República de Colombia RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Magistrado Ponente. Dr. CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ Ibagué, veintinueve (29) de mayo de dos mil veinticinco (2025). Radicación: No. 73001-33-33-005-2021-00111-01 Medio de control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Demandante: FUNDACIÓN EMAÚS HOGAR DEL ANCIANO SAN FRANCISCO DE ASIS Y OTROS Demandado: MUNICIPIO DEL LÍBANO Asunto: Apelación de sentencia I. OBJETO DE LA PROVIDENCIA Se encuentran las presentes diligencias en esta Corporación a efectos de resolver el recurso de apelación interpuesto por el extremo demandante, contra la sentencia dictada por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué el 8 de marzo de 2022, que declaró probada la excepción de caducidad del medio de control.
II.
ANTECEDENTES La Fundación Emaús Hogar del Anciano San Francisco de Asís, José Ricardo Morales Gaviria, José William Correa Gálvez y Oscar Julián Rincón Cabrera, obrando por conducto de apoderado judicial, y en uso del medio de control de controversias contractuales, interpuso demanda en contra del municipio del Líbano, con el fin de que se hagan las siguientes: II.1.
DECLARACIONES Y CONDENAS1 II.1.1. Que se declare que el municipio del Líbano - Tolima incumplió lo acordado en el Contrato de Comodato 003 del 7 de noviembre de 2013, suscrito con la Fundación Emmaús Hogar del Anciano San Francisco de Asís, al “terminarlo anticipadamente” con el “Acuerdo del 05 de marzo de 2015” sin el cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos.
II.1.2. Que se declare que el Municipio del Líbano – Tolima al “terminar” anticipada e ilegalmente el Contrato de Comodato 003 del 7 de noviembre de 2013, con el “Acuerdo del 05 de marzo de 2015”, le causaron perjuicios materiales e inmateriales a la Fundación Emmaús Hogar del Anciano San Francisco de Asís, José Ricardo Morales Gaviria, José William Correa Gálvez y Oscar Julián Rincón Cabrera.
II.1.3. Que, en atención al punto anterior, se ordene la liquidación del Contrato de Comodato 003 del 7 de noviembre de 2013, de los costos y sobrecostos que tuvo que asumir la Fundación Emmaús Hogar del Anciano San Francisco de Asís y sus 1 Ver páginas 16-18 archivo 11.SubsanacionDemandaParteDemandante.pdf MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES FUNDACIÓN EMAÚS HOGAR DEL ANCIANO SAN FRANCISCO DE ASIS Y OTROS VS MUNICIPIO DEL LÍBANO RAD.005-2021-00111-01 Sentencia de Segunda Instancia Pág. 2 directivos, como consecuencia de su incumplimiento, desalojo y terminación anticipada e ilegal, por parte de la Alcaldía Municipal del Líbano – Tolima.
II.1.4. Que se condene y reconozca como medida liquidataria de los costos y sobrecostos asumidos por la Fundación Emmaús Hogar del Anciano San Francisco de Asís y sus directivos, los perjuicios materiales (lucro cesante y daño emergente) e inmateriales (daño al buen nombre) relacionados en el líbelo demandatorio. II.2.
HECHOS Como hechos relevantes se relacionaron los siguientes: II.2.1. Que el 07 de noviembre de 2013 se llevó a cabo celebración del contrato de comodato 003, con el municipio del Líbano; en el que se hizo entrega a la demandante del inmueble denominado “ESCUELA JUAN XXIII” ubicado en la carrera 15 # 3-88, predio identificado con ficha catastral 01-01-0015-0001-000 y matricula inmobiliaria 3640021402 y de propiedad del municipio; por el término de 10 años con posibilidad de ser prorrogado.
II.2.2. Que mediante acta del 13 de noviembre de 2013 y en cumplimiento de la cláusula quinta del prenombrado contrato el Alcalde Jesús Antonio Giraldo Vega hizo entrega formal del inmueble conocido como Escuela Juan XXIII, destinado para el funcionamiento de un Hogar Geriátrico para capacidad aproximada de 50 ancianos y de un hogar de paso diurno para suministro de alimentos.
II.2.3. Que el inmueble estaba en condiciones precarias, con daños estructurales en techos, pisos, vigas y cielorrasos, además de problemas en la red eléctrica. Tras inspecciones técnicas, la Fundación realizó reparaciones locativas por un valor superior a $20 millones para adecuar el espacio al funcionamiento del hogar geriátrico II.2.4.
Que la institución educativa Isidro Parra, a la cual pertenece la sede Juan XXIII, interpuso en 2013 acción de tutela para el restablecimiento del servicio educativo y la reubicación de los ancianos que ocupaban el inmueble. El juzgado ordenó al alcalde adoptar medidas para restablecer el servicio de agua y evitar interferencias con el funcionamiento escolar.
II.2.5. Que la Alcaldía no cumplió a cabalidad las órdenes judiciales, motivo por el cual se instauraron varios incidentes de desacato, sancionándose al alcalde con arresto y multa. Se ordenó la restitución definitiva del inmueble a la institución educativa. II.2.6. Que mediante audiencia de conciliación del día 5 de marzo de 2.015 suscrita entre el alcalde del municipio del Líbano y el representante legal de la Fundación Emaús Hogar del Anciano San Francisco de Asís se acordó la restitución del inmueble dado en comodato, de conformidad a lo estipulado en la cláusula novena del mencionado contrato.
II.2.4. Que en marzo de 2.015 se llevó a cabo la entrega del inmueble dado en comodato por parte de la Fundación Emaús Hogar del Anciano San Francisco de Asís, luego de reubicar a los adultos mayores. MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES FUNDACIÓN EMAÚS HOGAR DEL ANCIANO SAN FRANCISCO DE ASIS Y OTROS VS MUNICIPIO DEL LÍBANO RAD.005-2021-00111-01 Sentencia de Segunda Instancia Pág. 3 III.
FUNDAMENTOS DE DERECHO La parte demandante citó como fundamento legal los artículos 6, 13, 15, 29, 46, 51, 86 y 90 de la Constitución Política, el artículo 141 del C.P.A.C.A., el artículo 60 de la Ley 80 de 1993 y el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007. Como sustento de sus pretensiones señaló: “Al respecto, el artículo 141 de la Ley 1437 de 2011 establece que el término para liquidar el contrato de manera unilateral es "…dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido para liquidar de mutuo acuerdo…" Por su parte, el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007- que subrogó el artículo 60 de la Ley 80 de 1993-, dispone que la "…liquidación de los contratos se hará de mutuo acuerdo dentro del término fijado en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, o dentro del que acuerden las partes para el efecto…".
En el evento de no existir el término, "…la liquidación se realizará dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la expiración del término previsto para la ejecución del contrato…". Y, continúa diciendo que, ante la falta de voluntad de las partes para liquidarlo, "…la entidad tendrá la facultad de liquidar en forma unilateral dentro de los dos (2) meses siguientes…".
Así las cosas, las entidades públicas se encuentran limitadas para liquidar los contratos de manera unilateral, cuando Las Partes han previsto en el contrato un término para hacerlo de común acuerdo, salvo que el término establecido en el contrato fenezca sin que así se haya realizado. En ese evento, la entidad contratante procederá con la liquidación unilateral dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento de dicho término establecido.
Aunque el contratista puede solicitar que se adelante el trámite, es responsabilidad de la Entidad Estatal convocarlo para adelantar la liquidación de común acuerdo o notificarlo para que se presente a la liquidación, de manera que el contrato pueda ser liquidado en el plazo previsto en el pliego de condiciones, el acordado por las partes, o los cuatro meses señalados en la Ley, según corresponda.
Para que proceda la liquidación unilateral, es necesario que se presente una de las siguientes situaciones: (i) que el contratista no se haya presentado al trámite de liquidación por mutuo acuerdo, a pesar de haber sido convocado o notificado o; (ii) si las partes intentan liquidar el contrato de común acuerdo, pero no llegan a un acuerdo.
Por último, una vez vencido el plazo para liquidar unilateralmente del contrato, la ley permite que el contrato sea objeto de liquidación, dentro de los dos años siguientes al vencimiento de dicho plazo. Este término corresponde a la posibilidad de interponer las acciones judiciales contra el contrato. Los plazos para llevar a cabo la liquidación son preclusivos, por lo cual, si no tiene lugar en ellos, la Entidad Estatal pierde la competencia para liquidar el contrato.
