TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN TERCERA Tunja, veintinueve (29) de abril de dos mil veintiséis (2026) Magistrada Ponente: María del Tránsito Higuera Guío Radicación: 150012333000202600116-00 Demandante: Myriam Rosario Alemán Novoa Demandado: Nación- Ministerio de Defensa- Dirección de Veteranos y Rehabilitación Inclusiva- DIVRI Providencia: Sentencia No. MTHG-2026-011 CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA MATERIAL DE LEY O DE ACTOS ADMINISTRATIVOS (Sentencia de primera instancia) Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la Sala procede a dictar sentencia de primera instancia dentro de la acción de cumplimiento que promovió Rosario Alemán Novoa contra la Nación- Ministerio de Defensa- Dirección de Veteranos y Rehabilitación Inclusiva- DIVRI.
Se declarará la improcedencia del medio de control.
ANTECEDENTES La solicitud1 1. La señora Myriam Rosario Alemán Novoa, por conducto de apoderada judicial, promovió acción de cumplimiento con el fin de obtener la materialización de: (i) la sentencia del 7 de noviembre de 2018 proferida por el Consejo de Estado, que confirmó la decisión del 11 de marzo de 2016 del Tribunal Administrativo de Boyacá (rad. 1500123330002013-00700-00), mediante la cual se ordenó al Ministerio de Defensa reconocer, liquidar y pagar la prima de actividad conforme al Decreto 737 de 2009, con efectos desde el 21 de febrero de 2008;
(ii) los artículos 98 y 102 del Decreto 1214 de 1990; (iii) la Circular Permanente 025 de 2018; y (iv) la comunicación No. 0120006085202 de 13 de agosto de 2020, que modificó su hoja de servicios. 2. Como consecuencia, solicitó que se hicieran efectivos los beneficios derivados de dichas disposiciones en la pensión de jubilación que actualmente percibe. 3.
Por lo anterior formuló las siguientes pretensiones: 1 Consecutivo de la actuación: 3 Expediente digital índice Samai Tribunal Administrativo de Boyacá 2 Radicación: 150012333000202600116-00 Demandante: Myriam Rosario Alemán Novoa Demandado: Nación- Ministerio de Defensa- Dirección de Veteranos y Rehabilitación Inclusiva- DIVRI Providencia: Sentencia No. MTHG-2026-011 “PRIMERA.
Se ORDENE a la DIRECCIÓN DE VETERANOS Y REHABILITACIÓN INCLUSIVA – DIVRI – GRUPO DE PRESTACIONES SOCIALES, en cabeza del señor GERMAN ARIEL FABARA JIMENEZ en su calidad de Coordinador Grupo de Prestaciones Sociales dar cumplimiento: (i) a la Sentencia de 7 de noviembre de 2018 proferida por el Consejo de Estado – Sección Segunda –Subsección A, dentro del radicado 1500123330002013-00700-00/01, junto (ii) con las normas con fuerza material de ley contenidas en los artículos 98 y 102 del [D]ecreto 1214/90;
(iii) el acto administrativo Contenido (sic) en la circular permanente 025 de 2018, mediante la cual, se dictan normas parta (sic) el reconocimiento de prestaciones para el personal del sector central del Ministerio de Defensa y (iv) el Acto Administrativo Contenido (sic) en la comunicación No.0120006085202/MDN-COGFM-JEMCO-DIGSA- SUBFA-GRUTH-ARPER-29.57 de 13 de agosto de 2020, radicado en el Grupo Prestaciones Sociales de la Dirección Administrativa, bajo el registro No. EXT20-63427 del 19 de agosto de 2020, contentivo de la modificación a la Hoja de Servicios No. 3-40030723 del 13 de agosto de 2020, a nombre de la señora MYRIAM ROSARIO ALEMÁN NOVOA, en la cual expresamente se incluyó además de la prima de servicios ya reconocida, la prima de actividad en cuantía del 49.5% y, en consecuencia: 1.Adopte las MEDIDAS NECESARIAS, para hacer efectivas las normas con fuerza material de ley y actos administrativos señalados previamente, en la PENSION DE JUBILACION, que actualmente percibe la accionante. 2.Proceda a dar cumplimiento al MEMORANDO No. M20230720007576 de 19 de julio de 2023, en el sentido de remitir con destino al Grupo de Reconocimiento de Obligaciones Litigiosas, la liquidación de capitales correspondientes al valor de la Prima de Actividad Reconocida (sic) a la demandante, desde el momento en que adquirió su condición de pensionada por jubilación 1 de mayo de 2014, hasta cuando se actualice la pensión de jubilación de la señora MYRIAM ROSARIO ALEMAN NOVOA, conforme al cumplimiento del numeral anterior” 4.
