[1] REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN TERCERA Tunja, veintiséis (26) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Protección de los derechos e intereses colectivos (Sentencia segunda instancia) Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 28 de enero de 2022, proferida por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Tunja, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES La demanda1 1. En ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, Fredy Iovanny Pardo Pinzón, en su condición de Defensor del Pueblo Regional Boyacá, presentó demanda en contra del Departamento de Boyacá, pretendiendo lo siguiente: i) Que se declare al demandado responsable de la vulneración a los derechos colectivos contenidos en el artículo 4º de la Ley 472 de 1998, a saber: “d) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes 1 Índice 57 Samai - Primera instancia / Archivo 03 Magistrada Ponente: María del Tránsito Higuera Guío Radicación: 1500133330102021-0013601 Demandante: Fredy Iovanny Pardo Pinzón – Defensoría del Pueblo Regional Boyacá Demandado: Departamento de Boyacá Providencia: Sentencia No. MTHG-2026-0018 Radicación: 1500133330102021-0013601 Demandantes: Fredy Iovanny Pardo Pinzón – Defensoría del Pueblo Regional Boyacá Demandado: Departamento de Boyacá Providencia: Sentencia No. MTHG-2026-0018 [2] de uso público;”, “l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente;”, “m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes”, de los residentes, transeúntes, visitantes y ciudadanos que visitan y hacen uso del “PASO PEATONAL Ubicado sobre la avenida paseo de la gobernación “Carrera 3 Este” de la ciudad de Tunja “contiguo a los Talleres de la gobernación”; ii)Que como consecuencia de lo anterior, se ordene al accionado: “a. Previo estudios y diseños técnicos, se sirva realizar todas y cada una de las acciones precontractuales, contractuales y poscontractuales necesarias para la (INTERVENCIÓN, ADECUACIÓN, CONSTRUCCIÓN, MANTENIMIENTO Y RESTAURACIÓN DEL MURO DE ENCERRAMIENTO Y SU ESTRUCTURA DEL BIEN INMUEBLE DONDE FUNCIONAN LOS TALLERES DE LA GOBERNACIÓN DE BOYACÁ, CONTIGUO AL TALUD DE TIERRA AL PASO PEATONAL UBICADO SOBRE LA AVENIDA PASEO DE LA GOBERNACIÓN “CARRERA 3 ESTE” DE LA CIUDAD DE TUNJA “TALLERES DE LA GOBERNACIÓN”. b. Como medida preventiva, ante el deterioro de dicho MURO y previo a la ocurrencia de un accidente, se realicen acciones preventivas de señalización en el punto crítico.” iii) Que se condene a la parte accionada al pago de las costas procesales y agencias en derecho. 2.
Como fundamento fáctico de sus pretensiones, indicó que sobre la carrera 3 este de la ciudad de Tunja, al ingreso del aeropuerto, funcionan unos talleres y parqueaderos de la Gobernación de Boyacá; que el inmueble se encuentra encerrado por un muro de contención en abandono y estado de deterioro, generando un peligro inminente para los transeúntes y vehículos que pasan por el sector; y que, pese al requerimiento previo radicado el 13 de mayo de 2021 ante la entidad accionada, no ha recibido respuesta al respecto, ni se han tomado las acciones de prevención, reparación y adecuación del muro.
La contestación a la demanda2 3. El Departamento de Boyacá se opuso a las pretensiones, alegando “Inexistencia de la vulneración al derecho colectivo de goce del espacio público” y “Falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de la vulneración al derecho colectivo de seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente”.
Al respecto, señaló que el inmueble objeto de litigio no impide el paso de peatones ni de vehículos a locaciones que puedan tener la connotación de espacio público, en tanto que la comunidad está haciendo uso de la calle o andén y no se le está impidiendo el libre desplazamiento o acceso a la movilidad. 2 Índice 57 Samai – Primera instancia / Archivo 15 Radicación: 1500133330102021-0013601 Demandantes: Fredy Iovanny Pardo Pinzón – Defensoría del Pueblo Regional Boyacá Demandado: Departamento de Boyacá Providencia: Sentencia No. MTHG-2026-0018 [3] 4.
Por otra parte, explicó que el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente se rige por el principio de prevención, en virtud del cual si el riesgo puede ser conocido anticipadamente es imperativo adoptar las medidas para mitigarlo. Anotó que, bajo el amparo de este principio, no es el Departamento sino las autoridades ambientales las llamadas a aplicar el criterio de anticipación, a través de herramientas técnicas para el conocimiento, manejo y control del riesgo o amenaza. 5.
Afirmó que, en cumplimiento del deber de planeación, la entidad ha pagado el costo ante la Curaduría Urbana para la radicación de un proyecto de reconstrucción y cerramiento del inmueble, a la vez que ha iniciado la elaboración de los estudios y documentos previos para adelantar un proceso de contratación, cuyo objeto contractual sea el de “RECONSTRUCCIÓN, CERRAMIENTO Y OBRAS COMPLEMENTARIAS EN LA BODEGA TALLERES DE OBRAS PÚBLICAS DEL DEPARTAMENTO DE BOYACÁ”.
