REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá D.C., dos (02) de junio de dos mil veintiséis (2026) Magistrado Ponente: HENRY ALDEMAR BARRETO MOGOLLÓN Radicado: 11001 – 33 – 35 – 015 – 2026 – 00206 – 01 Accionante: Guillermo Arturo Sepúlveda Tangarife Accionado: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional - CASUR Acción: Tutela Tema: Seguridad social Instancia: Segunda Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la parte accionante, contra la sentencia del 15 de mayo de 2026, proferida por el Juzgado 15 Administrativo del Circuito de Bogotá, que declaró la improcedencia de la acción de tutela.
I.
ANTECEDENTES Mediante escrito presentado el 5 de mayo de 2026, Guillermo Arturo Sepúlveda Tangarife, actuando en nombre propio, instauró acción de tutela con el fin de solicitar la protección de su derecho fundamental a la igualdad, el cual considera vulnerado por la Presidencia de la República, el Ministerio del Trabajo, el Ministerio de Defensa y la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional - CASUR, al no reajustar su asignación de retiro con base en el incremento del salario mínimo legal mensual vigente (23%), sino atendiendo al incremento del salario mínimo vital y móvil de los trabajadores de la fuerza pública (7%).
Para el efecto formuló las siguientes: 1.1. Pretensiones El accionante expresó sus peticiones así: 4.1. Declarar que el Gobierno Nacional ha violado mi derecho a la igualdad conforme a lo brevemente expuesto. 4.2. Como consecuencia, tutelar mi derecho fundamental a la igualdad, conforme a lo brevemente expuesto. Radicado: 11001333501520260020601 Accionante: Guillermo Arturo Sepúlveda Tangarife Accionado: CASUR y Otros Fallo tutela de segunda instancia 2 4.3.
Ordenar al Gobierno Nacional, para que, en el término improrrogable de 48 horas contadas a partir de la notificación del fallo de tutela, reajuste el valor de mi salario mínimo vital y móvil (pensión) único ingreso personal y familiar, en un porcentaje adicional del 16% más, ponderándolo al incremento porcentual del 23% de los demás trabajadores de Colombia. 1.2.
Hechos Señala el accionante que el Gobierno Nacional, a través del Decreto 0159 de 2026 incrementó el salario mínimo vital y móvil de los trabajadores en Colombia en un 23%; no obstante, por medio del Decreto 0384 de 2026 incrementó en un 7% el salario de los trabajadores de la fuerza pública, es decir, con una diferencia del 16%, circunstancia que constituye un trato injustificado y discriminatorio contra los miembros de la fuerza pública.
Expone que de liquidarse su salario con un incremento del 23%, percibiría la suma de $4.899.379,oo, sin embargo, con el incremento de tan solo el 7%, el salario que percibirá corresponde a $4.262.062,oo, de allí que se ve desmejorado su salario mínimo vital en la suma de $637.317,oo mensuales. Considera el accionante que dicha diferenciación carece de sustento legal objetivo y constituye un trato discriminatorio injustificado contrario al artículo 13 de la Constitución Política, toda vez que la inflación del costo de vida afecta en igual medida a todos los trabajadores, independientemente del régimen al que pertenezcan. 1.3.
Trámite en primera instancia Mediante auto de 6 de mayo de 2026, el Juzgado 15 Administrativo Oral del Circuito Judicial Bogotá, admitió la acción constitucional, promovida por Guillermo Arturo Sepúlveda Tangarife, ordenando notificar a la Presidencia de la República, al Ministerio de Trabajo, al Ministerio de Defensa y a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional - CASUR. 1.4.
De la contestación de la demanda de tutela 1.4.1. Presidencia de la República Indicó que en relación con los Decretos 0159 de 2026 y 0384 del 7 de abril de 2026, que presuntamente vulneraron sus decretos fundamentales al establecer un Radicado: 11001333501520260020601 Accionante: Guillermo Arturo Sepúlveda Tangarife Accionado: CASUR y Otros Fallo tutela de segunda instancia 3 incremento salarial desigual, el accionante cuenta con otros mecanismos judiciales idóneos para controvertir su legalidad, en particular, la acción de nulidad ante el Consejo de Estado.
Expuso que la acción formulada carece del presupuesto de subsidiaridad, no solo porque se cuenta con otros mecanismos judiciales, sino porque no se acreditó la gravedad y urgencia en la afectación de derechos fundamentales. Con fundamento en lo anterior, solicitó declarar improcedente la acción incoada, o en forma subsidiaria, negar las pretensiones de la demanda respecto de su representada. 1.4.2.