En tal sentido, cabe recordar, que en el presente caso que el 07 de noviembre de 2013 se llevó a cabo celebración del contrato de comodato 003, con la Alcaldía Municipal del Líbano; en el que se hace entrega del inmueble denominado “ESCUELA JUAN XXIII” ubicado en la carrera 15 # 3-88, predio identificado con ficha catastral 01-01-0015-0001-000 y matricula inmobiliaria 3640021402 y de propiedad del municipio; por el término de 10 años con posibilidad de ser prorrogado.
MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES FUNDACIÓN EMAÚS HOGAR DEL ANCIANO SAN FRANCISCO DE ASIS Y OTROS VS MUNICIPIO DEL LÍBANO RAD.005-2021-00111-01 Sentencia de Segunda Instancia Pág. 4 Mediante acta del 13 de noviembre de 2013 y en cumplimiento de la cláusula quinta del prenombrado contrato el Señor Alcalde Jesús Antonio Giraldo Vega hace entrega formal del inmueble conocido como Escuela Juan XXIII, destinado para el funcionamiento de un Hogar Geriátrico para capacidad aproximada de 50 ancianos y de un hogar de paso diurno para suministro de alimentos.
También es de anotar que, por solicitud verbal de la entonces Secretaria de Planeación, Doctora Adriana Marcela Rave Pórtela, el 17 de octubre de 2013 se realizó visita de inspección de infraestructura de la antigua escuela JUAN XXIII y constatar su estado actual. En observancia de la inspección anterior, José Ricardo Morales Gaviria, en su calidad de representante Legal de la FUNDACION EMMAUS HOGAR DEL ANCIANO SAN FRANCISCO DE ASIS; aceptó las recomendaciones realizadas, y en busca de poder utilizar el lugar para el cumplimiento de su objeto social, se llevaron a cabo las reparaciones pertinentes; reparaciones que ascendieron a más de los veinte millones de pesos ($20.000.000).
Por asuntos que sobrepasan la voluntad de mis mandantes, se suscitó una controversia entre la Alcaldía Municipal del Líbano y la el señor Rector Hernán Sigifredo Rubio de la Institución Educativa Técnica Isidro Parra, de la cual hace parte la Sede Juan XXIII, por el uso del inmueble objeto del contrato de comodato. En el anterior tramite de tutela se llevaron a cabo un sinfín de errores, que al final ocasionó que el Alcalde Encargado, acudiera al domicilio de José Morales Gaviria con el fin de obtener una solución y ayuda, la cual se concretó en la idea de dar por terminado el contrato de comodato celebrado entre ellos o por lo menos simularlo.
Así, con el “Acuerdo del 5 de marzo de 2015” se dispuso que la Alcaldía Municipal pagaría a la fundación la suma de ochocientos mil pesos ($800.000) mensuales, hasta por seis meses, como ayuda de arriendo a la fundación; y que además recibiría dineros por parte del municipio de lo recaudado de la estampilla proanciano, pero solo por ese tiempo, pues el Alcalde le aseguró que una vez realizado el desenglobe que se estaría adelantando, la fundación regresaría al predio de la escuela Juan XXIII, en algo más de dos meses.
(…) Aunque se había llegado al acuerdo de pago de los ochocientos mil pesos ($800.000) mensuales, como ayuda para buscar un arriendo, ello nunca sucedió, ocasionando que se cumplieran los cinco días y la fundación no hubiera podido salir de la parte antigua de la escuela Juan XXIII. La falta de recursos económicos dificultó la búsqueda de un lugar, pues al no tener dinero para negociar un arriendo, la Fundación se vio en la obligación de permanecer en la parte antigua de la escuela Juan XXIII.
Así pues, y de forma rapaz, en vista que “ya no existía un contrato entre la Alcaldía y la Fundación”, y que no existiera que los retuviera, el 12 de marzo de 2015, la FUNDACION EMMAUS HOGAR DEL ANCIANO SAN FRANCISCO DE ASIS, fue desalojada de la parte antigua de la escuela Juan XXIII, con uso de la fuerza pública (con ayuda de la Inspección de policía)., rompiendo varios de los muebles de propiedad de la fundación, se golpeó a varios de los ancianos; en un uso excesivo de la fuerza y en desventaja de la Fundación, dejando los ancianos y las cosas muebles en la calle, pues no se tenía a donde ir.
(…) MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES FUNDACIÓN EMAÚS HOGAR DEL ANCIANO SAN FRANCISCO DE ASIS Y OTROS VS MUNICIPIO DEL LÍBANO RAD.005-2021-00111-01 Sentencia de Segunda Instancia Pág. 5 El “acuerdo” realizado entre la Alcaldía y la Fundación para dar por terminado el contrato de comodato, nunca fue cumplido por la Alcaldía Municipal, no se ha recibido ni la primera cuota acordada, nada se supo en que terminó el trámite del desenglobe y nunca se ha recibido dinero por parte de la estampilla pro-anciano. (…) En tal sentido, es claro que el Municipio del Líbano, por intermedio de la alcaldía incumplió el contrato de Comodato 003 del 7 de noviembre de 2013 y/o entorpeció gravemente su ejecución, al terminarlo de forma anticipada e irregular y desconociendo los requisitos de ley.
Pues es pertinente recordar que la terminación anticipada de los contratos estatales puede ser unilateral o bilateral. La terminación unilateral es una facultad excepcional que tienen las Entidades Estatales que aplican el Estatuto General de Contratación, y se encuentra regulada en el Art. 17 de la Ley 80 de 1993. (…) Sin embargo, la facultad que podrían tener las partes en un contrato estatal para darlo por terminado en forma anticipada, no es absoluta y, por el contrario, se encuentra limitada por los fines de la contratación pública, los principios de la contratación pública y los principios de la función pública.
En tal sentido, es evidente que la administración municipal tampoco tuvo en cuenta aquellos criterios al momento de terminar anticipadamente el Contrato de Comodato 003 del 7 de noviembre de 2013, generando un grave detrimentos no solo al municipio, si no también a la Fundación y sus directivos. Es claro entonces, que, aunque excepcionalmente se podía dar por terminado aquel contrato, el presente asunto no encuadra dentro de las excepciones estipuladas por la ley, y que menos aún se llevó a cabo la liquidación debida, que permitiera estar en paz y salvo mutuamente.
En todo caso, es permisible recordar que el procedimiento de la liquidación unilateral es subsidiario de la liquidación bilateral e inicia: (i) con el documento donde conste que no fue posible llegar a un acuerdo acerca del contenido del acta de liquidación bilateral o; (i) con el documento donde conste que el Contratista no se presentó tras la convocatoria o notificación. Evidentemente aquellos pasos tampoco se llevaron a cabo por parte de la Alcaldía Municipal del Líbano, estando hoy en día aún pendiente.
En tal sentido, se solicita la liquidación judicial del contrato a través de la Acción de controversias contractuales pues la liquidación no se ha logrado de mutuo acuerdo y la Entidad Estatal no lo realizo unilateralmente dentro de los dos (2) meses siguientes a la presunta terminación anticipada; en ese orden de ideas, corresponde al juez llevarla y por ello es que se eleva la presente demanda.” MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES FUNDACIÓN EMAÚS HOGAR DEL ANCIANO SAN FRANCISCO DE ASIS Y OTROS VS MUNICIPIO DEL LÍBANO RAD.005-2021-00111-01 Sentencia de Segunda Instancia Pág. 6 IV.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA2 Dentro del término de traslado que trata el artículo 172 de la Ley 1437 de 2011, el Municipio del Líbano contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones y además señaló: “1. EL MUNICIPIO DEL LÍBANO NO INCUMPLIÓ EL CONTRATO DE COMODATO N. 003 DE 2013. (…) El Municipio del Líbano y la hoy demandante, celebraron el contrato N. 003 de 2013, cuyo objeto era entregar en comodato-préstamo a esta última, el bien inmueble ubicado en la carrera 15 N. 3-8, con ficha catastral 01-01-0015-0001-000 y matricula inmobiliaria 364- 0021402 (Escuela Juan XXIII), para que en este predio funcionara el hogar geriátrico.
Así mismo, las partes acordaron en la cláusula novena del mencionado contrato que, “El COMODANTE podrá exigir restitución antes del tiempo estipulado… cuando el COMODANTE lo requiera ‘para el cumplimiento de sus funciones legales.”, del mismo modo acordaron en el parágrafo del artículo antes mencionado que, “En caso de restitución anticipada del bien, el COMODANTE lo solicitara por escrito al COMODATARIO, conviniéndose entre las partes un plazo prudencial para efectuar la entrega.”, situación que ocurrió en el presente caso.