Pacto de cumplimiento3 6. En diligencia de 29 de noviembre de 2021 se llevó a cabo audiencia de pacto de cumplimiento, la cual se declaró fracasada, en atención a que no se presentó fórmula de arreglo. 7. Allí mismo, establecida la procedencia de la sentencia anticipada, se incorporaron las pruebas del proceso y se dispuso a correr traslado a las partes en audiencia para que presentaran sus alegatos de conclusión. Escuchados los alegatos, el despacho precisó que la sentencia sería emitida por escrito.
Sentencia de primera instancia4 8. Luego de concretar un marco normativo y jurisprudencial en torno a la naturaleza de la acción popular, a los derechos colectivos vulnerados y a la carencia actual de objeto por hecho superado, el juez señaló que, según concepto técnico de la Secretaría de Infraestructura Pública, el muro de cerramiento perimetral del parqueadero taller de propiedad de la Gobernación de Boyacá, paralelo a la vía y al paso peatonal conocidos como paseo de la gobernación, presentaba riesgo latente de desplome, probablemente por asentamientos diferenciales del terreno, lo que podría afectar a los peatones y vehículos que transitaban por el sector. 9.
Añadió que el ingeniero a cargo del dictamen había recomendado la instalación de señalización preventiva y de elementos que permitieran dar 3 Índice 57 Samai – Primera instancia / Archivo 24 4 Índice 57 Samai – Primera instancia / Archivo 32 Radicación: 1500133330102021-0013601 Demandantes: Fredy Iovanny Pardo Pinzón – Defensoría del Pueblo Regional Boyacá Demandado: Departamento de Boyacá Providencia: Sentencia No. MTHG-2026-0018 [4] estabilidad al muro, o que se evaluara la posibilidad de demoler dicha estructura ante el inminente riesgo de desplome, al tiempo que se había sugerido realizar estudios de suelo y análisis geotécnicos para determinar las causas y las actividades a ejecutar. 10.
En tal sentido, indicó que para la fecha de presentación del medio de control y del decreto de medidas cautelares existía un riesgo inminente de amenaza a los derechos colectivos de las personas que transitaban por el andén y la vía conocidos como paseo de la gobernación, a quienes debía garantizarse un espacio y ambiente propicio para el desarrollo de sus actividades diarias y la sana interacción entre los integrantes de la comunidad. 11.
Precisó que, si bien el derecho colectivo al goce del espacio público no fue lesionado porque las instalaciones del parqueadero taller lo estuviesen invadiendo, era evidente el eventual desprendimiento de material constructivo del muro sobre la vía y el espacio peatonal, además de que con la ejecución de la medida cautelar tuvo que impedirse el tránsito por el andén. 12.
Así mismo, halló clara la vulneración del derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente por parte del Departamento de Boyacá, al cual correspondía garantizar la integridad de los ciudadanos ante la inminencia de colapso y desmoronamiento de material constructivo de un bien de su propiedad. Agregó que frente al avanzado deterioro de la estructura la entidad no había reaccionado por iniciativa propia, en tanto que las medidas urgentes y recomendaciones técnicas habían sido realizadas en cumplimiento de la medida cautelar decretada dentro del proceso. 13.
Por otra parte, no advirtió vulneración del derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando los marcos legales, de manera ordenada y dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes, advirtiendo que su núcleo esencial refiere contravenciones al plan de ordenamiento territorial, lo cual no había sido objeto de discusión. 14.
Con respecto a la carencia actual de objeto por hecho superado, evidenció que el Departamento de Boyacá había adelantado acciones tendientes a la reconstrucción del muro de cerramiento e, incluso, diseñado un cronograma de actividades. No obstante, advirtió que, pese a que la entidad agotó las medidas de prevención frente al riesgo de colapso de la estructura averiada, conforme el objeto del medio de control era necesario requerirle elaborar los estudios y diseños para la construcción del muro, a fin de evitar un riesgo y un eventual detrimento patrimonial. 15.
En ese orden, afirmó que la carencia actual de objeto por hecho superado se configuró exclusivamente respecto del derecho colectivo a la seguridad y Radicación: 1500133330102021-0013601 Demandantes: Fredy Iovanny Pardo Pinzón – Defensoría del Pueblo Regional Boyacá Demandado: Departamento de Boyacá Providencia: Sentencia No. MTHG-2026-0018 [5] prevención de desastres previsibles técnicamente, en la medida en que la demolición de la estructura con amenaza de colapso había conjurado efectivamente el riesgo de que se suscitara un evento catastrófico.
Pese a ello, señaló que subsistía la vulneración de los derechos colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, y a la defensa del patrimonio público, como quiera que el muro de cerramiento fue demolido parcialmente, en cuanto a las estructuras con amenaza de ruina, de manera que el bien público se encontraba afectado en su integridad y no prestaba la función para la que se encontraba destinado. 16.
Y frente al derecho a la defensa del patrimonio público, el cual aclaró no fue invocado en la demanda, coligió que, de haber mediado una adecuada construcción, previo estudio de suelos y adopción de recomendaciones, se hubiese reducido la probabilidad de que la estructura se debilitara y presentara riesgo de colapso, omisión que finalmente generó mayores erogaciones a cargo de Estado. 17.
