a la adquisición del status.
Que esa decisión evitó que continuara ejecutándose, ordenó que se liquidaran mayores valores pagados, y fue notificada por aviso a la actora sin pronunciamiento alguno. Agregó que si la Resolución No. 40771 quedó sin efectos, ello incidía en los pagos realizados a la demandante, y correspondía a la UGPP recuperar lo pagado en exceso en pro del erario y emprender las actuaciones administrativas para tal fin con arreglo al numeral 10 del Medio de control: NYR Demandante: Gladys Evelia Páez de Puentes Demandado: UGPP Expediente: 15001 33 33 011 2021 00031 01 artículo 6 del Decreto 575 de 2023, como lo hizo con los actos censurados; en estos estableció formalmente los mayores valores pagados por concepto de la reliquidación de la pensión gracia efectuada a través de la Resolución No. 40771.
Y, aclaró que los 2 meses y 20 días transcurridos entre la expedición de la Resolución 011464 y la No. 017761, acto demandado, no afectaba su validez. Así mismo, que no era procedente la acción de lesividad, pues si se dejó sin efecto la Resolución No. 40771, conforme con la decisión de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, no existiría un acto administrativo que demandar.
Por tanto, el proceso administrativo adelantado por la UGPP respetó y acató las garantías del núcleo esencial del derecho fundamental al debido proceso. Sin embargo, al examinar el segundo cargo de nulidad referente al desconocimiento del principio de buena fe y la existencia o no de posible fraude global, el a-quo sostuvo que sí estaba llamado a prosperar.
Ello porque la UGPP no analizó la conducta de la demandante para desvirtuar la presunción de buena fe con la que actuó frente a los pagos pensionales recibidos; en los actos enjuiciados no se realizó un análisis de fondo al respecto, y solamente se partió del supuesto que conocía de la desaparición del derecho, contrariando así el precitado principio constitucional.
Al respecto resaltó que, en la sentencia del 18 de julio de 2017, de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia se analizó solo la responsabilidad penal por el delito de prevaricato por acción de Néstor Gilberto Amaya Barrera, juez que profirió la sentencia de tutela del 28 de abril de 2004 dentro del radicado No. 2004-0113, y no de la demandante.
Que en esa providencia se advirtió irregularidades en el reparto y trámite de la acción, la inactividad probatoria, falta de motivación del fallo e inobservancia del contexto particular de cada actor; decisión en la que no se analizó conducta alguna dolosa o de mala fe de la actora, ni se referenció actuar fraudulento. No se configuró un fraude global acorde con las reglas jurisprudenciales, porque no existió una decisión de la administración negando el derecho reclamado, en este caso, la reliquidación de la pensión gracia reconocida en favor de la demandante.
Medio de control: NYR Demandante: Gladys Evelia Páez de Puentes Demandado: UGPP Expediente: 15001 33 33 011 2021 00031 01 Aclaró que aunque para la fecha del fallo de tutela -28 de abril de 2004-, ya se había emitido el Auto No. 0111372 del 18 de noviembre de 2003 por CAJANAL, que denegó dicha reliquidación, no lo es menos que la parte interesada presentó recurso contra esa decisión, y fue decidido a través de la Resolución No. 5831 del 29 de julio de 2004, es decir, que para el momento en que la demandante acudió a la acción constitucional de tutela aún no se contaba con un pronunciamiento de fondo por la administración respecto de la revisión de la pensión gracia de la demandante.
Si bien la señora Páez de Puentes acudió a la acción de tutela con otras 270 personas, la cual fue instaurada en Bogotá- lugar distinto de su domicilio y al último lugar de prestación de servicios-, no lo es menos que en dicha ciudad se emitió el acto administrativo por el cual, en principio, se negó la revisión o reliquidación de la pensión gracia de la demandante, y, no se trasgredió las reglas de reparto del Decreto 2591 de 1991.
Igualmente, la decisión emitida por la jurisdicción penal, nada dice sobre la existencia o no del derecho a la reliquidación de la pensión gracia reconocida a la señora Páez de Puentes a partir de la Resolución No. 17702 del 10 de julio de 2002, teniendo en cuenta que en aquella solo se discutió la ilegalidad del pronunciamiento del juez de tutela, el cual no analizó de manera particular y concreta los antecedentes administrativos de los accionantes, incluida la aquí demandante.
Y que la parte demandada no probó actuación fraudulenta de la demandante. En consecuencia, al no consolidarse indicios de fraude global para disponer el pago de prestaciones periódicas que la actora devengó de buena fe, era dable declarar la nulidad de los actos demandados, accediendo al restablecimiento del derecho pretendido. IV. RECURSO DE APELACIÓN9 La UGPP apeló y solicitó que la decisión se revocara y se negaran las pretensiones de la demanda.
En su criterio, el a-quo hizo una incorrecta interpretación normativa, al concluir que no desvirtuó la presunción de buena fe con que actuó la demandante frente a los pagos realizados conforme una decisión cuyos efectos fueron suspendidos; incurrió en un 9 En SAMAI – Actuaciones del proceso de primera instancia – índice 00055. Medio de control: NYR Demandante: Gladys Evelia Páez de Puentes Demandado: UGPP Expediente: 15001 33 33 011 2021 00031 01 enriquecimiento sin justa causa en la que no es aceptable que el patrimonio de un sujeto se traslade al de otro, sin que exista una causa eficiente y jurídica que lo sustente.
Sobre este particular, insistió que por fallo del 28 de abril de 2004 proferido por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Bogotá se ordenó la reliquidación definitiva de la pensión gracia de los accionantes, entre ellos, la demandante, que en cumplimiento de esa decisión, CAJANAL expidió la Resolución No. 40771 del 29 de noviembre de 2005, que reliquidó esa pensión, con la inclusión de todos los factores salariales percibidos, como la asignación básica, prima de navidad, prima de vacaciones, sobresueldo, prima de alimentación, prima de grado y el 10% de la prima rural, elevando la cuantía a $1.664.708 M/Cte., efectiva a partir del 1 de marzo de 2002.
Posteriormente, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá en sentencia del 18 de julio de 2017, ordenó la suspensión de los efectos jurídicos de la sentencia de tutela del 28 de abril de 2004, promovida por el sindicado dentro del radicado 2004-00113, así como, de los actos administrativos subsiguientes, emitidos para dar cumplimiento a lo ordenado por el juez constitucional.
Decisión confirmada por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia en sentencia del 12 de diciembre de 2019. Por ende, con ocasión al fallo constitucional existió un pago inadecuado de mayores mesadas pensionales a favor de la actora, y que la UGPP busca evitar un enriquecimiento sin causa por parte de aquella, cumplir con las decisiones de la justicia penal, garantizar y proteger los dineros para la Seguridad Social y evitar un detrimento patrimonial.
Que el fallador de primera instancia soslayó que el monto de la acreencia pensional se obtuvo “con actos que indujeron en error” (sic), lo que se demostró con los procesos judiciales referidos, que aunque opera el principio constitucional y presunción de buena fe en las actuaciones de los particulares, no lo es menos que la ignorancia de la ley y la condición de persona mayor de edad de la actora, no sirve de excusa a su favor a fin de eximirla en el pago de los dineros recibidos en exceso y que configuran un enriquecimiento sin justa causa.
V. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El proceso correspondió al despacho No. 2 de este Tribunal, y, a través de auto del 24 de octubre de 2023 fue admitido el recurso de apelación10 10 En SAMAI índice 005. Medio de control: NYR Demandante: Gladys Evelia Páez de Puentes Demandado: UGPP Expediente: 15001 33 33 011 2021 00031 01 VI.- CONSIDERACIONES 1.- Competencia Según el artículo 153 del CPACA, este Tribunal es competente para resolver la apelación presentada por la entidad accionada contra la sentencia del 4 de agosto de 2023 proferida por el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Tunja, que accedió a las pretensiones. 2.- Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si como lo sostuvo el a-quo, era dable declarar la nulidad de los actos censurados, pues la UGPP no probó dolo o maniobras fraudulentas, ni fraude global en la interposición de acción de tutela para lograr la reliquidación de la pensión gracia de la actora, por tanto, no desvirtuó la presunción de buena fe que la favorecía, y no era dable cobrarle los mayores valores que devengó por reliquidación de esa pensión, o, si, como lo adujo esa entidad en su recurso, sí se desvirtuó tal presunción a partir de las actuaciones de la justicia penal que dejó sin efectos el acto administrativo que reliquidó la pensión gracia por orden constitucional, así mismo, porque se generó un enriquecimiento sin causa a favor de la actora, y porque busca proteger los dineros del Sistema General de Pensiones. 3.- Tesis de la Sala CONFIRMARÁ el fallo apelado por cuanto con la sentencia del 12 de diciembre de 2019 proferida por la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia que condenó al ex juez Néstor Gilberto Amaya Barrera por el delito de prevaricato por acción, al proferir el fallo de tutela del 28 de abril de 2004, a través del cual ordenó la reliquidación de la pensión gracia de la actora no se prueba el dolo o maniobras fraudulentas por parte de aquella para lograr esa decisión judicial favorable, tampoco se vislumbran otros elementos de juicio que las acredite; por ende, la UGPP no desvirtuó la presunción de buena fe que protegía las actuaciones de la señora Gladys Evelia Páez de Puentes ante las autoridades.
Tampoco se probó un fraude global en la interposición de la acción constitucional para lograr la orden judicial para tal reliquidación, por vía de tutela, ya que no se configuraron los presupuestos jurisprudenciales para ello, en particular, porque una vez la UGPP negó la Medio de control: NYR Demandante: Gladys Evelia Páez de Puentes Demandado: UGPP Expediente: 15001 33 33 011 2021 00031 01 reliquidación de la pensión gracia, la acción de tutela fue interpuesta en el lugar de expedición del acto denegatorio.
Finalmente, no se configura un enriquecimiento sin causa por parte de la demandante y en contra de la entidad accionada, como quiera que no resulte procedente la aplicación de sus presupuestos: la inexistencia de otras vías procesales para su reclamación y porque no se desvirtuó la presunción de buena fe que permitía a la actora percibir las mesadas pensionales reliquidadas. 4.- Marco jurídico - La pensión de jubilación gracia y su reliquidación11 La pensión de jubilación gracia fue consagrada mediante el artículo 1° de la Ley 114 de 1913, en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales, que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años.
Posteriormente, la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados docentes y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública, autorizando a los docentes, según el artículo 6, a completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, sumando los servicios prestados en diversas épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, al asimilar para tales efectos la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria.
Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia de jubilación se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. Así mismo, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma en mención que: “(…) Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá 11 Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 16 de agosto de 2018. Rad. No. 0258-2017. C.P. Dr. César Palomino Cortés. Retomada en Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 3, Sentencia del 15 de julio de 2021. Radicación 152383333003-2018-00127-01. M.P. José Ascensión Fernández.
Medio de control: NYR Demandante: Gladys Evelia Páez de Puentes Demandado: UGPP Expediente: 15001 33 33 011 2021 00031 01 reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. (…)” La disposición transcrita fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado12, pronunciamiento en el cual se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia y en el que, a propósito del artículo 15 trascrito Ahora bien, las pensiones reguladas por regímenes especiales se rigen por las normas aplicables a ellas, para el caso de la pensión gracia, el artículo 2 de la Ley 114 de 1913, estableció que “La cuantía de la pensión será la mitad del sueldo que hubieren devengado en los dos últimos años de servicio.
Si en dicho tiempo hubieren devengado sueldos distintos, para la fijación de la pensión se tomará el promedio de los diversos sueldos.” Con la expedición de la Ley 4ª de 1966, se modificó el monto y el promedio y en el artículo 4 ibídem, no excluyó ninguna pensión de las percibidas por los servidores oficiales; dicha normatividad fue reglamentada mediante el Decreto 1743 de 1966, el cual en el artículo 5, estableció: “A partir del veintitrés (23) de abril de 1960 inclusive, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, serán liquidadas y pagadas tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual de salarios devengados durante el último año de servicios, previa la demostración de su retiro definitivo del servicio público.” Conforme con lo anterior, las pensiones de régimen especial, como en este caso es la pensión gracia, no pueden ser liquidadas al tenor del ordenamiento establecido en la Ley 33 de 1985, en el entendido que no se trata de una pensión ordinaria sino especial, excluida de esta reglamentación por determinación expresa del legislador al tenor de lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 1° de la Ley 33 de 19854, así como tampoco puede aplicarse lo dispuesto en la Ley 62 de 1985, pues ésta solo modificó el artículo 3 y mantuvo incólume el artículo 1°, referente al régimen de excepción en su aplicación. Así las cosas, se debe tener en cuenta lo establecido en el régimen anterior y el especial, es decir, el regulado en la Ley 4ª de 1966 y en su Decreto Reglamentario 1743 del mismo año, tomando como base el promedio mensual de los salarios obtenidos en el último año de servicios, en donde este último año de servicios se refiere al año anterior a la consolidación del derecho, en la medida en que es ese momento a partir del cual se empieza a devengar, 12 Consejo de Estado.
Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. C.P. Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda Medio de control: NYR Demandante: Gladys Evelia Páez de Puentes Demandado: UGPP Expediente: 15001 33 33 011 2021 00031 01 admitiendo compatibilidad con el salario, bajo el entendido que no es necesario acreditar el retiro definitivo del servicio, para percibir la pensión gracia. - Del principio de buena fe en la devolución de las mesadas pagada por el reconocimiento de una pensión de vejez Conforme con el literal c) del ordinal 1 del artículo 164 del CPACA la demanda podrá ser presentada en cualquier tiempo cuando “se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas.
Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”. Esta disposición reprodujo el contenido del numeral 2 del artículo 136 del antiguo CCA. La buena fe es un principio que tiene su origen de conformidad con lo previsto en el artículo 83 Superior, en el cual el constituyente plasmó la presunción de que el actuar de los particulares frente a la autoridad.
Al constituirse en una presunción de carácter legal, le corresponde la parte que la cuestiona, probar entonces la ocurrencia de la mala fe, pues en el escenario en que no se logre demostrar, “la presunción de la buena fe que protege las actuaciones de los particulares se mantiene incólume”13. Al respecto, la Corte Constitucional ha dicho lo siguiente: “En relación con el principio de la buena fe cabe recordar que es uno de los principios generales del derecho, consagrado en el artículo 83 de la Constitución, el cual gobierna las relaciones entre la Administración Pública y los ciudadanos, y que sirve de fundamento al ordenamiento jurídico, informa la labor del intérprete y constituye un decisivo instrumento de integración del sistema de fuentes colombiano. En tal sentido, el mencionado principio es entendido, en términos amplios, como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jurídico; de igual manera, cada una de las normas que componen el ordenamiento jurídico debe ser interpretada a luz del principio de la buena fe, de tal suerte que las disposiciones normativas que regulen el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes legales, siempre deben ser entendidas en el sentido más congruente con el comportamiento leal, fiel y honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma.
En pocas palabras, la buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades discrecionales de la administración pública y ayuda a colmar las lagunas del sistema jurídico.” Resaltado y subrayado por la Sala14 13 Sentencia C-840 del 9 de agosto de 2001, M.P.: Dr. Jaime Araujo Rentería, expediente D-3389. 14 Corte Constitucional, Sentencia C-1049 del 26 de octubre de 2004, M. P. Clara Inés Vargas Hernández, Referencia: expedientes D-5168.