La parte demandante manifestó que, la señora Myriam Rosario Alemán Novoa era beneficiaria de dos decisiones judiciales proferidas dentro de los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dirigidas contra el Ministerio de Defensa Nacional – Dirección General de Sanidad Militar con radicados 1500123330002013-00700-00 y 1500123330002017- 00410-00. 5.
En el proceso 1500123330002013-00700-00, el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante sentencia del 11 de marzo de 2016, declaró la nulidad del acto administrativo que negó el reconocimiento de la prima de actividad, al efecto, ordenó su reconocimiento, liquidación y pago, decisión que fue confirmada por el Consejo de Estado el 7 de noviembre de 2018, con efectos a partir del 21 de febrero de 2008. 3 Radicación: 150012333000202600116-00 Demandante: Myriam Rosario Alemán Novoa Demandado: Nación- Ministerio de Defensa- Dirección de Veteranos y Rehabilitación Inclusiva- DIVRI Providencia: Sentencia No. MTHG-2026-011 6.
En cumplimiento de dicha providencia, el 27 de febrero de 2019 la accionante radicó cuenta de cobro, asignándosele turno de pago No. 0515 de 2019, en el marco de la Resolución 1914 de 29 de marzo de 2019, mediante la cual la entidad dispuso adelantar las actuaciones necesarias para el cumplimiento de las sentencias judiciales. 7. Posteriormente, mediante oficio del 13 de agosto de 2020, la Dirección General de Sanidad Militar remitió la modificación de la hoja de servicios de la accionante, en la cual se incluyó la prima de actividad como partida computable, en atención a lo ordenado judicialmente. 8.
De manera paralela, en el proceso con radicado 1500123330002017- 00410-00, el Tribunal Administrativo de Boyacá en sentencia de 23 de marzo de 2018, ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación con inclusión de la prima de servicios, decisión que fue cumplida mediante Resolución 4969 del 25 de septiembre de 2020. 9. No obstante, pese a existir dos decisiones judiciales favorables, la entidad accionada solo dio cumplimiento integral a la sentencia relacionada con la prima de servicios, omitiendo ejecutar en debida forma la sentencia que ordenó el reconocimiento de la prima de actividad. 10.
Aseveró que, la hoja de servicios modificada incorporó como partidas computables el sueldo básico, la prima de actividad, la prima de servicios y la prima de navidad; sin embargo, la entidad demandada no reflejó dicha inclusión en la reliquidación pensional. 11. Mediante Resolución No. 6710 del 3 de noviembre de 2022, el Ministerio de Defensa efectuó el pago correspondiente únicamente a la sentencia del año 2018 relacionada con la prima de servicios, excluyendo expresamente el reconocimiento derivado de la prima de actividad. 12.
La entidad justificó dicha omisión en la supuesta inexistencia de liquidación respecto de la prima de actividad, pese a que esta había sido ordenada en sentencia debidamente ejecutoriada y reflejada en la modificación de la hoja de servicios. 13. Ante la falta de cumplimiento, distintas dependencias del Ministerio de Defensa, en julio de 2023, requirieron internamente la elaboración de las liquidaciones necesarias para dar ejecución a la sentencia del 7 de noviembre de 2018, sin que dichas gestiones se materializaran. 14.
En virtud de lo anterior, elevó petición formal en la que solicitó el 4 Radicación: 150012333000202600116-00 Demandante: Myriam Rosario Alemán Novoa Demandado: Nación- Ministerio de Defensa- Dirección de Veteranos y Rehabilitación Inclusiva- DIVRI Providencia: Sentencia No. MTHG-2026-011 cumplimiento de la sentencia, otorgándosele respuesta en septiembre de 2023, en la cual la entidad sostuvo que la prima de actividad solo debía reconocerse durante el tiempo de servicio activo y no como factor para la liquidación de la pensión. 15.