Pues bien, con el fin de dar cumplimiento a la orden impartida en la sentencia del 19 de diciembre de 2013, proferida por el Juzgado Penal del Circuito del Líbano, dentro de la acción de tutela promovida por Hernán Sigifredo Rubio contra el Municipio del Líbano, radicado 2013-177, tal y como lo manifiesta la parte demandante en el acápite denominado “concepto de la violación”, el señor Fredy Torres Cerquera, Alcalde encargado para el momento de los hechos, solicitó al señor José Morales Gaviria, representante legal de la Fundación Emaús Hogar del Anciano San Francisco de Asís, “dar por terminado el contrato de comodato celebrado” entre el Municipio del Líbano y la Fundación. Por lo anterior, el 5 de marzo de 2015, la Administración Municipal y la Fundación Emaús Hogar del Anciano San Francisco de Asís, de común acuerdo, suscribieron el Acuerdo del 05 de marzo de 2015, en el que establecieron que existían razones “válidas para exigir la terminación unilateral y anticipada del contrato de comodato 003”, y acordaron: …1. –De parte del COMODATARIO, hacer entrega real y material del bien dado en comodato desde el siete de noviembre de 2013 en las condiciones estipuladas en el contrato, para lo cual se establece un plazo máximo de cinco (5) días a partir de la firma del presente documento. 2.- Por parte del comodante, se le concede el plazo solicitado… (subraya fuera del texto) De lo anterior, se concluye que el acuerdo del 05 de marzo de 2015, fue celebrado de mutuo acuerdo por el Municipio del Líbano y la Fundación Emmaus Hogar del Anciano San 2 Ver archivo 18.ContestoDemandaParteDemandada.pdf MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES FUNDACIÓN EMAÚS HOGAR DEL ANCIANO SAN FRANCISCO DE ASIS Y OTROS VS MUNICIPIO DEL LÍBANO RAD.005-2021-00111-01 Sentencia de Segunda Instancia Pág. 7 Francisco de Asís, quienes concertaron los compromisos pactados en esta acta, como el de la entrega del inmueble dado en comodato dentro de los cinco (5) días siguientes a la firma del mismo, por lo que no puede ser sorpresivo para la parte demandante, las obligaciones contenidas en el referido acuerdo.
Ahora bien, si consideraban que la terminación anticipada del contrato de comodato ocurrió sin el cumplimiento de los requisitos legales, la Fundación debió dejar las correspondientes constancias en el acta, o simplemente no firmarla. De modo que, en aplicación del principio universal del derecho “Nemo auditur propriam turpitudinem allegans” que traduce: Nadie puede alegar a su favor su propia culpa, la parte demandante no puede amparar sus pretensiones en situaciones donde la producción del supuesto daño se deriva de una actuación negligente, dolosa o de mala fe, por su parte, pues fue la Fundación quien acordó voluntariamente los términos de la terminación anticipada celebrada el 05 de marzo de 2015, y quien actualmente, reconoce sus efectos como un acta de terminación. Así las cosas, es evidente que contrario a lo manifestado por la parte demandante, el Municipio no incumplió el contrato de comodato N. 003 de 2013, como quiera que, según lo pactado en la cláusula novena del contrato N. 003 de 2013, la administración podía solicitar la restitución anticipada del bien inmueble dado en comodato a la Fundación, informando tal situación a la misma y acordando con el comodatario un plazo prudencial para efectuar la entrega del inmueble, situación que si aconteció, tal y como se prueba con el Acuerdo de 2015, firmado por el Municipio y el representante legal de la Fundación.
2. EL MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES SE ENCUENTRA CADUCADO. La parte actora señala en la demanda que el contrato (sin discutir la causa de la misma), terminó anticipadamente el 05 de marzo de 2015 con el acta que para el efecto firmaran las partes convocadas. (…) Ahora bien, cuando la pretensión principal sea la de liquidar el contrato, por cuanto la administración ha incumplido con la obligación de liquidarlo, el término de caducidad del medio de control de controversias contractuales, será el previsto en el numeral v) del literal j) del artículo 164 del C.P.A.C.A., esto es, dos (2) años contados desde la fecha en que se incumplió la obligación de liquidar el negocio jurídico.
Es preciso aclarar, que, si bien es cierto, la parte demandante tiene como tercera pretensión que se liquide el contrato, la misma se origina; “como consecuencia de su incumplimiento, desalojo y terminación anticipada e ilegal, por parte de la Alcaldía Municipal del Líbano – Tolima”, y no por el incumplimiento de la obligación de liquidar el contrato por parte de la administración, por lo que el término de caducidad debe ser contado a partir de la ocurrencia de los hechos que soportan el presunto incumplimiento, esto es, el 05 de marzo de 2013 (sic).
Aunado a ello, el término de caducidad en el presente caso, tratándose de un contrato de comodato, sería además del expuesto anteriormente, el señalado en el numeral ii) del literal j) del artículo 164 del C.P.A.C.A., que a saber dice; que el término de dos (2) años de caducidad de la acción de referencia, se contará: “En los que no requieran de liquidación, desde el día siguiente al de la terminación del contrato por cualquier causa”.
Teniendo en cuenta el contrato de comodato no requiere liquidación, la acción debió promoverse, desde el día MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES FUNDACIÓN EMAÚS HOGAR DEL ANCIANO SAN FRANCISCO DE ASIS Y OTROS VS MUNICIPIO DEL LÍBANO RAD.005-2021-00111-01 Sentencia de Segunda Instancia Pág. 8 siguiente al de la terminación del contrato, esto es el 06 de marzo de 2015 y antes del 05 de marzo de 2017.
(…) En conclusión, consideramos que teniendo en cuenta que lo pretendido por la parte demandante es el incumplimiento del contrato en razón a su terminación “anticipadamente con el “Acuerdo del 05 de marzo de 2015” sin el cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos”, el medio de control de controversias contractuales ha caducado en los términos del literal j) del artículo 164 del C.P.A.C.A. Así mismo, dado que el comodato no requiere liquidación, igualmente se encuentra caducado este medio en razón a que acorde con el numeral ii) del literal j) del artículo 164 del C.P.A.C.A., debió iniciar acciones al día siguiente de la terminación anticipada del contrato y hasta antes del 05 de marzo de 2017, situación que no ocurrió.” V. SENTENCIA APELADA El Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué el día 8 de marzo de 2023, profirió sentencia dentro del asunto de la referencia, resolviendo: “PRIMERO: Declarar probada la excepción mixta de caducidad propuesta por el municipio del el Líbano – Tolima, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin costas, de conformidad con lo expuesto.
TERCERO: Ordenar la devolución de los remanentes que por gastos procesales consignó la parte demandante, si los hubiere.
CUARTO: En firme esta sentencia, archívese el expediente. (…)” Para llegar a la anterior decisión el a-quo consideró: “(…) Es importante resaltar que el estudio que realiza el Despacho se limita a resolver la excepción propuesta por la apoderada del municipio de el Líbano – Tolima que denominó caducidad del medio de control de controversias contractuales, por ende, el análisis se suscitara al espacio temporal en que sucedieron los hechos, actos u omisiones que ocasionaron la terminación anticipada del contrato de comodato demandado y el término con el que contaba la actora para interponer el medio de control.
Conforme a lo anterior, y verificado el material de prueba aportado al cartulario y decretado de manera oportuna, el Despacho encuentra que el contrato de comodato 3 del 7 de noviembre de 2.013, suscrito entre las partes del presente asunto, convino un plazo de ejecución de 10 años, prorrogable de manera consensuada, conforme al procedimiento establecido en ello, que el mismo fue perfeccionado con la entrega del inmueble objeto del contrato y que se encuentra descrito con antelación con entrega material el día 13 de noviembre de 2.013 -acta de entrega-, que sin haberse cumplido el plazo y a través de audiencia de conciliación del día 5 de marzo de 2.015 suscrita por las partes se dio por terminado el plazo del objeto contractual, motivo por el cual, el día 13 de marzo de 2.015 se llevó a cabo la devolución del inmueble dado en comodato, la solicitud de conciliación como requisito de procedibilidad fue radicada MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES FUNDACIÓN EMAÚS HOGAR DEL ANCIANO SAN FRANCISCO DE ASIS Y OTROS VS MUNICIPIO DEL LÍBANO RAD.005-2021-00111-01 Sentencia de Segunda Instancia Pág. 9 el día 2 de diciembre de 2.020 y la constancia de conciliación fallida fue expedida el día 21 de enero de 2.021, por último, el medio de control fue radicado el día 28 de enero de 2.021.
Establecidos los espacios temporales anteriores, es importante verificar para el conteo del término de caducidad si el contrato de comodato 3 del 7 de noviembre de 2.013 dispuso sobre la liquidación de las obligaciones reciprocas contenidas en el contrato o a contrario sensu, si se debe proceder con la liquidación legal o si están contemplados dentro de la especie de contratos que no requieren de esta.