En consecuencia, el a quo dispuso: “PRIMERO: DECLARAR NO PROBADA la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del Departamento de Boyacá, respecto de la vulneración al derecho colectivo de seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, formulada por la entidad accionada.
SEGUNDO: DECLARAR la carencia actual de objeto por hecho superado, respecto de las omisiones que dieron lugar a la vulneración del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente (Art. 4, literal l de la Ley 472 de 1998).
TERCERO: AMPARAR los derechos e intereses colectivos contemplados en los literales d) y e) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, relativos al goce del espacio público y a la defensa del patrimonio público, vulnerados por el Departamento de Boyacá, por las razones expuestas.
CUARTO: En consecuencia, con el fin de garantizar la efectividad de los derechos colectivos conculcados, se dispone ORDENAR al DEPARTAMENTO DE BOYACA, lo siguiente: 4.1. Dentro del término de tres (3) meses siguientes a la notificación, adelante las gestiones presupuestales y contractuales para la elaboración de los estudios y diseños para la construcción del muro de cerramiento del inmueble que funciona como parqueadero taller de la Gobernación de Boyacá, contiguo a la carrera 3 este de la ciudad de Tunja, sobre el talud de tierra al paso peatonal de la avenida paseo de la gobernación, según las recomendaciones de diseño establecidas en el estudio y en los que se requieran técnicamente. 4.2.
Dentro del término de seis (6) meses siguientes a la notificación de esta providencia, adelante las gestiones pre-contractuales, contractuales y post-contractuales, necesarias para la construcción del citado muro de cerramiento perimetral, según las especificaciones técnicas establecidas en los respectivos estudios, Radicación: 1500133330102021-0013601 Demandantes: Fredy Iovanny Pardo Pinzón – Defensoría del Pueblo Regional Boyacá Demandado: Departamento de Boyacá Providencia: Sentencia No. MTHG-2026-0018 [6] garantizando que no se vuelva a presentar alguna situación de riesgo en la estabilidad de la estructura.
QUINTO: Por secretaría, compulsar copias con destino a la Contraloría Departamental de Boyacá, para que adelante las actuaciones de su competencia, con motivo del eventual detrimento patrimonial derivado de la demolición y posterior ejecución de la obra consistente en el muro de cerramiento del inmueble que funciona como parqueadero taller de la Gobernación de Boyacá, contiguo a la carrera 3 este de la ciudad de Tunja.
SEXTO: CONDENAR en costas al Departamento de Boyacá, con destino al Fondo para la Defensa de Derechos e Intereses Colectivos de la DEFENSORIA DEL PUEBLO, por concepto de gastos del proceso y agencias en derecho, en la suma de un (1) salario mínimo legal mensual vigente. Por Secretaría liquidar las costas.
SÉPTIMO: CONFORMAR el comité de verificación, al tenor de lo dispuesto en el artículo 34 inciso 4 de la Ley 472 de 1998, del que harán parte el Gobernador de Boyacá o quien haga sus veces, el Secretario de Infraestructura del Departamento de Boyacá, el defensor del pueblo o su delegado y el Personero Municipal de Tunja, quienes se encuentran en la obligación de informar al Despacho a través de informes bimensuales, lo referente al cumplimiento de la sentencia que se dicta (…).
OCTAVO: Por Secretaría, efectuar las comunicaciones correspondientes, dejando en el expediente las constancias respectivas y dando aplicación a las disposiciones contenidas en el artículo 34, inciso final y 80 de la Ley 472 de 1998.” El recurso de apelación5 18. La parte demandada solicitó revocar el fallo y declarar la carencia actual de objeto por hecho superado, alegando que la entidad dispuso de un profesional idóneo para establecer las acciones procedentes frente a la problemática generada por el muro ubicado en predios del Departamento, con base en lo cual se tomó la decisión de demolerlo.
En tal sentido, consideró que el hecho superado se presentó no solo respecto de la vulneración del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, sino también frente al goce del espacio público y la defensa del patrimonio público, por cuanto la demolición de la estructura conllevó que los transeúntes pudieran transitar libremente y sin temor por el sector, como consecuencia de la desaparición del riesgo. 19.
Así mismo, señaló que no puede aducirse la vulneración del patrimonio público, en tanto que con la decisión de derribar el muro y reconstruirlo se buscó proteger el patrimonio de la Gobernación de Boyacá, consecuencia de lo cual se establecieron unas actividades a desarrollar, que en su momento fueron comunicadas al despacho. Añadió que, al demostrarse la carencia 5 Índice 57 Samai – Primera instancia / Archivo 35 Radicación: 1500133330102021-0013601 Demandantes: Fredy Iovanny Pardo Pinzón – Defensoría del Pueblo Regional Boyacá Demandado: Departamento de Boyacá Providencia: Sentencia No. MTHG-2026-0018 [7] actual de objeto por hecho superado frente al goce del espacio público y a la defensa del patrimonio público, no podría existir condena en costas.
Actuación en segunda instancia 20. El 13 de junio de 2022 se admitió recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia, sin que haya sido solicitada la práctica de pruebas6; el auto fue notificado por estado el 15 de junio de 2022. 21. El expediente ingresó al Despacho el 8 de julio de 2022, con pronunciamiento del Ministerio Público.