Posteriormente, promovió acción de tutela con el fin de obtener respuesta de fondo, ante lo cual la administración manifestó la necesidad de adelantar mesas de trabajo para resolver el asunto, sin que se adoptara una decisión definitiva. 16. Ante la persistencia del incumplimiento, el 20 de febrero de 2025 la accionante presentó demanda ejecutiva para hacer efectivo el pago de la sentencia del 7 de noviembre de 2018; no obstante, el Tribunal Administrativo de Boyacá negó el mandamiento de pago por caducidad de la acción, decisión confirmada por el Consejo de Estado en agosto de 2025. 17.
No obstante lo anterior, sostuvo que, la caducidad del medio ejecutivo no extinguía la obligación contenida en la sentencia judicial, por tratarse de una obligación clara, expresa y exigible derivada de una providencia con fuerza de cosa juzgada. 18. En tal contexto, el 9 de enero de 2026, con el fin de agotar el requisito de procedibilidad previsto en la Ley 393 de 1997, solicitó nuevamente el cumplimiento de la sentencia. Petición respecto de la cual, la entidad accionada, mediante respuesta de 26 enero de 2026, reiteró su negativa de reliquidar la pensión, bajo el argumento que daba cuenta que la sentencia no ordenaba incluir la prima de actividad como factor pensional. 19.
En ese contexto consideró que dicha interpretación desconocía el alcance de la decisión judicial, así como los actos administrativos expedidos en su cumplimiento, configurándose una vulneración a sus derechos fundamentales, en especial al debido proceso, acceso a la administración de justicia y seguridad social. Trámite procesal 20. El 7 de abril de 2026 se radicó la demanda, ingresó al despacho para estudio de admisión en esa misma fecha, y de igual manera, se profirió auto mediante el cual se dispuso su admisión y se ordenó correr traslado a la parte demandada.
Providencia notificada de manera personal el 9 de abril de 20262. 2 Consecutivo de la actuación: 10 Envió de Notificación- índice Samai Tribunal Administrativo de Boyacá 5 Radicación: 150012333000202600116-00 Demandante: Myriam Rosario Alemán Novoa Demandado: Nación- Ministerio de Defensa- Dirección de Veteranos y Rehabilitación Inclusiva- DIVRI Providencia: Sentencia No. MTHG-2026-011 Informe presentado por la accionada 21.
Se tendrá por no contestada la demanda, en razón a que el memorial de respuesta fue radicado por fuera del término legal previsto para el efecto -17 de abril-. En consecuencia, no es posible tener en cuenta los argumentos de defensa expuestos en él. CONSIDERACIONES Competencia de la Sala 22. La Sala es competente para decidir en primera instancia la acción de cumplimiento, de conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 125 y en el numeral 14 del artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por cuanto el medio de control se dirige en contra de una autoridad del orden nacional.
Problema jurídico 23. Con base en los hechos de la demanda y las pruebas recaudadas, la Sala formula el siguiente problema jurídico: ¿Hay lugar a ordenar a la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Dirección de Veteranos y Rehabilitación Inclusiva (DIVRI) – Grupo de Prestaciones Sociales, el cumplimiento de: (i) las sentencias de primera y segunda instancia proferidas por el Tribunal Administrativo de Boyacá y el Consejo de Estado, respectivamente, dentro del proceso No. 1500123330002013-00700-00, mediante las cuales se ordenó al Ministerio de Defensa reconocer, liquidar y pagar a la demandante la prima de actividad conforme con el Decreto 737 de 2009, con efectos a partir del 21 de febrero de 2008;
(ii) los artículos 98 y 102 del Decreto 1214 de 1990; (iii) la Circular Permanente 025 de 2018; y (iv) la comunicación No. 0120006085202 del 13 de agosto de 2020, mediante la cual se modificó la respectiva hoja de servicios? 24. Para resolver el problema jurídico planteado, se estudiarán los siguientes temas: (i) generalidades de la acción de cumplimiento;
(ii) renuencia y (iii) análisis del caso concreto. Generalidades de la acción de cumplimiento, requisitos y procedencia. 25. La acción de cumplimiento, de la que se ocupa el artículo 87 de la Constitución Política, desarrollado por la Ley 393 de 29 de julio 1997, tiene como propósito fundamental lograr la materialización de las disposiciones contenidas en leyes o actos administrativos frente a la renuencia de las autoridades administrativas o de los particulares en ejercicio de funciones 6 Radicación: 150012333000202600116-00 Demandante: Myriam Rosario Alemán Novoa Demandado: Nación- Ministerio de Defensa- Dirección de Veteranos y Rehabilitación Inclusiva- DIVRI Providencia: Sentencia No. MTHG-2026-011 de la misma naturaleza, es decir, administrativas y en cuanto ésta implica ejecutar la ley o cumplir y hacer cumplir la ley. 26.
