REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN 1 MAGISTRADA PONENTE: LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO Tunja, veinticuatro (24) de junio de dos mil veintiséis (2026) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO REFERENCIA: 15001-33-33-012-2019-00144-02 DEMANDANTES: NESTOR ALFREDO BARRERA MORA DEMANDADO: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA TEMA: RESPONSABILIDAD FISCAL ASUNTO: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación que interpuso la parte demandante contra la sentencia proferida el 11 de julio de 2024, mediante la cual el Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja negó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES DEMANDA Y SUBSANACIÓN1 Declaraciones y condenas 1. El señor Néstor Alfredo Barrera Mora, por intermedio de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda en contra de la Contraloría General de la República – Gerencia Departamental de Boyacá, con objeto de que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: ✓ Del fallo con responsabilidad fiscal, auto No. 08 del 24 de mayo de 2016, a través del cual la entidad declaró fiscalmente responsable al demandante. ✓ Del auto No. 328 del 28 de junio de 2016 mediante el cual se resolvió recurso de reposición interpuesto contra el fallo. ✓ Del auto No. 1070 del 23 de septiembre de 2016 mediante el cual se surtió grado de consulta del proceso de responsabilidad fiscal. 2.
Como restablecimiento del derecho pretende el pago de perjuicios materiales y morales causados con los actos administrativos acusados, así como por las actuaciones administrativas anteriores, esto es, desde la imputación de los cargos mediante providencia del 30 de abril de 2014; sumas que solicita sean debidamente indexadas. Asimismo, solicita se ordene el cumplimiento de la sentencia conforme a lo previsto en el artículo 192 y siguientes de la Ley 1437 de 2011 y que se condene en costas a la entidad.
Finalmente, solicita que se compulsen copias a la Procuraduría General de la Nación y a la Fiscalía General 1 Folios 6-37 y 142-150 documento 01, archivo 2, índice 39 – samái (primera instancia). 2 Nulidad y restablecimiento del derecho No. 15001-33-33-012-2019-00144-02 Sentencia de segunda instancia de la Nación. Fundamentos fácticos 3.
Expone la demanda que la Contraloría General de la República adelantó proceso de responsabilidad fiscal No. 2014-05065-1533 en contra del señor Néstor Alfredo Barrera Mora, con ocasión de la ejecución del Contrato No. 330 del 26 de diciembre de 2011, suscrito por el SENA Regional Boyacá – Centro Minero, cuyo objeto fue la adquisición de equipos de medición eléctrica para la mina didáctica de dicha entidad. 4.
Los equipos contratados fueron recibidos y cancelados por la entidad; sin embargo, con posterioridad se evidenció que aquellos no cumplían las especificaciones técnicas exigidas, razón por la cual fueron devueltos al proveedor para su eventual cambio, sin que dicho trámite se hubiera concretado oportunamente. 5. En desarrollo de una auditoría interna y de actuaciones de verificación posteriores, se constató que los bienes permanecieron durante varios meses sin prestar servicio alguno y, finalmente, fueron dados de baja del inventario, sin que se acreditara su reposición ni la recuperación de los recursos públicos comprometidos. 6.
Con fundamento en tales circunstancias, la Contraloría consideró que se produjo un daño patrimonial al Estado, derivado de deficiencias en la supervisión contractual y en el control del manejo de los bienes adquiridos, así como en la falta de gestiones eficaces para exigir el cumplimiento del contrato. 7. En ese contexto, mediante Auto No. 012 del 30 de abril de 2014, se formuló imputación de responsabilidad fiscal en contra del demandante, a quien se le reprochó, en su condición de subdirector del Centro Minero y ordenador del gasto para la época de los hechos, no haber designado un supervisor con el perfil técnico adecuado y autorizar el pago del contrato sin que los bienes cumplieran las condiciones pactadas. 8.
Concluido el trámite del proceso fiscal, la Contraloría General de la República profirió el fallo con responsabilidad fiscal No. 08 del 24 de mayo de 2016, mediante el cual declaró responsable fiscalmente al señor Barrera Mora, al considerar demostrados los elementos del daño, la gestión fiscal y la imputación subjetiva a título de culpa grave.
Normas violadas 9. El demandante sustenta la acción en el artículo 29 de la Constitución Política, en los artículos 138 y 229 a 234 del CPACA, así como en las leyes 610 de 2000 y 1474 de 2011 que regulan el proceso de responsabilidad fiscal, en especial los artículos referentes a la supervisión contractual y al principio de culpabilidad.
Igualmente, invoca jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado sobre debido proceso administrativo, derecho de defensa, presunción de inocencia y control judicial de los actos que declaran responsabilidad fiscal. 3 Nulidad y restablecimiento del derecho No. 15001-33-33-012-2019-00144-02 Sentencia de segunda instancia 10.
Sostiene que los actos impugnados están viciados de nulidad por vulneración del debido proceso y del derecho de defensa, al considerar que la Contraloría incurrió en irregularidades sustanciales, en tanto no efectuó una valoración integral, objetiva e imparcial del acervo probatorio. Afirma que la decisión está afectada por falsa motivación, toda vez que se le atribuyó responsabilidad fiscal con fundamento exclusivo en la designación de un supervisor que presuntamente no cumplía el perfil técnico requerido, pese a que, con anterioridad a la adquisición de los bienes, un ingeniero de minas había emitido su aval, sin que se acreditara un nexo causal entre su actuación y el daño patrimonial alegado. 11.
Asimismo, afirma que la autoridad fiscal fundamentó su decisión en normas internas derogadas, al otorgar aplicación prevalente a la Resolución No. 668 de 2005, en desconocimiento del régimen legal vigente establecido en la Ley 1474 de 2011. De igual modo, afirma que se declaró la responsabilidad fiscal sin la debida acreditación de dolo o culpa grave, en contravía del principio de imputación subjetiva. 12.
Finalmente, afirma que el proceso estuvo viciado desde su inicio, al atribuírsele responsabilidad pese a no ostentar la custodia ni la administración material de los bienes. Señala, además, la omisión en la vinculación del almacenista del SENA, quien tenía a su cargo el manejo y control de estos, así como la falta de información al hoy demandante sobre las irregularidades que se presentaban en el contrato.
Igualmente, alega que la omisión fue de los subdirectores del centro minero, ordenadores del gasto a partir del 9 de mayo de 2012, pues fueron ellos quienes conocieron las anomalías del contrato. En su criterio, el presunto detrimento se produjo con posterioridad a su gestión como ordenador del gasto, lo que rompe el nexo causal exigido y conlleva, adicionalmente, la vulneración de derechos fundamentales como el buen nombre, el trabajo y el acceso a la administración de justicia. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA2 13.
La Contraloría General de la República se opuso a las pretensiones de la demanda, al considerar que los actos impugnados se expidieron con sujeción al ordenamiento jurídico y en ejercicio legítimo de la función constitucional de control fiscal, con respeto del debido proceso, el derecho de defensa y contradicción. 14. La entidad sostuvo que se encuentran plenamente acreditados los elementos de la responsabilidad fiscal: la existencia de un daño patrimonial al Estado, la gestión fiscal desplegada por el demandante y el nexo causal entre su conducta y el detrimento ocasionado. 15.