Ministerio del Trabajo Señaló que el ajuste anual de las pensiones con el IPC certificado por el DANE para el año inmediatamente anterior, previsto en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, garantiza el mantenimiento del poder adquisitivo constante de la mesada pensional; además, que no existe un derecho adquirido sobre el porcentaje de incremento de las pensiones, sino una mera expectativa, por lo que el legislador conserva libertad para regular dicha proporción dentro de los límites constitucionales, teniendo en cuenta la sostenibilidad financiera del sistema.
Argumentó que el incremento del salario mínimo no constituye un parámetro idóneo para medir la pérdida del poder adquisitivo de las pensiones, toda vez que dicho incremento no solo compensa la inflación, sino que incorpora adicionalmente un factor de mejoramiento de las condiciones de vida de los trabajadores activos. Por ello, atar el reajuste pensional al crecimiento del salario mínimo podría generar precisamente la pérdida del poder adquisitivo que se pretende evitar, además de comprometer la universalidad, progresividad y sostenibilidad financiera del sistema pensional.
Bajo dichas consideraciones, solicitó declarar improcedente la acción constitucional de la referencia. 1.4.3. Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional - CASUR Indicó que existe una acción de tutela en curso que presenta uniformidad de objeto, causa y parte pasiva, a saber, el radicado 11001-31-03-039-2026-00228-00, por lo que solicitó la acumulación con dicho proceso.
Agregó que se detectó una radicación masiva de acciones de tutela idénticas en forma y contenido, en las cuales múltiples Radicado: 11001333501520260020601 Accionante: Guillermo Arturo Sepúlveda Tangarife Accionado: CASUR y Otros Fallo tutela de segunda instancia 4 accionantes utilizan el mismo correo electrónico de notificación, lo que evidenciaría una estrategia coordinada de interposición masiva que desnaturaliza la acción constitucional y exige que un solo juez unifique la decisión de fondo.
A continuación, expuso que la Fuerza Pública cuenta con un régimen prestacional especial y exceptuado, respecto del cual la Corte Constitucional, en la Sentencia C- 1433 de 2000, ha validado la posibilidad de establecer incrementos diferenciales frente al salario mínimo general, siempre que se contrarreste la pérdida del poder adquisitivo; y que CASUR, en su calidad de entidad ejecutora de la política prestacional, carece de competencia para modificar los porcentajes fijados por el Presidente de la República mediante decreto, lo que determina su falta de legitimación en la causa por pasiva.
Señaló, que la pretensión del accionante involucra un debate económico complejo que no puede ventilarse a través del mecanismo sumario de la tutela, sino que debe tramitarse ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa mediante la acción de nulidad, por lo que solicitó negar el amparo por existir otros medios de defensa judicial idóneos y por no haberse acreditado vulneración alguna al derecho fundamental invocado. 1.5.
De la sentencia de primera instancia Mediante fallo de 15 de mayo de 2026, el Juzgado 15 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, decidió declarar la improcedencia de la acción de tutela. Para el efecto señaló los siguientes argumentos: (…) Cuestión previa Solicitan las accionadas PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA y CASUR se acumule la presente acción de tutela, con la radicada por otros ciudadanos con similares pretensiones a las que acá se analizan.
Solicitud que no tiene vocación de prosperidad teniendo en cuenta que lo pretendido por el señor GUILLERMO ARTURO SEPÚLVEDA TANGARIFE es que se reajuste su asignación mensual de retiro, tratándose por lo tanto de una pretensión de carácter individual. En efecto, nótese cómo el actor realiza una liquidación de manera particular para su caso concreto, indicando el valor al cual pretende se incremente su mesada, considerando debe ascender a $4.899.379, por lo que señala existe una diferencia en el valor que se le debe reconocer.
Radicado: 11001333501520260020601 Accionante: Guillermo Arturo Sepúlveda Tangarife Accionado: CASUR y Otros Fallo tutela de segunda instancia 5 Por lo anterior, se negará la solicitud de acumulación respecto de tutelas de otros usuarios, en la medida que acá se discute si es procedente o no, ordenar la reliquidación de la asignación de retiro que devenga el señor GUILLERMO ARTURO SEPÚLVEDA TANGARIFE, parte que discrepa de los actores informados por las accionadas en las demás tutelas. […] Caso concreto La parte actora aportó copia de desprendible de pago expedido por CASUR a nombre del titular “IT SEPULVEDA TANGARIFE GUILLERMO ARTURO”, correspondiente al mes de marzo de 2026, donde se evidencia que el valor total de la asignación ascendía para dicho periodo a la suma de $4.097.072 (fl. 9 del archivo 02).