En sentencia C-157 de 19983 la Corte Constitucional precisó que “…el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.
De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo”. 27. Por su parte el Consejo de Estado4 al efecto reseñó, “Este mecanismo parte de la existencia de dos supuestos fundamentales: El primero, la consagración de una obligación jurídica que está contenida en una norma con fuerza material de ley o en un acto administrativo y, el segundo, la existencia de un deber jurídico omitido.
Por tal motivo, para que sea procedente la orden judicial de cumplimiento de la norma es indispensable que ella contenga un mandato, que esté a cargo de la autoridad o particular que tenga la obligación jurídica”. 28. La acción de cumplimiento constituye entonces el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de Ley y de los actos administrativos.
Requisitos de procedencia y causales de improcedencia de la acción de cumplimiento 29. Los artículos 8º de la Ley 393 de 1997 y 161-3 de la Ley 1437 de 2011, en atención al principio de separación de funciones y de especialidad, establecieron como requisito de procedibilidad de la acción de cumplimiento, la constitución de renuencia, según el cual, antes de concurrir ante el juez debe requerirse a la autoridad o al particular, según se trate, que cumpla el mandato legal o administrativo, es decir, la función administrativa en general y la particular del caso, y sólo ante su renuencia, tácita o expresa, se habilita la actuación del juez. 3 Magistrados Ponentes Drs.
Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Consejero Ponente Dr. Darío Quiñonez Pinilla. Sentencia de 30 de octubre de 2003, Radicación No. 63001-23-31-000-2003-0626-01(ACU). 7 Radicación: 150012333000202600116-00 Demandante: Myriam Rosario Alemán Novoa Demandado: Nación- Ministerio de Defensa- Dirección de Veteranos y Rehabilitación Inclusiva- DIVRI Providencia: Sentencia No. MTHG-2026-011 30.
El artículo 9° de la Ley 393 de 1997 previó la improcedencia de la acción de cumplimiento en los siguientes casos: i) para la protección de derechos que puedan ser garantizados mediante la acción de tutela; ii) cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma con fuerza material de ley o acto administrativo, salvo que de no proceder se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante; y iii) para perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos. 31.
Ahora, las normas legales o administrativas cuyo acatamiento es susceptible de ser demandado a través de la acción de cumplimiento corresponden a reglas que incorporen un mandato imperativo en cabeza de la autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones administrativas, tal como lo disponen los artículos 5 y 6 ibidem. 32.
El Consejo de Estado 5 ha establecido que para que la acción de cumplimiento prospere, se deben cumplir con los siguientes requisitos mínimos: 33. Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes6. 34. Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento7. 35.
Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del deber exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su incumplimiento venidero. Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable”. 36.
Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia que la haría 5 Ver entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta;
C.P. Luis Alberto Álvarez Parra; sentencia de 2 de diciembre de 2021; núm. único de radicación: 05001-23-33-000-2021-01697- 01(ACU) 6 Artículo 1 de la Ley 393 de 1997 7 Artículos 5 y 6 de la Ley 393 de 1997 8 Radicación: 150012333000202600116-00 Demandante: Myriam Rosario Alemán Novoa Demandado: Nación- Ministerio de Defensa- Dirección de Veteranos y Rehabilitación Inclusiva- DIVRI Providencia: Sentencia No. MTHG-2026-011 improcedente8.