En ese contexto, precisó que el señor Néstor Alfredo Barrera Mora, en su condición de subdirector del Centro Nacional Minero del SENA Regional Boyacá, suscribió el contrato No. 000330 del 26 de diciembre de 2011, razón por la cual tenía pleno conocimiento de sus etapas precontractual y de ejecución. Indicó que, en ejercicio de dicha gestión fiscal, realizó actuaciones de decisión y aval, entre ellas autorizar el pago total a la empresa contratista Grupo Empresarial OPUS, sin que cumpliera cabalmente la entrega de los bienes contratados, los cuales 2 Índice 66 – samái (primera instancia). 4 Nulidad y restablecimiento del derecho No. 15001-33-33-012-2019-00144-02 Sentencia de segunda instancia debían responder a especificaciones técnicas previamente pactadas, condición que no se verificó. 16.
Como consecuencia de lo anterior, afirmó que los equipos no pudieron ser utilizados, al no cumplir los fines para los cuales fueron adquiridos, lo que ocasionó un detrimento al erario. Por ello, concluyó que, según quedó demostrado en el proceso de responsabilidad fiscal, el demandante ejerció gestión fiscal respecto de los hechos que dieron lugar al daño patrimonial al Estado, configurándose culpa grave en los términos de la ley. 17.
La Contraloría General de la República desestimó los cargos de falsa motivación y vulneración del debido proceso. Alegó la inexistencia de causales de nulidad, la falta de sustentación probatoria de los cargos. Excepcionó la ineptitud de la demanda por no desarrollar de manera clara y concreta el concepto de la violación de los actos administrativos enjuiciados y por el agotamiento indebido del requisito de procedibilidad. 18.
La entidad destacó que en ningún apartado de la demanda se precisa en qué consistió la transgresión al debido proceso. Señaló que el expediente del proceso de responsabilidad fiscal evidencia el respeto por las garantías procesales del implicado, a quien se le aseguró en todo momento el derecho de defensa y contradicción, con observancia de las formalidades propias del trámite, una valoración integral del material probatorio recaudado y sin que los actos cuestionados persiguieran una finalidad distinta a la prevista en el ordenamiento legal y constitucional.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA3 19. El Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, mediante sentencia proferida el 11 de julio de 2024 resolvió negar las pretensiones de la demanda. 20. El despacho concluyó que no se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos administrativos impugnados. Encontró acreditados los elementos estructurales de la responsabilidad fiscal. 21.
Encontró probado que el demandante nombró como supervisora del contrato No. 000330 del 26 de diciembre de 2011 a una persona sin la formación técnica requerida para asegurar el cumplimiento del objeto contractual y autorizó el pago total pese a que los bienes adquiridos no se ajustaban a las especificaciones pactadas, lo que impidió su utilización y ocasionó un detrimento patrimonial de $15.558.400. 22.
Consideró que, en su condición de ordenador del gasto y gestor fiscal, el demandante intervino con culpa grave en la producción del daño, al asignar la supervisión a alguien no idóneo, facilitando la recepción y pago de elementos inservibles; lo cual, sumado a su intento de eximirse de responsabilidad mediante dicha designación, permite establecer el nexo causal entre su conducta y el perjuicio al patrimonio público. 3 Índice 81 – samái (primera instancia) 5 Nulidad y restablecimiento del derecho No. 15001-33-33-012-2019-00144-02 Sentencia de segunda instancia 23.
El juzgado advirtió que el proceso de responsabilidad fiscal se adelantó con observancia del derecho de defensa, contradicción y demás garantías procesales, así como que era procedente el trámite verbal de única instancia, razón por la cual no había lugar al recurso de apelación. Asimismo, concluyó que la no vinculación de otros posibles responsables no generaba nulidad de la actuación fiscal. 24.
Finalmente, se abstuvo de imponer condena en costas al no advertir temeridad ni manifiesta carencia de fundamento legal en el ejercicio del derecho de acción. RECURSO DE APELACIÓN4 25. Inconforme con la sentencia de primera instancia, la parte demandante interpuso recurso de apelación, con el propósito de que se revoque la decisión recurrida y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda. 26.
Como fundamento de su inconformidad, sostuvo que la providencia carece de congruencia y presenta falencias en la valoración probatoria, por cuanto, a su juicio, el juzgado se limitó a acoger las consideraciones de la Contraloría General de la República, sin adelantar un análisis propio, integral y objetivo del acervo probatorio, ni exponer de manera razonada el mérito asignado a cada uno de los medios de prueba, conforme a las reglas de la sana crítica. 27.
En ese mismo sentido, indicó que la juez de primera instancia no realizó un pronunciamiento suficiente frente a las irregularidades sustanciales alegadas en el curso del proceso, las cuales comprometían la validez de la actuación adelantada por la Contraloría y justificaban la declaratoria de nulidad de los actos acusados, sin que dichos planteamientos hubiesen sido objeto de un examen individual, serio e imparcial. 28.
Señaló, además, que la juez de primera instancia no se pronunció de manera suficiente sobre los cargos de nulidad propuestos, en especial los relacionados con la falsa motivación. En ese sentido, indicó que no se acreditaron los elementos de la responsabilidad fiscal, por cuanto no se probó la existencia del daño ni se identificaron las fallas técnicas de los bienes, pese a la existencia de un aval previo.
Agregó que la responsabilidad le fue atribuida únicamente por su condición de ordenador del gasto, sin demostrarse su conocimiento de eventualidades irregulares, ni el nexo causal entre su actuación y el daño. 29. Asimismo, manifestó que la responsabilidad debía recaer en el almacenista encargado del manejo de los bienes y no en el demandante, y afirmó que no obra en el expediente soporte técnico que permita establecer el incumplimiento de las especificaciones ni la cuantificación del detrimento, el cual, según señala, fue determinado sin fundamento técnico suficiente.
Igualmente, cuestionó la idoneidad del equipo auditor de la Contraloría, indicó que su mandante no tuvo conocimiento de irregularidades durante la ejecución contractual y resaltó que la supervisión y las condiciones técnicas del contrato fueron definidas por personal competente, lo que, en su criterio, evidencia deficiencias tanto en el análisis 4 Índice 84 – samái (primera instancia) 6 Nulidad y restablecimiento del derecho No. 15001-33-33-012-2019-00144-02 Sentencia de segunda instancia administrativo como en la sentencia apelada. 30.
Finalmente, señaló que la Contraloría aplicó indebidamente normas derogadas al exigir conocimientos especializados para la supervisión contractual, en contravía de lo dispuesto en la Ley 1474 de 2011, situación que no fue advertida por la sentencia de primera instancia. TRÁMITE PROCESAL DE SEGUNDA INSTANCIA 31. El juzgado concedió el anterior recurso mediante auto del 8 de agosto de 20245 y esta Corporación lo admitió6.
La parte demandada no se pronunció en la oportunidad que prevé el artículo 247-4 del CPACA (modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021). CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO 32. El agente del Ministerio Público con funciones de intervención ante esta Corporación no emitió concepto. II. CONSIDERACIONES CONTROL DE LEGALIDAD 33.
De conformidad con el artículo 207 del CPACA, la Sala de Decisión no encuentra causal de nulidad que pueda invalidar la actuación que se adelantó dentro del proceso. PROBLEMAS JURÍDICOS 34. Le corresponde a la Sala establecer: i) ¿Se probó la causal de nulidad de falsa motivación de los actos impugnados por no configurarse los elementos de la responsabilidad fiscal? ii) ¿El fallo con responsabilidad fiscal se soportó en normas derogadas en materia de supervisión contractual que supuestamente exigían conocimientos especializados del supervisor? iii) ¿La sentencia de primera instancia carece de congruencia y de una adecuada valoración probatoria, al omitir el análisis del conjunto de pruebas y de las irregularidades alegadas? Tesis argumentativa propuesta por la Sala 35.