(…) Término el anterior, que se deberá contar conforme a lo contenido en numeral 2°, disposición v. del artículo 164 del C. de P.A. y de lo C.A., ello es, 2 años a partir del vencimiento del plazo para realizar la liquidación del contrato ya sea bilateral -4 meses- o unilateral -2 meses posteriores al vencimiento del plazo de la liquidación bilateral-.
Es este sentido, para el Despacho es claro que el acta de conciliación por medio de la cual se pretendió terminar el contrato suscrito y corroborado según el relato factico del apoderado de los actores se llevó a cabo el día 5 de marzo de 2.015, lo cierto es que la devolución material o desalojo del inmueble dado en comodato fue el 13 de marzo de 2.015, momento en cual, el objeto contractual contenido en el contrato de comodato fue terminado de manera unilateral, y fue de conocimiento pleno de los actores.
Así las cosas, el término para la liquidación bilateral del contrato de comodato inició el día 14 de marzo de 2.015 y finiquito el día 13 de julio de la misma anualidad, por lo cual, el término para la liquidación unilateral inició el 14 de julio de 2.015 y feneció el 13 de septiembre de la misma anualidad, por consiguiente, a partir del 14 de septiembre de 2.015 y hasta el 13 de septiembre de 2.017 concurrió el término de 2 años para acudir de manera oportuna a la jurisdicción contenciosa administrativa a través del medio de control de controversias contractuales para debatir el derecho, sin que se hubiera hecho.
Ahora bien, dentro del plenario no reposa prueba de que el término anterior haya sufrido suspensión alguna, ya que la única prueba conducente de ello sería la solicitud de conciliación extrajudicial, pero la misma fue radicada el 2 de diciembre de 2.020, momento en que el medio de control ya había caducado. En consecuencia, el Despacho encuentra probada la excepción mixta propuesta por la apoderada del municipio de el Líbano – Tolima que denominó caducidad, situación por la cual, no hay lugar para continuar con el presente.” VI.
LA APELACIÓN Oportunamente, el apoderado judicial de la parte demandante interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué el 8 de marzo de 2023, así: “1. Cabe recordar, que en el presente caso que el 07 de noviembre de 2013 se llevó a cabo celebración del contrato de comodato 003, con la Alcaldía Municipal del Líbano; en el que se hace entrega del inmueble denominado “ESCUELA JUAN MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES FUNDACIÓN EMAÚS HOGAR DEL ANCIANO SAN FRANCISCO DE ASIS Y OTROS VS MUNICIPIO DEL LÍBANO RAD.005-2021-00111-01 Sentencia de Segunda Instancia Pág. 10 XXIII” ubicado en la carrera 15 # 3-88, predio identificado con ficha catastral 01- 01-0015-0001-000 y matrícula inmobiliaria 3640021402 y de propiedad del municipio; por el término de 10 años con posibilidad de ser prorrogado.
Mediante acta del 13 de noviembre de 2013 y en cumplimiento de la cláusula quinta del prenombrado contrato el Señor Alcalde Jesús Antonio Giraldo Vega hace entrega formal del inmueble conocido como Escuela Juan XXIII, destinado para el funcionamiento de un Hogar Geriátrico para capacidad aproximada de 50 ancianos y de un hogar de paso diurno para suministro de alimentos.
(…) Por asuntos que sobrepasan la voluntad de mis mandantes, se suscitó una controversia entre la Alcaldía Municipal del Líbano y el señor Rector Hernán Sigifredo Rubio de la Institución Educativa Técnica Isidro Parra, de la cual hace parte la Sede Juan XXIII, por el uso del inmueble objeto del contrato de comodato. La cual fue conocida inicialmente en trámite de tutela ante el Juzgado Penal del Circuito del Líbano – Tolima, el cual arrojó sentencia ordenando el desalojo de la Sede Juan XXIII.
En el anterior trámite de tutela se llevaron a cabo un sinfín de errores, que al final ocasionó que el Alcalde Encargado acudiera al domicilio de José Morales Gaviria con el fin de obtener una solución y ayuda, la cual se concretó en la idea de dar por terminado el contrato de comodato celebrado entre ellos o por lo menos simularlo. Así, con el “Acuerdo del 5 de marzo de 2015” se dispuso que la Alcaldía Municipal pagaría a la fundación la suma de ochocientos mil pesos ($800.000) mensuales, hasta por seis meses, como ayuda de arriendo a la fundación; y que además recibiría dineros por parte del municipio de lo recaudado de la estampilla pro- anciano, pero solo por ese tiempo, pues el Alcalde le aseguro que una vez realizado el desenglobe que se estaría adelantando, la fundación regresaría al predio de la escuela Juan XXIII, en algo más de dos meses.
Con aquellas promesas, de forma inescrupulosa y de mala fe, se le otorgó el término de 5 días a la fundación para desocupar el lugar; cinco días para trasladar más de 35 ancianos y muebles del lugar. (…) Así pues, y de forma rapaz, en vista que “ya no existía un contrato entre la Alcaldía y la Fundación”, y que no existiera que los retuviera, el 12 de marzo de 2015, la FUNDACIÓN EMMAUS HOGAR DEL ANCIANO SAN FRANCISCO DE ASÍS, fue desalojada de la parte antigua de la escuela Juan XXIII, con uso de la fuerza pública (con ayuda de la Inspección de policía)., rompiendo varios de los muebles de propiedad de la fundación, se golpeó a varios de los ancianos; en un uso excesivo de la fuerza y en desventaja de la Fundación, dejando los ancianos y las cosas muebles en la calle, pues no se tenía a donde ir.
El “acuerdo” realizado entre la Alcaldía y la Fundación para dar por terminado el contrato de comodato, nunca fue cumplido por la Alcaldía Municipal, no se ha recibido ni la primera cuota acordada, nada se supo en qué terminó el trámite del desenglobe y nunca se ha recibido dinero por parte de la estampilla pro-anciano. A este punto, debo recordar nuevamente, que tal y como lo dijo el Honorable Tribunal Administrativo del Tolima, con ponencia del Dr. José Andrés Rojas Villa, MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES FUNDACIÓN EMAÚS HOGAR DEL ANCIANO SAN FRANCISCO DE ASIS Y OTROS VS MUNICIPIO DEL LÍBANO RAD.005-2021-00111-01 Sentencia de Segunda Instancia Pág. 11 mediante providencia del 30 de agosto de 2018, que el “Acuerdo del 5 de marzo de 2015”, no cumple los requisitos para dar por terminado el Contrato de Comodato, ni para ser las veces de un acta de liquidación, menos para ser considerada como una conciliación. (…) Al emitir su sentencia, el despacho desconoce totalmente la decisión tomada por el Honorable Tribunal Administrativo del Tolima del 30 de agosto de 2018, en el cual se resolvió que el “Acuerdo del 5 de marzo de 2015” se emitió sin cumplir los requisitos y formalidades establecidas en la ley y que por consiguiente no tiene la capacidad de poder dar por terminado en debida forma el Comodato celebrado con mi mandante el 7 de noviembre de 2013.
Siendo asi lo anterior, mal hace el despacho en darle total validez para hacer contenido del término de caducidad de la presente acción, pasando por alto que en el presente caso existe un hecho generador de derecho que modifica la forma de interpretación del conteo de él, como lo es la declaración de la “terminación” ilegal del contrato de comodato que causó perjuicios de toda índole a mis mandantes; por lo que el despacho, para el conteo de la caducidad de la acción, debió de tener en cuenta la ejecutoria de la decisión tomada por el H. Tribunal Administrativo del Tolima, pues aquella fue tomada dentro de un proceso que fue interpuesto en tiempo para poder ser accionado y que con ella creó una situación jurídica diferente que produjo efectos jurídicos, esto es, la modificación del conteo del término de caducidad.
El conteo de la Caducidad es a partir de la sentencia del Honorable Tribunal Administrativo del Tolima, con ponencia del Dr. José Andrés Rojas Villa, del 30 de agosto de 2018, pues a partir de ella se declaró la ilegalidad del “Acuerdo del 5 de marzo de 2015”, por lo que el Contrato de Comodato se encuentra vigente. (…) Con todo, al ser declarado como ilegal el Acuerdo del 5 de marzo de 2015 aquel no tiene la capacidad de dar por terminado el Contrato de Comodato celebrado con mi mandante (7 de noviembre de 2013), lo cual conlleva que para la fecha de este escrito, aun se encuentra vigente pues se extiende hasta 10 años, es decir, hasta el 7 de noviembre de 2023.