Caso concreto De la acreditación del requisito de la renuencia de que trata el artículo 8º de la Ley 393 de 1997 37. En relación con el cumplimiento del requisito de renuencia, previsto en el inciso segundo del artículo 8° de la Ley 393 de 1997, en concordancia con el numeral 5° del artículo 10 ibidem, se advierte que la señora Myriam Rosario Alemán Novoa, mediante memorial radicado el 9 de enero de 2026, elevó solicitud ante el Coordinador del Grupo de Prestaciones Sociales de la Dirección de Veteranos y Rehabilitación Inclusiva –DIVRI–, en la cual invocó expresamente el artículo 8° de la citada ley y formuló idénticas pretensiones a las expuestas en la presente demanda. 38.
Solicitud que fue atendida por la entidad demandada, donde le indicó que el asunto ya había sido resuelto con anterioridad mediante oficio dirigido a su apoderada judicial, razón por la cual se remitió a dicha respuesta previa, conforme con lo previsto legalmente respecto de peticiones reiterativas. 39. Ahora, en cuanto a la contestación anterior, se tiene que en esta se le puntualizó que, no era procedente el reajuste pensional con la inclusión de la prima de actividad, bajo el entendido que las decisiones judiciales invocadas únicamente habían dispuesto su reconocimiento durante el período de servicio activo y no como factor para la liquidación de la pensión, concluyendo que no existían actuaciones adicionales por adelantar de parte de la entidad. 40.
En consecuencia, se encuentra acreditado que la parte demandante agotó el requisito de procedibilidad de la renuencia, en los términos del artículo 8° de la Ley 393 de 1997. Disposición cuyo cumplimiento pretende la parte actora. 41. En el presente asunto, la señora Myriam Rosario Alemán Novoa pretende a través del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos que, la entidad accionada acate de manera integral lo decidido en sentencias proferidas dentro del proceso 15001233300020130070000, así como a las normas con fuerza material de ley 8 Artículo 9 de la Ley 393 de 1997 9 Radicación: 150012333000202600116-00 Demandante: Myriam Rosario Alemán Novoa Demandado: Nación- Ministerio de Defensa- Dirección de Veteranos y Rehabilitación Inclusiva- DIVRI Providencia: Sentencia No. MTHG-2026-011 y actos administrativos aplicables, con el fin de que se incluya la prima de actividad como factor salarial para la liquidación de su pensión de jubilación; en consecuencia, se ordene la reliquidación de dicha prestación desde el momento en que adquirió su estatus de pensionada y se adopten las medidas necesarias para efectuar las liquidaciones y pagos correspondientes, garantizando así la materialización efectiva de un derecho previamente reconocido pero incumplido por la administración. Improcedencia de la acción de cumplimiento 42.
El Consejo de Estado9 ha sido constante en señalar que la acción de cumplimiento no es el mecanismo idóneo para lograr la declaración de derechos o el reconocimiento de beneficios a favor de los administrados. En ese sentido, precisó: “Para la Sala una definición sobre ese asunto escapa al ámbito de la acción de cumplimiento. En efecto, de conformidad con el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 y en armonía con el artículo 87 de la Constitución, la acción de cumplimiento tiene por objeto el que cualquier persona acuda ante la autoridad judicial competente para hacer efectivo el cumplimiento de leyes o actos administrativos.
Esa acción no se puede utilizar como un mecanismo orientado a obtener del juez una orden dirigida a una autoridad administrativa o a una persona privada que ejerza funciones públicas para que reconozca un derecho o beneficio que el accionante cree tener a su favor, pues ello implicaría un desconocimiento de la Constitución o de la ley que le asigna a esa autoridad la competencia para decidir sobre el particular.
Es decir que mediante la acción de cumplimiento no se puede sustituir a la autoridad que de acuerdo con la Constitución o la ley es competente para resolver sobre el reconocimiento de un determinado derecho. Y si esa entidad con competencia decide no reconocerlo, el afectado con esa decisión tiene a su alcance instrumentos judiciales para controvertirla y obtener del juez competente un pronunciamiento sobre el particular, para el evento de que se promueva el proceso que corresponda”15. 43.