Medio de control: NYR Demandante: Gladys Evelia Páez de Puentes Demandado: UGPP Expediente: 15001 33 33 011 2021 00031 01 Así ese Tribunal Constitucional estableció que el principio de buena fe versa sobre las exigencias de “honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada” con relación a las actuaciones que adelantan los administrados ante el Estado y viceversa.
Dicho postulado constitucional posteriormente fue incorporado a la jurisdicción contencioso-administrativa por medio del literal c) del numeral 1° del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), el cual estipuló que, con relación a recuperar las prestaciones periódicas, se exige la clara demostración de la mala fe del particular, atendiendo a que, en principio, no habría lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe.
En palabras del Consejo de Estado: “principalmente cuando la pretensión de restablecimiento es el reembolso o la devolución de sumas de dinero pagadas y no debidas, la ley se ha encargado de cualificar la manera en que ello es posible. En tal virtud, el literal c) del numeral 1.º del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 expresamente consagra que, en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en modalidad de lesividad, no habrá lugar a la recuperación de las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; ello, guardando correspondencia con lo que venía dispuesto en el artículo 136 del Decreto 01 de 1984 y principalmente con la presunción contenida en el canon 83 de la Constitución Política ( ) Así las cosas, la buena fe se presume en todos los actos de los particulares y de las autoridades, supuesto al que se ajusta el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto por el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011.
Ahora bien, al tratarse de una presunción legal, admite prueba en contrario, de manera que quien lo alegue debe probar que se actuó de mala fe (…)” Resaltado y subrayado por la Sala15 Lo anterior ha sido reiterado en múltiples ocasiones por el máximo órgano de cierre de la jurisdicción contencioso-administrativa, al respecto: “Implica la convicción del ciudadano, en que el acto emanado de la administración está sujeto a legalidad y por ende no tiene que prever que sea susceptible de demanda judicial o revocatoria, pues existe una legítima confianza en la actuación pública dada precisamente por la presunción de legalidad de la que gozan los actos administrativos (…) El principio de la buena fe incorpora una presunción legal, que admite prueba en contrario y por ello, le corresponde a quien lo echa de menos probar que el peticionario actuó de mala fe.
Por ello, en tratándose de un error de la administración al concederse el derecho a quien no reunía los requisitos legales, no puede permitir a la entidad alegar a su favor su propia culpa para tratar de recuperar un dinero que fue recibido por una persona de buena fe (…) Distinta es la situación cuando el reconocimiento del derecho no deviene directamente del error de la administración, en cuyo caso, habrá que analizar situaciones particulares de los actos de los involucrados en la actuación, y la utilidad e incidencia en la producción de los actos definitivos que resolvieron la cuestión (…) La utilización de un documento fraudulento, falso o apócrifo dentro de la actuación administrativa, y que ello desemboque en el reconocimiento de un derecho pensional, permite desvirtuar la presunción de buena 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección A, Sentencia del 25 de noviembre de 2021, Radicado No. 05001-23-33-000-2013-00628-02, No. Interno: 1509-20.
Medio de control: NYR Demandante: Gladys Evelia Páez de Puentes Demandado: UGPP Expediente: 15001 33 33 011 2021 00031 01 fe que gobierna los actos del peticionario, haciendo viable así, la recuperación de los dineros pagados de manera indebida. (…)” Resaltado y subrayado por la Sala16 Es así como este Tribunal concluye que para que sea procedente la devolución de los saldos pagados con ocasión al acto administrativo para el que le es pretendida la nulidad, la administración debe demostrar “la utilización de un documento fraudulento, falso o apócrifo dentro de la actuación administrativa” por medio del cual el administrado logró acceder a una prestación como lo es la pensión. Si por el contrario, ello se generó como consecuencia al actuar de la administración, esta no puede alegar su propia culpa y beneficiarse de ella, es decir, no habría lugar a declarar la devolución de aquellos saldos que fueron pagados al particular que, cumpliendo con todos los requisitos exigidos por la ley, logró acceder, de buena fe, a la prestación legal, pues ello no deviene de la intervención del particular sino propiamente por la culpa de la administración, siendo entonces irrazonable y desproporcionado pretender que el particular pague por aquello en lo que no tuvo algún tipo de culpa o injerencia. - Fraude global17 El Consejo de Estado, al resolver asuntos relativos al alcance del principio de buena fe regulada desde el artículo 136 del CCA – ahora literal c), numeral 1 del artículo 164 del CPACA- en aquellos eventos en los cuales se demandaba el acto administrativo mediante el cual se reconoce una pensión gracia a docentes que no tenían derecho a acceder a tal prestación, no por error de la administración, sino en cumplimiento de una orden de tutela, precisó lo siguiente: "Cuando se trata de un error de la administración al concederse el derecho pensional a quien no reunía los requisitos, no puede la entidad alegar a su favor su propia culpa para tratar de recuperar un dinero que fue recibido por una persona de buena fe.
Pero si el acto de reconocimiento pensional no fue originado por un error de la administración sino en cumplimiento de una orden judicial, que encierra numerosas dudas, la discusión debe dirigirse a desvirtuar la presunción legal que ampara la actuación del beneficiado con dicho reconocimiento18. Igualmente, el Máximo Tribunal señaló19: 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección “B”, Sentencia del 25 de abril de 2019, Radicado no. 15001-31-33-000-2013-00041-02, No. Interno: 2904-18 17 En Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 4.
Sentencia del 24 de julio de 2015. Radicación 150012333-000-2013-00115-000. M.P. Félix Alberto Rodríguez Riveros. 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Radicado No. 25000-23-25-000-2011-00170-01. Sentencia del 27 de noviembre de 2014. C.P. Luis Rafael Vergara Quintero. 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Radicado No. 25000-23-25-000-2011-00609-02.
Sentencia del 1 de septiembre de 2014. C.P. Medio de control: NYR Demandante: Gladys Evelia Páez de Puentes Demandado: UGPP Expediente: 15001 33 33 011 2021 00031 01 En primer lugar, valga resaltar los particulares contornos en que se desarrolló éste caso, en tanto que la Resolución No. 47427 de 15 de septiembre de 2006 (fls. 140 y ss del Cdno. Ppal), reconoció y ordenó el pago de una pensión gracia a favor de la señora Luz Mery Melo Melo, efectiva a partir del 24 de junio de 2000, acto que fue emitido en cumplimiento de la orden impartida por el Juez Primero Laboral del Circuito de Ciénaga-Magdalena que dentro de la acción radicada con el No. 0063-06, tuteló los derechos al debido proceso y a la igualdad y como consecuencia de ello ordenó reconocer de manera definitiva la pensión gracia a más de 140 accionantes, entre ellos la demandada, atendiendo a la acreditación de 20 años de servicios docentes con vinculación nacional (fl. 102 y ss C. 1).
Como se aprecia, este caso no fue originado por un error de la administración al emitirse el acto administrativo de reconocimiento pensional en cumplimiento de una orden judicial, orden que si bien encierra numerosas dudas acerca de su probidad como lo señaló el a quo, es claro que la discusión debe dirigirse a desvirtuar la presunción legal que ampara la actuación de la señora Melo Melo, conforme a lo señalado por el Inciso segundo del artículo 136 del Decreto 01 de 1984.