Siendo así lo anterior, al estar el contrato de comodato vigente y no ha sido liquidado o terminado en legal forma, mal hace el despacho en tener como inicio del conteo de caducidad el 5 de marzo de 2015, pues el conteo de aquel debe ser desde la decisión tomada por el Tribunal Administrativo del Tolima (30 de agosto de 2018) pues a partir de aquella fecha se creó una situación jurídica que produjo y produce efectos en derecho, esto es, reactivar la vigencia del contrato de comodato, pues el despacho no puede ignorar que las decisiones judiciales son un acto de declaración en la que se puede extinguir, modificar o reconocer una situación jurídica, que produce efectos jurídicos y que por consiguiente no pueden ser ignorados por la administración o por los demás administradores de justicia, ya que al no hacerlo no se respetaría el principio de cosa juzgada y de estabilidad jurídica.
(…) Así las cosas, en gracia de discusión, el “Acuerdo del 5 de marzo de 2015” terminó de forma irregular, anticipada e ilegal el contrato de comodato, por lo que desde ese momento le surgió el deber a la Alcaldía Municipal de liquidar el contrato de MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES FUNDACIÓN EMAÚS HOGAR DEL ANCIANO SAN FRANCISCO DE ASIS Y OTROS VS MUNICIPIO DEL LÍBANO RAD.005-2021-00111-01 Sentencia de Segunda Instancia Pág. 12 comodato, y a pesar de eso no ha sucedido hasta la fecha, a pesar de que aquella labor es obligatoria y necesaria para el correcto actuar y la gestión administrativa.
La liquidación del contrato estatal se constituye en el escenario óptimo para hacer una revisión de la ejecución del contrato, y determinar las prestaciones a favor de cada una de las partes, es aquí donde se refleja la voluntad libre y espontánea de terminar y liquidar la relación contractual a satisfacción o en su defecto manifestar las inconformidades a que haya lugar, es decir, es el acto a través del cual las partes extinguen las obligaciones creadas con la suscripción del contrato, o por lo menos aquellas cuyo cumplimiento estaba condicionado a ejecutarse dentro del plazo de ejecución del contrato.
Siendo así lo anterior, la administración debió y debe realizar la liquidación del contrato pues aún existen varias situaciones que están produciendo efectos jurídicos hasta el presente, como lo son los daños y perjuicios que se causaron con el desalojo realizado, el daño a las cosas de la fundación, el dinero que se tuvo que pedir prestado para continuar con el funcionamiento de la fundación, el incumplimiento de lo acordado para continuar con la labor social de ancianato, el hecho de que la fundación tuvo y aún tiene bajo su cuidado personas que fueron entregados por la Alcaldía, lo cual implica costos y sobrecostos que deben ser liquidados.” VII.
TRAMITE EN SEGUNDA INSTANCIA El recurso de apelación promovido por la parte demandante fue admitido mediante proveído fechado el 27 de junio de 20233; luego de notificado al agente del Ministerio Público, el 11 de agosto de 2023 ingresó al Despacho para el correspondiente fallo4. Al no observarse causal alguna de nulidad procesal que invalide la actuación, la Sala procede a decidir la controversia conforme a las siguientes: VIII.
CONSIDERACIONES DE LA SEGUNDA INSTANCIA VIII.1. Competencia del Tribunal En primer lugar, es menester indicar que de conformidad con la cláusula general de competencia consagrada en el inciso 1º del artículo 104 del C.P.A.C.A., esta jurisdicción puede aprehender el conocimiento del presente asunto, pues se trata de una controversia originada en un (1) hecho sujeto al derecho administrativo en el que al parecer está involucrada una entidad pública.
Como corolario de lo anterior, según las voces del artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, esta Corporación es competente para resolver el recurso de alzada en contra de las sentencias proferidas por los Jueces Administrativos en primera instancia y como quiera que según la regla general consagrada en el inciso 1º del artículo 243 ibídem, los fallos emitidos por los Jueces y Tribunales Administrativos son pasibles de ser apelados, es claro que esta Colegiatura es competente para dirimir el presente asunto en Sala de Decisión tal como lo prevé el artículo 125 ejusdem. 3 Ver índice 004 aplicativo Samai. 4 Ver índice 010 aplicativo Samai.
MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES FUNDACIÓN EMAÚS HOGAR DEL ANCIANO SAN FRANCISCO DE ASIS Y OTROS VS MUNICIPIO DEL LÍBANO RAD.005-2021-00111-01 Sentencia de Segunda Instancia Pág. 13 VIII.2. Definición del recurso Conforme a lo dispuesto en los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso, normativa aplicable al caso de autos por remisión expresa del canon 306 de la Ley 1437 de 2011, el estudio en esta segunda instancia se circunscribirá a los puntos de inconformidad formulados por el accionante.
El extremo demandante señala que el juzgado de primera instancia validó el acuerdo suscrito por las partes el 5 de marzo de 2015 para terminar el contrato, ignorando la decisión del Tribunal Administrativo del Tolima emitida en el año 2018 que declaró que tal “acuerdo” no cumplía con los requisitos legales para terminar el contrato de comodato, ni para ser las veces de un acta de liquidación y menos para ser considerada como una conciliación; es decir, contravino el principio de cosa juzgada.
Precisó que el a quo computó el término de caducidad desde el “acuerdo” de 2015, cuando debió hacerlo desde la sentencia de esta Corporación (30 de agosto de 2018), que cambió el estatus jurídico del contrato. Señaló que, al ser declarado como ilegal el acuerdo del 5 de marzo de 2015, aquel no tiene la capacidad de dar por terminado el contrato de comodato, de manera que, a su juicio, su vigencia se extiende por los 10 años pactados, esto es, hasta el 7 de noviembre de 2023.
En este sentido, el inicio del conteo de la caducidad, itera, debe ser desde la decisión tomada por Tribunal Administrativo del Tolima (30 de agosto de 2018), pues a partir de aquella se creó una situación jurídica que produjo y produce efectos en derecho, esto es, reactivar la vigencia del contrato de comodato. Finalmente indicó que, si en gracia de discusión se tuviera como válido que el Acuerdo del 5 de marzo de 2015 terminó de forma irregular el contrato de comodato, desde ese momento surgió la obligación para el municipio de liquidar el vínculo negocial, lo cual a la fecha no ha ocurrido y aun existen situaciones que están produciendo efectos jurídicos, como lo son los daños y perjuicios que se causaron con el desalojo que deben ser liquidados.
VIII.3. Problema jurídico Corresponde a esta Corporación determinar si, en el presente caso, se configuró el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control, o si, por el contrario, tal como se sostiene en el recurso de apelación, dicha figura no se configura, siendo procedente entrar a examinar el fondo del asunto. VIII.4. Hechos probados relevantes para resolver - Que el 7 de noviembre de 2013 el Alcalde Municipal del Líbano y el representante legal de la Fundación Emaus Hogar de Vida San Francisco de Asis, suscribieron contrato de comodato No. 003, en la que la entidad territorial se comprometió a entregar a título de comodato o préstamo de uso al comodatario (Fundación), el predio denominado Escuela Juan XXIII, ubicada en la carrera 15 No. 3-88, para el funcionamiento de un hogar geriátrico con capacidad para 50 ancianos y para el funcionamiento de un hogar de paso diurno para suministro de alimentos, por un plazo de 10 años prorrogables de común acuerdo por las partes5. 5 Ver páginas 27-28 archivo 18.ContestoDemandaParteDemandada, expediente digital Juzgado.
MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES FUNDACIÓN EMAÚS HOGAR DEL ANCIANO SAN FRANCISCO DE ASIS Y OTROS VS MUNICIPIO DEL LÍBANO RAD.005-2021-00111-01 Sentencia de Segunda Instancia Pág. 14 - Que el 13 de noviembre de 2013 el Alcalde Municipal del Líbano hizo entrega formal y material al representante legal de la Fundación Emaús del inmueble denominado de la institución educativa Juan XXIII ubicada en la carrera 15 Nro. 3-88 con ficha catastral 01-01-0015-0001-000 y matricula inmobiliaria 364- 0021402”, en cumplimiento del objeto contractual del contrato de comodato 3 del 7 de noviembre de 2.0136. - Que 5 de marzo de 2015, el Alcalde del Municipio del Líbano y el representante legal de la Fundación Emaús suscribieron un documento denominado “Acuerdo de Conciliación” respecto al Contrato de Comodato No. 03 de 2013, mediante el cual acordaron la terminación unilateral y anticipada del mismo.