Similar decisión adoptó la Corporación colegiada en sentencia del 2 de septiembre de 200510, en la que puntualizó: “Son claras las disposiciones constitucionales y legales en precisar que el fin de la acción de cumplimiento, como su nombre lo indica, es de hacer cumplir el ordenamiento jurídico existente, por parte de las autoridades competentes, para hacer efectivo el Estado social de derecho.
Pero es claro también que en ese ordenamiento jurídico debe estar claramente establecida la obligación que se pretende hacer cumplir. Lo que indica que a través de la acción de cumplimiento no es posible discutir derechos, sino hacer respetar los ya existentes y que se cumplan las normas que los reconocen. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.
C.P. Darío Quiñónez Pinilla. Sentencia de 28 de noviembre de 2002, Radicación No. 66001-23-31-000-2002-00857-01(ACU-1641). 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, C.P. Darío Quiñónez Pinilla. Radicación No. 25000-23-27-000-2004-02335-01. 10 Radicación: 150012333000202600116-00 Demandante: Myriam Rosario Alemán Novoa Demandado: Nación- Ministerio de Defensa- Dirección de Veteranos y Rehabilitación Inclusiva- DIVRI Providencia: Sentencia No. MTHG-2026-011 Así las cosas, no es posible para el juez que conoce de una acción de cumplimiento, convertirla en acción contenciosa y entrar a discutir y establecer el derecho del accionante.
La acción de cumplimiento, está prevista, precisamente, para ordenar el cumplimiento de una norma o acto administrativo que contenga una obligación clara y precisa, cuyo incumplimiento implique el desconocimiento de un derecho que no se discute”17. 44. Descendiendo al asunto de autos, se advierte que, mediante la presente acción de cumplimiento, la señora Myriam Rosario Alemán Novoa pretende la materialización de las siguientes disposiciones: 45.
En primer lugar, la sentencia de 11 de marzo de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá dentro del proceso radicado 2013-00700- 00, mediante la cual se dispuso: «[…]
SEGUNDO. Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR al Ministerio de Defensa Nacional – Dirección de Sanidad Militar a reconocer, liquidar y pagar la prima de actividad a la señora Myriam del Rosario Alemán Novoa […] en los porcentajes establecidos en el Decreto 737 de 2009, con efectos a partir del 21 de febrero de 2008, por efectos de la prescripción cuatrienal […]». 46.
Asimismo, el fallo de segunda instancia proferido el 7 de noviembre de 2018 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, dentro del radicado 2013-00700-01, mediante el cual se confirmó la decisión de primera instancia. 47. De igual manera, invoca los artículos 98 y 102 del Decreto 1214 de 1990, relativos al reconocimiento de la pensión de jubilación y a las partidas computables para prestaciones sociales, entre las cuales se incluye la prima de actividad. 48.
Igualmente, hizo referencia a la Circular Permanente 025 de 2018, que establece políticas y procedimientos para el reconocimiento y pago de prestaciones sociales en el Ministerio de Defensa Nacional. 49. Finalmente, alude a la comunicación No. 0120006085202 del 13 de agosto de 2020, mediante la cual la Dirección General de Sanidad Militar remitió la hoja de servicios de la actora y solicitó adelantar las actuaciones necesarias para el cumplimiento de decisiones judiciales relacionadas con la reliquidación pensional. 50.
En este contexto, para la Sala resulta patente que la parte actora ante todo pretende que la entidad accionada acate integralmente la decisión judicial proferida dentro del proceso radicado 1500123330002013-00700-00, así como diversas disposiciones normativas, con el fin de que se incluya la 11 Radicación: 150012333000202600116-00 Demandante: Myriam Rosario Alemán Novoa Demandado: Nación- Ministerio de Defensa- Dirección de Veteranos y Rehabilitación Inclusiva- DIVRI Providencia: Sentencia No. MTHG-2026-011 prima de actividad como factor salarial en la liquidación de su pensión de jubilación y, en consecuencia, se ordene la reliquidación de dicha prestación con el pago de las sumas correspondientes. 51.