Pronunciamientos frente a la apelación - El Ministerio Público 22. El delegado de la Defensoría del Pueblo Regional Boyacá emitió concepto, señalando que no se probó que el demandado hubiese dado cumplimiento a la pretensión relacionada con la realización de las acciones precontractuales, contractuales y poscontractuales necesarias para la intervención, adecuación, construcción, mantenimiento y restauración del muro de cerramiento, en tanto que las actuaciones desplegadas por el Departamento se limitaron a hacer cesar el peligro inminente al que se encontraba expuesta la comunidad por el deterioro del muro, realizando su demolición y retirando los escombros de la vía peatonal y vehicular. 23.
Agregó que “en los términos de la sentencia de unificación del 6 de agosto de 2019 dentro del Rd 15001-3333-007-2017-00036-01”, hay lugar a la condena en costas, no solo porque la decisión fue favorable a la parte demandante, sino por advertirse mala fe de la parte demandada, quien pese a haber sido requerida de manera previa para proteger los derechos invocados, esperó al trámite procesal para hacerlo, pero solo de manera parcial.
CONSIDERACIONES Asunto a resolver y decisión de la Sala 24. Teniendo en cuenta el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, la Sala deberá establecer si procede revocar la decisión de primera instancia y declarar la carencia actual de objeto por hecho superado frente a la totalidad de los derechos colectivos invocados como vulnerados. 6 Índice 04 Samai – Segunda instancia Radicación: 1500133330102021-0013601 Demandantes: Fredy Iovanny Pardo Pinzón – Defensoría del Pueblo Regional Boyacá Demandado: Departamento de Boyacá Providencia: Sentencia No. MTHG-2026-0018 [8] Solo de ser así, deberá emitirse un pronunciamiento en relación con la condena en costas impuesta por el fallador. 25.
Con el objeto de resolver el problema jurídico planteado, se hará un breve recuento normativo y jurisprudencial sobre el tema objeto de análisis, bajo el siguiente entendido: Objeto y finalidad del medio de control para la protección de los derechos e intereses colectivos 26. El artículo 88 de la Constitución Política dispone: “Artículo 88.
La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella ” 27. En desarrollo de este precepto constitucional, se expidió la Ley 472 de 1998, cuyo artículo 2° define las acciones populares de la siguiente manera: Artículo 2º. °.
Las acciones populares son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos. Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible ” 28.
De acuerdo con lo anterior, las acciones populares se ejercen de dos maneras: para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos consagrados por la Constitución y la ley; o para restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. Excepcionalmente, revisten un carácter indemnizatorio, en la medida en que en aquellos casos en los cuales se ha probado el daño a un derecho o interés colectivo, el juez podrá condenar al pago de perjuicios en favor de la entidad pública no culpable, que tenga entre sus funciones la vigilancia o protección del derecho o interés colectivo vulnerado7. 29.
Se trata, según lo dispuesto por el artículo 9º ibidem, de acciones que proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o particulares que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos. 7 Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 13 de febrero de 2018. Radicación: 25000231500020020270401.
C.P: William Hernández Gómez Radicación: 1500133330102021-0013601 Demandantes: Fredy Iovanny Pardo Pinzón – Defensoría del Pueblo Regional Boyacá Demandado: Departamento de Boyacá Providencia: Sentencia No. MTHG-2026-0018 [9] 30. De ese modo, la prosperidad de la acción popular no depende de que exista un daño o perjuicio, pues la posibilidad de que se amenace un derecho colectivo es razón suficiente para que el juez conceda la acción y adopte las medidas necesarias para evitar que la vulneración se presente.8 31.
De otra parte, tratándose del alcance de las órdenes impartidas en una sentencia donde lo discutido es la protección de los derechos e intereses colectivos, es preciso destacar que el Consejo de Estado ha señalado: “Es de recordarse que las órdenes emanadas del juez popular no obedecen a su capricho, sino a que con su oportuno cumplimiento se protejan los derechos colectivos que se encuentran amenazados o conculcados, siendo esta la única finalidad de esta acción constitucional, pues esta corporación ha sido clara en precisar que compete al juez popular impartir las ordenes adecuadas con el fin de proteger los derechos colectivos vulnerados. [ ] Conviene recordar que en tratándose de acciones constitucionales como la presente, al fallador le compete proferir la orden que, dentro de la razonabilidad fáctica, probatoria, constitucional y legal, resulte adecuada para proteger el derecho o el interés colectivo amenazado o vulnerado (art. 34 Ley 472 de 1998), lo que en modo alguno le impone la obligación invariable de proferir la propuesta por el demandante, aunque pueden resultar semejantes (…)”9 – Negrilla fuera del original –. 32.