La Sala de Decisión confirmará la sentencia de primera instancia. El fallo de responsabilidad fiscal se encuentra debidamente sustentado en el material probatorio que integra el expediente administrativo, el cual permite tener por acreditados: el daño al patrimonio público, la culpa grave y el nexo causal. 5 Índice 86 – samái (primera instancia) 6 Índice 4 – samái (segunda instancia) 7 Nulidad y restablecimiento del derecho No. 15001-33-33-012-2019-00144-02 Sentencia de segunda instancia 36.
No le asiste razón al apelante en cuanto a la supuesta aplicación de normas derogadas, pues la Resolución No. 668 de 2005 se encontraba vigente para la fecha de celebración del contrato y, además, sus disposiciones no resultan incompatibles con la Ley 1474 de 2011; estas normas concurren en exigir que la supervisión contractual incorpore un componente técnico que garantice su idoneidad y eficacia. 37.
Finalmente, tampoco se evidencia falta de congruencia ni deficiente valoración probatoria en la sentencia recurrida, toda vez que la decisión se soportó en los documentos obrantes en el expediente de responsabilidad fiscal; la parte demandante no cumplió con la carga de aportar nuevos elementos de juicio que desvirtuaran sus conclusiones.
ANALISIS DE LA SALA Cuestión previa: 38. La magistrada María del Tránsito Higuera Guío, integrante de la Sala de Decisión No. 1, formuló impedimento dentro del presente asunto, con fundamento en la causal prevista en el numeral 6º del artículo 141 del Código General del Proceso. Sustenta su solicitud en el hecho de que actualmente cursa el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 25000234200020150150200, en el cual actúa como demandante contra la Contraloría General de la República y otra entidad, el cual se encuentra al despacho sin decisión de primera instancia. 39.
De conformidad con lo establecido en el artículo 130 del C.P.A.C.A., los jueces y magistrados deben declararse impedidos por las causales allí establecidas y por las previstas en el estatuto procesal civil. 40. De acuerdo con lo anterior, el artículo 140 del Código General del Proceso, consagra que los magistrados, jueces y conjueces en quienes concurra alguna causal de recusación deberán declararse impedidos tan pronto como adviertan la existencia de ella, expresando los hechos en que se fundamenta. 41.
La causal de recusación contenida en el numeral 6º del artículo 141 del C.G.P. dispone: «Artículo 141. Son causales de recusación las siguientes: (…) 6. Existir pleito pendiente entre el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes indicados en el numeral 3, y cualquiera de las partes, su representante o apoderado.» 42.
A partir de lo expuesto, la Sala encuentra acreditada la causal invocada por la Magistrada María del Tránsito Higuera Guío, en la medida en que funge actualmente como demandante en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Contraloría General de la República, entidad que interviene en el presente asunto como demandada.
En consecuencia, se aceptará el impedimento formulado. Caso concreto: 8 Nulidad y restablecimiento del derecho No. 15001-33-33-012-2019-00144-02 Sentencia de segunda instancia 43. El control fiscal es una función pública atribuida a la Contraloría General de la República por el artículo 267 de la Constitución Política, orientada a la vigilancia de la gestión fiscal de la administración y de quienes administren recursos o bienes del Estado.
En desarrollo de dicha función, el artículo 268 numeral 5º de la Constitución le faculta para establecer la responsabilidad derivada de esa gestión, imponer sanciones pecuniarias, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva. Estas competencias se extienden a las contralorías territoriales, conforme al artículo 272 superior. 44.
El proceso de responsabilidad fiscal encuentra fundamento en dichas disposiciones y tiene por objeto determinar si un servidor público o un particular, en ejercicio de gestión fiscal, causó un daño al patrimonio público, con miras a su resarcimiento. Se trata de una responsabilidad de naturaleza administrativa, subjetiva, patrimonial y autónoma. 45.
Para su declaratoria, se requiere la concurrencia de tres elementos: (i) uno objetivo, consistente en la existencia cierta y cuantificada del daño; (ii) uno subjetivo, relativo a la conducta dolosa o gravemente culposa del gestor fiscal; y (iii) uno de causalidad, según el cual debe acreditarse que el daño al patrimonio sea consecuencia del actuar del gestor fiscal. 46.
En este contexto, «el proceso de responsabilidad fiscal conduce a obtener una declaración jurídica, en la cual se precisa con certeza que un determinado servidor o particular debe cargar con las consecuencias que se derivan por sus actuaciones irregulares en la gestión fiscal que ha realizado y que está obligado a reparar el daño causado al erario público por su conducta dolosa o culposa.»7 47.
En el proceso se recaudaron las siguientes pruebas relevantes para el análisis de fondo: • Fallo con responsabilidad fiscal No. 08 del 24 de mayo de 20168, proferido dentro del proceso No. 2014-05065-1533, mediante el cual se resolvió declarar la responsabilidad fiscal solidaria de Néstor Alfredo Barrera Mora y otros, por la suma de dieciocho millones cuatrocientos sesenta y dos mil quinientos pesos moneda corriente ($18.462.500,00), monto correspondiente al daño fiscal determinado en perjuicio del Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA Regional Boyacá. • Acta y registro de la audiencia de decisión No. 016 del 24 de mayo de 2016, en la cual se dio lectura al fallo de responsabilidad fiscal proferido en contra del accionante Néstor Alfredo Barrera Mora y otros.
Se dejó constancia de que el aquí demandante compareció a dicha diligencia asistido por su apoderado judicial y que la decisión fue notificada en estrados9. • Acta y registro de la audiencia de decisión No. 021 del 9 de junio de 2016, en la cual el apoderado del señor Néstor Alfredo Barrera Mora sustentó el recurso de 7 Sentencia del 15 de diciembre de 2023 del Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Primera, radicado No. 25000233400020120058802.
C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 8 Archivo 08, documento 1 – samái (primera instancia) 9 Fl. 15-19 Archivo 09, documento 1 – samái (primera instancia) 9 Nulidad y restablecimiento del derecho No. 15001-33-33-012-2019-00144-02 Sentencia de segunda instancia reposición interpuesto contra el fallo de responsabilidad fiscal y formuló solicitud de nulidad10. • Acta y registro de la audiencia de decisión No. 024 del 16 de junio de 2016, en la cual se declaró extemporánea e improcedente la solicitud de nulidad formulada por el apoderado del accionante11. • Auto No. 328 del 28 de julio de 201612, mediante el cual se resolvió no reponer el fallo con responsabilidad fiscal proferido en contra del señor Barrera Mora y otros.
Dicho auto fue notificado personalmente al apoderado del actor el 2 de agosto de 201613. • Auto No. 01070 del 23 de septiembre de 201614, mediante el cual se surtió el grado de consulta dentro del proceso de responsabilidad fiscal, confirmándose el fallo No. 08 del 24 de mayo de 2016. • Certificación de fecha 28 de octubre de 201615, en la que se dejó constancia de que el auto No. 1070 del 23 de septiembre de 2016 fue debidamente notificado y que, una vez agotada la vía gubernativa, quedó ejecutoriado. 48.
En relación con las actuaciones adelantadas en el marco del contrato No. 00330 del 26 de diciembre de 2011, celebrado entre el Centro Minero del SENA Regional Boyacá, representado por su subdirector, señor Néstor Alfredo Barrera Mora, y el Grupo Empresarial OPUS S.A., cuyo objeto fue la «Compra de equipos de medición eléctricos (multimetro digital, pinzas voltiamperimétricas, variadores de velocidad, arranque suave, motores eléctricos de 2hp) según fichas técnicas para la Mina Didáctica del Centro Minero SENA Regional Boyacá», y que dio lugar al proceso de responsabilidad fiscal objeto de estudio, advierte la Sala que dichas actuaciones no fueron allegadas al expediente.
No obstante, en primera instancia el análisis se realizó con fundamento en la consulta de los documentos precontractuales existentes en la plataforma SECOP16. CARGOS DE APELACIÓN:
PRIMERO: falta de acreditación de los elementos de la responsabilidad fiscal 49. El demandante sostiene que los actos administrativos acusados están viciados de falsa motivación, al estimar que la responsabilidad fiscal le fue atribuida fundamentalmente por la designación de una supervisora sin el perfil técnico requerido, sin que se hubiesen valorado pruebas relevantes.
En particular, 10 Fl. 24-28 Archivo 09, documento 1 – samái (primera instancia) 11 Fl. 32-43 Archivo 09, documento 1 – samái (primera instancia) 12 Archivo 11, documento 1, índice 39 – samái (primera instancia). 13 Fl. 33 archivo 12, documento 1, índice 39 – samái (primera instancia). 14 Archivo 13, documento 1, índice 39 – samái (primera instancia). 15 Fl. 128 archivo 01, documento 2, índice 39 – samái (primera instancia). 16https://www.contratos.gov.co/consultas/detalleProceso.do?numConstancia=11-13-748558&g-recaptcha- response=03AFcWeA5quk9n4N2o2gRIgMP5SsvQ9WjU3QvC9GRQarkjcPBMKrJmTjqMEeXdj4OlizvYF8a2T-1lhYTvzU68JX7- hsvwQ6KuvyGxn65vNRLjE0Ry4_IJA5hnyHbkUlSCmnwshi9RraWO1YGuA2UXLkdPfuNkR-wuMFftKedpbIb7X_MxDdsiWaksqW0i8- oPh-1sq0uXao2SdWj7QVPNm-hJ18NA43yE2PI1Tartpg7GyOC0sgqXvP9mGJFMitCWIRlFRUDVyiv0lRGWx0- QmSVAWD7I2SY34GZfmE76ckCmJWVnJtDqKmT3lpuCC84uiTLvu_iYRG8Kxw5tx- 5PlqUCfx8x7ncqlUuwSMNqrpi6xkGktOZOkv8MA8tknVbriM0vsBjiFFLgADvwvt8H9X3_W25-8_F-5SUyDla1hCmgjoEIx4dQeI- ms40Ekqp8Ejmks41Ni_KwU-aT5_80RRXDwchSyA7pz68WJAoTyRhpk2JGErkrUFz3Sq-R_iV8W_XCHPRs7OfdzfcoUtd6- uVndK5fmzuPZfmFdMoEEX1QyjeeCmCTYLbeNK7sJY3jlF6D2ql_9_vDC6ohVDw5iB2yIYUh9VpBrX0mamUWKiK8a5YJpoDFfMLoH- p2w6y-FHuSTYtrVA--y4yfoL0uCzKovkm3mPf8VPfRpvvzeQQCqwJSfYsrAUGCi9fNwcs1pjusPrvEX5mLWFVrtLuFsz5DbErOQs7CEg 10 Nulidad y restablecimiento del derecho No. 15001-33-33-012-2019-00144-02 Sentencia de segunda instancia afirma que sí existió una evaluación técnica previa por parte del ingeniero Alirio Pinzón (profesional con amplia experiencia en el Centro Minero) quien, según indica, avaló la propuesta presentada sin formular observaciones respecto de sus características técnicas. 50.
De igual forma, el apelante plantea que la responsabilidad recaería en el almacenista, quien mantuvo los equipos de medición durante más de ocho meses sin emitir pronunciamiento alguno ni realizar requerimientos al subdirector del Centro Minero y que, posteriormente, procedió a devolverlos para su presunto cambio sin contar con un concepto técnico que sustentara dicha decisión. En ese sentido, resalta que no obra prueba que permita establecer con precisión cuáles fueron las características técnicas incumplidas. 51.
Sostiene además que no se acreditó debidamente la existencia del daño, ni sus características técnicas, ni el nexo causal; que la imputación se sustentó únicamente en su calidad de ordenador del gasto, sin demostrarse su conocimiento de las irregularidades ni su incidencia en el resultado. 52. Para resolver los cuestionamientos planteados, se advierte que al expediente únicamente se allegaron como prueba los documentos que integran el proceso administrativo de responsabilidad fiscal No. 2014-05065-153, adelantado contra el señor Barrera Mora. 53.
En ese contexto, la juez de primera instancia procedió a verificar y analizar la documentación obrante y la correspondiente a la etapa precontractual publicada en el SECOP. 54. Así, de los documentos disponibles en el SECOP relativos al Contrato No. 000330 del 26 de diciembre de 2011 —en particular, la “aceptación de la oferta”— se establece que su valor ascendió a la suma de $17.423.014, incluidos el IVA y el gravamen del 4 x 1000, financiado con recursos del SENA y respaldado por el Certificado de Disponibilidad Presupuestal No. 652 del 20 de diciembre de 2011.
De igual forma, se advierte que, al momento de la celebración del contrato, se designó como supervisora a la señora Alejandra María Vargas Artunduaga. 55. Este contrato tuvo por objeto la adquisición de equipos de medición eléctrica (multímetro digital, pinza voltiamperimétrica, variador de velocidad, arrancador suave y motor trifásico de 2 HP), conforme a las fichas técnicas incorporadas en los estudios previos17. 56.
Del análisis del proceso de responsabilidad fiscal 2014-05065-153, se observa que en el fallo No. 08 del 24 de mayo de 2016 se establecieron los siguientes hechos: «(…) El SENA Regional Boyacá – Centro Minero, suscribió el contrato 000330 del 26 de diciembre de 2011 con el siguiente objeto: “Compra de equipos de medición eléctricos (multímetro digital, pinzas voltiamperimétricas, variadores de velocidad, arranque suave, motores eléctricos de 2hp), según fichas técnicas, para la mina didácticas del Centro Minero SENA Regional Boyacá” dicho contrato fue suscrito en representación de la entidad presuntamente afectada por el señor NESTOR ALFREDO BARRERA MORA en su calidad de subdirector del centro minero del 17 Documento DA_PROCESO_11-13-748558_118004002_3869644 ibídem 11 Nulidad y restablecimiento del derecho No. 15001-33-33-012-2019-00144-02 Sentencia de segunda instancia SENA.
Las fichas técnicas describen las especificaciones técnicas de 8 multímetros digitales, 7 pinzas voltiamperimétricas, 5 variadores de velocidad, 5 arranques suaves para motor eléctrico y 5 motores eléctricos de 2hp trifásico. Según comprobante de egreso número 5 del 9 de febrero de 2012, se pagó al contratista luego de efectuados los descuentos (IVA, RETEFUENTE, RETEICA) $15.558.400.
(Fl. 71). Se encuentra ACTA DE BAJA DE ALMACEN, movimiento 017 en la que entre otros los elementos del contrato analizado, con fecha 11/09/2012. En observaciones, se lee: “SE REALIZA BAJA POR DEVOLUCIÓN AL PROVEEDOR PARA CAMBIO”, sin embargo, se pudo evidenciar que este documento se hizo como consecuencia de auditoría interna realizada por la entidad, de la cual aparece en el plan de mejoramiento como acción de mejora dar de baja a estos elementos.
Según formato denominado: requerimiento de cambio, se devuelve al contratista los equipos de medición eléctricos por no cumplir con las especificaciones contenidas en las fichas técnicas, con estimación de fecha de cambio del 24/02/2012, sin que a marzo de 2013 se hubiera surtido el trámite. Lo anterior, por debilidades en el proceso de supervisión del recibo de elementos, nombramiento de supervisor son el conocimiento técnico que se requiere para la revisión de los mismos, conforme lo dispone la Resolución 668 del 27 de abril de 2005, en su artículo 2, emitida por el SENA, mediante la cual se adoptó el manual de supervisión e interventoría, vigente para le época de los hechos; esto afecta negativamente la utilización de los recursos públicos, por cuanto los equipos se pagaron y se recibieron a satisfacción sin cumplir con los requisitos técnicos contenidos en las fichas.
(…)» 57. En dicha providencia se determinó la existencia del daño patrimonial, así: «De manera prístina debe mencionarse que el hecho dañoso, se soporta principalmente en que los elementos no cumplieron las condiciones técnicas necesarias para prestar un servicio adecuado, de acuerdo a la necesidad que con la celebración del contrato de su adquisición se pretendía satisfacer, y que el daño no se consuma con la desaparición de los elementos del almacén(11/09/2012), no solo porque su perdida no se ajusta a la gestión fiscal, sino que se da desde la entrega de los mismos (29/12/2011) al Almacén sin cumplir los requisitos de uso, y que al ser entregados a un funcionario del SENA para cumplir el objetivo de esa contratación estos se devuelven por deficiencias técnicas y no se vuelven a asignar, luego al dejarse sin supervisión real al contratista para el cumplimiento pleno del contrato se concluye en la afectación al erario.
El señor NÉSTOR ALFREDO BARRERA MORA (…) en su calidad de Subdirector del Centro Minero del SENA Regional Boyacá suscribió el contrato 000330 del 26 de diciembre de 2011, con el siguiente objeto: “Compra de equipos de medición eléctricos (multímetro digital, pinzas voltiamperimétricas, variadores de velocidad, arranque suave, motores electrícos de 2 hp), según fichas técnicas, para la Mina didáctica del Centro Minero SENA Regional Boyacá. (…) En conclusión los elementos objeto de contrato no se usaron por parte de los funcionarios del SENA, en tanto que tal como se evidencio fueron entregados a un funcionario para uso normal, pero se devolvieron porque no se cumplían las condiciones técnicas, vale decir que se adquirieron sin la comprobación técnica pertinente que permitiera el beneficio de la entidad con el uso de estos elementos, la verificación en su recibo fue defectuosa en tanto que la supervisora no tenía el conocimiento y experticia que le permitiera determinar que esos elementos si cumplían las especificaciones técnicas necesarias para su funcionamiento, y la prueba ello es que se devolvieron al Almacén en atención a que no cumplían tales condiciones para su funcionamiento. 12 Nulidad y restablecimiento del derecho No. 15001-33-33-012-2019-00144-02 Sentencia de segunda instancia (…) Se determino entonces que los elementos objeto de contrato no prestaron ningún servicio a la comunidad del SENA, conforme a la destinación que se pretendía, esto en tanto que los elementos entregados por el contratista no cumplieron las condiciones técnicas para su uso, lo cual se generó también porque la supervisión fue deficiente debido a que la asignada no cumplía con el perfil idóneo, y en especial a que los elementos comprados una vez ingresados al almacén se devolvieron porque no eran acordes para su uso por deficiencias técnicas, concluyéndose que esa inversión de recursos públicos no atendió a la satisfacción del interés general ni represento ningún beneficio a la comunidad SENA o a esa entidad.
(…) Realizado el análisis probatorio tal como se expone en esta providencia, se concluye que el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA Regional Boyacá, fue afectado en su patrimonio en la suma de $15.558 400,00, que es el valor neto pagado en el contrato investigado, del que su objetó como se desprende de las pruebas, no resulto beneficioso en forma alguna para la entidad y su comunidad, por deficiencias técnicas de los elementos objeto dé contrato, lo cual no permitió su uso adecuado; este valor es sin indexar a la época de los hechos y constituye el daño fiscal». 58.
Igualmente, la conducta del señor Barrera Mora fue calificada a título de culpa grave, en su condición de gestor fiscal y ordenador del gasto, indicándose en el fallo lo siguiente: «Es evidente que por su grado de formación, cargo y funciones, conocía las disposiciones que regían dichos procesos y no obstante dicho conocimiento, de manera negligente, nombro a una supervisora del contrato que no contaba con los conocimientos específicos que le permitieran realizar una supervisión técnica a los elementos a adquirir dentro del contrato; sumado a lo anterior fue quien ordenó el pago del contrato y una vez fue nombrado como Director Regional del Sena, conocedor de la situación presentada, de la no entrega de los elementos del contrato en las especificaciones pertinentes, no realizado las acciones legales oportunas para recuperar los recursos que desde dicha fecha se encuentran en manos del contratista.
En ese orden y al desconocer de parte del señor BARRERA MORA, las normas antes descritas que en ejercicio de su gestión fiscal y funciones debió atender, permitió con su actuar la consumación de circunstancias irregulares que conllevaron a la consumación del daño, siendo catalogada su actuación en el grado de CULPA GRAVE.» 59. Respecto del nexo causal, el fallo concluyó: «De acuerdo al soporte probatorio, resulta evidente entonces la existencia de la causalidad, entre el daño y la conducta de los presuntos responsables vinculados al proceso, toda vez que si hubieran desplegado una conducta diligente y cuidadosa, exigida en mayor medida a quienes tienen la calidad de servidores públicos, ordenadores de gasto y contratistas, se habría asignado un supervisor con la capacidad para certificar el objeto del contrato, y el contratista hubiese con responsabilidad e idoneidad entregado los elementos según los requerimientos, estos elementos habrían prestado un servicio adecuado y se habría dado a los recursos del Estado un uso próvido y adecuado acorde con su destinación, evitando con ello el daño patrimonial al erario aquí atribuido.» 60.
Esta conclusión fue reiterada en el auto No. 328 del 28 de julio de 2016, al señalar que el implicado incumplió las normas de supervisión al designar una persona sin el conocimiento técnico requerido. En ese sentido, se indicó: «Es cierto que esta norma permite la contratación para la supervisión, pero no lo es 13 Nulidad y restablecimiento del derecho No. 15001-33-33-012-2019-00144-02 Sentencia de segunda instancia menos que esa contratación de supervisión no puede desconocer el sentido de la supervisión, lo cual describe la ley 1474 de 2011, en su artículo 83, y que en este caso el SENA a través del señor BARRERA MORA no aplicó, en el sentido de que asigno a quien no podría por falta de conocimiento cumplir cabalmente esa labor.
( ) «Conforme a los hechos en investigación y a lo ordenado en la ley 1474 de 2011 articulo 84, en estos hechos no es excluyente la responsabilidad entre el ordenador de gasto y supervisor, sino que son solidarias, por el hecho de que el ordenador de gasto asigno a una persona sin el perfil profesional necesario para supervisar en debida forma el cumplimiento del contrato, y la supervisora asignada no efectuó ninguna observación al respecto sobre su imposibilidad real de supervisar ese contrato, por falta de conocimiento y experiencia en esos temas, y en todo caso los elementos se recibieron por el SENA, no fueron utilizados por fallas técnicas y finalmente debido a las deficiencias fueron sacados de la entidad por la Supervisora para cambio de los mismos, sin que se volviera a tener noticia de ellos, generando con esa concatenada ocurrencia de irregularidades el daño fiscal ya determinado en el proceso.» 61.
Posteriormente, mediante el auto No. 01070 del 23 de septiembre de 2016, se confirmó la decisión, reiterando que el daño se configuró por la inutilidad de los bienes adquiridos: «(…) daño generado al erario, se concretó en la inutilidad que de los elementos adquiridos por parte del Centro Minero del SENA, Regional Boyacá, a través del Contrato No. 00330 que data del 26 de diciembre de 2011(…) se puede afirmar que ingresaron efectivamente al Almacén, durante el mes de Diciembre del año 2011, los mismos nunca se utilizaron por no cumplir las especificaciones técnicas requeridas, demostrando una deficiencia en cuanto a la supervisión ejercida respecto del contrato en mención, toda vez que se ordenó su pago, sin haber realizado la verificación de cumplimiento de las especificaciones técnicas previstas en el acta de comité de licitaciones y compras del Centro Minero del SENA — Regional Boyacá, y en los estudios y documentos previstos para la compra de equipos de medición eléctricos (multímetro digital, pinzas voltiamperimetricas, variadores, de velocidad, arranque suave motores eléctricos de 2hp) según ficha técnicas para la mina didáctica del centro minero SENA Regional Boyacá». 62.
En esa providencia también se valoró el informe de supervisión, rendido por la señora Alejandra María Vargas Artunduaga el 27 de diciembre de 2011, en el cual se dejó constancia de cumplimiento, así: «En cumplimento de la designación que me ha sido efectuada y de la Resolución del Sena No. 000668 del 27 de abril de 2005, hago constar que el contratista en mención según contrato No. 000330 del 26 de Diciembre de 2011, previo el perfeccionamiento y legalización del contrato, cumplió a satisfacción con la Compra de equipos de medición eléctricos (multímetro digital, pinzas voltiamperimetricas, variadores de velocidad, arranque suave, motores eléctricos de 2hp) según fichas técnicas para la Mina Didáctica del Centro Minero SENA Regional Boyacá, de acuerdo con la cotización y dentro del plazo establecido en el contrato».
(Negrilla fuera de texto). 63. Al respecto, se destacó: «Del informe de supervisión que fuera suscrito por la señora VARGAS ARTUNDUAGA, en el mes de diciembre de 2011, se destaca que en cumplimiento de lo ordenado en la Resolución del SENA No. 000668 de 2005, deja constancia de que el contratista cumplió a satisfacción el objeto contractual.» (Negrilla fuera de texto). 64.
Finalmente, el auto de consulta concluyó: «Por lo señalado, este Despacho considera acertado el análisis realizado por la 14 Nulidad y restablecimiento del derecho No. 15001-33-33-012-2019-00144-02 Sentencia de segunda instancia primera instancia respecto de la determinación de la conducta que desplego el señor NÉSTOR ALFREDO BARRERA MORA, en su calidad de Subdirector del Centro Minero del Sena, toda vez que desconoció el contenido de la Resolución No.668 del 27 de abril de 2005 cuando designó a la señora ALEJANDRA MARÍA VARGAS ARTUNDUAGA como supervisora del Contrato No. 0330 de 2011, e impartió la orden de pago con base en el informe presentado por la señora VARGAS ARTUNDUAGA.
Que como quede demostrado, faltó a la verdad a la hora de manifestar que el contrato se cumplió satisfactoriamente, cuando en definitiva se pudo probar que los elementos adquiridos no cumplieron con las especificaciones técnicas requeridas, razón por la cual nunca cumplieron su finalidad, generando detrimento patrimonial de los recursos estatales.» 65.
Para la Sala de Decisión en el proceso de responsabilidad fiscal se acreditó un daño cierto y cuantificable al patrimonio del SENA, toda vez que los equipos adquiridos y pagados por valor de $15.558.400, aunque fueron recibidos a satisfacción, no cumplieron las especificaciones técnicas exigidas, lo que impidió su utilización y derivó en su devolución, sin que se obtuviera beneficio alguno para la entidad. 66.
En consecuencia, la inversión realizada resultó ineficaz frente a los fines del servicio, generando un detrimento al patrimonio público. 67. Contrario a lo afirmado por el apelante, en el expediente no obra prueba que acredite el supuesto aval otorgado por el ingeniero Alirio Pinzón a los equipos de medición en cuanto al cumplimiento de sus características técnicas. 68.
Una vez revisados los estudios y documentos previos del Contrato No. 000330 del 26 de diciembre de 2011, disponibles en el SECOP, aparecen claramente determinadas las especificaciones técnicas de los equipos de medición eléctrica que debían ser adquiridos en virtud de dicho contrato. 69. En el fallo de responsabilidad fiscal del 8 del 24 de mayo de 2016 se hizo referencia a un «requerimiento de cambio, se devuelve al contratista los equipos de medición eléctricos por no cumplir con las especificaciones contenidas en las fichas técnicas, con estimación de fecha de cambio del 24/02/2012, sin que a marzo de 2013 se hubiera surtido el trámite.
(…) los equipos se pagaron y se recibieron a satisfacción sin cumplir con los requisitos técnicos contenidos en las fichas.». De igual manera, se reiteró que los equipos de medición adquiridos «no cumplieron las condiciones técnicas necesarias para prestar un servicio adecuado», y que fueron recibidos «sin cumplir los requisitos de uso», razón por la cual «se devuelven por deficiencias técnicas y no se vuelven a asignar». 70.
Los elementos fueron dados de baja y posteriormente devueltos, con fundamento en conceptos técnicos. En ese sentido, se consignó en el fallo de responsabilidad fiscal que: «En acta del 13 de noviembre de 2014 (FIs. 600 al 602) suscrita entre otros por la implicada ALEJANDRA MARÍA VARGAS ARTUNDUAGA [supervisora designada], los elementos fueron sacados del Almacén sin infórmale al Almacenista (…) "( ) ALEJANDRA VARGAS, manifiesta que "dados los conceptos técnicos procedió a realizar la devolución de los elementos que se encontraban en el Centro Minero, ingresados en el aplicativo Orions en la bodega de devolutivos nuevos bajo responsabilidad del señor 15 Nulidad y restablecimiento del derecho No. 15001-33-33-012-2019-00144-02 Sentencia de segunda instancia HENRY ORTIZ pero sin informarle al Almacenista, de la devolución de dichos elementos." Ambos contratistas tienen denuncias por estafa ya que los elementos fueron devueltos a los contratistas y a la fecha no han sido reintegrados a la entidad por parte de los contratistas.
( )", el acta en cuestión tiene la firma de la implicada y del Almacenista.». (Negrilla fuera de texto). 71. Adicionalmente, se tuvo como prueba un informe de supervisión en el que la misma funcionaria señaló: «En cumplimiento de la designación que me ha sido efectuada y de la Resolución del Sena 000668 del 27 de abril del 2005, hago constar que el Contratista en mención según el Contrato N° 000330 del 26 de diciembre de 2011, previo el perfeccionamiento y legalización del contrato, cumplió a satisfacción con la compraventa de equipos de medición eléctricos (multímetro digital, pinzas voltiamperimétricas, variadores de velocidad, arranque suave, motores eléctricos de 2hp), según fichas técnicas para la Mina Didáctica del Centro Minero SENA Regional Boyacá, de acuerdo con la cotización y dentro del plazo establecido en el contrato.».
(Negrilla fuera de texto). 72. En este contexto, la Sala evidencia una contradicción en los informes rendidos por la supervisora. En efecto, en una primera oportunidad certificó el cumplimiento a satisfacción del contrato, afirmando que los equipos entregados se ajustaban a las fichas técnicas y que el contratista había dado cabal cumplimiento a las obligaciones pactadas.
Sin embargo, en un momento posterior, la misma supervisora reconoció que dichos elementos debían ser devueltos, precisamente por no cumplir con las condiciones técnicas, conforme a los conceptos técnicos emitidos. Esta contradicción compromete la validez de los informes de supervisión y evidencia una falencia en la verificación técnica de los bienes al momento de su recepción. 73.
La responsabilidad del señor Barrera Mora deviene de la designación de una supervisora que no contaba con la idoneidad técnica requerida para ejercer dichas funciones. Esta decisión determinó una supervisión claramente deficiente, que permitió la recepción y pago de los bienes sin una verificación técnica adecuada respecto del cumplimiento de las especificaciones contractuales. 74.
Fue así que en el fallo de responsabilidad fiscal se precisó que la supervisora designada, Alejandra María Vargas Artunduaga, no contaba con el perfil ni con el conocimiento específico necesario para verificar y certificar el cumplimiento de las especificaciones técnicas de los equipos de medición eléctrica, cuyo carácter especializado exigía competencias técnicas que claramente no poseía, dada su formación profesional como abogada. 75.
En consecuencia, fue determinante la actuación del señor Barrera Mora: designó como supervisora a una persona que no contaba con la idoneidad técnica en relación con el objeto del contrato, lo que incidió directamente en la ineficacia de la supervisión contractual y en la configuración de las irregularidades advertidas. 76. En este contexto, el artículo 83 de la Ley 1474 de 2011 define la supervisión como «el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable, y jurídico que 16 Nulidad y restablecimiento del derecho No. 15001-33-33-012-2019-00144-02 Sentencia de segunda instancia sobre el cumplimiento del objeto del contrato, es ejercida por la misma entidad estatal cuando no requieren conocimientos especializados», y la jurisprudencia ha precisado que el incumplimiento de este deber genera responsabilidad por los daños ocasionados18. 77.
Frente a la responsabilidad del gestor fiscal el Consejo de Estado19 ha indicado que: «[…]la atribución de responsabilidad fiscal puede derivar de una acción u omisión, ineficaz, ineficiente, inoportuna e inequitativa desplegada por el gestor fiscal en cualquier actividad propia de su gestión sobre los bienes y recursos públicos que se encuentran bajo su control y sobre los cuales tienen poder de decisión, afectando con ello el cumplimiento de los fines del Estado […]». 78.
Conforme a lo probado en el proceso, el señor Néstor Alfredo Barrera Mora, en su calidad de subdirector del Centro Minero del SENA Regional Boyacá, ostentaba la condición de ordenador del gasto y, en consecuencia, ejercía gestión fiscal, con la obligación de garantizar la adecuada ejecución de la contratación y la correcta administración de los recursos públicos asignados a dicha dependencia. 79.
E el señor Barrera Mora fue quien suscribió el contrato No. 00330 del 26 de diciembre de 2011 y, adicionalmente, quien designó como supervisora a la señora Alejandra María Vargas Artunduaga, el mismo día de su celebración, conforme consta en los documentos disponibles en el SECOP, específicamente en el documento denominado “aceptación de la oferta”.
En tal virtud, no solo tenía a su cargo la celebración del contrato, sino también la responsabilidad de asegurar que la supervisión se ejerciera por una persona idónea para el cumplimiento de dicha función. 80. De acuerdo con el manual específico de funciones requisitos mínimos y competencias laborales para los empleados públicos de la planta de personal del SENA previsto en la Resolución No. 00986 de 2007 y con las modificaciones efectuadas mediante Resolución número 2191 de 25 de noviembre de 2011, para el cargo de subdirector Regional se establecen, entre otras, las siguientes funciones: «(…) 6.Gestión Administrativa y de Talento Humano (…) 6.3.
Administrar y ejecutar los procesos de contratación provisión, manejo, mantenimiento seguimiento y control del talento humano, de los recursos físicos, tecnológicos, pedagógicos, financieros y de información del centro. 6.4. Controlar y responder por la ejecución presupuestal del Centro garantizando una administración eficiente de los flujos de ingresos y gastos de acuerdo con la presupuestado, logrando la implementación de lo planeado.» 81.
En concordancia con lo anterior, el artículo 6° de la Resolución No. 688 de 18 Sentencia del 16 de diciembre de 2020, del Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Primera, radicado No. 85001233300020190002301, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón 19 Sentencia del 30 de mayo de 2024, del Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Primera, radicado No. 25000232400020020102103, C.P. Hernando Sánchez Sánchez 17 Nulidad y restablecimiento del derecho No. 15001-33-33-012-2019-00144-02 Sentencia de segunda instancia 2005 disponía que «Corresponde el ordenador del gasto o en quien esté delegue tal facultad, designar el servidor público que actuará como supervisor, quién deberá tener experiencia y conocimientos relacionados con el objeto pactado en el contrato o convenio respectivo». 82.
A su vez, el artículo primero de la referida resolución define al supervisor en los siguientes términos: «SUPERVISOR: Es el funcionario qué representa al SENA en el contrato o convenio, encargado de ejercer la vigilancia de la correcta ejecución del contrato o convenio». 83. Por su parte, el artículo 2° de la misma norma establece que el objeto de la supervisión es «controlar y vigilar las acciones del contratista o conveniente para hacer cumplir las especificaciones técnicas, las actividades administrativas legales financieras y presupuestales establecidas en los contratos en los convenios y sus respectivos planes operativos».
A su turno, el artículo 3° señala como uno de los objetivos generales «2. Asegurar el cumplimiento de las obligaciones pactadas logrando que se desarrolle el objeto del contrato o convenio, dentro de los presupuestos de tiempo e inversiones previstos originalmente, para proteger efectivamente los intereses del SENA.». 84. En consecuencia, resulta claro que, en su condición de ordenador del gasto, el señor Barrera Mora tenía el deber de garantizar no solo la adecuada celebración y ejecución del contrato, sino también la correcta designación del supervisor, asegurando que tuviera la experiencia y los conocimientos técnicos necesarios en relación con el objeto contractual. 85.
En el caso concreto, la supervisora no ejerció adecuadamente sus funciones, pues certificó el cumplimiento del contrato sin verificar las especificaciones técnicas de los equipos, los cuales posteriormente fueron devueltos por no cumplir con los requisitos exigidos y no fueron reintegrados por el contratista, evidenciándose la falta de utilidad de la contratación. 86.