Para fundamentar esta decisión, expusieron dos razones jurídicas principales: primero, la afectación educativa del inmueble conforme a lo establecido en la Ley 715, que regula el uso de los bienes en los que funcionan instituciones educativas, aun cuando sean propiedad del municipio; y segundo, el cumplimiento del fallo de tutela del 19 de diciembre de 2013, proferido por el Juzgado Penal del Circuito del Líbano, que ordenó la restitución del bien inmueble a la Institución Educativa Juan XXIII, adscrita a la Institución Educativa Isidro Parra del Líbano..
En consecuencia, la Fundación se comprometió a efectuar la entrega material y real del inmueble dado7 en comodato, en las condiciones estipuladas, dentro de un plazo máximo de cinco (5) días contados a partir de la firma del referido acuerdo. Por su parte, el Municipio asumió la obligación de otorgar un auxilio económico para arrendamiento por un monto mensual de ochocientos mil pesos ($800.000) durante seis (6) meses, así como la asignación de recursos provenientes del impuesto de estampillas en la proporción correspondiente para los hogares geriátricos.8. - Que el Juzgado Penal del Circuito del Líbano mediante sentencia de tutela ordenó al Alcalde del mencionado Municipio que en un término de días debía adoptar las medidas necesarias para la reubicación de las personas que ocupaban la sede Juan XXIII, y realizar las demás reparaciones que sean necesarias para eliminar focos contaminantes o generadores de enfermedades o factores endémicos, que contribuyan a garantizar la salud, educación y derechos fundamentales de los niños. - Que el 12 de marzo de 2015, en cumplimiento del fallo de tutela del 19 de diciembre de 2013 proferido por el Juzgado Penal del Circuito del Líbano se logró la reubicación total de las personas que ocupaban una parte de la sede de la Institución Educativa Juan XXIII, adscrita a la institución educativa Isidro Parra.9 6 Ver páginas 187 a 188 del archivo PDF cuaderno de pruebas 5 de la carpeta pruebas parte demandante del expediente digital. 7 Ver páginas 59- 71 Cuaderno de Pruebas 1 – parte demandante – expediente digital juzgado. 8 Ver páginas 54 a 55 del archivo PDF cuaderno de pruebas 6 de la carpeta pruebas parte demandante del expediente digital. 9 Ver página 13 Cuaderno de Pruebas 5 de la carpeta pruebas parte demandante del expediente digital.
MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES FUNDACIÓN EMAÚS HOGAR DEL ANCIANO SAN FRANCISCO DE ASIS Y OTROS VS MUNICIPIO DEL LÍBANO RAD.005-2021-00111-01 Sentencia de Segunda Instancia Pág. 15 - Que el 13 de marzo de 2015 se hizo entrega del inmueble, sede antigua Juan XXIII, por parte del alcalde municipal del Líbano a los integrantes del Consejo Directivo de la Institución Educativa Técnica Isidro Parra10.
VIII.5. Sobre la naturaleza jurídica del contrato de comodato El contrato de comodato en los términos de los artículos 2200 y siguientes del Código Civil, es un negocio jurídico donde se traslada el uso y disfrute de un bien de manera gratuita, con el consecuente derecho del comodatario que lo recibe de percibir los frutos naturales o civiles que se produzcan, con el compromiso de restituirlo al comodante al finalizar su uso o en el plazo y forma convenida.
El comodato es un contrato tipificado en la legislación civil que tiene por características el ser real. No se perfecciona sino con la entrega de la cosa, sin que con dicha entrega el comodante se desprenda del dominio o posesión que pueda tener sobre la cosa, sólo permite la tenencia (art. 1500 C.C.), bilateral (art. 1496 C.C.), principal (art. 1499 C.C.), nominado, intuitu personae y gratuito.
El uso y goce que se proporciona es sin contraprestación. Si el comodatario por el uso se obliga a alguna contraprestación desaparece el contrato o se convierte en otro negocio jurídico, de acuerdo con la intención de las partes (art. 1497 C.C.). Surgen las siguientes obligaciones principales a cargo de quien recibe el bien en calidad de comodatario: (i) usar la cosa únicamente para el uso convenido o para el uso ordinario propio de su clase, so pena de reparar los perjuicios causados y restituir el bien de forma inmediata (art. 2202 del C.C.);
(ii) emplear el mayor cuidado en la conservación de la cosa (arts. 2203 y 2204 del C.C.); (iii) responder del caso fortuito cuando empleó la cosa en un uso indebido o demoró su restitución (art. 2203 del C.C.); y, (iv) restituir la cosa en el tiempo convenido o, a falta de convención, después de su uso, sin perjuicio de que ésta pueda exigirse antes de tiempo si muere el comodatario, o le sobreviene al comodante una obligación imprevista y urgente de la cosa, o no tiene lugar el servicio para el cual se ha prestado la cosa (art. 2205 del C.C.) La doctrina española ha realizado las siguientes precisiones respecto del alcance de esta causal de restitución anticipada, cuyo texto del artículo 1749 del Código Civil tiene una redacción similar al contenido en nuestro código: «El fundamento de esta causa de extinción es la propia gratuidad del contrato, pues se entiende que sería excesivamente gravoso para el comodante privarle de la cosa cuando tiene necesidad de ella en provecho de otro que la disfruta sin dar nada a cambio.
Es un límite a la fuerza obligatoria de los contratos que se justifica en atención a una presunta voluntad de las partes en virtud de la cual se entiende que el comodante realizó el préstamo por no tener necesidad de la cosa queriendo la restitución anticipada para el caso de aparecer después esa necesidad…»11 VIII.4. De la caducidad del medio de control de controversias contractuales Con el fin de garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el Legislador se encargó de instituir la figura de la caducidad, la cual se establece como una sanción en los eventos en que determinados medios de control judicial, no se ejerzan en un 10 Ver página 14 Cuaderno de Pruebas 5 de la carpeta pruebas parte demandante del expediente digital. 11 Bercovitz Rodríguez-Cano, Rodrigo.
Tratado de Contratos Tomo II. Tirant Lo Blanch; Valencia. (2013). Página 2376. MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES FUNDACIÓN EMAÚS HOGAR DEL ANCIANO SAN FRANCISCO DE ASIS Y OTROS VS MUNICIPIO DEL LÍBANO RAD.005-2021-00111-01 Sentencia de Segunda Instancia Pág. 16 término específico. En este entendido, los interesados tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro del plazo fijado por la ley, y de no hacerlo en tiempo perderán la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho12.
Las normas de caducidad tienen fundamento en la seguridad jurídica que debe imperar en todo ordenamiento, en el sentido de impedir que ciertas situaciones jurídicas permanezcan en el tiempo, sin que sean definidas judicialmente. En otros términos, el legislador establece unos plazos razonables para que las personas, en ejercicio de un determinado medio de control, y con el fin de satisfacer una pretensión específica, acudan a la organización jurisdiccional del poder público, a efectos de que el respectivo litigio o controversia sea definido con carácter definitivo, por un juez de la República con competencia para ello.13 Con relación al medio de control de controversias contractuales, la caducidad se encuentra regulada en el artículo 164 del C.P.A.C.A. en los siguientes términos: “ARTÍCULO 164.
Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: (…) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: j) En las relativas a contratos el término para demandar será de dos (2) años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento.
Cuando se pretenda la nulidad absoluta o relativa del contrato, el término para demandar será de dos (2) años que se empezarán a contar desde el día siguiente al de su perfeccionamiento. En todo caso, podrá demandarse la nulidad absoluta del contrato mientras este se encuentre vigente. En los siguientes contratos, el término de dos (2) años se contará así: i) En los de ejecución instantánea desde el día siguiente a cuando se cumplió o debió cumplirse el objeto del contrato; ii) En los que no requieran de liquidación, desde el día siguiente al de la terminación del contrato por cualquier causa; iii) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada de común acuerdo por las partes, desde el día siguiente al de la firma del acta; iv) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada unilateralmente por la administración, desde el día siguiente al de la ejecutoria del acto administrativo que la apruebe; v) En los que requieran de liquidación y esta no se logre por mutuo acuerdo o no se practique por la administración unilateralmente, una vez cumplido el término de dos (2) meses contados a partir del vencimiento del plazo convenido para hacerlo bilateralmente o, en su defecto, del término de los cuatro (4) meses siguientes a la 12 Ver auto de 26 de marzo de 2007, exp. 33372, Actor: Carlos Fabián Quilindo. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Consejera Ponente (E): GLADYS AGUDELO ORDÓÑEZ, diecinueve (19) de julio de dos mil diez (2010), Radicación número: 250002326000200900644-01 (38.089), Actor: Llaned Letrado Vargas y otros, Demandado: Rama Judicial.
MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES FUNDACIÓN EMAÚS HOGAR DEL ANCIANO SAN FRANCISCO DE ASIS Y OTROS VS MUNICIPIO DEL LÍBANO RAD.005-2021-00111-01 Sentencia de Segunda Instancia Pág. 17 terminación del contrato o la expedición del acto que lo ordene o del acuerdo que la disponga; k) Cuando se pretenda la ejecución con títulos derivados del contrato, de decisiones judiciales proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en cualquier materia y de laudos arbitrales contractuales estatales, el término para solicitar su ejecución será de cinco (5) años contados a partir de la exigibilidad de la obligación en ellos contenida; l) Cuando se pretenda repetir para recuperar lo pagado como consecuencia de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto, el termino será de cinco (5) años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago, o, a más tardar desde el vencimiento del plazo con que cuenta la administración para el pago de condenas de conformidad con lo previsto en este Código".
Del artículo en cita, encontramos una regla general planteada para el medio de control en estudio, de una caducidad de 2 años contados a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que dan lugar a demandar, con una serie de reglas especiales para los contratos que requieren de liquidación y si esta se logra de mutuo acuerdo o no, siendo el numeral v) el que opera en el caso bajo estudio, atendiendo que nos encontramos frente a un contrato de los que por su naturaleza (tracto sucesivo)14 requiere de liquidación, y tanto la administración como el contratista a la finalización del plazo o terminación del contrato deben realizar el corte de cuentas y obligaciones adquiridas, a fin de determinar el balance final del mismo, luego de los cuales inicia el conteo de los dos años para accionar.
VIII.6. Caso concreto En el presente caso, el demandante solicitó en el escrito de la demanda que se declare que el Municipio del Líbano incumplió el Contrato de Comodato No. 003, celebrado con la Fundación Emmaús Hogar del Anciano San Francisco de Asís el 7 de noviembre de 2013, al darlo por terminado anticipadamente. Como consecuencia de este incumplimiento, pidió que se ordene el pago de los perjuicios materiales e inmateriales sufridos por la Fundación, así como por sus representantes legales.
El juzgado de primera instancia declaró probada la excepción de caducidad del medio de control al señalar que las partes suscribieron acta de conciliación el 5 de marzo de 2015 en la que dieron terminación anticipada del contrato y en virtud de ello, el 13 de marzo de 2015 se llevó a cabo la devolución del inmueble dado en comodato. Así las cosas, el término para la liquidación bilateral (4) meses y unilateral (2 meses) venció el 13 de septiembre de 2015, y por ende los 2 años para demandar fenecieron el 13 de septiembre de 2017, y como la solicitud de conciliación extrajudicial se presentó el 2 de diciembre de 2020, el fenómeno jurídico ya había operado.
Ahora bien, el extremo demandante en el recurso de apelación señala que el juzgado de primera instancia validó el acuerdo suscrito por las partes el 5 de marzo de 2015 para finalizar el contrato, ignorando la decisión del Tribunal Administrativo del Tolima emitida en el año 2018 que declaró que tal “acuerdo” no cumplía con los requisitos legales para terminar el contrato de comodato, ni para ser las veces de un acta de liquidación y menos para ser considerada como una conciliación. 14 Ver en este sentido auto del 17 de mayo de 2019 - Consejo de Estado - Sección Tercera – Subsección C, Consejero Ponente Guillermo Sánchez Luque, Radicación número: 76001-23-33-008-2017-00104-01(60309).
MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES FUNDACIÓN EMAÚS HOGAR DEL ANCIANO SAN FRANCISCO DE ASIS Y OTROS VS MUNICIPIO DEL LÍBANO RAD.005-2021-00111-01 Sentencia de Segunda Instancia Pág. 18 Precisó que el a quo computó el término de caducidad desde el “acuerdo” de 2015, cuando debió hacerlo desde la sentencia de esta Corporación (30 de agosto de 2018), pues a partir de aquella se creó una situación jurídica que produjo y produce efectos en derecho, esto es, reactivar la vigencia del contrato de comodato.
Finalmente indicó que, es una obligación del municipio de liquidar el vínculo negocial, lo cual a la fecha no ha ocurrido y aún existen situaciones que están produciendo efectos jurídicos, como lo son los daños y perjuicios que se causaron con el desalojo que deben ser liquidados. Desde ya dirá la Sala de Decisión que no comparte los argumentos de apelación presentados por la parte demandante para desvirtuar el momento a partir del cual se presentó la terminación del contrato de comodato suscrito entre el Municipio del Líbano y la Fundación Emmaús Hogar del Anciano San Francisco de Asís, por los motivos que se pasan a exponer: Está plenamente acreditado dentro del expediente que la entidad territorial entregó a la demandante mediante el contrato No. 003 del 7 de noviembre de 2013, a título comodato, el predio denominado Institución Educativa Juan XXIII, ubicada en la carrera 15 No. 3-88 del Líbano, para el funcionamiento de un hogar geriátrico y hogar de paso diurno por un plazo inicial de 10 años y dentro de las cláusulas del contrato se estipuló la de restitución en los siguientes términos: “NOVENA: RESTITUCION. - Expirado el plazo pactado en la cláusula cuarta del presente contrato, el COMODATARIO se obliga a restituir al COMODANTE, el bien mueble en las condiciones en que se hubiere recibido, salvo el deterioro natural por el uso y el goce legítimos.
No obstante el COMODANTE podrá exigir su restitución antes del tiempo estipulado si advierte mal uso del bien entregado; o por el incumplimiento de cualquiera de las obligaciones a cargo del comodatario, o cuando el COMODANTE lo requiera para el cumplimiento de sus funciones legales.
PARAGRAFO: En caso de restitución anticipada del bien, EL COMODANTE lo solicitará por escrito al COMODATARIO, conviniéndose entre las partes un plazo prudencial para efectuar la entrega.” (Subraya fuera del texto original) Efectivamente, el ordenamiento jurídico faculta al comodante para exigir la restitución del bien antes del plazo estipulado.
En este caso, dicha exigencia se fundamentaba claramente en la causal prevista en el numeral 3º del artículo 2205 del Código Civil, dado que el servicio para el cual se había entregado el bien —un hogar geriátrico— no era compatible con la naturaleza del inmueble, el cual funcionaba como sede escolar y, por tanto, debía destinarse exclusivamente a ese uso.
Por tal razón, un Juez de la República, en sede de tutela, ordenó la reubicación de las personas que se encontraban asentadas en el inmueble y dispuso la restitución de la sede a la Institución Educativa Juan XXIII. Consecuencia de ello, el burgomaestre se reunió con los directivos de la fundación y dispusieran la terminación anticipada del contrato de comodato, lo cual quedó plenamente definido en el documento denominado “Acta de conciliación” en el que textualmente se señaló: MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES FUNDACIÓN EMAÚS HOGAR DEL ANCIANO SAN FRANCISCO DE ASIS Y OTROS VS MUNICIPIO DEL LÍBANO RAD.005-2021-00111-01 Sentencia de Segunda Instancia Pág. 19 En efecto, el representante legal del Hogar Emmaus fue plenamente consciente de la terminación anticipada del contrato de comodato el 5 de marzo de 2015.
Posteriormente, el 13 de mayo de ese mismo año se concretó la devolución del inmueble. Por consiguiente, a partir de esta última fecha comenzó a computarse el término de caducidad establecido en el numeral 2º, literal j), causal 5 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011. Así las cosas, las partes tenían un plazo de cuatro meses, contados a partir del 13 de mayo de 2015, para adelantar la liquidación bilateral del contrato, término que venció el 14 de septiembre de 2015.
A continuación, disponía la administración de dos meses adicionales para efectuar la liquidación unilateral, comprendidos entre el 15 de MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES FUNDACIÓN EMAÚS HOGAR DEL ANCIANO SAN FRANCISCO DE ASIS Y OTROS VS MUNICIPIO DEL LÍBANO RAD.005-2021-00111-01 Sentencia de Segunda Instancia Pág. 20 septiembre y el 15 de noviembre de 2015.
Transcurrido este periodo, comenzaba a correr el término de dos años para presentar demanda ante la jurisdicción contencioso- administrativa por presunto incumplimiento contractual y por la reclamación de eventuales daños y perjuicios, es decir, desde el 16 de noviembre de 2015 hasta el 16 de noviembre de 2017. No obstante, la solicitud de conciliación extrajudicial fue radicada ante la Procuraduría General de la Nación el 2 de diciembre de 202015, y la demanda fue presentada el 28 de enero de 202116, es decir, cuando el término legal para accionar estaba ampliamente fenecido.