No obstante, del análisis conjunto de las pretensiones y de los supuestos fácticos expuestos en la demanda, se evidencia que la controversia no se circunscribe a la exigibilidad de un mandato claro, expreso e inobjetable contenido en una norma con fuerza material de ley o en un acto administrativo, sino que involucra la definición de un derecho de carácter prestacional cuyo alcance y efectos se encuentran en discusión. 52.
En efecto, se observa que, en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 2017-00410-00, la demandante solicitó la reliquidación de su pensión de jubilación. Mediante sentencia de 23 de marzo de 2018, el Tribunal Administrativo de Boyacá ordenó reliquidar dicha prestación con base en el 75% del promedio de las partidas computables en el último salario, con la inclusión de, sueldo básico, prima de servicios y la doceava parte de la prima de navidad, con efectos a partir del 3 de mayo de 2014.
Sin embargo, en relación con la inclusión de la prima de actividad, la misma providencia señaló que no era procedente acceder a dicha pretensión, en la medida en que la decisión judicial que la reconocía no se encontraba en firme para ese momento11. 53. En concordancia con lo anterior, se advierte que la inclusión de la prima de actividad como factor de liquidación pensional es objeto de controversia entre las partes.
De hecho, la entidad accionada ha sostenido, a través de diversos actos administrativos12, que las sentencias invocadas no ordenan expresamente su inclusión como partida computable para efectos pensionales, razón por la cual ha considerado improcedente el reajuste de la mesada. Esta divergencia evidencia la existencia de una discusión sobre el alcance y efectos de las decisiones judiciales cuyo cumplimiento se pretende, la cual desborda el ámbito propio de la acción de cumplimiento. 54.
En consecuencia, si bien la parte actora pretende derivar de las decisiones judiciales invocadas la obligación de incluir la prima de actividad como factor de liquidación pensional, lo cierto es que tal conclusión no se desprende de manera directa, automática e incontrovertible de los mandatos cuyo cumplimiento se solicita, sino que exige un ejercicio interpretativo orientado a determinar el verdadero alcance de dichas providencias y su incidencia en la reliquidación de la prestación. Lo que se 11 Visto a folio 16 del documento denominado ANEXOS03032026_130608 consecutivo de la actuación: 3 Expediente digital índice Samai Tribunal Administrativo de Boyacá 12 Visto a folios 32 y 33 del documento denominado ANEXOS03032026_130608 consecutivo de la actuación: 3 Expediente digital índice Samai Tribunal Administrativo de Boyacá 12 Radicación: 150012333000202600116-00 Demandante: Myriam Rosario Alemán Novoa Demandado: Nación- Ministerio de Defensa- Dirección de Veteranos y Rehabilitación Inclusiva- DIVRI Providencia: Sentencia No. MTHG-2026-011 itera, no forma parte del objeto de la multicitada acción de cumplimiento.
Y en todo caso, la respuesta emitida por la entidad demandada constituye un acto administrativo susceptible de control a través de los medios ordinarios previstos en el ordenamiento jurídico. 55. Sumado a lo precedente, la normatividad que la actora señala como incumplida no puede tenerse por desconocida, en la medida en que, conforme se desprende del devenir procesal, su aplicación se encuentra mediada por las decisiones judiciales previamente aludidas. 56.
En este sentido, resulta pertinente reiterar que, conforme con la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado, la acción de cumplimiento no constituye el mecanismo idóneo para obtener el reconocimiento o la declaración de derechos a favor de los administrados, ni para dirimir controversias jurídicas que impliquen la interpretación de normas o decisiones judiciales, pues su ámbito se limita a hacer efectivo el cumplimiento de mandatos imperativos previamente definidos. 57.
Así las cosas, acceder a lo solicitado por la parte actora implicaría desbordar el ámbito propio de la acción de cumplimiento y convertirla en un mecanismo para definir situaciones jurídicas individuales, lo cual resulta incompatible con su naturaleza y finalidad constitucional y legal. 58. De otra parte, la Sala advierte que la demandante cuenta, o contó con otros mecanismos judiciales idóneos y eficaces para procurar la efectividad de los derechos que estima vulnerados, tales como el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho o, en su caso, el proceso ejecutivo orientado a obtener el cumplimiento de decisiones judiciales.