Así mismo, se aportó copia de la tabla de sueldos del año 2026, del personal uniformado de la POLICIA NACIONAL (fl. 10). Al contestar la acción de tutela, la presidencia de la República y CASUR señalaron que la parte actora cuenta con otros mecanismos judiciales idóneos dentro del ordenamiento jurídico colombiano para controvertir la legalidad de los Decretos cuestionados, en particular la acción de nulidad ante el Consejo de Estado, autoridad competente para ejercer el control de legalidad sobre este tipo de actos administrativos de carácter general.
Del análisis de las pretensiones y pruebas aportadas por la parte actora, encuentra el despacho que lo pretendido por el accionante en la presenta acción de tutela, es que se ordene el ajuste de la asignación de retiro que viene devengando, al considerar que el incremento del salario mínimo conlleva a una disminución de su asignación, debido a que ésta se incrementa en un porcentaje inferior.
Teniendo en cuenta lo anterior, resulta claro para el caso del señor GUILLERMO ARTURO SEPÚLVEDA TANGARIFE, que el mecanismo para exigir la inaplicación en su caso concreto, de los decretos de incremento salarial anual, es el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho, de competencia del Juez contencioso administrativo, tal como lo dispone la ley 1437 de 2011, en su artículo 1381.
Adicionalmente, existen otros mecanismos de defensa en caso de inconformidad con los Decretos de incremento anual de la asignación de retiro expedidos por el Gobierno Nacional, como el proceso de nulidad ante el Consejo de Estado, razones por las cuales, es claro que la presente acción de tutela se torna en improcedente. Radicado: 11001333501520260020601 Accionante: Guillermo Arturo Sepúlveda Tangarife Accionado: CASUR y Otros Fallo tutela de segunda instancia 6 […] En el presente asunto no se acredita la existencia de un perjuicio inminente, urgente, grave e impostergable, que faculte al juez constitucional a abrogarse una competencia propia del juez ordinario.
Conforme a lo anterior, encuentra el despacho que la presente acción de tutela resulta improcedente, por no cumplir el requisito de subsidiariedad que caracteriza la misma. Por ello, no encontrándose demostrados los requisitos para hacer procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio, la misma resulta a todas luces improcedente respecto a la pretensión encaminada a ordenar el reajuste de la asignación de retiro percibida por el accionante, señor GUILLERMO ARTURO SEPÚLVEDA TANGARIFE.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo constitucional elevado por el señor GUILLERMO ARTURO SEPÚLVEDA TANGARIFE identificado con cédula de ciudadanía 88.212.812 en contra de la PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA, MINISTERIO DEL TRABAJO, MINISTERIO DE DEFENSA y la CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICIA NACIONAL - CASUR, con fundamento en lo expuesto en la parte motiva de la decisión. […] 1.6.
Del trámite de la impugnación Surtida la notificación del fallo emitido en primera instancia mediante correo electrónico, la parte actora impugnó la decisión y mediante auto de 21 de mayo de 2026, fue concedida ante esta Corporación. Una vez realizado el reparto de la acción de tutela, el proceso fue asignado al Despacho del Magistrado Ponente y al no estimarse necesaria la práctica de pruebas adicionales o presentación de informes procede la sala a decidir el recurso en mención. 1.7.
De la impugnación Inconforme con el fallo de primera instancia, el accionante interpuso impugnación solicitando su revocatoria y la concesión del amparo deprecado, con fundamento en que el a quo incurrió en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto al hacer prevalecer las formas procesales sobre la materialización de sus derechos sustanciales.
Radicado: 11001333501520260020601 Accionante: Guillermo Arturo Sepúlveda Tangarife Accionado: CASUR y Otros Fallo tutela de segunda instancia 7 Sostuvo que el juez de primera instancia desconoció las barreras de acceso a la jurisdicción contencioso administrativa, toda vez que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho exige la representación de abogado titulado cuyos honorarios superarían el valor de la diferencia salarial reclamada, lo que hace de ese mecanismo una vía ineficaz e irrazonable para la protección de sus derechos.
Argumentó que le resulta materialmente imposible radicar una demanda ante la jurisdicción sin apoderado judicial, lo que le impide ejercer su derecho de defensa material y lo fuerza a acudir a la tutela como único mecanismo idóneo para reclamar la garantía de sus derechos fundamentales, siendo ello razón suficiente para descartar la existencia de otro medio de defensa eficaz.
Señaló que los medios de control de nulidad simple ya se encuentran radicados ante el Consejo de Estado en los procesos 11001032500020260018700 y 11001032500020260000400, y que ese tipo de procesos tardan más de dos años en resolverse y producen efectos de carácter general, no particular, de manera que no constituyen un mecanismo apto para remediar oportunamente la vulneración individual que alega.
Precisó que su reproche no se dirige contra la legalidad de los actos administrativos en abstracto, sino contra sus efectos jurídicos concretos sobre su derecho fundamental a la igualdad, y que el a quo desconoció dicha distinción al remitirlo a mecanismos diseñados para el control de legalidad de actos administrativos y no para la protección de derechos fundamentales individuales.
Insistió en que la diferencia del 16% entre el incremento del 23% reconocido a los demás trabajadores y el 7% aplicado a su asignación de retiro constituye una vulneración de su derecho fundamental a la igualdad, y que el perjuicio es inminente, grave y real, por cuanto el costo de vida para 2026 se incrementó en un 23% en todos los bienes y servicios, mientras que su único ingreso personal y familiar solo aumentó en un 7%, generando una pérdida efectiva del poder adquisitivo que compromete su subsistencia en condiciones dignas.
Manifestó que la urgencia de las medidas solicitadas justifica la procedencia de la tutela como mecanismo transitorio para evitar el perjuicio irremediable, en tanto la insuficiencia salarial vulnera su derecho fundamental a la vida en condiciones de dignidad, sin perjuicio de que la decisión definitiva deba obtenerse a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Radicado: 11001333501520260020601 Accionante: Guillermo Arturo Sepúlveda Tangarife Accionado: CASUR y Otros Fallo tutela de segunda instancia 8 1.8. Medios de prueba Se encuentran los siguientes medios de prueba: - Desprendible de pago expedido por CASUR, correspondiente al periodo marzo- 2026. - Tabla de sueldos año 2026 personal uniformado de la Policía Nacional II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 2.1. Competencia Esta Sala es competente para decidir la impugnación del fallo de 15 de mayo de 2026, proferida por el Juzgado 15 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, dentro de la acción de tutela de la referencia, en tanto el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”1, establece que la impugnación de los fallos de tutela serán conocidos por el superior jerárquico del a quo, el cual por tratarse de un Juez Administrativo del Circuito de Bogotá, corresponde al Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 2.2.
Problema Jurídico. Corresponde a la Sala establecer si la acción de tutela promovida por Guillermo Arturo Sepúlveda Tangarife, encaminada a ordenar al Ministerio del Trabajo, Ministerio de Defensa y Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional– CASUR reajustar su asignación de retiro en un 16% adicional, de manera que el incremento aplicado para el año 2026 quede equiparado al 23% reconocido a los demás trabajadores, cumple con los requisitos de procedencia para que por vía de la presente acción constitucional se ordene dicho reajuste, o si, por el contrario, el amparo resulta improcedente por existir otros medios de defensa judicial idóneos y por no haberse acreditado la existencia de un perjuicio irremediable que habilite su trámite como mecanismo transitorio. 1 “Artículo 32.
Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente.(…)” Radicado: 11001333501520260020601 Accionante: Guillermo Arturo Sepúlveda Tangarife Accionado: CASUR y Otros Fallo tutela de segunda instancia 9 2.3. De la procedencia de la acción de tutela.
La Corte Constitucional como intérprete autorizado de la Constitución Política2, ha sostenido que los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela a verificar por el juez previo al estudio del fondo del asunto, se concretan en los siguientes: i) Legitimación en la causa por activa o pasiva; ii) Afectación de derechos fundamentales, requisito que impone examinar el objeto de la acción dirigido a la protección de derechos fundamentales, así como la existencia actual de la acción o la omisión generadora de la afectación, esto es que el amparo no carezca de objeto por hecho superado o daño consumado; iii) Instauración del amparo dentro de un término oportuno, justo y razonable a partir de la ocurrencia de la acción o la omisión generadora de la afectación, para cuya determinación corresponde al juez valorar las especificas circunstancias del caso y la gravedad de la violación de derechos fundamentales (inmediatez); y iv) Agotamiento de los mecanismos judiciales disponibles, salvo que se configure la ocurrencia de un perjuicio irremediable o que tales vías sean inexistentes o ineficaces (subsidiaridad)3.
Analizando los requisitos de procedencia en el caso bajo estudio y si se encuentra que al concurrir estos, se impone acometer el estudio de fondo del asunto; bajo este orden, entra la sala a hacer un estudio de los requisitos que jurisprudencialmente se han consagrado para la procedencia de la acción de tutela. 2.3.1. De la legitimación de las partes 2.3.1.1.
Parte accionante El artículo 10 del Decreto 2591 de 19914 establece que la acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar por cualquier persona vulnerada o amenazada en sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de abogado. Teniendo en cuenta que la presente acción fue interpuesta en nombre propio por Guillermo Arturo Sepúlveda Tangarife, quien considera vulnerado su derecho fundamental a la igualdad por parte del Ministerio del Trabajo, Ministerio de Defensa 2 Constitución Política, artículo 241.
A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución en los precisos términos de este artículo (…). 3 Corte Constitucional. T-788 del 12 de noviembre de 2013. M.P.: Luis Guillermo Guerrero Pérez; Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia del 23 de octubre de 2014. C.P.: Bertha Lucia Ramírez de Páez.
Rad. No. 25000-23-41-000-2013-02686-01(AC). 4 “Artículo 10. Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa.
Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales.” Radicado: 11001333501520260020601 Accionante: Guillermo Arturo Sepúlveda Tangarife Accionado: CASUR y Otros Fallo tutela de segunda instancia 10 Nacional y Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional– CASUR, al haber fijado para el año 2026 un incremento del 7% sobre su asignación de retiro, inferior en un 16% al aumento del 23% aplicado al SMLMV, se encuentra satisfecho el requisito de legitimación en la causa por activa. 2.3.1.2.
Parte accionada Se encuentran legitimadas en la causa por pasiva la Presidencia de la República, el Ministerio del Trabajo, el Ministerio de Defensa Nacional y la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR, en virtud de que a su actuación se les atribuye la presunta vulneración del derecho fundamental a la igualdad del accionante, por haber fijado el incremento de su asignación de retiro para el año 2026, en un porcentaje presuntamente desigual respecto de los trabajadores del régimen general que perciben el salario mínimo legal mensual vigente. 2.3.2.
De la inmediatez en la instauración del amparo Conforme al Artículo 86 de la Constitución Política que dispone que la acción de tutela está prevista para la “protección inmediata” de los derechos fundamentales, el funcionario judicial debe verificar que el amparo sea utilizado para atender vulneraciones que requieren de manera urgente la intervención del juez de tutela y que por lo tanto el amparo se instauró dentro de un término oportuno, justo y razonable a partir de la ocurrencia de la acción o la omisión generadora de la afectación, para cuya determinación corresponde al juez valorar las especificas circunstancias del caso y la gravedad de la violación de derechos fundamentales5.
En el presente caso, se verifica el cumplimiento del requisito de inmediatez, toda vez que la acción de tutela fue interpuesta en un término razonable de conformidad con la naturaleza de la vulneración alegada, comoquiera que la situación que motiva el amparo, esto es, la fijación del incremento del 7% sobre la asignación de retiro de la fuerza pública para el año 2026, tuvo lugar con la expedición del Decreto 0384 del 7 de abril de 2026. 2.3.3.
Subsidiariedad de la acción de tutela. Toda persona puede reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, el restablecimiento inmediato de sus derechos fundamentales mediante la acción de tutela, conforme lo dispone el artículo 86 de la Constitución y el artículo 6 del Decreto 5 Corte Constitucional, Sentencia T-691 de 2009. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
Radicado: 11001333501520260020601 Accionante: Guillermo Arturo Sepúlveda Tangarife Accionado: CASUR y Otros Fallo tutela de segunda instancia 11 2591 de 1991, siempre que no cuente con otro medio judicial de protección, la acción se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable o existiendo otro medio judicial de protección, este no resulte idóneo para la defensa de los derechos fundamentales presuntamente conculcados.