Así las cosas, de cara a controvertir la presunción de buena fe, el Consejo de Estado acudió a los derroteros que la Corte Constitucional definió en la sentencia T-218 de 2012, para definir si se configura o no mala fe en asuntos como el que se estudia. En el mencionado pronunciamiento de tutela se consideró que la providencia de 11 de diciembre de 2006, mediante la cual se había reconocido la pensión gracia a multiplicidad de accionantes en sede de tutela por un juez civil de circuito de Magangué (Bolívar), "está maculada por un fraude que corrompería la administración de justicia" Esto, principalmente por las siguientes circunstancias: a) La carencia de competencia del juez con fundamento en las siguientes razones: (i) Ninguno de los accionantes contaba con cédula de ciudadanía de Magangué o Bolívar;
(ii) Ninguno tenía su residencia en ese departamento, y prestaron sus labores en departamentos diferentes al mencionado; (iii) El lugar donde se profirieron las resoluciones que denegaban la prestación fue Bogotá, misma ciudad donde recibiría notificaciones la parte demandante; b) Se había declarado disciplinariamente responsable al juez que profirió la sentencia de tutela, por incurrir en falta gravísima dolosa e imponerle sanción de destitución e inhabilidad para ejercer cargos públicos por espacio de diez (10) años, al desconocer la procedibilidad de la acción de amparo. c) Los accionantes no allegaron resolución de nombramiento que pudiera dar cuenta de la entidad territorial responsable de la vinculación, así como del lugar de trabajo y del tiempo de servicio prestado, pues se limitaron a anexar (además del poder, la cédula y la solicitud Medio de control: NYR Demandante: Gladys Evelia Páez de Puentes Demandado: UGPP Expediente: 15001 33 33 011 2021 00031 01 correspondiente) resoluciones proferidas por CAJANAL que denegaban el reconocimiento prestacional.
Además, muchos actos administrativos resultaban legibles, la información era insuficiente o carente de claridad, no contenían referencia alguna a años de servicio y no especificaron la entidad responsable de la vinculación, pues en algunos, ni siquiera se acreditaba la calidad de docente. d) Se verificó la ciudad en que fueron otorgados los poderes otorgados a los abogados y el domicilio de los poderdantes, para verificar que ninguno de los actores tenía relación domiciliaria con el municipio de Magangué, con lo que no se vislumbraba mayor cercanía con esa región. Lo anterior llevó a la Corte constitucional a considerar que la sentencia adoptada por el Juzgado Civil del Circuito de Magangué fue producto de un denominado “fraude global”, siendo la sentencia uno de los elementos de ella, razón por la que dejó sin efectos la referida providencia, al considerar, además, que ella no constituía título válido cuyo cumplimiento pudiera ser exigido a través de las vías legales20.
Precisados así los criterios decantados por la Corte Constitucional en la mencionada providencia, el Consejo de Estado procedió a aplicarlos concluyendo así, que las actuaciones de los demandados no se rigieron por los conceptos de buena fe pues se dieron una serie de dudosas actuaciones de tipo global para obtener el reconocimiento de la pensión gracia que los beneficiaron, y en tal virtud, no podía aceptarse que se aplicara allí el beneficio jurídico que prescribía el artículo 136 del C.C.A. cuando se ha obtenido lucro a través de una acción reprochable.
Cabe indicar que en reciente sentencia del 19 de febrero de 202621, ese Órgano de Cierre de esta jurisdicción recordó los requisitos para desvirtuar la presunción de buena fe que rige las actuaciones de los particulares ante actuaciones en que se debate el reconocimiento pensional y se acude al mecanismo constitucional de tutela para su reconocimiento dentro del denominado “fraude global”, así: El anterior análisis ha sido desarrollado de manera reiterada para poder establecer si en los diferentes casos se presentan hechos o situaciones que ponen en entredicho la buena fe al momento de definir el estatus pensional.
En sentencia de 26 de noviembre de 2011 esta Sala indicó: 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Radicado No. 25000-23-25-000-2011-00170-01. Sentencia del 27 de noviembre de 2014. C.P. Luis Rafael Vergara Quintero 21 Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección A, C.P. Luis Eduardo Mesa Nieves. Sentencia del 19 de febrero de 2026.
Radicación: 41001 23 33 000 2014 00153 03 (6004-2024). Demandante: UGPP, Demandado: Balmes Hernández Santana. Tema: Lesividad. Fraude global. Devolución de dineros obtenidos de mala fe. Ley 1437 de 2011. Medio de control: NYR Demandante: Gladys Evelia Páez de Puentes Demandado: UGPP Expediente: 15001 33 33 011 2021 00031 01 «De acuerdo a lo expuesto, es dable predicar que se presenta un fraude global en los siguientes eventos: i) cuando la entidad de previsión social haya negado el reconocimiento de la pensión gracia por cuanto cuando luego de la negativa prestacional por parte de la entidad de previsión social, el docente acuda a través del ejercicio de la acción de tutela en un lugar apartado de su domicilio, del último lugar de prestación de servicios, o ii) del lugar de expedición de los actos administrativos previos, pues tales situaciones ponen en entredicho la buena fe de su actuar.»22 La configuración de un fraude global permite desvirtuar la presunción de buena fe que guía la actuación de los particulares cuando se prueba que adelantaron actuaciones procesales dudosas a fin de obtener una decisión judicial favorable por vía de la acción constitucional de tutela, cuando no tenía derecho a un reconocimiento pensional, De tal manera que corresponde al juez contencioso administrativo analizar tales actuaciones, así como los actos administrativos denegatorios del reconocimiento pensional, de igual forma, el último lugar de prestación del servicio del interesado y el lugar de expedición de dichos actos como criterios para la debida aplicación de las reglas de interposición de tutela y de ello derivar o no la existencia de ese tipo de fraude. 5.- Caso concreto Como se anticipó, la Sala CONFIRMARÁ el fallo apelado, ya que como lo concluyó el a- quo, era dable declarar la nulidad de los actos censurados por infracción de normas superiores, pues la UGPP no probó dolo o maniobras fraudulentas, ni fraude global por la actora en la interposición de la acción de tutela a fin de lograr la reliquidación de su pensión gracia, por tanto, no desvirtuó la presunción de buena fe que la favorecía, y no le era dable cobrarle los mayores valores devengados por ello.
Menos aún resulta aplicable un enriquecimiento sin justa causa a favor de la accionante. Al efecto, se encontró probado que la actora laboró como docente al servicio del Departamento de Boyacá – prestando sus servicios en la institución educativa “El Salvial” de municipio de Motavita23 Luego, que a través de Resolución No. 17702 del 10 de julio de 2002, CAJANAL reconoció pensión de “jubilación” a la señora Gladys Evelia Páez de Puentes, en cuantía de 22 Véanse, entre otras: Consejo de Estado.