Dichos instrumentos procesales resultan aptos para controvertir y definir el alcance de las obligaciones derivadas de las providencias invocadas, así como para hacerlas exigibles en los términos en que fueron proferidas. 59. En tales contornos, no resulta procedente acudir a la acción de cumplimiento como vía alternativa o sustitutiva de los mecanismos ordinarios previstos por el ordenamiento jurídico, ni mucho menos para reabrir debates ya concluidos o revivir términos procesales que fenecieron por la inactividad de la parte interesada, pues ello desnaturalizaría la finalidad propia de este medio de control. 60.
En ese orden, no se encuentra acreditada la existencia de un perjuicio grave e inminente que justifique la procedencia excepcional de la acción de cumplimiento como mecanismo principal, máxime cuando, según se desprende del expediente, la accionante cuenta con una fuente de 13 Radicación: 150012333000202600116-00 Demandante: Myriam Rosario Alemán Novoa Demandado: Nación- Ministerio de Defensa- Dirección de Veteranos y Rehabilitación Inclusiva- DIVRI Providencia: Sentencia No. MTHG-2026-011 ingresos que garantiza la satisfacción de sus necesidades básicas. 61.
Aunado a lo anterior, advierte la Sala que el cumplimiento de lo pretendido por la parte actora conllevaría la realización de erogaciones económicas por parte de la entidad demandada, circunstancia que, de conformidad con lo previsto en el artículo 9 de la Ley 393 de 1997, constituye igualmente una causal de improcedencia de la acción de cumplimiento. 62.
En consecuencia, dado que las sentencias invocadas no constituyen mandatos susceptibles de hacerse efectivos a través de la acción de cumplimiento, en tanto cuentan con mecanismos propios de ejecución y protección, y al no evidenciarse la existencia de un deber imperativo, claro e inobjetable a cargo de la entidad accionada, se configura la causal de improcedencia derivada de la existencia de otros medios judiciales idóneos, así como aquella relacionada con la prohibición de ordenar la imposición de gastos.
Por lo anterior, la Sala concluye que las pretensiones formuladas no están llamadas a prosperar. Condena en costas 63. El artículo 19 de la Ley 393 de 1997, regula lo relativo a la condena en costas. No obstante, de conformidad con el artículo 365 del Código General del Proceso, sólo habrá lugar a costas cuando aparezcan causadas. 64.
La Sala considera que en el presente asunto no se causaron costas, razón por la cual no se condenará a la parte demandante. DECISIÓN En mérito de lo expuesto el Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: Declarar improcedente la acción de cumplimiento presentada por la señora Myriam Rosario Alemán Novoa contra la Nación- Ministerio de Defensa- Dirección de Veteranos y Rehabilitación Inclusiva- DIVRI, de conformidad con las consideraciones expuestas en la presente sentencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Según lo dispuesto por el último inciso del artículo 21 de la Ley 393 de 1997, en concordancia con lo previsto por el artículo 7 ibidem, advertir al 14 Radicación: 150012333000202600116-00 Demandante: Myriam Rosario Alemán Novoa Demandado: Nación- Ministerio de Defensa- Dirección de Veteranos y Rehabilitación Inclusiva- DIVRI Providencia: Sentencia No. MTHG-2026-011 accionante que no podrá volver a presentar demanda por los mismos hechos, los cuales fueron decididos en la presente providencia13.
CUARTO: Notificar a los interesados en la forma prevista por el artículo 22 de la Ley 393 de 1997, en concordancia con lo previsto por los artículos 203 y 205 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Aprobado en sesión de la fecha) (firmado electrónicamente en SAMAI) MARÍA DEL TRÁNSITO HIGUERA GUÍO Magistrada (firmado electrónicamente en SAMAI) DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Magistrado (firmado electrónicamente en SAMAI) LALO ENRIQUE OLARTE RINCÓN Magistrado 13 Inciso final artículo 21 de la Ley 393 de 1997.