Ahora bien, la decisión judicial dictada por esta Corporación el 30 de agosto de 2018, a la que hace referencia el demandante y en la que, según su interpretación, se habría invalidado el documento suscrito el 5 de marzo de 2015, evidentemente no produce los efectos jurídicos que el accionante pretende atribuirle. En efecto, se observa que la Fundación Emmaus Hogar del Anciano San Francisco de Asís inició un proceso ejecutivo contra el Municipio del Líbano, con el fin de obtener un mandamiento de pago por la suma de $4.800.000, más los intereses generados, correspondiente al monto que el alcalde se comprometió a cancelar, por concepto de auxilio de arrendamiento a favor de la Fundación. Como base de ejecución presentó el documento que denominó “acuerdo conciliatorio extrajudicial”.
Tal proceso fue conocido en primera instancia por el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Ibagué, quien mediante providencia del 28 de mayo de 2018 decidió negar el mandamiento de pago solicitado, precisando que el acta de conciliación allegada no cumple los requisitos para que pueda ser ejecutada ante la jurisdicción por cuanto no fue adelantada ante los procuradores o agentes del ministerio público, tal y como lo dispone el artículo 23 de la Ley 640 de 200117.
La decisión fue apelada y confirmada por esta Corporación con ponencia del Dr. José Andrés Rojas Villa18 mediante proveído del 30 de agosto de 2018, en la que se precisó que la parte ejecutante había traído como título ejecutivo un acta de conciliación suscrita entre el Despacho del Secretario General y del Interior del Líbano, el Alcalde y el comodatario – Representante Legal del Hogar Emmaus19, y que dicho documento no podía ser tenido en cuenta como un título ejecutivo “derivado de una decisión en firme proferida en desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos” por cuanto no había sido celebrado ante un servidor de la Procuraduría General de la Nación y tampoco había sido aprobado por un Juez Administrativo, entre otras razones.
Textualmente señaló: “…debe decirse que expresamente la parte actora no presentó este documento como título ejecutivo contractual sino como título ejecutivo derivado de una decisión en firme proferida en desarrollo de los mecanismos de solución de conflictos; razones estas que no permiten estudiar el aludido acuerdo como un acto contractual porque para la acción ejecutiva no se puede variar la causa petendi. 15 Ver página 147-149 Cuaderno de Pruebas 6.pdf expediente digital juzgado. 16 Ver folio 2 archivo 03.DemandaconAnexos.pdf- expediente digital juzgado. 17 Ver folios 154-156 Cuaderno de Pruebas 5.pdf expediente digital juzgado. 18 Radicado 73001-33-33-012-2015-00069-01 19 Ver folios 166-176 Cuaderno de Pruebas 5.pdf expediente digital juzgado.
MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES FUNDACIÓN EMAÚS HOGAR DEL ANCIANO SAN FRANCISCO DE ASIS Y OTROS VS MUNICIPIO DEL LÍBANO RAD.005-2021-00111-01 Sentencia de Segunda Instancia Pág. 21 Cabe resaltar, que dentro del contrato no se consagró ningún procedimiento especial para que el contratista y contratante liquidaran el contrato; por lo tanto, la liquidación del mismo debió realizarse de conformidad con los ritos de la Ley 80 de 1993 y su reglamentación. Igualmente se aprueba el pago de unos auxilios para arrendamiento, pero no se indica la imputación presupuestal para ese desembolso, ergo no se demostró que el dinero a que se refiere esa cuenta, efectivamente se les adeudara por la entidad territorial a la “Fundasion Emmaus” con ocasión de la ejecución del contrato de comodato, dado que no se demostraron el cumplimiento del tal contrato.
Más bien parece un acto indemnizatorio que en realidad no tiene soporte alguno.” (Subraya fuera del texto original) Así las cosas, es patente para la Sala que la parte actora no presentó el documento cuestionado como un título ejecutivo contractual, sino como un título ejecutivo derivado de una decisión en firme proferida en el marco de los mecanismos de solución de conflictos.
Esta distinción resulta fundamental, pues impidió al juez analizar el referido acuerdo como un acto contractual propiamente dicho. Sumado a lo anterior, la Corporación reconoció que, dado que el contrato de comodato no contempló un procedimiento especial para su liquidación, las partes debían ajustarse al proceso establecido en la Ley 80 de 1993, que regula los contratos estatales y sus mecanismos de liquidación. De este modo, resultan aplicables no solo las formalidades y ritos previstos en dicha norma, sino también las consecuencias legales que de ella derivan, incluida la caducidad del medio de control, la cual no puede permanecer indefinida en el tiempo, como pretende la parte demandante.
Esta interpretación garantiza la seguridad jurídica de los sujetos procesales. Y finalmente señaló que la Fundación no se demostró que la entidad territorial adeudara efectivamente esa suma en el marco de la ejecución del contrato de comodato, ya que tampoco se acreditó el cumplimiento de las obligaciones contractuales por parte de la Fundación. Más bien, la situación descrita parece corresponder a un acto indemnizatorio carente de soporte jurídico o contractual real.
Todo lo anterior permite concluir que el análisis realizado por la Colegiatura en aquella providencia no afectó en modo alguno la validez de la terminación anticipada del contrato de comodato. Esto se debe a que su examen se circunscribió exclusivamente a la esfera de un proceso ejecutivo, sin abordar ni influir en la naturaleza contractual del acuerdo.
En dicho proceso, el título ejecutivo presentado correspondía a un acuerdo conciliatorio extrajudicial, y bajo este marco, la Corporación determinó que dicho documento no cumplía con los requisitos legales para ser considerado un título ejecutivo válido. Por lo tanto, el alcance que la parte demandante pretende atribuir a esa providencia no se corresponde con la controversia contractual que actualmente se encuentra en resolución. En otras palabras, la decisión en el proceso ejecutivo versó sobre la procedencia del título ejecutivo en ese contexto específico y no sobre la terminación anticipada del comodato ni sus efectos jurídicos dentro del ámbito contractual.
Así las cosas, no queda alternativa diferente para la Colegiatura que confirmar la sentencia de primera instancia dictada el 8 de marzo de 2023 por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Ibagué que declaró probada la excepción de caducidad del medio de control de la referencia. MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES FUNDACIÓN EMAÚS HOGAR DEL ANCIANO SAN FRANCISCO DE ASIS Y OTROS VS MUNICIPIO DEL LÍBANO RAD.005-2021-00111-01 Sentencia de Segunda Instancia Pág. 22 VIII.7.
Condena en costas En primer lugar, vale precisar que las costas procesales constituyen una carga económica que comprende, por una parte, las expensas, es decir, todos aquellos gastos necesarios para el trámite del juicio distintos del pago de apoderados (honorarios de peritos, impuestos de timbre, copias, gastos de desplazamiento en diligencias realizadas fuera de la sede del despacho judicial, etc.) y, de otro lado, las agencias en derecho, correspondientes a los gastos efectuados por concepto de apoderamiento.
Aunque las agencias en derecho representan una contraprestación por los gastos en que la parte incurrió para ejercer la defensa judicial de sus intereses, es al juez a quien corresponde fijarlos de acuerdo con las tablas que para el efecto expide el Consejo Superior de la Judicatura. El artículo 188 del C.P.A.C.A. señala: “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.” En el sub lite se ha resuelto desfavorablemente la alzada interpuesta por la parte demandante (Art. 365-1 C.G.P.), de manera que se impone confirmar la sentencia objeto de la apelación (Art. 365-3 ibidem)10, no obstante, la Sala se abstendrá de realizar condena en costas en esta instancia, en la medida que la parte demandada no intervino judicialmente.
DECISIÓN EN MÉRITO DE LO EXPUESTO, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA, ADMINISTRANDO JUSTICIA EN NOMBRE DE LA REPÚBLICA Y POR AUTORIDAD DE LA LEY, FALLA: Primero: CONFIRMAR la sentencia apelada proferida el 8 de marzo de 2023 por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, que declaró probada la excepción de caducidad del medio de control, conforme lo indicado en parte considerativa de este proveído.
Segundo: Sin condena en costas en segunda instancia, de conformidad con lo señalado en parte considerativa del presente fallo. Tercero: Una vez en firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al juzgado de origen para lo de su competencia. MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES FUNDACIÓN EMAÚS HOGAR DEL ANCIANO SAN FRANCISCO DE ASIS Y OTROS VS MUNICIPIO DEL LÍBANO RAD.005-2021-00111-01 Sentencia de Segunda Instancia Pág. 23 La presente providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la fecha, a través de medios electrónicos y se notificará a los interesados por el mismo medio.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) (Firmando electrónicamente) JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA JOSÉ ALETH RUIZ CASTRO Magistrado Magistrado (Firmado electrónicamente) CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ Magistrado Se deja constancia de que esta providencia fue firmada en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la ley 1437 de 2011.
Puede Validarse el documento en el siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx