1 SIGCMA-SGC TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Mag. Ponente IVÁN MAURICIO MENDOZA SAAVEDRA Bucaramanga, junio doce (12) de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Exp. No. 680012333000-2020-00667-00 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: RICARDO BERNAL TORREZ ayudasprocesosjuridicos@hotmail.com APODERADA: CAROLINA BARRAGAN CAMARGO carobarragancamargo@hotmail.com DEMANDADO: PROCURADURIA PROVINCIAL DE VELEZ – PROCURADURIA REGIONAL DE SANTANDER – PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN procesosjudiciales@procuraduria.gov.co MINISTERIO PUBLICO: JESÚS RODRÍGUEZ OROZCO PROCURADOR 47 JUDICIAL II procjudadm47@procuraduria.gov.co Se encuentra al Despacho el proceso que en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho instaura el señor RICARDO BERNAL TORRES en contra de la PROCURADURIA PROVINCIAL DE VELEZ – PROCURADURIA REGIONAL DE SANTANDER – PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, para proferir decisión de fondo una vez verificada la inexistencia de causal que invalide lo actuado y encontrándose rituada la actuación en su totalidad.
De la Demanda Pretensiones. En síntesis, la demanda refiere como tales, las siguientes: “Se revoque i) la decisión administrativa de primera instancia proferida por la Procuraduría Provincial de Vélez Santander de 20 de junio de 2019, con numero de Resolución 014 de junio 20 de 2019, dentro del proceso con numero de radicado 2017-952549, a través de la cual sancionó disciplinariamente al demandante con destitución e inhabilidad general de 12 años para el ejercicio de funciones públicas; y ii) la Resolución 55 de 29 de noviembre de 2019, con la cual confirma en su totalidad la Resolución número 014 del 210 de junio de 2019, proferida por la Procuraduría General de la Nación. Que, en caso de no prosperar la revocatoria de los actos administrativos, se varíe la conducta a responsabilidad leve y disminuya el tiempo de la sanción disciplinaria al señor RICARDO BERNAL TORRES.
A título de restablecimiento del derecho, se ordene: Sentencia de Primera Instancia Exp. No. 680012333000-2020-00667-00 2 Primero. El pago de los salarios con el incremento como alcalde de sexta categoría junto con las prestaciones sociales, desde la sanción disciplinaria hasta los años de inhabilidad, con ocasión al lucro cesante y daño emergente.
Segundo. Se reconozca a cancelar perjuicios morales en valor equivalente a 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes. Tercero. Se ordene la actualización indexación, intereses corrientes y moratorios. Cuarto. Las sumas reconocidas devengaran intereses comerciales durante los seis meses siguientes al fallo que homologue el acuerdo conciliatorio y moratorio al vencimiento del término. Quinta.
Condenar en costas, gastos y honorarios al demandado.” Hechos. En síntesis, como acontecer en la demanda se narra cómo acontecer fáctico, lo siguiente: Primero. El 19 de junio de 2015 se suscribió el Convenio de Asociación y Apoyo No. 131 de 2015 entre el Municipio de Landázuri, representado por el señor Ricardo Bernal Torres, en su calidad de alcalde para el período 2012-2015, y la Fundación Opción Colombia – FUNDACOL, con el objeto de brindar un complemento alimentario a niños y adolescentes del municipio.
Segundo. Mediante Resolución No. 014 del 20 de junio de 2019, la Procuraduría Provincial de Vélez (Santander) profirió fallo de primera instancia dentro del proceso disciplinario adelantado contra el señor Ricardo Bernal Torres, declarando probado y no desvirtuado el único cargo formulado por presuntas irregularidades en la suscripción del mencionado convenio.
En consecuencia, lo declaró disciplinariamente responsable, al considerar configurada una falta gravísima a título de culpa gravísima por desatención elemental, e impuso como sanción la destitución e inhabilidad general por el término de doce (12) años. Tercero. Contra la decisión anterior se interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto mediante Resolución No. PRS-SI-00-055 del 29 de noviembre de 2019, proferida por la Procuraduría Regional de Santander.
En esta providencia se confirmó en su integridad el fallo de primera instancia, al considerar debidamente acreditada la irregularidad en la suscripción del convenio No. 131 de 2015. Cuarto. La sanción impuesta se fundamentó en que, según la Procuraduría, el instrumento suscrito debió tramitarse como un contrato de suministro y no como un convenio de asociación, afirmando que el entonces alcalde incurrió en una falta disciplinaria al omitir el deber de seleccionar objetivamente al contratista, lo que configuró una actuación con culpa gravísima.
Sentencia de Primera Instancia Exp. No. 680012333000-2020-00667-00 3 Quinto. Para la fecha de suscripción del Convenio No. 131 de 2015, la competencia para adelantar los procesos contractuales en el marco del objeto del convenio estaba delegada en la Secretaría de Desarrollo Social y Comunitario, dependencia encargada de elaborar los estudios previos y justificar la viabilidad del instrumento.
El convenio se sustentó en la necesidad de proteger los derechos fundamentales de los niños, de conformidad con lo dispuesto en la Constitución de 1991. Sexto. El Convenio de Asociación No. 131 de 2015 fue celebrado al amparo del artículo 355 de la Constitución Política y del Decreto 777 de 1992, normativa que habilita la contratación directa con entidades sin ánimo de lucro para ejecutar programas de interés público.
Séptimo. El convenio suscrito con FUNDACOL se enmarcó en una práctica generalizada en distintas entidades públicas del país, que celebraron convenios similares bajo las mismas disposiciones constitucionales y legales. Octavo. El señor Ricardo Bernal Torres solicitó la nulidad del acto sancionatorio y el consecuente restablecimiento de sus derechos, alegando la vulneración de garantías constitucionales y cuestionando la fundamentación jurídica utilizada por la Procuraduría para imponer la sanción. Noveno. En abril de 2020 se adelantó un trámite conciliatorio ante la Procuraduría General de la Nación, el cual resultó fallido, por lo que se procedió a la interposición de la correspondiente acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Décimo. Finalmente, se agotaron todos los recursos administrativos dentro del proceso disciplinario, concluyendo con la decisión de segunda instancia proferida en noviembre de 2019, sin que existiera posibilidad de interponer nuevos recursos. Normas Violadas y Concepto de Violación Constitucionales: artículos 2, 6, 20, 29, 209, 355 Legales: Ley 489 de 1998, artículos 95 y 96 Ley 1437 de 2011, artículos 137 y 140 Decreto 777 de 1992 Decreto 1403 de 1992 Decreto 092 de 2017 Ley 80 de 1993 y sus reformas Ley 1150 de 2007 y Ley 1474 de 2011 Sentencia de Primera Instancia Exp.
No. 680012333000-2020-00667-00 4 El demandante sostiene que la sanción disciplinaria impuesta por la Procuraduría General de la Nación vulneró normas constitucionales y legales, al interpretar de forma errónea la naturaleza jurídica del Convenio de Asociación No. 131 de 2015, celebrado entre el Municipio de Landázuri y la fundación FUNDACOL.
En particular, argumenta que dicho convenio fue suscrito en ejercicio legítimo de la potestad estatal prevista en el artículo 355 de la Constitución Política, que autoriza la contratación con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad para el impulso de programas de interés público acordes con los planes de desarrollo.
El actor alega que la Procuraduría desconoció la normativa especial aplicable a este tipo de convenios, confundiendo la figura del convenio de asociación con un contrato de suministro, sin considerar que el objeto del convenio no implicaba contraprestación directa a favor del Estado, ni ejecución de funciones propias de la administración, sino el fomento de una actividad social desarrollada por una ESAL (entidad sin ánimo de lucro), en cumplimiento de un programa de interés público.
En consecuencia, el demandante considera que la sanción disciplinaria vulneró los principios de legalidad, tipicidad, proporcionalidad y debido proceso, al no respetar el marco constitucional y legal que regula la figura contractual aplicada, ni tener en cuenta la jurisprudencia consolidada de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado sobre el tema.
Trámite de Primera instancia La demanda fue radicada ante esta jurisdicción el día 17 de julio de 2020, habiéndose dispuesto su admisión mediante auto del 16 de febrero de 2022, imprimiéndosele el trámite del procedimiento ordinario, siendo notificada a la parte actora por anotación en estados, y a la parte demandada conforme a lo señalado en el art. 199 del CPACA.
Cumplidos los términos establecidos en los artículos 172 y 173 del CPACA, y siguiendo el trámite correspondiente al considerar innecesario celebrar audiencia de alegaciones y juzgamiento, de conformidad con el artículo 181 ibidem, mediante auto de fecha trece (13) de junio de dos mil veinticuatro (2024) se corrió traslado para presentar alegatos de conclusión. Contestación a la Demanda La Procuraduría General de la Nación dio contestación a la demanda por conducto de apoderado judicial legalmente constituido, quien para el efecto manifestó oponerse a la totalidad de las pretensiones de la demanda, argumentando como defensa que la entidad demandada, actuó en acogimiento a los preceptos legales Sentencia de Primera Instancia Exp.
No. 680012333000-2020-00667-00 5 que regulan el trámite disciplinario, así como de conformidad con los mandatos y principios constitucionales, legales y jurisprudenciales que regulan esta clase de actuaciones administrativas, aunado al hecho que durante todas las etapas se le garantizó al demandante el núcleo esencial del derecho al debido proceso.
Argumenta su defensa, con los siguientes puntos: 1. Control de legalidad de los actos administrativos disciplinarios: Se expone que el juez contencioso administrativo tiene un control amplio sobre los actos sancionatorios, pero no absoluto. Esto implica que no puede modificar el criterio de la autoridad disciplinaria, a menos que se demuestre que se ha excedido en la interpretación de la ley o la aplicación de las normas.
El control judicial, por lo tanto, no puede ser una "tercera instancia" donde se reabran los debates probatorios, sino un juicio de validez que se limita a revisar si el acto se ajustó a la ley, respetando el debido proceso y las garantías fundamentales. 2. Garantías procesales respetadas: La defensa resalta que en el proceso disciplinario en el que se sancionó al demandante se respetaron todas las garantías fundamentales, como el derecho al debido proceso y a la defensa.
Se argumenta que el procedimiento administrativo siguió las disposiciones de la Ley 734 de 2002, permitiendo al disciplinado ejercer su derecho a la contradicción, presentar descargos, alegar de conclusión, y apelar el fallo. Además, se asegura que la sanción impuesta fue proporcional y razonable, sin desconocer los principios fundamentales del derecho administrativo. 3.
El contrato cuestionado: convenio de asociación o contrato de suministro: La demandante cuestionó la clasificación del negocio jurídico, argumentando que el mismo era un convenio de asociación. Sin embargo, tanto en primera como en segunda instancia, se concluyó que el contrato en cuestión no era un convenio de asociación, sino un contrato de suministro.
La defensa explica que el acuerdo celebrado entre la Alcaldía y la Fundación Opción Colombia (FUNDACOL) se estructuró como un contrato de suministro, ya que se especificaban claramente el precio, la forma de pago, las obligaciones y la cantidad de los bienes entregados, sin que se estipulara ninguna actividad propia de un convenio de asociación. Además, se subraya que el convenio no cumplía con los requisitos para considerarse un convenio de asociación, ya que su objeto era un suministro de bienes para el programa de nutrición escolar, lo cual correspondía a una necesidad del municipio y no a una colaboración entre entidades con fines no lucrativos. 4.
Responsabilidad en la selección del contrato: En cuanto a la responsabilidad del demandante en la modalidad de selección, se rechaza el argumento de que Sentencia de Primera Instancia Exp. No. 680012333000-2020-00667-00 6 no le correspondía determinarla. Se sostiene que el demandante, como alcalde, participó activamente en la firma del convenio, sin tener en cuenta que este debía ser estructurado como un contrato de suministro.
La sanción impuesta al demandante se basa en la falta de selección objetiva y transparencia, lo que constituye una violación de los principios que rigen la contratación estatal. Esto, según la norma, constituye una falta disciplinaria en la que se vulneraron los principios establecidos en la Constitución y la ley. 5. Valoración probatoria: Se niega que haya habido una indebida valoración de las pruebas, como argumenta la demandante.
La defensa subraya que los operadores disciplinarios actuaron dentro de los márgenes de la sana crítica, un sistema de valoración probatoria que se basa en la lógica, la experiencia y el conocimiento del juez. No se trató de una valoración arbitraria ni caprichosa, sino que se ajustó a los principios constitucionales que rigen la administración de justicia. Además, se resalta que la valoración de las pruebas en el proceso disciplinario estuvo bien fundamentada, ya que se atendieron los principios de autonomía e independencia judicial, y los fallos se basaron en un análisis razonable y responsable de las pruebas.
En síntesis, la defensa sostiene que tanto el procedimiento disciplinario como las sanciones impuestas al demandante fueron correctos, ajustados a derecho, y basados en una interpretación válida de las normas aplicables. Se argumenta que el demandante participó en el proceso contractual de forma inapropiada y que la naturaleza del convenio cuestionado correspondía a un contrato de suministro, no a un convenio de asociación, lo que justifica la sanción disciplinaria.
Además, se defiende que no hubo irregularidades en la valoración probatoria, ya que las pruebas fueron analizadas de acuerdo con los principios establecidos por la ley y la jurisprudencia. Finalmente se formulan las siguientes excepciones: • Inexistencia del derecho pretendido, teniendo en cuenta que no hubo actuación irregular alguna y ante la clara sustentación de que no le asiste razón al mismo respecto a los cargos señalados. • Innominada o genérica, solicitando declarar la existencia de toda aquella excepción cuyos supuestos de hecho resulten acreditados en el proceso.
Alegatos de Conclusión La parte demandante sostiene que la sanción de destitución e inhabilidad impuesta por la Procuraduría contra Ricardo Bernal Torrez fue injusta y desproporcionada, al Sentencia de Primera Instancia Exp. No. 680012333000-2020-00667-00 7 considerar erróneamente que el convenio de asociación No. 131 de 2015 debía tramitarse como un contrato de suministro.
Se argumenta que dicho convenio se celebró conforme al artículo 355 de la Constitución y el Decreto 777 de 1992, sin que existiera detrimento patrimonial ni participación del alcalde en la etapa precontractual, ya que la contratación estaba delegada a la Secretaría de Desarrollo Social del Municipio. Alega además que la Procuraduría carece de competencia para restringir derechos políticos de funcionarios elegidos popularmente, conforme a la jurisprudencia de la Corte IDH y la sentencia C-030 de 2023 de la Corte Constitucional, lo cual hace inconstitucional e inconvencional la sanción impuesta.
Se invoca el principio de favorabilidad para que, en caso de no declararse la nulidad, se ajuste la sanción aplicando la normativa vigente y considerando el error invencible en que incurrió el sancionado. Finalmente, se solicita el control de convencionalidad por violación del artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. La Parte Demandada solicita que se nieguen las pretensiones de la demanda, al considerar que actuó dentro del marco legal y constitucional al imponer la sanción disciplinaria al señor Ricardo Bernal Torrez.
Afirma que tiene competencia para sancionar a funcionarios de elección popular, con base en el artículo 277 de la Constitución y la jurisprudencia nacional, sin que se haya vulnerado la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Sostiene que el acto sancionatorio goza de presunción de legalidad, fue expedido por autoridad competente, con respeto al debido proceso y debidamente motivado.
Reitera que el convenio suscrito no reunía los requisitos para ser considerado un convenio de asociación, pues su objeto correspondía realmente a un contrato de suministro, lo que desnaturaliza la figura y vulnera los principios de transparencia y selección objetiva. Finalmente, considera que la sanción fue proporcional y legal, basada en una falta gravísima debidamente acreditada, por lo que no hay lugar a declarar su nulidad ni a acceder al restablecimiento de derechos solicitado.
El Ministerio Público no rindió concepto de fondo. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con lo establecido en el Art. 152 del C.P.A.C.A., esta Corporación es competente para decidir el presente asunto. Sentencia de Primera Instancia Exp. No. 680012333000-2020-00667-00 8 Problema Jurídico El análisis de la Sala se orienta a establecer la legalidad de los fallos de primera y segunda instancia proferidos por la Procuraduría General de la Nación, mediante las resoluciones No. 014 del 20 de junio de 2019 y No. PRS-SI-00-055 del 29 de noviembre de 2019, respectivamente, a través de los cuales se declaró responsable disciplinariamente al señor RICARDO BERNAL TORREZ por la comisión de una falta gravísima a título de culpa gravísima, imponiéndosele la sanción de destitución e inhabilidad general por el término de doce (12) años; ello en atención a que i) se cuestiona la interpretación de la Procuraduría sobre la naturaleza jurídica del convenio de asociación No. 131 de 2015, al considerarlo un contrato de suministro, ii) se alega que no existió detrimento patrimonial ni participación directa del sancionado en la etapa precontractual.
Para ello, la Sala deberá determinar si la entidad demandada incurrió en desconocimiento del derecho del demandante, por los cargos argüidos anteriormente Solución al Problema Jurídico Planteado Normas y marco jurisprudencial. Control de legalidad de los actos administrativos en materia disciplinaria Respecto del control de legalidad de los actos administrativos expedidos en procesos disciplinarios, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de Unificación del 9 de agosto de 20161, concluyó que el mismo es integral.
En efecto, enseñó: “…En conclusión: El control judicial de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria, es integral. Según lo discurrido, ha de concluirse que el control judicial es integral, lo cual se entiende bajo los siguientes parámetros: 1) La competencia del juez administrativo es plena, sin “deferencia especial” respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. 2) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. 3) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. 4) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. 5) Las irregularidades del trámite procesal, serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. 6) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. 7) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. 8) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva.” 1 Consejo de Estado.
Número de referencia: 110010325000201100316 00 Número interno: 1210-11. Sentencia del 9 de agosto de 2016 M.P. William Hernández Gómez (E) Sentencia de Primera Instancia Exp. No. 680012333000-2020-00667-00 9 • Respecto de la valoración de las pruebas recaudadas en el disciplinario. De las causales de nulidad que regula el artículo 137 de la L. 1437, se destacan cuatro de ellas, porque tendrían relación directa con la valoración probatoria bajo los parámetros de un juicio integral, a saber: (i) violación del derecho de audiencias y de defensa, que vincula el derecho al debido proceso regulado en el artículo 29 Constitucional que consagra el derecho a presentar pruebas, solicitarlas o controvertirlas.
(ii) Infracción de las normas en que debe fundarse el acto administrativo. Cuando el acto administrativo no se ajusta a las normas superiores a las cuales debía respeto y acatamiento, …(iii) Falsa motivación, se configura cuando las razones de hecho o de derecho que se invocan como fundamento de la decisión no corresponden a la realidad… El juicio integral permite controlar la valoración de la prueba porque sólo a partir de su objetiva y razonable ponderación, se puede colegir si el acto disciplinario se encuentra debidamente motivado. • Respecto de los principios rectores de la ley disciplinaria.
Este control judicial integral, permite que el juez de lo contencioso administrativo pueda y deba examinar en la actuación sancionatoria el estricto cumplimiento de todos los principios rectores de la ley disciplinaria, esto es, la legalidad, ilicitud sustancial, debido proceso, reconocimiento de la dignidad humana, presunción de inocencia, celeridad, culpabilidad, favorabilidad, igualdad, función de la sanción disciplinaria, derecho a la defensa, proporcionalidad, motivación, interpretación de la ley disciplinaria, aplicación de principios e integración normativa con los tratados internacionales sobre derechos humanos y los convenios internacionales de la OIT ratificados por Colombia. • Respecto del principio de proporcionalidad.
Se hace una especial referencia al principio de proporcionalidad previsto en el artículo 18 de la Ley 734, según el cual, la sanción disciplinaria debe corresponder a la gravedad de la falta cometida y la graduación prevista en la ley. … • Respecto de la ilicitud sustancial. En el mismo sentido, el juez administrativo está facultado para hacer el análisis de racionalidad, razonabilidad y/o proporcionalidad respecto de la ilicitud sustancial, de tal suerte que, si el caso lo exige, se valoren los argumentos que sustentan la Sentencia de Primera Instancia Exp.
No. 680012333000-2020-00667-00 10 afectación sustancial del deber funcional y las justificaciones expuestas por el disciplinado. Conforme a esta línea jurisprudencial, la Sala precisa que tiene plena competencia para realizar un examen integral de los actos administrativos de carácter disciplinario. No obstante, lo anterior, no se erige en una tercera instancia al extremo de hacer verbi gratia una nueva valoración de las pruebas, ya que éstas fueron debatidas en primera y segunda instancia en la actuación administrativa.
Caso concreto. Revisado el expediente disciplinario, es pertinente recapitular de manera concisa las actuaciones relevantes surtidas en la investigación IUC-D-2017-952549 que dio origen a los actos demandados y por lo cual se responsabilizó y sancionó disciplinariamente al señor Ricardo Bernal Torrez, así: Proceso disciplinario • Oficio del 22 de febrero de 2017 dirigido por la Contraloría General de Santander a la Procuraduría Provincial de Vélez trasladando hallazgos, de irregularidades en la contratación, por la suscripción de un convenio con el que violó el artículo 1º del Decreto 777 de 1992, por cuanto, la fundación con la que se contrató no acreditó experiencia ni idoneidad. • Formulario E-27 en el que consta que el señor Ricardo Bernal Torrez fue electo como alcalde de Landázuri por el periodo 2012-2015. • Auto que ordena apertura de indagación preliminar del 31 de marzo de 2017 Proferido por la Procuraduría Provincial de Vélez en contra del señor Ricardo Bernal Torrez, por las presuntas irregularidades en la etapa precontractual del convenio No. 131 de 2015. • Auto que califica procedimiento a seguir y cita a audiencia pública del 16 de mayo de 2019 Proferido por la Procuraduría Provincial de Vélez, de la siguiente manera: “Cargo único para Ricardo Bernal Torrez Usted, en su condición de Alcalde Municipal de Landázuri Santander. participó en la actividad contractual, al parecer, conculcando el principio de transparencia y el deber de selección objetiva de la contratación estatal, al suscribir en junio 19 de 2015 el convenio de asociación y apoyo número 131 con la Representante Legal de la Fundación Opción Colombia - FUNDACOL, con el objeto de "aunar esfuerzos para brindar complemento alimentario a los niños, niñas y adolescentes, en desarrollo del programa de nutrición en las instituciones educativas del municipio de Landázuri Santander", por valor de $243.702.945, y FUNDACOL aportaría $11.297.055 representados en idoneidad, capacidad, experiencia, recurso humano, recurso físico y servicio; siendo que este negocio jurídico es propio de un contrato de suministro y por lo tanto no podía celebrar un convenio de asociación para ejecutar el objeto contractual consentido en él.” • Notificación personal del señor Ricardo Bernal Torrez del auto del 16 de mayo de 2019.
Sentencia de Primera Instancia Exp. No. 680012333000-2020-00667-00 11 • Acta de audiencia que califica procedimiento a seguir y cita a audiencia pública del 5 de junio de 219 Proferido por la Procuraduría Provincial de Vélez, de la siguiente manera: • Continuación de la audiencia celebrada el día 10 de junio de 2019 • Continuación de la audiencia celebrada el día 17 de junio de 2019 • Fallo de primera instancia a través de la Resolución No. 014 del 20 de junio de 2019, Proferido por la Procuraduría Provincial de Vélez, que resolvió: “PRIMERO: Declarar probado y no desvirtuado el único cargo formulado a RICARDO BERNAL TORREZ identificado con la cédula de ciudadanía número 79.755.157 expedida en Landazuri (S), en su condición de alcalde municipal de Landazuri (S), por tanto, declararlo disciplinariamente responsable del hecho investigado y en consecuencia imponer la sanción de DESTITUCIÓN E INHABILIDAD GENERAL POR EL TERMINO DE DOCE (12) AÑOS, conforme a lo expuesto en la parte motiva de este acto.” • Auto que corre traslado para alegatos de conclusión proferido el 9 de agosto de 2019 por la Procuraduría Regional de Santander. • Fallo de segunda instancia a través de la Resolución No. PRS-SI-00-055 del 29 de noviembre de 2019, proferido por la Procuraduría Regional de Santander, que resolvió confirmar el fallo de primera instancia. • Notificación personal del fallo de segunda instancia el 5 de diciembre de 2019 al apoderado judicial del señor Ricardo Bernal Torrez. • Constancia de ejecutoria de los fallos de primera y segunda instancia el día 5 de diciembre de 2019 Actuaciones surtidas dentro del convenio. • Estudios previos y análisis de oportunidad y convivencia para la celebración de un contrato que tenga por objeto “AUNAR ESFUERZOS PARA BRINDAR COMPLEMENTO ALIMENTARIO A LOS NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES, EN DESARROLLO DEL PROGRAMA DE NUTRICIÓN, EN LAS INSTITUCIONES EDUCATIVAS DEL MUNICIPIO DE LANDAZURI SANTANDER” remitido por la secretaria de desarrollo social y comunitario el 17 de junio de 2015 al señor Ricardo Bernal en su rol de alcalde. • Oficio remitido por la Fundación opción Colombia- FUNDACOL al alcalde de Landázuri el señor Ricardo Bernal el día 18 de junio de 2015 presentó ofrecimiento para el proyecto consistente en “AUNAR ESFUERZOS PARA BRINDAR COMPLEMENTO ALIMENTARIO A LOS NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES, EN DESARROLLO DEL PROGRAMA DE NUTRICIÓN, EN LAS INSTITUCIONES EDUCATIVAS DEL MUNICIPIO DE LANDAZURI SANTANDER” • Acta de evaluación y verificación de requisitos realizada por el señor Ricardo Bernal en su rol de alcalde el día 18 de junio de 2015, mediante el cual manifiesta que no cuenta con el personal de planta suficiente necesaria o disponible para atender la necesidad propuesta para desarrollar el convenio de asociación. En donde estableció que FUNDECOL cumple con las condiciones de idoneidad y experiencia para atender el objeto del contrato. • Oficio del 18 de junio de 2015 proferido por el señor Ricardo Bernal en su rol de alcalde dirigido a FUNDECOL aceptando la propuesta para realizar el convenio. • Convenio de asociación y apoyo No. 131 suscrito el 19 de junio de 2015, suscrito por el señor Ricardo Bernal en su rol de alcalde y La representante legal de FUNDECOL: Sentencia de Primera Instancia Exp.
No. 680012333000-2020-00667-00 12 • Acta de inicio del convenio de asociación y apoyo. • Informe parcial de supervisión de las actividades del convenio No. 131 de 2015 • Acta de liquidación del convenio de asociación y apoyo. De conformidad con los elementos probatorios allegados al plenario, la Sala procede a estudiar los cargos planteados dentro del problema jurídico de la siguiente manera: i) se cuestiona la interpretación de la Procuraduría sobre la naturaleza jurídica del convenio de asociación No. 131 de 2015, al considerarlo un contrato de suministro, Previo a abordar el análisis del caso concreto, resulta pertinente establecer las diferencias esenciales entre las figuras jurídicas del convenio de asociación y el contrato de suministro, toda vez que la controversia disciplinaria gira en torno a la indebida utilización del primero para ejecutar una obligación estatal propia que, por su naturaleza, debía tramitarse mediante el segundo. En efecto, el objeto del negocio jurídico suscrito por el entonces alcalde del municipio de Landázuri se relacionaba con la entrega de complemento alimentario a población escolar, actividad que comporta una obligación a cargo del Estado y que, en consecuencia, debía someterse a las reglas del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.
A continuación, se expone un cuadro comparativo que permite ilustrar con claridad las diferencias sustanciales entre ambos instrumentos contractuales: Criterio Convenio de Asociación Contrato de Suministro Naturaleza jurídica Mecanismo de colaboración o fomento estatal. Contrato conmutativo regido por el Estatuto General de Contratación Estatal.
Sentencia de Primera Instancia Exp. No. 680012333000-2020-00667-00 13 Criterio Convenio de Asociación Contrato de Suministro Marco normativo principal Art. 355 CP; Decretos 777 y 1403 de 1992; Decreto 092 de 2017. Ley 80 de 1993, Ley 1150 de 2007 y sus decretos reglamentarios. Finalidad Impulsar programas de interés público liderados por entidades sin ánimo de lucro (ESAL).
Adquirir bienes o servicios para satisfacer directamente necesidades de la administración. Iniciativa del proyecto Iniciativa debe provenir principalmente de la ESAL, en el marco de su objeto social. La necesidad es identificada por la entidad estatal. Aportes del contratista La ESAL debe realizar aportes (experiencia, infraestructura, personal, etc.).
El proveedor entrega un bien o servicio a cambio de un pago. Tipo de contraprestación No hay precio como contraprestación directa. El aporte estatal es un apoyo económico. Hay precio cierto y determinado pagado por la entidad estatal. Autonomía en la ejecución La ESAL tiene autonomía en el desarrollo del programa conforme a su naturaleza.
El contratista ejecuta conforme a instrucciones y condiciones impuestas por la entidad. Modalidad de selección Contratación directa, pero debe demostrarse idoneidad y cumplimiento de requisitos legales. Licitación pública u otra modalidad según la Ley 1150 de 2007. Obligaciones de la entidad estatal Verificar idoneidad de la ESAL y relación del programa con el plan de desarrollo.
Cumplir con etapas de planeación, selección objetiva y supervisión contractual. Supervisión e intervención Supervisión limitada a la ejecución del objeto; no puede haber instrucciones precisas. Supervisión y control contractual directos, con facultad de intervención. Ahora bien, en primer lugar, debe precisarse que la actividad contratada mediante el Convenio de Asociación No. 131 de 2015, consistente en “aunar esfuerzos para brindar complemento alimentario a los niños, niñas y adolescentes en desarrollo del programa de nutrición en las instituciones educativas del municipio de Landázuri”, correspondía a una función propia del Estado, en tanto forma parte de su obligación Sentencia de Primera Instancia Exp.
No. 680012333000-2020-00667-00 14 constitucional de garantizar el derecho a la alimentación adecuada y al acceso efectivo a la educación. Por tanto, el objeto contractual no obedecía a un programa autónomo promovido por una entidad sin ánimo de lucro que justificara el uso de un convenio de asociación en los términos del artículo 355 de la Constitución Política, sino a una necesidad pública cuya satisfacción requería la suscripción de un contrato de suministro.
En consecuencia, la actuación del entonces alcalde Ricardo Bernal Torrez, al acudir a la figura del convenio de asociación para ejecutar un programa institucional de responsabilidad estatal directa, comportó un indebido desconocimiento del régimen legal de contratación pública. En lugar de sujetarse a los principios de transparencia, igualdad y selección objetiva —que exigen un procedimiento de escogencia pública cuando se trata de adquirir bienes o servicios a cambio de una contraprestación—, optó por una modalidad contractual exceptuada del proceso competitivo, sin que se cumplieran los presupuestos jurídicos para ello.
Este proceder vulneró el principio de legalidad que rige la función administrativa y desnaturalizó la finalidad de los convenios de asociación como instrumentos de fomento social. Adicionalmente, aunque en el fallo de primera instancia proferido por la Procuraduría Provincial de Vélez, se mencionó que por la cuantía y el objeto del contrato se debió realizar una licitación pública, es preciso aclarar que el eje de la conducta reprochada no radica exclusivamente en la omisión de dicha modalidad, sino en la utilización inadecuada del mecanismo jurídico.
La conducta disciplinaria cuestionada consiste precisamente en haber tramitado un contrato que por su naturaleza correspondía a un suministro, como si se tratara de un convenio de asociación, omitiendo así las garantías de competencia y pluralidad propias del régimen contractual estatal. Por otra parte, se observa que el demandante en curso del proceso disciplinario no logró desvirtuar la ilicitud sustancial de su comportamiento ni justificar con argumentos jurídicos sólidos el uso de un convenio de asociación. Como se advirtió en el fallo confirmado por la Procuraduría Regional de Santander, la carga de probar la procedencia excepcional de la contratación directa recaía en el investigado, quien no acreditó por qué en este caso no se debía aplicar el principio de selección objetiva.
Por el contrario, dentro del proceso quedó probado que la estructuración del convenio fue realizada internamente por la administración municipal, sin iniciativa real de la entidad sin ánimo de lucro y sin evidenciarse elementos de cofinanciación, autonomía operativa o aportes sustanciales por parte de esta. Finalmente, debe recordarse que conforme al artículo 91 de la Ley 136 de 1994, corresponde al alcalde, como jefe de la administración municipal, celebrar los contratos observando las normas jurídicas aplicables.
En el presente caso, se Sentencia de Primera Instancia Exp. No. 680012333000-2020-00667-00 15 demostró que el señor Ricardo Bernal Torrez incurrió en una desatención elemental de este deber funcional al permitir la suscripción de un convenio de asociación para ejecutar una obligación estatal ordinaria, lo que configura una falta gravísima cometida a título de culpa gravísima.
En ese sentido, la actuación de la Procuraduría se ajustó al principio de legalidad disciplinaria y la sanción impuesta resulta razonable y proporcionada. Por lo expuesto, no hay lugar a declarar la nulidad del fallo disciplinario ni al restablecimiento del derecho reclamado por el demandante, toda vez que su conducta vulneró de manera evidente el orden jurídico que rige la contratación estatal y atentó contra los principios que garantizan la transparencia en el uso de los recursos públicos. ii) se alega que no existió detrimento patrimonial ni participación directa del sancionado en la etapa precontractual.
Con relación a la afirmación según la cual no existió detrimento patrimonial ni participación directa del sancionado en la etapa precontractual, es preciso señalar que dicha circunstancia no resulta suficiente para eximir de responsabilidad disciplinaria al señor Ricardo Bernal Torrez, en su calidad de alcalde del municipio de Landázuri.
En efecto, como se mencionó en precedencia, conforme lo dispone el artículo 91 de la Ley 136 de 1994, al alcalde le corresponde la dirección de la administración municipal, así como la obligación de celebrar los contratos y convenios conforme a la ley y bajo el cumplimiento de los principios que rigen la función pública, en particular, los de legalidad, transparencia, selección objetiva y responsabilidad.
Si bien es cierto que los estudios previos y demás actuaciones preliminares fueron elaborados por la Secretaría de Desarrollo Social del municipio, no puede desconocerse que el señor Bernal fue quien finalmente suscribió el Convenio de Asociación No. 131 de 2015 con la fundación Fundecol, y con ello, avaló y dio eficacia jurídica a un instrumento que no se ajustaba a la naturaleza del objeto contratado, el cual correspondía a un suministro regular de complemento alimentario, actividad propia del Estado y no un programa autónomo de una entidad sin ánimo de lucro.
Esta actuación configuró una inobservancia elemental del deber funcional del alcalde de verificar la legalidad del procedimiento y la adecuación del instrumento jurídico utilizado. Por tanto, aun en ausencia de perjuicio económico y sin necesidad de haber intervenido activamente en la etapa precontractual, su responsabilidad se configura por haber omitido su deber de control y haber suscrito un convenio improcedente, Sentencia de Primera Instancia Exp.
No. 680012333000-2020-00667-00 16 contrariando las normas de contratación pública. Tal proceder constituye una falta gravísima a título de culpa gravísima, conforme lo señaló la Procuraduría, por desconocimiento de los principios que rigen la función administrativa y por utilizar indebidamente una modalidad contractual que el ordenamiento jurídico reserva para finalidades específicas y bajo estrictas condiciones.
En consecuencia, al no estar probados los cargos formulados por el demandante y mantenerse incólume la presunción de legalidad de las decisiones disciplinarias, la Sala DENEGARÁ las súplicas de la demanda. Condena en costas Dando aplicación a lo establecido en el inciso 2 del Art. 188 de la ley 1437 de 2011 y, advirtiendo que, con la demanda y la contestación rendida, no se demuestra una carencia de fundamento legal que dé lugar a la condena en costas y, contrario a ello, en las oportunidades referidas se expusieron argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Santander, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
Primero. DENEGAR las súplicas de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas de primera instancia Tercero. En firme esta providencia, archívense las diligencias, previas las anotaciones de rigor en el aplicativo SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Aprobado en Sala según Acta No. 22 de 2025. Firma electronicamente IVÁN MAURICIO MENDOZA SAAVEDRA Magistrado Ponente Firma electronicamente FRANCY DEL PILAR PINILLA PEDRAZA Magistrada