De suerte que, en sede popular, la autoridad judicial respectiva cuenta con la facultad para impartir órdenes a fin de lograr la protección efectiva de los derechos colectivos invocados, pero bajo criterios de razonabilidad fáctica, probatoria, constitucional y legal. Caso concreto 33. El trámite de primera instancia concluyó con sentencia en la que se resolvió amparar los derechos colectivos al goce del espacio público y a la defensa del patrimonio público, consecuencia de lo cual se ordenó al departamento de Boyacá adelantar las gestiones presupuestales y contractuales necesarias para la reconstrucción del muro de cerramiento del inmueble de su propiedad, previos estudios técnicos y de diseño. 8 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera. Consejero Ponente: Guillermo Vargas Ayala. Bogotá, D. C., veintitrés (23) de mayo de dos mil trece (2013). Radicación número: 15001-23-31-000-2010-01166-01(AP). Actor: Jaime Asdrúbal Forero Guerrero. Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN. 9 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 16 de marzo de 2012. Radicación 88001-23-31-000-2010-00071 01. Actor: Jaime Miguel Torres Padilla Radicación: 1500133330102021-0013601 Demandantes: Fredy Iovanny Pardo Pinzón – Defensoría del Pueblo Regional Boyacá Demandado: Departamento de Boyacá Providencia: Sentencia No. MTHG-2026-0018 [10] 34.
La parte demandada considera que las acciones emprendidas por la entidad a lo largo del trámite dan para declarar la carencia actual de objeto por hecho superado y, en esa medida, exonerar al ente del pago de las costas procesales y ordenar el archivo definitivo de la acción. 35. Así las cosas, la Sala comenzará por esclarecer los presupuestos para predicar la carencia actual de objeto, fenómeno que según la jurisprudencia de la Corte Constitucional se configura en tres supuestos, a saber: i) daño consumado, ii) hecho superado y iii) hecho sobreviviente.
Concretamente, frente al hecho superado ha dicho la Corte: “Se presenta cuando la amenaza o vulneración cesan porque el accionado, “por un acto voluntario”, satisfizo la prestación solicitada por el accionante. En concreto, “el hecho superado se presenta cuando, por la acción u omisión (según sea el requerimiento del actor en la tutela) del obligado, se supera la afectación de tal manera que ‘carece’ de objeto el pronunciamiento del juez.
La jurisprudencia de la Corte ha comprendido la expresión hecho superado en el sentido obvio de las palabras que componen la expresión, es decir, dentro del contexto de la satisfacción de lo pedido en la tutela”. Esta hipótesis puede configurarse, por ejemplo, cuando la accionada reconoce las prestaciones o suministra los servicios de salud solicitados “antes de que el juez constitucional emita una orden en uno u otro sentido”10. 36.
Lo que de entrada supone la preexistencia de una amenaza, vulneración o afectación, susceptible de ser interrumpida por parte del presunto infractor o entidad legitimada por pasiva, según el caso. 37. Por otra parte, de acuerdo con el artículo 2 de la Ley 472 de 1998, las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.
Sobre esto, ha considerado el Consejo de Estado que la orden de proteger los derechos colectivos supone la existencia de las circunstancias que los amenazan o vulneran; pues si éstas han desaparecido, desaparece también la causa que da lugar a dicha protección11. Añade que la subsistencia de las circunstancias de vulneración o amenaza constituye el fundamento jurídico de una eventual orden judicial, cuya consonancia con las pretensiones del actor popular dependerá de lo que este haya podido acreditar en el proceso.
“Así como la prosperidad de las pretensiones en una acción popular depende de lo acreditado por la parte demandante en el proceso, la orden de proteger los derechos colectivos sólo puede proferirse cuando, al momento de dictar 10 Corte Constitucional, Sentencia T-333/24, M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 12 de febrero de 2004, Rad. 1900123310002002170001, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez Radicación: 1500133330102021-0013601 Demandantes: Fredy Iovanny Pardo Pinzón – Defensoría del Pueblo Regional Boyacá Demandado: Departamento de Boyacá Providencia: Sentencia No. MTHG-2026-0018 [11] sentencia, subsisten las circunstancias, que a juicio de los actores, vulneran o amenazan tales derechos, pues de lo contrario el fundamento fáctico y jurídico de dicha orden judicial habría desparecido, y su objeto -que es, precisamente, la protección de los derechos colectivos- ya se habría logrado, generándose, de esta manera, una sustracción de materia.
(…)”.12 38. De tal modo, el asunto se contrae verificar la presunta vulneración o amenaza de los derechos colectivos invocados por el actor, cuyo núcleo esencial fue establecido por el juez de primera instancia, así como la incidencia del ente demandado en cuanto a la perpetuación o desaparición de las circunstancias que dieron origen a la endilgada vulneración. Para tales efectos, la Sala se remitirá a las pruebas técnicas recaudadas a lo largo del trámite, como sigue: 39.
En primer lugar, se aporta con la contestación de la demanda informe “ESTUDIO DE SUELOS PARA LA RECONSTRUCCIÓN DEL CERRAMIENTO DEL PARQUEADERO TALLER ADESBOY, TUNJA, BOYACÁ”13, proyectado en junio de 2020, del cual se extractan las siguientes “CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 1. El proyecto comprende la reconstrucción del muro de cerramiento que se ha visto afectado por las fallas estructurales y presentan un riesgo de colapso.
El muro es de doble altura en sistema de pórticos en concreto armado pero sin el debido reforzamiento debido a sus dimensiones en longitud y altura. (…) 5. La región ha sido catalogada como una zona de riesgo sísmico alto. (…) 16. Los resultados que se presentan en este informe se basan en las características del subsuelo explorado, los resultados de los ensayos de laboratorio y los análisis siguiendo las teorías y normas más recientes y aceptadas en el campo de la ingeniería de fundaciones.
(…)” 40. Por auto de 20 de agosto de 202114, el juez accedió al decreto de la medida cautelar solicitada con la demanda, ordenando la señalización e instalación de un soporte provisional para evitar la caída de escombros o el derrumbamiento de la estructura del sector referenciado “CARRERA 3 ESTE SOBRE EL TALUD DE TIERRA AL PASO PEATONAL UBICADO SOBRE LA AVENIDA PASEO DE LA GOBERNACIÓN “CARRERA 3 ESTE”, adicional a lo cual requirió a la Gobernación de Boyacá designar un profesional en ingeniería para evaluar el estado del muro de contención, el riesgo de colapso de la estructura y la potencial afectación a peatones y vehículos. 12 Idem 13 Índice 57 Samai – Primera instancia / Archivo 15 14 Índice 57 Samai – Primera instancia / Cuaderno de medida cautelar – Archivo 01 Radicación: 1500133330102021-0013601 Demandantes: Fredy Iovanny Pardo Pinzón – Defensoría del Pueblo Regional Boyacá Demandado: Departamento de Boyacá Providencia: Sentencia No. MTHG-2026-0018 [12] 41.
En tal virtud, el departamento de Boyacá allegó informe de visita técnica de fecha 3 de septiembre de 202115, en el que el ingeniero a cargo manifiesta que existe riesgo de colapso de la estructura y que, dada su inclinación paralela a la vía y al sendero peatonal, en dicho evento se podrían ver afectados los peatones y vehículos que transiten por el carril y la acera adyacentes.
Allí mismo, se recomienda la instalación de señalización preventiva y de elementos que de manera provisional permitan minimizar el riesgo colapso, al tiempo que se sugiere evaluar la posibilidad de demoler la estructura “ante el inminente riesgo de colapso que se evidencia debido al estado actual y a la carga (Peso propio) del elemento”. 42.
Ahora, frente a las actividades realizadas en cumplimiento de la medida cautelar decretada por el juzgado, se aporta oficio de 14 de septiembre de 202116, suscrito por el director de Desarrollo de la Infraestructura Vial de la Gobernación de Boyacá, el cual relaciona como tales: “- Se realizó la instalación de vallas preventivas a una distancia de 20 mts aproximadamente, para evitar el tránsito de los peatones por el andén… - De igual forma se señalizó el corredor aledaño a la vía mediante señal amarilla tipo cinta como medida de alerta para el paso peatonal. - Instalación de valla preventiva al ingreso del corredor en el sentido contrario como medida preventiva. - Se realizó levantamiento topográfico del predio y de la zona afectada para elaborar el diseño y presupuesto para la construcción del muro de cerramiento.
(…)”. 43. Adicionalmente, con oficio fechado el 20 de septiembre de 202117, el mismo profesional presentó el programa de las actividades a realizar para la intervención del muro de cerramiento en el corredor vial, de la siguiente manera: Actividad Plazo establecido Fecha inicial Fecha final Señalización preventiva 2 días 13/09/2021 14/09/2021 Levantamiento Topográfico y Estudio de Suelos 30 días 14/09/2021 14/10/2021 Estudios y Diseños para la intervención en el Muro de Cerramiento 30 días A partir de la entrega de informe de Topografía y Estudio de Suelos - Ejecución de Actividades derivadas de proyecto aprobado (Obra civil) 6 meses Una vez se surtan los procesos de aprobación de diseños y destinación de recursos, procesos de Contratación, etc. - 15 Índice 57 Samai – Primera Instancia / Cuaderno de medida cautelar – Archivo 04 16 Índice 57 Samai – Primera Instancia / Cuaderno de medida cautelar – Archivo 10 17 Índice 57 Samai - Primera instancia / Cuaderno de medida cautelar – Archivo 20 Radicación: 1500133330102021-0013601 Demandantes: Fredy Iovanny Pardo Pinzón – Defensoría del Pueblo Regional Boyacá Demandado: Departamento de Boyacá Providencia: Sentencia No. MTHG-2026-0018 [13] 44.
A su vez, mediante comunicación de 19 de octubre de 202118, la entidad informó que se estaban adelantando las siguientes actividades relacionadas con la demolición de la estructura: “1. Desmonte de cubierta y estructura metálica existente, (Área de Laboratorio) 2. Desmonte y desinstalación de cableado eléctrico y cableado de red de Circuito Cerrado de Televisión. 3.
Demolición de estructura en ladrillo por secciones (Trabajo en Altura con medio manual) 4. Demolición de estructuras en concreto con medio mecánico (Retroexcavadora) 5. Suministro e Instalación de cerramiento provisional en polisombra y madera.” 45. Por auto de 29 de octubre de 202119, el juzgado resolvió requerir al Secretario de Infraestructura del Departamento de Boyacá para que remitiera informe técnico frente a las obras realizadas para la demolición del área afectada del muro de contención. En virtud de ello, se allegó informe de visita de campo, fechado 3 de noviembre de 202120, el cual refiere: “1.
Se realizó visita técnica al sitio de interés ubicado en el Municipio de Tunja, Boyacá, sobre el Corredor vial denominado “Paseo de la Gobernación”, para lo cual se procedió a identificar las condiciones y localización actual: (…) 2. Se realizó acompañamiento en el proceso de demolición del muro existente, para lo cual fue necesario el desmonte de la estructura de cubierta en el área de laboratorios, traslado de redes eléctricas y cableado de CCTV.
Se realizó desmonte de muro en ladrillo por medio manual y mecánico para evitar riesgo de colapso y afectación al paso de peatones y vehículos. Teniendo en cuenta la evaluación de la estructura se demolieron los paneles que se encontraban afectado y en riesgo de colapso. 3. Es importante aclarar que se realizó la demolición de las secciones del muro que se identificaron en el informe inicial de fecha 03 de septiembre de 2021, los cuales presentaban fallas en su estructura y riesgo de colapso por volcamiento o desprendimiento de sus elementos y que se determinó su demolición, lo cual a la fecha ya se ejecutó y es posible afirmar que se superó la situación de emergencia que se presentaba en el sector. 4.
Al realizar una verificación de los elementos que no se demolieron es posible determinar que los mismos no presentan riesgo de colapso y en la inspección visual no se encuentra afectación en su estructura. (…)” 46. Con ese panorama, es dable colegir, como lo hiciera el a quo, que para el momento de interposición de la demanda21 era latente la amenaza a los derechos colectivos de los transeúntes del sector donde se ubica la propiedad 18 Índice 57 Samai – Primera instancia / Cuaderno de medida cautelar – Archivo 27 19 Índice 57 Samai – Primera instancia / Cuaderno de medida cautelar – Archivo 29 20 Índice 57 Samai – Primera instancia / Cuaderno de medida cautelar – Archivo 32 21 Según acta de reparto, el 17 de agosto de 2021 Índice 57 Samai – Primera instancia / Archivo 04 Radicación: 1500133330102021-0013601 Demandantes: Fredy Iovanny Pardo Pinzón – Defensoría del Pueblo Regional Boyacá Demandado: Departamento de Boyacá Providencia: Sentencia No. MTHG-2026-0018 [14] del departamento de Boyacá, enmarcada por un muro de cerramiento con fisuraciones e inclinación, lo que tempranamente llevó al juez a decretar la medida cautelar solicitada con la demanda, consistente en la señalización de la zona y la instalación de soporte provisional para prevenir la caída de escombros o el derrumbamiento de la estructura.
Además, a raíz de la valoración del muro de contención ordenada con el decreto de la medida, se pudo constatar la existencia del riesgo de colapso y la potencial afectación a los peatones y vehículos que transitan por el sector. 47. Por otra parte, puede verificarse que, con ocasión del trámite de la medida cautelar, el departamento de Boyacá emprendió medidas preventivas y de seguridad en el área de riesgo, entre estas, la instalación de vallas preventivas y de señales de alerta para la comunidad, y, posteriormente, las relacionadas con la demolición del muro de contención. 48.
No obstante, pese a que en el trámite de la primera instancia la entidad adelantó obras de intervención en el delimitado sector, tal como lo refiriera el juez, tales avances no alcanzaban para colegir la cesación de la alegada vulneración de derechos colectivos, menos, si se considera que las pretensiones de la demanda se enfocaron, no solo en el aspecto preventivo y de seguridad, sino también en la restauración del muro de cerramiento y su estructura, previa elaboración de estudios y diseños, así como del adelantamiento de las gestiones precontractuales y contractuales requeridas para tal propósito. 49.
Además, si bien, como se refirió, el hecho superado tiene lugar cuando producto de un acto voluntario del accionado cesa la amenaza o vulneración, cabe precisar que, además de insuficientes para conjurar la afectación de derechos en los términos planteados por actor, las medidas preventivas ejecutadas por el ente territorial no emanaron en estricto sentido de su propia iniciativa, sino que las mismas tuvieron lugar luego de instaurada la acción y en virtud de la medida cautelar decretada por el juez. 50.
Sin embargo, es claro que las acciones emprendidas por el ente demandado no pasaron desapercibidas para el fallador de primera instancia, al punto que la sentencia excluyó del ámbito de protección el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, por carencia actual de objeto, amparando solo los relacionados con el goce del espacio público y la defensa del patrimonio público. 51.
A propósito, considera la Sala en que la falta de conclusión de las actividades necesarias para la restauración o reconstrucción del muro de cerramiento incide en el derecho al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, en tanto que, como lo señalara el fallo de instancia, dicha garantía no se agota con la posibilidad de desplazamiento Radicación: 1500133330102021-0013601 Demandantes: Fredy Iovanny Pardo Pinzón – Defensoría del Pueblo Regional Boyacá Demandado: Departamento de Boyacá Providencia: Sentencia No. MTHG-2026-0018 [15] por las zonas aledañas al inmueble, sino que, tratándose de un bien público, de interés común, debe propenderse por su integridad y funcionalidad, lo cual solo podría predicarse una vez culminadas las obras de restauración. 52.
De igual modo, se conviene en que la posible falta de planeación en la construcción o de reacción inmediata frente al desgaste de la estructura, finalmente generaron erogaciones adicionales con cargo al presupuesto del departamento de Boyacá, el que básicamente se vio compelido a rehacer la obra, lo que indudablemente toca con el derecho a la defensa del patrimonio público y soporta un pronunciamiento de parte del juez popular. 53.
En tales circunstancias, pese a que al momento de proferirse la sentencia hubiesen sido ejecutadas parte de las actividades planificadas por la entidad demandada para la restauración del muro que enmarca el inmueble de su propiedad, lo cierto es que la ausencia de una estructura funcional no daba para tener por superadas las circunstancias vulneradoras de derechos ni, por ende, para exonerar de responsabilidad al demandado.
Lo anterior, no obsta para que, como lo hiciera la juez, tales actividades fueran tenidas en cuenta como avances frente a la superación de la problemática y, consecuentemente, excluidas de las órdenes a impartir con miras a contrarrestar la vulneración o amenaza de derechos colectivos. 54. Con todo, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, en los términos señalados por el a quo.
Condena en costas 55. El artículo 38 de la Ley 472 de 1998 prevé que el juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar. 56.
Por su parte, el artículo 365 del C.G.P. señala que en los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en ese código. Radicación: 1500133330102021-0013601 Demandantes: Fredy Iovanny Pardo Pinzón – Defensoría del Pueblo Regional Boyacá Demandado: Departamento de Boyacá Providencia: Sentencia No. MTHG-2026-0018 [16] Además se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe.
(…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación ”. 57. La Sala de Decisión Especial No. 27 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia proferida el 6 de agosto de 201922, unificó jurisprudencia en el siguiente sentido: “2.1.
El artículo 38 de la Ley 472 de 1998 admite el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que la sentencia le resulte favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos, y la condena en costas, a la luz del artículo 361 del Código General del proceso, incorpora tanto el concepto de expensas y gastos procesales como el de las agencias en derecho. 2.2.
También hay lugar a condenar en costas a la parte demandada, en los componentes de expensas y gastos procesales y de agencias en derecho, cuando haya obrado con temeridad o mala fe. En este último evento, también habrá lugar a condenarlo al pago de la multa prevista en la disposición 38 ibídem. 2.3. Sólo cabe reconocer costas a favor de la parte demandada y a cargo del actor popular, cuando este último actuó temerariamente o de mala fe, caso en el cual también habrá lugar a imponer la multa prevista en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998.
No hay lugar a condenarlo cuando la demanda le sea decidida en contra. En este evento la condena en costas sólo admite el reconocimiento de los honorarios y de las expensas, pues al tenor del artículo 364 del Código general del Proceso, es claro que las agencias en derecho no corresponden a los honorarios a los que se refiere la norma, pues ellos se señalan en relación con los auxiliares de la justicia”. 58.
Conforme lo dispuesto por el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, armonizado con el artículo 361 del Código General del Proceso, en las acciones populares la condena en costas a favor del actor popular incluye las expensas, gastos y agencias en derecho con independencia de que la parte actora haya promovido y/o concurrido al proceso mediante apoderado judicial o lo haya hecho directamente. 22 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala de Decisión Especial núm.27;
C.P. Rocío Araújo Oñate; sentencia de 6 de agosto de 2019; núm. Único de radicación: 15001-33-33-007- 2017-00036-01 Radicación: 1500133330102021-0013601 Demandantes: Fredy Iovanny Pardo Pinzón – Defensoría del Pueblo Regional Boyacá Demandado: Departamento de Boyacá Providencia: Sentencia No. MTHG-2026-0018 [17] 59. En cualquiera de los eventos en que cabe el reconocimiento de las costas procesales, bien sea en cuanto a las expensas y gastos procesales o a las agencias en derecho, bien sea a favor del actor popular o de la parte demandada, la condena se hará atendiendo las reglas previstas en el artículo 365 del Código General del Proceso, de forma que sólo se condenará al pago de aquellas que se encuentren causadas y se liquidarán en la medida de su comprobación, conforme con lo previsto en el artículo 366 del Código general del Proceso. 60.
Las agencias en derecho se fijarán por el juez aplicando las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el actor popular, con independencia de si actuó directamente o mediante apoderado, u otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas. 61.
Conforme lo expuesto, no se condenará en costas en esta instancia, toda vez que no se evidencia su causación. En mérito de lo expuesto, la SALA DE DECISIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 28 de enero de 2022, proferida por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Tunja, de conformidad con lo expuesto.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Una vez en firme la presente providencia, por Secretaría envíese el expediente al despacho de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (firmado electrónicamente en SAMAI) MARÍA DEL TRÁNSITO HIGUERA GUÍO Magistrada (firmado electrónicamente en SAMAI) DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Magistrado Radicación: 1500133330102021-0013601 Demandantes: Fredy Iovanny Pardo Pinzón – Defensoría del Pueblo Regional Boyacá Demandado: Departamento de Boyacá Providencia: Sentencia No. MTHG-2026-0018 [18] (firmado electrónicamente en SAMAI) LALO ENRIQUE OLARTE RINCÓN Magistrado