SIGCMA REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA Magistrada Ponente: CEILIS YELEG RIVEIRA RODRÍGUEZ Distrito Especial, Turístico y Cultural de Riohacha, veintidós (22) de junio de dos mil veintiséis (2026) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA I. ASUNTO Procede la Sala de decisión del Tribunal Administrativo de La Guajira a resolver el recurso de apelación presentado por la parte demandada, en contra de la sentencia de fecha 9 de diciembre de 20251 por medio de la cual el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Riohacha concedió parcialmente las pretensiones de la demanda.
II.
ANTECEDENTES 2.1 Pretensiones de la demanda2 La demandante acudió ante esta jurisdicción a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitando se concedan las siguientes pretensiones: “PRIMERO: Que, se declare la Nulidad del Acto Administrativo Resolución No. 1685 del 29 de mayo del 2024, expedida por el señor Director General de la Policía Nacional de Colombia, General WILLIAM RENÉ SALAMANCA RAMÍREZ, mediante la cual, se retiró del servicio activo de la Policía Nacional en el grado de Patrullero al señor Luis Alejandro Ballén Casilimas, bajo la causal de “Inhabilidad Sobreviniente” establecida en el artículo 42, numeral 2, de la Ley 1952 del 2019.
SEGUNDO: Que, como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se condene y ordene a la NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - POLICÍA NACIONAL proceda a reintegrar al señor Luis Alejandro Ballén Casilimas, al cargo que venía desempeñando u otro de igual o superior categoría y al grado que ostenten sus compañeros de curso y antigüedad.
TERCERO: Que, como consecuencia de la prosperidad del numeral primero y segundo, se condene y ordene a la NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - POLICÍA NACIONAL pagar al señor Luis Alejandro Ballén Casilimas o a quien represente sus derechos, todos los sueldos, primas de todo orden (antigüedad, actividad, orden público, vacaciones, Nivel Ejecutivo, etc.), bonificaciones, prestaciones reglamentarias, estatutarias 1 Índice 32 del expediente indexado 2 Ver folios 5-6de la demanda.
Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: LUIS ALEJANDRO BALLÉN CASILIMAS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL Radicado N.º: 44-001-33-40-001-2024-00213-01 Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-33-40-001-2024-00213-01 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ y/o extralegales, vacaciones, subsidios familiares, partida alimentaria, seguros, cesantías y demás emolumentos que en todo tiempo devengue un Patrullero activo de la Policía Nacional y que fueron dejados de percibir desde el momento de su retiro.
CUARTO: Que, como consecuencia de la prosperidad del numeral primero y segundo, se condene y ordene a la NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - POLICÍA NACIONAL, pagar al señor Luis Alejandro Ballén Casilimas los reajustes salariales pertinentes, subsidios, vacaciones y demás emolumentos y derechos prestacionales y laborales inherentes a su calidad policial; comprendiendo además, el valor de los aumentos decretados con posterioridad a su desvinculación y que le correspondían desde la fecha de su retiro absoluto del servicio activo, hasta cuando vuelva a ser efectivamente reintegrado al grado y cargo que le corresponda por antigüedad teniendo en cuenta para efectos del ascenso el tiempo que permanezca retirado por razón del acto administrativo que dio lugar al retiro del servicio activo.
QUINTO: Que, como consecuencia de lo anterior, una vez se haga efectivo el reintegro al servicio activo, se condene y ordene a la NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - POLICÍA NACIONAL, convoque al señor Luis Alejandro Ballén Casilimas al respectivo concurso y superado este, al curso de ascenso al grado de Subintendente y/o demás grados superiores, teniendo de presente que dicha aspiración fue truncada directamente por la Institución Policial en el momento de su retiro del servicio activo.
Además de ello, se le reconozca la antigüedad al señor Luis Alejandro Ballén Casilimas frente a sus compañeros de curso y ascenso, conforme al escalafón que ostentaba antes de ser retirado del servicio.
SEXTO: Que, como consecuencia de la prosperidad del numeral primero y segundo, se condene y ordene a la NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - POLICÍA NACIONAL, que para todos los efectos legales, salariales, prestacionales y de ascenso se reconozca que no ha habido o existido solución de continuidad en la relación laboral existente entre el señor Luis Alejandro Ballén Casilimas y la Policía Nacional, es decir, se entienda como efectivamente laborado, el tiempo transcurrido entre el retiro y el reintegro efectivo a la institución.
SÉPTIMO: Que, como consecuencia de la prosperidad del numeral primero y segundo, se condene y ordene a la NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - POLICÍA NACIONAL, pagar al actor todas las sumas de dinero que se demuestre haber pagado por servicios médicos, hospitalarios, farmacéuticos, odontológicos y de laboratorio para él y su núcleo familiar que se encontraban afiliados al Subsistema de Salud de la Policía Nacional, durante el tiempo que permanezca retirado de la Institución Policial.
OCTAVO: Que como consecuencia de la prosperidad del numeral primero y segundo, se condene y ordene a la NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - POLICÍA NACIONAL pagar al actor a título de compensación e indemnización por la angustia y pesar que le causó su arbitrario retiro de la Institución Policial y pérdida de su empleo, como reparación del daño moral, material, ético, social y profesional que sufrió el demandante, se le reconozca pagar el equivalente a 100 SMLMV.
NOVENO: Que se dé cabal cumplimiento a la Sentencia o fallo meritorio en los términos establecidos en los artículos 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. DÉCIMA: Que, como consecuencia de lo contemplado en el numeral primero, segundo y tercero, se condene al pago de costas y agencias en derecho, en caso de actuar (i) de manera temeraria;
(ii) mal intencionada; (iii) mala fe o; (iv) por carencia de argumentación jurídica y/o legal, según pronunciamientos del Consejo de Estado. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-33-40-001-2024-00213-01 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ DÉCIMA PRIMERA: Que, todos los pagos que se ordenare hacer a favor del señor Patrullero ® Luis Alejandro Ballén Casilimas o de quien sus derechos represente, le sean cubiertos en moneda de curso legal en Colombia, ajustando su valor con base en los índices de precios al consumidor (IPC) certificados por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) o por la entidad que eventualmente llegare a hacer sus veces.” 2.2 Supuestos fácticos Como supuestos fácticos de la demanda, en síntesis, la parte actora expuso que el señor Luis Alejandro Ballén Casilimas, motivado por su vocación de servicio a la Patria, así como por el interés de garantizar su estabilidad económica y la de su núcleo familiar, emprendió los esfuerzos necesarios para ingresar a la Institución Policial.
En ese contexto, fue admitido como alumno en la Escuela de Formación Policial “Provincia de Sumapaz”, con el propósito de formarse profesionalmente como miembro de la Policía Nacional. Seguidamente, se indica que, tras haber cumplido la totalidad de los requisitos legales y académicos exigidos, y habiendo demostrado idoneidad profesional durante su proceso formativo, el referido ciudadano fue nombrado e incorporado al escalafón de la carrera del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional en el grado de Patrullero, configurándose de esta manera una relación de naturaleza legal y reglamentaria con la Institución. No obstante, lo anterior, mediante acto administrativo contenido en la Resolución No. 1685 del 29 de mayo de 2024, expedida por el director general de la Policía Nacional, General William René Salamanca Ramírez, se dispuso el retiro del servicio activo del señor Ballén Casilimas.
Dicha decisión obedeció, según la autoridad administrativa, a la configuración de la causal de “inhabilidad sobreviniente” prevista en el artículo 42, numeral 2, de la Ley 1952 de 2019. Posteriormente, se tiene que el mencionado acto administrativo fue notificado de manera personal al interesado el día 13 de junio de 2024, por conducto del Subintendente Diego Armando Gutiérrez Yara, en su calidad de responsable de Historia Laboral del Grupo de Talento Humano del Departamento de Policía Guajira.
De otra parte, se precisa que la última unidad policial en la que el actor prestó sus servicios correspondió a la Subestación de Policía Matitas, adscrita al Departamento de Policía La Guajira, donde se desempeñaba como integrante de la patrulla de vigilancia. Finalmente, se establece que, durante su permanencia en el servicio activo, el último salario mensual devengado por el señor Luis Alejandro Ballén Casilimas, en su condición de Patrullero, ascendía a la suma de cuatro millones noventa y siete mil trescientos veintiocho pesos con ochenta y cuatro centavos ($4.097.328,84). 2.3 La sentencia impugnada Mediante sentencia del 9 de diciembre de 2025, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Riohacha resolvió lo siguiente: “PRIMERO: Declarar la nulidad de la Resolución No. 1685 del 29 de mayo de 2024, suscrita por el director general de la Policía Nacional, mediante la cual se retiró del servicio activo al patrullero Luis Alejandro Ballén Casilimas, por encontrarse incurso en la causal de inhabilidad establecida en el numeral 2 Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-33-40-001-2024-00213-01 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ del artículo 42 de la Ley 1952 de 2019, en consonancia con lo señalado en el numeral 13 del artículo 55 y artículo 55C del Decreto Ley 1791 de 2000.
SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, condénese a la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, a reintegrar al señor Luis Alejandro Ballén Casilimas en el cargo de patrullero o a otro de igual o superior jerarquía.
TERCERO: Condénese la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, a reconocer y pagar los salarios, prestaciones e incrementos salariales dejados de devengar desde su desvinculación producida el 13 de junio de 2024 hasta cuando sea efectivamente reincorporado, siempre que durante el lapso de su desvinculación el demandante no haya devengado otra asignación proveniente del erario.
Declárase para todos los efectos salariales y prestacionales que no existe solución de continuidad. Dicho periodo será computado para efectos pensionales, salariales y prestacionales (…)” Para fundamentar tal decisión, el a quo sostuvo que, el demandante fue objeto de tres sanciones dentro del período relevante: una por falta leve dolosa, otra por falta grave dolosa y una tercera por falta grave a título de culpa gravísima.
A partir de ello, concluyó que no se cumplía el presupuesto exigido por la interpretación restrictiva de la norma, en tanto no concurrían tres sanciones dolosas, requisito indispensable para estructurar la inhabilidad sobreviniente. En ese orden de ideas, el despacho determinó que la autoridad demandada efectuó una interpretación extensiva indebida de la norma disciplinaria, al incluir dentro del cómputo una sanción de carácter culposo, lo cual vulneró el debido proceso y condujo a la adopción de un acto administrativo carente de sustento jurídico suficiente.
En consecuencia, concluyó que no se encontraba acreditada la causal de retiro invocada, razón por la cual el acto administrativo demandado se sustentó en un supuesto fáctico no previsto por el ordenamiento jurídico, configurándose así una causal de nulidad. Por ello, se dispuso a declarar la nulidad de la resolución de retiro y ordenar el consecuente restablecimiento del derecho, con el reintegro del demandante y el reconocimiento de los salarios y prestaciones dejados de percibir, sin solución de continuidad.
Finalmente, el juzgado efectuó un pronunciamiento sobre las demás pretensiones, precisando que no era procedente ordenar el ascenso automático del actor, en atención a que dicho proceso se encuentra sujeto al cumplimiento de requisitos legales y a la valoración de la administración; igualmente, negó el reconocimiento de perjuicios y gastos médicos por falta de prueba, y se abstuvo de imponer condena en costas al no evidenciar actuación temeraria de las partes. 2.4 Recurso de apelación3 Mediante apoderado judicial, la parte demandada impetró recurso de apelación en contra la decisión de primera instancia, para que esta sea revocada y en su lugar se negaran las pretensiones de la demanda.
Para fundamentar su postura, señaló que el retiro del demandante del servicio activo de la Policía Nacional se ajustó plenamente a derecho, por cuanto el acto administrativo cuestionado fue expedido con fundamento en las facultades conferidas por el numeral 2 del artículo 42 de la Ley 1952 de 2019, el numeral 13 del artículo 55 y el artículo 55C del 3 Folios 679-715 del expediente digital.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-33-40-001-2024-00213-01 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Decreto Ley 1791 de 2000, así como en la Resolución Ministerial No. 7581 de 2022, normas que habilitan la desvinculación cuando el uniformado ha sido sancionado disciplinariamente en tres o más ocasiones dentro de los últimos cinco años.
Seguidamente, la parte apelante enfatizó que, de acuerdo con la certificación de antecedentes disciplinarios expedida por la Procuraduría General de la Nación, el actor registraba tres sanciones disciplinarias dentro del periodo relevante, dos de ellas catalogadas como faltas graves y una como falta leve dolosa, circunstancia que, a su juicio, configura la causal de inhabilidad sobreviniente exigida por la normativa aplicable.
Asimismo, adujo que la interpretación correcta del régimen disciplinario permite contabilizar las sanciones por faltas graves independientemente de su grado de culpabilidad, apoyándose para ello en un concepto de la Procuraduría General de la Nación del 27 de abril de 2007, según el cual la inhabilidad se genera con la existencia de tres o más sanciones por faltas graves, cualquiera sea su modalidad, o por faltas leves dolosas.
En relación con los cargos de nulidad, la apelante controvirtió la existencia de expedición irregular y falsa motivación, afirmando que el acto administrativo sí se encuentra debidamente motivado, en tanto expone de manera clara las razones fácticas y jurídicas que justificaron la desvinculación del actor, por lo que no se configura vulneración alguna al derecho fundamental al debido proceso.
En la misma línea argumentativa, sostuvo que el retiro obedeció exclusivamente a razones de mejoramiento del servicio, en ejercicio de facultades legales expresamente conferidas a la administración, lo cual desvirtúa cualquier alegación de arbitrariedad o ilegalidad en la expedición del acto acusado. Adicionalmente, la entidad demandada descartó la configuración de la desviación de poder, señalando que el actor no aportó prueba alguna que permita inferir la existencia de móviles ocultos, personales o contrarios al interés general en la expedición del acto administrativo, recordando que la carga de la prueba recae en quien alega dicho vicio y que la presunción de legalidad del acto administrativo permanece incólume mientras no sea desvirtuada. 2.5 Del trámite en segunda instancia Habiéndole correspondido el conocimiento del proceso al despacho ponente (fl.909), se procedió mediante auto del 23 de abril de 2026 a admitir el recurso de apelación, ordenando a su vez notificar a las partes y al Ministerio Público (fl.911).
Durante el término de ejecutoria del auto, las partes no allegaron alegatos de conclusión, ni el Ministerio Público emitió concepto, por lo que, finalmente, el proceso ingresó al despacho el 4 de mayo de 2026 (fl. 933) para sentencia de segunda instancia. III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia El Tribunal Administrativo de La Guajira es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia proferida por un juez administrativo, de conformidad con el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-33-40-001-2024-00213-01 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ 3.2 Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Riohacha, que concedió parcialmente las pretensiones de la demanda, debe ser confirmada, modificada o revocada, para lo cual deberá establecerse: ¿ Si la Resolución No. 1685 del 29 de mayo de 2024, mediante la cual la Policía Nacional dispuso el retiro del señor Luis Alejandro Ballén Casilimas del servicio activo en el grado de patrullero por la causal de inhabilidad sobreviniente, se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico; o, por el contrario, si, como lo concluyó el juez de primera instancia, dicho acto administrativo incurre en vicios de nulidad por indebida interpretación del numeral 2 del artículo 42 de la Ley 1952 de 2019, lo que impone su invalidación y el consecuente restablecimiento del derecho? 3.3 Tesis La tesis del tribunal consiste en afirmar que atendiendo las pruebas arrimadas al plenario, y en aplicación de lo dispuesto por la jurisprudencia imperante, el acto administrativo mediante el cual se retiró del servicio al actor incurrió en violación al debido proceso, en violación de la constitución y en falsa motivación, al aplicar una causal de inhabilidad inexistente, esto es, en la que no había incurrido el actor, por lo que se procederá a confirmar la decisión de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda. 4.
Caso concreto Descendiendo al caso concreto, se tiene que, la parte actora depreca la nulidad de la Resolución No. 1685 del 29 de mayo de 2024, mediante la cual la Policía Nacional dispuso el retiro del señor Luis Alejandro Ballén Casilimas del servicio activo en el grado de patrullero por la causal de inhabilidad sobreviniente Como consecuencia de la anterior declaratoria de nulidad, solicita se ordene su reintegro y se ordene el pago de los salarios y prestaciones dejadas de percibir mientras estuvo retirado del servicio.
El a quo concedió las pretensiones de la demanda, bajo las consideraciones expuestas en el acápite pertinente. La parte actora impetró recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, señalando en esencia que, el acto administrativo acusado fue expedido con plena sujeción al marco normativo aplicable, en tanto la causal de retiro por inhabilidad se configura cuando el servidor público ha sido sancionado disciplinariamente en tres o más ocasiones dentro de los últimos cinco años, por faltas graves — independientemente de su modalidad— o por faltas leves dolosas.
En ese escenario, se recuerda que la parte demandante erigió el pedido de nulidad sobre los cargos de nulidad de violación al debido proceso, violación directa de la constitución y falsa motivación, dado que, no se cumplía el supuesto normativo que sirvió de fundamento para emitir el acto administrativo encausado. A su vez, el extremo demandado alegó en la apelación que, el acto encausado fue expedido en debida forma, y debía mantenerse incólume su legalidad debido a que, al demandante registraba tres (3) sanciones, por la comisión de conductas constitutivas de faltas disciplinarias, de las cuales dos (2) fueron calificados como graves, tal como constaba en las Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-33-40-001-2024-00213-01 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ providencias dentro de los expedientes disciplinarios, Nro.
EE-DECUN2022-225 y EE-PROD1- 2022-236 y Nro. DECUN 2018-242. El anterior recuento, permite concluir que, en el sub examine se discute si el supuesto de hecho contenido en los preceptos normativos del numeral 2 del artículo 42 de la Ley 1952 de 2019, el numeral 13 del artículo 55 y articulo 55C del Decreto Ley 1791 del 2000, está acreditado o no, pues ese fue el sustento del acto administrativo4 que retiró del servicio del demandante, tal y como se evidencia así: Se debe recordar entonces que, el artículo 42 de la Ley 1952 de 20195 dispone que: “ARTÍCULO 42.
OTRAS INHABILIDADES. También constituyen inhabilidades para desempeñar cargos públicos, a partir de la ejecutoria del fallo, las siguientes: 1. Además de la descrita en el inciso final del artículo 122 de la Constitución Política, haber sido condenado a pena privativa de la libertad mayor de cuatro años por delito doloso dentro de los diez años anteriores, salvo que se trate de delito político.
Esta inhabilidad tendrá una duración igual al término de la pena privativa de la libertad. 4 Folio 30 del expediente. 5 Por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-33-40-001-2024-00213-01 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ 2.
Haber sido sancionado disciplinariamente tres o más veces en los últimos cinco (5) años por faltas graves o leves dolosas o por ambas. Esta inhabilidad tendrá una duración de tres años contados a partir de la ejecutoria de la última sanción. 3. Hallarse en estado de interdicción judicial o inhabilitado por una sanción disciplinaria o penal, o suspendido en el ejercicio de su profesión o excluido de esta, cuando el cargo a desempeñar se relacione con la misma. 4. <Ver Notas del Editor> Haber sido declarado responsable fiscalmente.
PARÁGRAFO 1 o. <Ver Notas del Editor> Quien haya sido declarado responsable fiscalmente será inhábil para el ejercicio de cargos públicos y para contratar con el Estado durante los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria del fallo correspondiente. Esta inhabilidad cesará cuando la Contraloría competente declare haber recibido el pago o, si este no fuere procedente, cuando la Contraloría General de la República excluya al responsable del boletín de responsables fiscales.
Si pasados cinco años desde la ejecutoria de la providencia, quien haya sido declarado responsable fiscalmente no hubiere pagado la suma establecida en el fallo ni hubiere sido excluido del boletín de responsables fiscales, continuará siendo inhábil por cinco años si la cuantía, al momento de la declaración de responsabilidad fiscal, fuere superior a 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes; por dos años si la cuantía fuere superior a 50 sin exceder de 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes; por un año si la cuantía fuere superior a 10 salarios mínimos legales mensuales vigentes sin exceder de 50, y por tres meses si la cuantía fuere igual o inferior a 10 salarios mínimos legales mensuales vigentes.
PARÁGRAFO 2 o. Para los fines previstos en el inciso final del artículo 122 de la Constitución Política a que se refiere el numeral 1 de este artículo, se entenderá por delitos que afecten el patrimonio del Estado aquellos que produzcan de manera directa lesión del patrimonio público, representada en el menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento, pérdida, uso indebido o deterioro de los bienes o recursos públicos, producida por una conducta dolosa, cometida por un servidor público.
Para estos efectos la sentencia condenatoria deberá especificar si la conducta objeto de la misma constituye un delito que afecte el patrimonio del Estado.” Analizado el precepto normativo en forma taxativa, a priori podría considerarse que, en efecto, le asiste razón a la parte demandante al señalar que, la norma en cita nada señala en cuanto a la modalidad en las que se hayan cometido las faltas, pues solo bastará con que se acredite que, existan las sanciones faltas graves o leves dolosas, dentro del término de los últimos cinco (5) años de prestación del servicio.
Sin embargo, para el asunto de marras, ha sido la jurisprudencia la que ha explicado el alcance, la interpretación y la aplicación del precepto normativo, pues el Consejo de Estado, tuvo la posibilidad de pronunciarse en un caso de similares circunstancias fácticas, en los siguientes términos: “Ahora bien, en cuanto a la legalidad del acto de retiro del servicio del demandante con fundamento en el artículo 6 de la Ley 190 de 1995, su motivación fueron las cuatro sanciones impuestas al señor Ricardo Humberto Rico Clavijo en un periodo de cinco años.
Sin embargo, se advierte que solo tres de las cuatro sanciones fueron a título de dolo, mientras que la última fue calificada como culposa. Al respecto, se resalta que el numeral 2 del artículo 38 de la Ley 734 de 2002 Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-33-40-001-2024-00213-01 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ no establece con claridad si la inhabilidad prevista en esa norma es aplicable a todas las faltas graves (culposas o dolosas) o solamente a aquellas que se califiquen como dolosas.
No obstante, lo anterior, la Sala considera que cuando se trata de normas jurídicas que consagran causales de inhabilidad para el desempeño de cargos y funciones públicas no es posible realizar una interpretación extensiva de las disposiciones legislativas, sino que debe llevarse a cabo un estudio según el tenor literal y gramatical de los enunciados normativos, sin llegar a emplear criterios como la analogía. Por el contrario, a juicio de la Sala el intérprete de estas normas jurídicas debe emplear un criterio restrictivo con aplicación del principio de favorabilidad, con el fin de proteger el derecho fundamental al debido proceso, así como los principios de igualdad y de acceso a cargos públicos.
Así las cosas, ante la falta de claridad de lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 38 de la Ley 734 de 2002, sobre la calificación de las faltas graves que se deben tener en cuenta a efectos de contabilizar las tres sanciones para que se configure la inhabilidad establecida, es deber del intérprete emplear un criterio restrictivo, razón por la cual la Sala considera que la inhabilidad prevista en esta norma solamente se puede aplicar cuando se acreditan tres o más faltas graves dolosas o leves dolosas, o ambas”6.
(Subrayado de la Sala) Queda claro entonces que, la inhabilidad contenida en el numeral 2 del artículo 42 de la Ley 1952 de 2019 solo se configura cuando las tres o más faltas cometidas por el disciplinado hayan sido catalogadas como graves dolosas o leves dolosas, o ambas. Subsumiendo tal postulado al caso concreto, se evidencia que, al demandante le fueron impuestas tres (3) sanciones, una grave a título de culpa gravísima dentro del proceso No. DECUN-2022 225, una leve a título de dolo dentro del proceso No. DECUN-2018 242, y una grave a título de dolo dentro del proceso No. EE-PROD1-2022 236.
De lo anterior, se puede concluir que, si bien, las sanciones fueron impuestas dentro del término de cinco (5) años contenido en la norma que contiene la inhabilidad aplicada, lo cierto es que, no se encuentra acreditado el otro supuesto que torna configurada la reseñada inhabilidad, esto es, que las faltas hayan sido calificadas a título de grave dolosa o leve dolosa, pues, lo cierto es que, solo dos de ellas fueron calificadas a título de dolo.
En ese escenario, para esta sala, le asiste razón al demandante, y en consecuencia al a quo, al señalar que, el acto administrativo demandado se fundamentó en una indebida aplicación del precepto normativo que contenía la inhabilidad sobreviviente que provocó el retiro del demandante. Y es que, no desconoce la Sala que, la parte apelante señala que, al aplicar de forma taxativa y amplia el supuesto de inhabilidad contenido en el numeral 2 del artículo 42 de la Ley 1952 de 2019, se impone concluir que, en efecto, el demandante fue debidamente retirado del servicio, sin embargo, se recuerda que, el máximo ente de lo contencioso administrativo explicó las razones por las cuales, este tipo de normas debe aplicarse forma restrictiva, en los siguientes términos: “[…] Las causales de inhabilidad constituyen limitaciones al derecho 6 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “B” Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., treinta (30) de enero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-25-000-2013-00998- 00(2214-13) Actor: RICARDO HUMBERTO RICO CLAVIJO Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-33-40-001-2024-00213-01 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ fundamental a ser elegido y a acceder a funciones y cargos públicos garantizado por el artículo 40 de la Constitución; es así que la jurisprudencia constitucional y la del Consejo de Estado han señalado que las normas que establecen derechos y libertades constitucionales deben interpretarse de manera que se garantice su más amplio ejercicio, y que aquellas normas que los limiten mediante el señalamiento de inhabilidades, incompatibilidades y calidades para el desempeño de cargos públicos deben estar consagradas expresamente en la Constitución o en la ley y no pueden interpretarse en forma extensiva sino siempre en forma restrictiva.
Surge entonces el principio pro libertate al que la Corte Constitucional se refiere en la sentencia C-147 de 1998, en los siguientes términos: “No se puede olvidar que las inhabilidades, incluso si tienen rango constitucional, son excepciones al principio general de igualdad en el acceso a los cargos públicos, que no sólo está expresamente consagrado por la Carta sino que constituye uno de los elementos fundamentales de la noción misma de democracia. Así las cosas, y por su naturaleza excepcional, el alcance de las inhabilidades, incluso de aquellas de rango constitucional, debe ser interpretado restrictivamente, pues de lo contrario estaríamos corriendo el riesgo de convertir la excepción en regla.
Por consiguiente, y en función del principio hermenéutico pro libertate, entre dos interpretaciones alternativas posibles de una norma que regula una inhabilidad, se debe preferir aquella que menos limita el derecho de las personas a acceder igualitariamente a los cargos públicos.” La interpretación restrictiva de las normas que establecen inhabilidades constituye una aplicación del principio del Estado de Derecho previsto en el artículo 6º de la Constitución, según el cual “Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes” lo que se traduce en que pueden hacer todo aquello que no les esté expresamente prohibido, de donde como regla general se infiere que todos los ciudadanos pueden acceder al desempeño de funciones y cargos públicos y que excepcionalmente no podrán hacerlo aquellos a quienes se los prohíbe expresamente la Constitución o la ley. […]”7.
En esa línea, para esta sala, se evidencia que, tal y como lo consideró el a quo, atendiendo las pruebas arrimadas al plenario, y en aplicación de lo dispuesto por la jurisprudencia imperante, el acto administrativo mediante el cual se retiró del servicio al actor incurrió en violación al debido proceso, en violación de la constitución y en falsa motivación, al aplicar una causal de inhabilidad inexistente, esto es, en la que no había incurrido el actor, conforme se explicó, por lo que se procederá a confirmar la decisión de primera instancia. 5.
De la condena en costas En cuanto a la condena en costas, cabe recordar que el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, establece que, en todos los procesos, a excepción de los que se ventile un interés público, la sentencia «dispondrá» sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código General del Proceso8.
La subsección A, de la sección segunda del honorable Consejo de Estado ha interpretado en relación con el alcance de la locución «dispondrá» que, se trata de un enunciado deóntico, el cual puede «asimilarse al enunciado “decidirá”, lo que necesariamente lleva a señalar que se supera el criterio optativo propio del criterio subjetivo, para avanzar hacia la condena 7 Consejo de Estado – Sala de Consulta y Servicio Civil en concepto emitido el 30 de abril de 2005 8 Consejo de Estado Auto del 25 de junio de 2014.
C.P. Enrique Gil Botero Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-33-40-001-2024-00213-01 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ en costas por un criterio valorativo, con base en los presupuestos objetivos reseñados por la legislación procesal civil».
En tal oportunidad se dijo9: «El análisis anterior permite las siguientes conclusiones básicas sobre las costas: a) El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio “subjetivo” -CCA- a uno “objetivo valorativo” -CPACA-. b) Se concluye que es “objetivo” porque en toda sentencia se “dispondrá” sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de “valorativo” porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP, previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia.» Para la Sala, la adición que efectuó el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 al inciso 2º del artículo 188 del CPACA, no modificó el criterio objetivo-valorativo vigente en materia de costas procesales, dado que la acepción «[e]n todo caso» utilizada por el nuevo inciso, se refiere únicamente a los procesos en los que se ventila un interés público como excepción a la imposición de la condena en costas10, por lo tanto, no hay lugar a analizar si la conducta de la parte vencida se dio con «temeridad o mala fe»11.
Esta posición se encuentra en consonancia con lo decidido recientemente por la honorable Corte Constitucional en la sentencia SU-241 del 2024, donde expuso «que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.» 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, MP.
William Hernández Gómez, radicación 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). 10 La Subsección B, de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia de 11 de octubre de 2021. Rad. 11001-03-26-000-2019-00011- 00 (63.217). MP. Freddy Ibarra Martínez, sostuvo que: «El artículo 188 del CPACA fijó (i) la regla general de la procedencia de las costas en los procesos contencioso administrativos; además (ii) definió la excepción a la regla, esto es, los procesos en que se ventile un interés público y, por último, (iii) consagró una excepción a la excepción, puesto que será posible condenar en costas incluso en los procesos contencioso objetivos sobre la condición de que se acredite que la demanda carece por completo de fundamento legal.
Esta hermenéutica garantiza el principio interpretativo del efecto útil de las normas; se adecúa de manera sistemática con el propósito del legislador de promover el ejercicio recto y responsable del derecho de acción y permite darle un entendimiento apropiado a la expresión “en todo caso” con la cual el legislador estableció, como excepción a la excepción, la posibilidad de condenar en costas aun en los procesos en los que se ventile un interés público.» 11 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B, dos (2) de octubre de 2025.
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001-23-31-000-2009-00205-01 (1421-2017) Demandante: Rigoberto Ramírez Arboleda. ACLARACIÓN DE VOTO. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44-001-33-40-001-2024-00213-01 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Así las cosas, atendiendo que dentro del presente asunto no se verificaron gastos de expensas, la Sala se abstendrá de imponerlas.
En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Constitución y la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 9 de diciembre de 2025, proferida por el Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito de Riohacha, mediante la cual se concedieron parcialmente las pretensiones de la demanda de la referencia, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en segunda instancia TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase dentro de los cinco (5) días siguientes el expediente al juzgado de origen para lo de su cargo, previas las anotaciones respectivas, descargándolo del inventario de procesos del despacho ponente y dejando el registro del número de folios y cuadernos objeto de remisión. Por secretaría, agéndese para evitar demoras en el cumplimiento de la orden de devolución y hágase seguimiento hasta que esta se haga efectiva.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La presente providencia fue discutida y aprobada en sesión virtual realizada conforme a la convocatoria. CEILIS YELEG RIVEIRA RODRÍGUEZ Magistrada Firma Electrónica Firma Electrónica MARÍA DEL PILAR VELOZA PARRA DILAM ANDRÉS GÁMEZ QUIJADA Magistrada Magistrado