Aunque no obra prueba de que la supervisora hubiera informado tales irregularidades, dicha circunstancia no exonera al demandante, quien designó a la supervisora, autorizó el pago sin contar con una verificación técnica adecuada y sin ejercer el debido control sobre la labor de supervisión. 87. No fue allegado al expediente elemento probatorio alguno que respalde lo afirmado por el apelante respecto de la supuesta permanencia de los equipos en el almacén del Centro Minero por más de ocho meses.
Tampoco existe evidencia de que, durante ese lapso, el demandante o la supervisora hubiesen realizado requerimientos al almacenista con el fin de establecer la situación de los bienes devueltos. 88. Cabe señalar que el ordenamiento jurídico impone al ordenador del gasto deberes permanentes de vigilancia y control de la actividad contractual, los cuales no se extinguen por delegación. 89.
Por tanto, el ordenador del gasto no puede desligarse de la dirección y control de la contratación, pues conserva el deber de garantizar el cumplimiento de los fines de la función administrativa, aun cuando existan delegaciones. 18 Nulidad y restablecimiento del derecho No. 15001-33-33-012-2019-00144-02 Sentencia de segunda instancia 90.
En consecuencia, se concluye que el demandante contaba con herramientas suficientes para asegurar una supervisión adecuada, mediante la designación de personal idóneo o la obtención de apoyo técnico, facultades que no ejerció diligentemente. 91. De igual manera, observa la Sala que la ausencia de reproche frente al almacenista no comporta, por sí sola, un vicio que afecte la validez de la actuación frente al demandante.
Ello, en razón a que la responsabilidad fiscal puede ser analizada de manera individual, particularmente respecto del demandante, atendiendo su condición de ordenador del gasto durante las etapas precontractual y contractual, así como su intervención en la designación de la supervisión del negocio jurídico. 92. En ese orden, la Sala precisa que el presente análisis no se orienta a determinar la eventual responsabilidad de otros sujetos no vinculados o no declarados responsables, sino a establecer si, con fundamento en el acervo probatorio, se desvirtúa la responsabilidad fiscal que los actos impugnados atribuyeron al demandante. 93.
Por lo expuesto, no prospera el cargo de falsa motivación.
SEGUNDO: De la supuesta aplicación de normas derogadas 94. El recurrente plantea como fundamento de su inconformidad que la Contraloría sustentó la declaratoria de responsabilidad fiscal en normas internas que, a su juicio, se encontraban derogadas. Se refiere concretamente a la Resolución No. 668 de 2005 (mediante la cual se adoptó el manual de supervisión e interventoría del SENA), en lugar de aplicar lo dispuesto en la Ley 1474 de 2011. 95.
La Contraloría consideró que el señor Barrera Mora desconoció los artículos 2 y 6 de la Resolución No. 668 de 2005, sin que estas disposiciones hubiesen sido derogadas por la Ley 1474 de 2011, como lo sostiene el apelante. 96. La Resolución No. 668 del 2005 «Por medio de la cual se adopta el manual de supervisión e interventoría del Servicio Nacional de Aprendizaje, Sena» se encontraba vigente a la fecha de celebración del contrato y designación del supervisor (estas actuaciones son del 26 de diciembre de 2011); regulaba de manera específica las funciones y responsabilidades en materia de supervisión contractual20.
La derogatoria de la resolución se produjo con la expedición de la Resolución No. 965 del 17 de mayo de 2012 (artículo 4°). 97. Adicionalmente, no existe incompatibilidad entre dicha resolución y la Ley 1474 de 2011. Mientras la primera establece la necesidad de que la supervisión del contrato sea ejercida por personas con experiencia y conocimientos acordes 20 Conforme al artículo 6° de la resolución «ARTÍCULO 6o.
DESIGNACIÓN. Corresponde al ordenador del gasto o en quien este delegue tal facultad, designar el servidor público que actuará como supervisor, quien deberá tener experiencia y conocimientos relacionados con el objeto pactado en el contrato o convenio respectivo. La designación debe hacerse en el texto del contrato o convenio, o a más tardar dentro de los dos (2) días siguientes al perfeccionamiento de los mismos.». 19 Nulidad y restablecimiento del derecho No. 15001-33-33-012-2019-00144-02 Sentencia de segunda instancia con el objeto contractual, la ley refuerza esta exigencia al disponer que la supervisión implica un seguimiento técnico.
De este modo, ambas disposiciones coinciden en exigir que la supervisión contractual comporte un componente técnico efectivo, para asegurar una supervisión adecuada del contrato. 98. Por lo expuesto, este cargo de apelación no está llamado a prosperar.
TERCERO: Deficiente valoración probatoria y falta de congruencia 99. El apelante sostiene que la sentencia carece de una valoración probatoria integral, objetiva e imparcial, al estimar que la juez de primera instancia se limitó a acoger las conclusiones de la Contraloría sin efectuar un análisis propio ni motivar adecuadamente el mérito de las pruebas conforme a las reglas de la sana crítica.
Asimismo, señala que no se dio respuesta suficiente a las irregularidades sustanciales planteadas en el curso del proceso, lo que, en su criterio, deriva en una providencia incongruente. 100. Al respecto, el demandante no señala concretamente que pruebas omitió valorar la primera instancia; en el proceso no obran medios de prueba distintos a las piezas que integran el expediente administrativo de responsabilidad fiscal No. 2014-05065-153.
En ese sentido, esos eran los documentos que le correspondía valorar a la juez de primera instancia, sin que se advierta concretamente cuales son las pruebas cuyo análisis echa de menos el recurrente. 101. En relación con las irregularidades alegadas por el demandante, se advierte que la solicitud de nulidad formulada al interior del proceso de responsabilidad fiscal —a la que hace referencia el apelante— fue objeto de pronunciamiento en la audiencia de decisión No. 021 del 9 de junio de 2016, confirmada el 16 de junio del mismo año, en la cual se declaró extemporánea e improcedente, sin que se evidencie ausencia de decisión frente a dicho planteamiento. 102.
Este cargo de apelación tampoco está llamado a prosperar, por lo que se confirmará la decisión de primera instancia. COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA 103. De acuerdo con el artículo 188 del CPACA (adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021), en concordancia con los numerales 1.º y 8.º del artículo 365 del CGP, no se dictará condena en costas al no evidenciarse su causación. En mérito de lo expuesto el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 1, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: ACEPTAR el impedimento manifestado por la Magistrada María del Tránsito Higuera Guío.
SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 11 de julio de 2024, mediante la cual el Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja negó 20 Nulidad y restablecimiento del derecho No. 15001-33-33-012-2019-00144-02 Sentencia de segunda instancia las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en esta providencia.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO: Por Secretaría, REMITIR copia de la presente providencia a la ANDJE, de conformidad con el inciso final del artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021.
QUINTO: Ejecutoriada la presente sentencia, DEVOLVER el expediente al despacho de origen, previo registro en el sistema Samai. Esta providencia se estudió y aprobó en sesión de la Sala de Decisión, según acta de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Firmado electrónicamente LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO Magistrada Firmado electrónicamente LUIS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado (Con impedimento) MARÍA DEL TRANSITO HIGUERA GUÍO Magistrada Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma Samai por los magistrados que integran la Sala de Decisión. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.