Sección Segunda. Sentencia de 26 de noviembre de 2020. Radicado: 68001-23- 33-000-2013-00231-03 (1024-2016). / Sentencia de 25 de noviembre de 2021. Radicado: 50001 23 33 000 2013 00060 01 (3336-2018) / Sentencia de 25 de noviembre de 2021. Radicado: 52001-23-33-000-2014-00202-02 (4818-2019). 23 En SAMAI, Gestión en otros despachos – Actuaciones de primera instancia – índice 00015 – Carpeta C01AntecedentesAdministrativos – 46.ZIP y allí el PDF 6 Medio de control: NYR Demandante: Gladys Evelia Páez de Puentes Demandado: UGPP Expediente: 15001 33 33 011 2021 00031 01 $1.361.133,75, efectiva a partir del 1 de marzo de 2002, fecha de adquisición de estatus, y tuvo en cuenta como factores para su liquidación asignación básica y sobresueldo24 Posteriormente, que el 28 de abril de 2003, la demandante por medio de su apoderado Osman Hipólito Roa elevó derecho de petición a CAJANAL con el fin de que se reliquidara su pensión gracia incluyendo primas, horas extras, bonificaciones y demás conforme con la Ley 4 de 196625 Luego, el citado apoderado presentó acción de tutela y por medio de fallo del 16 de septiembre de 2003, el Juzgado Diecinueve Penal del Circuito de Bogotá tuteló el derecho de petición de la actora y ordenó al director de CANAJAL que en el término de 48 horas diera respuesta a la petición sobre la revisión de la liquidación de pensión radicada ante esa entidad por el abogado Osman Hipólito Roa, 28 de abril de 200326 En consecuencia, CAJANAL dio cumplimiento a la anterior decisión, y a través de auto No. 111372 del 18 de noviembre de 2003, negó a la accionante la solicitud de revisión de la pensión gracia27 Esta decisión fue notificada por conducta concluyente al citado abogado28 El 5 de diciembre de 2003, el citado apoderado de la demandante interpuso recurso de apelación e insistió en la procedencia de la reliquidación de la pensión gracia de la actora con todos los factores salariales que devengó en el año anterior a la fecha de adquisición del estatus29 Ese recurso fue concedido el 31 de diciembre siguiente30 Y, mediante fallo del 28 de abril de 2004, proferido dentro de la acción de tutela 2004- 00113, el Juzgado Primero Penal del Circuito de Bogotá cuyo titular era el juez Néstor Gilberto Amaya Barrera, tuteló los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, reconocimiento a una pensión justa y vida digna vulnerados por CAJANAL a 270 accionantes, entre estas, la demandante, y ordenó a esa entidad que en el término de 30 días contados a partir de su notificación proceda, si ya no lo hubiera hecho, a reliquidar en forma 24 En SAMAI, Gestión en otros despachos – Actuaciones de primera instancia – índice 00015 – Carpeta C01AntecedentesAdministrativos – PDF 11 25 En SAMAI, Gestión en otros despachos – Actuaciones de primera instancia – índice 00015 – Carpeta C01AntecedentesAdministrativos – Acuse _ solicitud 529022 – PDF 14 26 En SAMAI, Gestión en otros despachos – Actuaciones de primera instancia – índice 00015 – Carpeta C01AntecedentesAdministrativos – Acuse _ solicitud 529022 – PDF 20 27 En SAMAI, Gestión en otros despachos – Actuaciones de primera instancia – índice 00015 – Carpeta C01AntecedentesAdministrativos – 21.ZIP y en PDF 31 Según motivación del acto administrativo que allí reposa. 28 En SAMAI, Gestión en otros despachos – Actuaciones de primera instancia – índice 00015 – Carpeta C01AntecedentesAdministrativos – 21.ZIP y allí el PDF 24 29 En SAMAI, Gestión en otros despachos – Actuaciones de primera instancia – índice 00015 – Carpeta C01AntecedentesAdministrativos – PDF 31 Según motivación del acto administrativo que allí reposa. 30 En SAMAI, Gestión en otros despachos – Actuaciones de primera instancia – índice 00015 – Carpeta C01AntecedentesAdministrativos – 21.ZIP y allí el PDF 27 Medio de control: NYR Demandante: Gladys Evelia Páez de Puentes Demandado: UGPP Expediente: 15001 33 33 011 2021 00031 01 definitiva, su pensión conforme a lo consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en concordancia con el artículo 4 de la Ley 4 de 1966, incluyendo todos los factores salariales sin prescripción, junto con la respectiva indexación y la retroactividad de la reliquidación31 Dentro de los hechos narrados señaló que “Aducen en esencia los accionantes, a través de apoderado que CAJANAL, les reconoció y liquidó las pensiones, pero excluyó o no tuvo en cuenta todos los factores salariales, como lo dispone la Ley 4 de 1966, y el Decreto 546 de 1971, por cuya razón los solicitan la protección tutelar respecto de Derechos Fundamentales de IGUALDAD, MINIMO VITAL Y SEGURIDAD SOCIAL, los que fueron vulnerados por la entidad accionada al incurrir en vías de hecho”.
Con Resolución No. 5831 del 29 de julio de 2004, CAJANAL confirmó el auto No. 111372 del 18 de noviembre de 2003, proferida por la Subdirección General de Prestaciones Económicas que negó la reliquidación pensional de gracia32 Fue notificada por conducta concluyente el 17 de agosto siguiente33 Por medio de Resolución No. 40771 del 29 de noviembre de 2005, CAJANAL dio cumplimiento al fallo de tutela del 28 de abril de 2004, proferido por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Bogotá y como consecuencia, dispuso reliquidar la pensión gracia de la señora Gladys Evelia Páez de Puentes, con los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la fecha del estatus jurídico -1 de marzo 2002-, entre estos, asignación básica, prima de navidad, prima de vacaciones, sobresueldo, prima de alimentación, prima de grado, prima rural según certificado salarial; elevando la cuantía en la suma de $1.664.708, efectiva a partir del 1 de marzo de 200234.
Este acto administrativo fue notificado personalmente a la demandante el 28 de diciembre de 200535 Años más tarde, la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia en sentencia del 12 de diciembre de 2019, confirmó la sentencia del 18 de julio de 2017 proferida por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá mediante la cual condenó al exjuez 31 En SAMAI, Gestión en otros despachos – Actuaciones de primera instancia – índice 00015 – Carpeta C01AntecedentesAdministrativos – PDF 30 32 En SAMAI, Gestión en otros despachos – Actuaciones de primera instancia – índice 00015 – Carpeta C01AntecedentesAdministrativos – PDF 31. 33 En SAMAI, Gestión en otros despachos – Actuaciones de primera instancia – índice 00015 – Carpeta C01AntecedentesAdministrativos – 31.ZIP y allí el PDF 32 34 En SAMAI, Gestión en otros despachos – Actuaciones de primera instancia – índice 00015 – Carpeta C01AntecedentesAdministrativos – PDF 35 35 En SAMAI, Gestión en otros despachos – Actuaciones de primera instancia – índice 00015 – Carpeta C01AntecedentesAdministrativos – 35.ZIP y allí el PDF 35 Medio de control: NYR Demandante: Gladys Evelia Páez de Puentes Demandado: UGPP Expediente: 15001 33 33 011 2021 00031 01 Néstor Gilberto Amaya Barrera como autor del delito de prevaricato por acción, al proferir el fallo de tutela del 28 de abril de 2004, dentro del radicado 2004-0011336.
En esa sentencia se indicó que en el fallo apelado “fueron valoradas en conjunto con todas las circunstancias objetivas que se presentaron en la actuación de tutela 2004-00113, tales como las irregularidades en el reparto y trámite de la acción, la inactividad probatoria del despacho, la absoluta falta de motivación del fallo, la inobservancia del contexto particular de cada actor, y el millonario beneficio económico para los 270 demandantes” Y que “Así pues, el inculpado, al abordar los puntos de derecho que necesariamente han debido determinar la adopción de una decisión distinta de la que tomó, en especial, la procedibilidad de la acción constitucional, la subsidiariedad del mecanismo, la existencia de un perjuicio irremediable, la aplicación de la presunción de veracidad, y la verificación de la situación específica de cada demandante, se abstuvo de realizar un análisis fundamentado de los mismos y se limitó a presentar aseveraciones lacónicas, desprovistas de sustento razonable”.
La anterior providencia quedó ejecutoriada el 12 de diciembre de 2019. Es así como, la UGPP expidió la Resolución No. RDP 11464 del 12 de mayo de 2020 a través de la cual dio cumplimiento a la anterior decisión de la justicia penal y en consecuencia dejó sin efectos la Resolución No. 40771 del 29 de noviembre de 2005, que dio cumplimiento al fallo de tutela 2004-00113 proferido por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Bogotá del 28 de abril de 2004 que reliquidó la pensión gracia de la señora Gladys Evelia Páez de Puentes.
En esa decisión se consignó que Que mediante comunicación interna con radicado no. 2020800100760902 23 de abril del 2020 (...) No. Proceso Penal 11001220400020150019402 Investigado Calidad Néstor Gilberto Amaya Barrera C.C 19418192 Juez 1 Penal del Circuito de Bogotá Delito Prevaricato por acción Despacho Corte Suprema de Justicia Sala de casación Penal.
Tipología Reliquidación Pensión Gracia Asunto Fallo de segunda instancia ejecutoriado Radicado 2020800100688362 Ilegalidad Fallo de tutela No. 2004-00113 del 28 de abril del 2004. (...) Que el TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE BOGOTA en sentencia del 18 de julio de 2017 decidió: 36 En SAMAI, Gestión en otros despachos – Actuaciones de primera instancia – índices 00036 a 00038 Medio de control: NYR Demandante: Gladys Evelia Páez de Puentes Demandado: UGPP Expediente: 15001 33 33 011 2021 00031 01 (...)
SEXTO: SUSPENDER los efectos jurídicos de la sentencia de tutela del 28 de abril de 2004, proferida por el doctor Néstor Gilberto Amaya Barrera dentro del Rad. 2004-00113, así como de los actos administrativos subsiguientes, emitidos para dar cumplimiento a lo ordenado por el juez constitucional, de acuerdo con lo dicho antecedentemente (...) Que la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia en sentencia del 12 de diciembre de 2019 falló: (...) Confirmar la sentencia proferida el 18 de julio de 2017 por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, mediante la cual condenó a NESTOR GILBERTO AMAYA BARRERA como autor del delito de prevaricato por acción, por las razones expuestas en esta providencia (...) Que el anterior fallo quedó ejecutoriado el 12 de diciembre de 2019, según la información relacionada dentro de la comunicación interna.
(…) Así mismo, esa Resolución dispuso en su parte resolutiva37:
ARTICULO SEGUNDO: Ordenar la exclusión de manera definitiva de la nómina de pensionados de la Resolución 40771 del 29 de noviembre de 2005 por medio de la cual se dio cumplimiento al fallo de tutela 2004-00113 y reliquidó la pensión gracia de jubilación al (a) señor (a) PAEZ DE PUENTES GLADYS EVELIA.
ARTICULO TERCERO: Como consecuencia del artículo anterior INCORPORAR en nómina de pensionados al señor PAEZ DE PUENTES GLADYS EVELIA con la resolución 17702 del 10 de julio de 2002.
ARTICULO CUARTO: Por la Subdirección de nómina de pensionados liquídense los mayores valores pagados a partir de la fecha de ejecutoria del presente cumplimiento a fallo con ocasión a la expedición de la resolución No. 40771 del 29 de noviembre de 2005, y remítase a esta Subdirección para lo de su competencia ARTÍCULO QUINTO: De acuerdo a lo expresado en la parte considerativa de la presente resolución, envíese copia a SUBDIRECCION DE DEFENSA JUDICIAL UGPP, para lo fines pertinentes.
ARTÍCULO SEXTO: Notifíquese al Señor (a) PAEZ DE PUENTES GLADYS EVELIA haciéndole saber que contra la presente providencia no procede recurso alguno. Ese acto administrativo fue notificado por aviso a la demandante38 Meses más tarde, la UGPP profirió la Resolución No. 017761 del 4 de agosto de 2020 -acto demandado – a través del cual determinó que la señora Gladys Evelia Páez de Puentes adeudaba, a favor del Sistema General de Pensiones la suma de $3.795.674, la cual debía pagar a la Dirección del Tesoro Nacional por concepto de mayores mesadas pensionales recibidas, de acuerdo con el resumen de mayores pagados adjunto al Memorando expedido por la Subdirección de Nómina de Pensionados de la UGPP radicado No. 37 En SAMAI, Gestión en otros despachos – Actuaciones de primera instancia – índice 00015 – Carpeta C01AntecedentesAdministrativos – J11.ZIP y allí el PDF 3 38 En SAMAI, Gestión en otros despachos – Actuaciones de primera instancia – índice 00015 – Carpeta C01AntecedentesAdministrativos – CARPETA CC -23275417-0_EXP EP20130406CC23275417-9.zip.
PDF NOT_PD872222A Medio de control: NYR Demandante: Gladys Evelia Páez de Puentes Demandado: UGPP Expediente: 15001 33 33 011 2021 00031 01 2020000101181772 de fecha 8 de julio de 2020, en concordancia con el histórico de pagos emitido por el FOPEP y lo señalado en la parte considerativa de la presente resolución, así39: Ese acto indicó que la UGPP verificaba el cobro de mayores mesadas pensionales por parte de la actora, por efecto de la sentencia del 12 de diciembre de 2019, expedida por la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia a favor de la Nación, que declaró la inexistencia del derecho a percibir la reliquidación de la pensión gracia, reconocida mediante Resolución No. 40771 del 29 de noviembre de 2005, acto que había dado cumplimiento al fallo de tutela del 28 de abril de 2004, proferido por Juzgado Primero Penal del Circuito de Bogotá. Que la actora continuó cobrando las mesadas pensionales subsiguientes al acontecimiento de la referida sentencia a favor de la Nación; tal como da cuenta el resumen de mayores valores pagados según la certificación del histórico de pagos de Fopep, suscrito por la Subdirección de Nómina de Pensionados de la UGPP Radicado No. 2020000101181772 del 8 de julio de 2020, que da certeza de los cobros efectuados en abono en cuenta o por ventanilla, sin tener derecho a ellas, cuando era conocedor de la situación que daba origen a la desaparición del derecho, y en modo alguno rechazó el pago por ventanilla o el abono en cuenta, según el caso.
Agregó que las sumas pagadas de más deben ser recuperadas por UGPP, en los términos del numeral 10 del artículo 6º del Decreto 575 de 2013 y que la actora adeuda al Sistema General de Pensiones por conducto del Tesoro Público, las mesadas pensionales recibidas de más, según la liquidación anexa al Memorando Radicado UGPP No. 2020000101181772 de fecha 39 En SAMAI – Gestión en otros despachos - Actuaciones de primera instancia – índice 00015, Demanda – Pág. 18 Medio de control: NYR Demandante: Gladys Evelia Páez de Puentes Demandado: UGPP Expediente: 15001 33 33 011 2021 00031 01 8 de julio de 2020, suscrito por la Subdirección de Nómina de Pensionados, en concordancia con el histórico de pagos emitido por el FOPEP, ilustrados previamente.
Contra ese acto administrativo, la actora interpuso recurso de reposición40. Al respecto adujo que no podía constituirse título ejecutivo porque proviene de un derecho incierto y discutible para la entidad, que no demostró la existencia de la deuda y que aun conociéndola no asume su pago. De igual forma que, ese acto administrativo es una extralimitación de competencias de la entidad, ya que la orden de justicia penal fue solo suspender los efectos del fallo de tutela del 28 de abril de 2024 y de los actos administrativos que le dieron cumplimiento, no constituyendo deuda alguna, que el medio de control procedente sería la lesividad y de cualquier forma habría una extralimitación de funciones de la justicia penal.
Agregó que el conocimiento de la reliquidación de su pensión gracia fue hasta mayo de 2020 cuando realizaron descuento a su mesada a casi $700.000, imposibilitándosele hacerlo desde el 12 de diciembre de 2019, fecha de ejecutoria del fallo penal y de cobro de mesadas causadas, y que partir del hecho que la actora conocía el trámite y la decisión penal vulnera el principio de buena fe.
En oficio del 11 de septiembre de 2020, la UGPP dio respuesta a derecho de petición presentado por la actora en la que solicitaba que se le informara porqué “A partir del mes de junio me redujeron la mesada pensional sin justificación alguna lo que me ha ocasionado muchos problemas ya que tengo obligaciones por libranza Quisiera saber cuál es el motivo del descuento y que se corrija la mesada teniendo en cuenta que doy adulto mayor no es posible el desplazamiento a la entidad a buscar solución..” (sic) ante lo cual se le indicó que ello obedecía a lo previsto mediante Resolución No. RDP 1001464 del 12 de mayo de 2020 que le había sido notificado41 Finalmente, por medio de Resolución No. RDP 022791 del 6 de octubre de 2020, la UGPP no repuso la Resolución 017761 argumentando que en virtud del Decreto 575 de 2013, tiene la competencia para adelantar las acciones administrativas y judiciales pertinentes en el caso en que se detecten inconsistencias en la información laboral o pensional o en el cálculo de 40 En SAMAI – Gestión en otros despachos - Actuaciones de primera instancia – índice 00015, Demanda – Pág. 23 41 En SAMAI, Gestión en otros despachos – Actuaciones de primera instancia – índice 00015 – Carpeta C01AntecedentesAdministrativos – J11.ZIP y allí el PDF 2020142002880221 Medio de control: NYR Demandante: Gladys Evelia Páez de Puentes Demandado: UGPP Expediente: 15001 33 33 011 2021 00031 01 las prestaciones económicas y suspender, cuando fuere necesario, los pagos e iniciar el proceso de cobro de los mayores dineros pagados42 Bajo el anterior panorama probatorio, y en atención a los cargos de apelación planteados por la UGPP, la Sala comparte el criterio del a-quo al declarar la nulidad de los actos administrativos censurados por desconocimiento del principio constitucional de buena fe, en tanto que esa entidad no logró desvirtuarlo en cabeza de la demandante.
En efecto, como se precisó en el marco jurídico de esta providencia, la buena fe es un principio que tiene su origen en el artículo 83 Superior, en el cual el constituyente plasmó la presunción de que el actuar de los particulares frente a la autoridad se ejecuta con honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad, y como presunción de carácter legal, le corresponde la parte que la cuestiona, probar entonces la ocurrencia de la mala fe; en este asunto, a la UGPP.
Entonces, a partir del acervo probatorio relacionado, no se acreditan maniobras dolosas o fraudulentas de la demandante en aras de lograr que el juez Primero Penal del Circuito de Bogotá profiriera el fallo de tutela del 28 de abril de 2004, dentro del radicado 2004-00113, con sentido favorable a la reliquidación de su pensión gracia con todos los factores salariales devengados en el último año de consolidación del estatus pensional.
De ese proceso de tutela se allegó al plenario únicamente el fallo, echándose de menos el escrito de tutela, sus anexos y la actuación procesal de lo cual podría examinarse tal modalidad de comportamiento y tipo maniobras en cabeza de la accionante como se derivó del estudio de casos similares en la jurisprudencia constitucional y contencioso administrativa.
Ahora, lo que la Sala vislumbra de la sentencia del 12 de diciembre de 2019, proferida por la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia que confirmó la sentencia del 18 de julio de 2017, de la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, de la cual la apelante cimenta la mala fe de la actora, es que expone motivaciones pero sobre la responsabilidad penal del ex juez Néstor Gilberto Amaya Barrera, en el delito de prevaricato por acción al proferir el fallo de tutela del 28 de abril de 2004. 42 En SAMAI – Gestión en otros despachos - Actuaciones de primera instancia – índice 00015, Demanda – Pág. 28 y s.s. Medio de control: NYR Demandante: Gladys Evelia Páez de Puentes Demandado: UGPP Expediente: 15001 33 33 011 2021 00031 01 En particular, puso de presente que ese ex servidor judicial soslayó el estudio referente a la procedibilidad de la acción constitucional, la subsidiariedad del mecanismo, la existencia de un perjuicio irremediable, la aplicación de la presunción de veracidad, y la verificación de la situación específica de cada demandante, que lo obligaban a tomar una determinación diversa al amparo concedido, limitándose a presentar aseveraciones lacónicas, desprovistas de sustento razonable, lo que ameritó que se le declarara responsable penalmente por el citado delito en la expedición de esa providencia judicial.
Ahora, la Sala no pasa por alto que en ese fallo se dejaron plasmadas irregularidades en el reparto del escrito de tutela del radicado 2004-00113, al señalar que: “Previo a efectuar el estudio correspondiente, debe destacarse que, ante la imprecisa realidad procesal y probatoria advertida, la Sala desconoce qué soportes documentales apoyaron la determinación adoptada por el entonces Juez Primero Penal del Circuito de Bogotá, pues aparte de no haberlos enunciado en el contenido dé la decisión, se avizoran algunas irregularidades que no permiten establecer ese especifico aspecto.
En efecto, en el acta de reparto de la demanda figuraban 3 cuadernos de 17 folios que difieren significativamente de los 4 cuadernos originales de 28, 299, 253 y 267 folios remitidos a la Corte Constitucional, el 3 de junio de 2004, para su eventual revisión, sin que se conozca la forma y la fecha en que esos últimos documentos se allegaron al trámite sumario, dada la ausencia de constancia al respecto, así como la falta de claridad del acusado y los demás testigos frente a ese punto.
De igual forma, al examinar el duplicado de la tutela 2004-00113 incorporada a estas diligencias, se observa que aquella consta de 2 cuadernos de 61 y 160 folios, cifra que tampoco se acompasa con las indicadas previamente. En ese orden, no hay certeza sobre los elementos de juicio que respaldaban la pretensión de reliquidación de los accionantes, incidencia atribuible al procesado, puesto que estando en la posibilidad y obligación de particularizar el estudio, ninguna valoración probatoria plasmó en su providencia. Es que, para fallar la acción, Néstor Gilberto Amaya Barrera tenía que establecer probatoriamente en cuáles de esos 270 casos se configuraba el derecho a percibir un reajuste pensional, en qué proporción y por qué concepto.
(…) No obstante, tal realidad no permite precisar la responsabilidad de la demandante y/o su apoderado en esa situación, máxime cuando se desconoce si el mismo apoderado de aquella, en vía gubernativa -abogado Osman Hipólito Roa-, fue el mismo que presentó la acción de tutela, y se insiste, no se tuvo acceso a la documentación adjuntada a la acción de tutela y su trámite que daba cuenta del poder suscrito por la actora y demás documentos allegados de los cuales se podía derivar su mala fe.
Sumado a lo anterior, téngase en cuenta que, al exjuez sentenciado, con ocasión a estos hechos no se le atribuyó reatos como cohecho, peculado por apropiación a favor de terceros, Medio de control: NYR Demandante: Gladys Evelia Páez de Puentes Demandado: UGPP Expediente: 15001 33 33 011 2021 00031 01 o concusión, de los cual sí podría derivar conductas dolosas y fraudulentas y responsabilidad a cargo de los beneficiarios de la decisión judicial cuestionada, entre estos, la actora.
Así se plasmó en el fallo de la justicia penal, en los siguientes términos: “5. El 29 de septiembre de ese mismo año, se calificó el mérito del sumario con resolución de acusación contra Néstor Gilberto Amaya Barrera, como presunto autor responsable del delito de prevaricato por acción. Allí mismo se precluyó la conducta de peculado por apropiación en favor de terceros.
La defensa interpuso recursos de reposición y apelación. (…) Por otra parte, no le asiste razón a la defensa cuando pretende desconocer el principio de libertad probatoria al predicar la ausencia de dolo en el actuar de su representado por cuanto no se comprobó la materialización de los delitos de cohecho y concusión. El que la Fiscalía haya decidido precluir la investigación por esos ilícitos contra la administración pública no es factor que incida en la configuración del prevaricato por acción, dado que al ser una conducta punible independiente no requiere de una relación de medio a fin para su actualización43".
Entonces, la Sala no comparte el argumento de apelación planteado por la UGPP a partir del cual considera de la sentencia proferida por la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia podía desvirtuarse la buena fe en la actora al percibir sus prestaciones periódicas de carácter pensional gracia. Dicho de otra forma, la UGPP no podía alegar que el hecho que la actora continuara cobrando las mesadas pensionales subsiguientes a la expedición de la referida sentencia a favor de la Nación, era una circunstancia que desvirtuaba la presunción de buena fe que la cobijaba en sus actuaciones ante las autoridades y de lo que se podía derivar dolo o maniobras fraudulentas para la lograr una decisión judicial favorable, máxime cuando no se tiene prueba que efectivamente desde diciembre de 2019 conociera de esa sentencia penal, de la cual, ciertamente, no hizo parte, y que se le puso en conocimiento por esa entidad desde la Resolución No. RDP 11464 del 12 de mayo de 2020, que dio cumplimiento a la decisión de la justicia penal, notificada por aviso a la actora.
Ahora, como quiera que la decisión de tutela que resultó favorable a los intereses pensionales de la actora se profirió a partir de una acción de tutela interpuesta por una pluralidad de accionantes -270 accionantes- de lo cual la jurisprudencia contencioso - administrativa ha derivado la existencia del concepto denominado “fraude global”, la Sala no encuentra configurado sus elementos. 43 Páginas 8 y 65 de la providencia Medio de control: NYR Demandante: Gladys Evelia Páez de Puentes Demandado: UGPP Expediente: 15001 33 33 011 2021 00031 01 Ello por cuanto, como se explicó, para que se estructure tal tipo de fraude es necesario determinar los siguientes eventos: i) cuando la entidad de previsión social haya negado el reconocimiento de la pensión gracia por cuanto cuando luego de la negativa prestacional por parte de la entidad de previsión social, el docente acuda a través del ejercicio de la acción de tutela en un lugar apartado de su domicilio, del último lugar de prestación de servicios, o ii) del lugar de expedición de los actos administrativos previos, pues tales situaciones ponen en entredicho la buena fe de su actuar.
En el caso de marras, en primer lugar, se advierte que no se trató de un reconocimiento pensional sino de una reliquidación pensional gracia, circunstancia que no desvirtúa la posible configuración de fraude global por parte de la actora, en la medida que ejercitando la acción de tutela con multiplicidad de accionantes -270 accionantes- logró tal reliquidación obteniendo un provecho económico.
Así mismo, que aun cuando en virtud del cumplimiento del fallo de tutela, la UGPP reliquidó la pensión gracia de la actora como lo dispone la Ley 4ª de 1966 y en su Decreto Reglamentario 1743 del mismo año, esto es, tomando como base el promedio mensual de los salarios obtenidos en el año anterior a la consolidación del derecho, ello no legitima tal decisión espuria nacida del desconocimiento de las reglas procesales que rigen la acción de tutela y de apreciaciones lacónicas, desprovistas de sustento razonable, como se dejó visto.
Precisado lo anterior, la Sala encuentra que sin proferirse acto expreso que resolviera el recurso de apelación presentado el 5 de diciembre de 2003, por el apoderado de la demandante contra el Auto No. 111372 del 18 de noviembre de ese año, que negó la reliquidación de su pensión gracia, pero ya operando el silencio administrativo en recursos conforme con el artículo 60 del C.C.A, la demandante, por medio de su apoderado, presentó el 13 de abril de 2004, la acción de tutela radicada con el número 2004-00113 con el ánimo de lograr la reliquidación de esa prestación. Entonces, si bien es cierto tal acción constitucional no se presentó en el lugar de domicilio de la actora, esto es, en la ciudad de Tunja44, tampoco en el último lugar de trabajo como fue el municipio de Motavita, lo cierto es que sí la interpuso en el lugar de expedición de los actos que negaron la reliquidación de su pensión gracia, como fue la ciudad de Bogotá. 44 Según carátula de actuación administrativa como dirección de correspondencia en la Carrera 6C No. 21ª-20 Tunja Medio de control: NYR Demandante: Gladys Evelia Páez de Puentes Demandado: UGPP Expediente: 15001 33 33 011 2021 00031 01 Por ende, no es posible poner en entredicho la buena fe de la actora en su actuación tendiente a la reliquidación pensional vía tutela desvirtuándose la regla para predicar un fraude global, al margen de las actuaciones del juez constitucional que ameritó sanción penal por expedir el fallo de tutela del 28 de abril de 2004, contrario a la legislación que rige la acción de tutela y la labor judicial.
La Sala tampoco comparte el planteamiento de la entidad recurrente en cuanto a la estructuración de un enriquecimiento sin causa por parte de la actora, ya que no resulta procedente su aplicación. Al respecto, vale decir que la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia sostuvo que la actio in rem verso era procedente para accionar en razón al enriquecimiento a expensas de otro y requería demostrar: a) un enriquecimiento; b) un empobrecimiento correlativo; c) la ausencia de causa que justificara ese desequilibrio patrimonial; y d) la carencia de otra acción que permitiera la restitución45.
Sin embargo, el principal asunto en torno al cual la jurisprudencia del Consejo de Estado, en su Sección Tercera ha discurrido sobre el enriquecimiento sin justa causa es en el relacionado con la ejecución de actividades en favor de una entidad estatal sin que medie un contrato entre esta y el ejecutor, gozando de un carácter subsidiario y requiere demostrar: a) un enriquecimiento, b) un empobrecimiento correlativo, c) que el desequilibrio entre los dos patrimonios se haya producido sin causa jurídica, esto es, que no provenga de otra fuente de las obligaciones, y, d) que el demandante carezca de otra acción procedente para reparar el empobrecimiento46.
No sobra señalar que en reciente sentencia de unificación en la materia fechada el 31 de julio de 202547 se reiteró la procedencia del enriquecimiento sin justa causa cuando se han ejecutado actividades sin el respaldo de un contrato, en favor de entidades que -en su gestión- deben aplicar el Estatuto General de Contratación Pública (EGCAP).
En el caso concreto la aplicación de un enriquecimiento sin justa causa no resulta procedente por la potísima razón de que se está debatiendo la legalidad de obligaciones derivadas de un 45 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia del 19 de noviembre de 2012, radicación número: 73001- 2331-000-2000-03075-01(24897). C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa 46 Ibidem 47 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia de unificación 2025CE-SUJ-3-001- del 31 de julio de 2025.
Radicación: 08001-23-33-000-2014-00442-01 (57.464). Medio de control: NYR Demandante: Gladys Evelia Páez de Puentes Demandado: UGPP Expediente: 15001 33 33 011 2021 00031 01 acto administrativo por la acción procedente interpuesta de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 138 del CPACA. Además, la aplicación de dicha figura a la luz de la jurisprudencia de esta jurisdicción atañe a conflictos atinentes a la realización de prestaciones sin que medie contrato alguno, debate ajeno al litigio ventilado en este asunto, y, que como se precisó, la UGPP no logró desvirtuar la presunción de buena fe de la actora y con ello permanece incólume su derecho a percibir las mesadas pensionales que se le reclamaban por esa entidad.
Así las cosas, la UGPP al expedir los actos censurados a través de los cuales cobraba a la demandante los mayores valores percibidos por mesadas pensionales por la suma de $3.795.674, desconoció normas superiores como la presunción de buena fe en la actuación de los particulares, la cual no fue desvirtuada en contra de la accionante por esa entidad como lo concluyó el a-quo.
Por todo lo anterior, se CONFIRMARÁ el fallo apelado. 6.- De la condena en costas y agencias en derecho El artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, previó que salvo en los procesos en los que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código General del Proceso.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. En el sub-lite no prosperaron los argumentos de apelación de la accionada, sin embargo, no se le condenará en costas, en interpretación favorable de este tipo de condena ante la existencia de criterios disimiles al interior de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Boyacá, en Sala de Decisión No. 2, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: Medio de control: NYR Demandante: Gladys Evelia Páez de Puentes Demandado: UGPP Expediente: 15001 33 33 011 2021 00031 01 PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 4 de agosto de 2023 proferida por el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Tunja, que accedió a las pretensiones, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. - SIN CONDENA EN COSTAS en esta instancia TERCERO. - Una vez en firme la presente providencia, por secretaría envíese el expediente al despacho de origen dejándose las anotaciones respectivas. Esta providencia fue estudiada y aprobada en la Sala de decisión No 2 de la fecha. Notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente LUÍS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado Firmado electrónicamente DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Magistrado 15001 33 33 011 2021 00031 01