Respecto de la procedencia de la acción de tutela para garantizar derechos fundamentales, la Corte Constitucional ha considerado6, que al ser un medio de protección de carácter residual y subsidiario, que puede ser utilizado ante la vulneración o amenaza de derechos fundamentales cuando no exista otro medio idóneo de defensa de los derechos invocados; y que al existir otras instancias judiciales que resultaren eficaces y expeditas para alcanzar la protección que se reclama, el interesado debe acudir a ellas, antes de pretender el amparo por vía de tutela, pues el amparo no puede desplazar los mecanismos específicos de defensa previstos en la correspondiente regulación común7.
Sobre el particular, la jurisprudencia constitucional ha consolidado, de manera reiterada y uniforme, la regla general según la cual la acción de tutela es improcedente para controvertir actos administrativos, sean de carácter general o particular, en la medida en que existe un mecanismo judicial, en principio idóneo y eficaz, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Al respecto se destaca lo siguiente8: Sobre los actos de carácter general, por regla general, el medio de control de nulidad (artículo 137 del CPACA) se proyecta como un mecanismo adecuado e integral para que cualquier persona pueda solicitar la nulidad de un acto que considera inválido por contrariar la Constitución o las leyes. Igualmente, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA, se dispone, en principio, como un mecanismo de control principal y definitivo, de naturaleza subjetiva e individual, por medio del cual las personas pueden solicitar la nulidad de los actos administrativos por su inconstitucionalidad o ilegalidad y, como consecuencia de ello, demandar el restablecimiento de sus derechos[93].
En consecuencia, la persona que estime que un acto administrativo de carácter general o particular afecta sus derechos constitucionales, fundamentales o legales, no está desprovista de mecanismos jurisdiccionales ordinarios. Por ello, debe cumplir con una carga argumentativa reforzada para desvirtuar la presunción de legalidad de dichos actos, desplazar al juez natural y habilitar excepcionalmente la intervención del juez constitucional.
De hecho, la jurisprudencia de esta Corporación ha considerado que tales medios disponen de un régimen robusto de garantías, como sucede con la posibilidad que 6 Corte Constitucional, Sentencia T-602 de 2011, M.P. Nilson Pinilla Pinilla. 7 Corte Constitucional, Sentencia SU- 622 de 2001, M.P. Jaime Araujo Rentería. 8 T-008-26 Radicado: 11001333501520260020601 Accionante: Guillermo Arturo Sepúlveda Tangarife Accionado: CASUR y Otros Fallo tutela de segunda instancia 12 tiene el demandante de solicitar, desde la formulación de la demanda y en cualquier estado del proceso, la adopción de medidas cautelares.
Así, ante la eventual demora en la decisión de fondo, las partes pueden solicitar la adopción de tales medidas transitorias con la finalidad de asegurar una protección provisional de sus derechos mientras se resuelve de fondo el asunto. […] Adicionalmente, en relación al presupuesto de subsidiariedad, con respecto a la protección de derechos económicos, la Corte ha estipulado, Lo anterior es particularmente relevante en lo correspondiente a asuntos relacionados con el reconocimiento y pago de derechos económicos como lo es la sustitución pensional o de asignación de retiro.
En estos escenarios, la Corte Constitucional ha precisado que es competencia de la jurisdicción ordinaria laboral o contenciosa administrativa emitir un pronunciamiento de fondo respecto de esta clase de solicitudes. No obstante, de manera excepcional, este Tribunal ha admitido la viabilidad del mecanismo tutelar para obtener el amparo de este tipo de prestaciones sociales.
Ello, cuando de la misma se deriva la satisfacción de los derechos fundamentales de los beneficiarios del causante, comoquiera que ante la ausencia de quien proveía la manutención del hogar, “(…) aquellas personas que dependían económicamente de éste, quedarían desprovistas de los recursos necesarios para su congrua subsistencia”9 afectándose así, su mínimo vital y dignidad humana.10 (Resaltado fuera de texto) En otros términos, solo será procedente la acción de tutela que busca proteger derechos económicos por las reglas generales por las cuales se rompe el principio de subsidiariedad, esto es, que no exista mecanismo ordinario que sirva para abordar el caso en concreto, o si existiéndolo, la acción constitucional se emplea como mecanismo transitorio, debido a que el medio de defensa judicial idóneo no impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable para la accionante.
También se tiene que en tratándose de personas que requieren mayor protección del Estado, como mujeres cabezas de familia, personas en condición de discapacidad, personas de la tercera edad, entre otros, el examen de subsidiariedad será menos riguroso. Con fundamento en lo descrito, es posible colegir que cuando la actuación de la administración corresponde al ejercicio de la potestad reglamentaria en materia salarial y prestacional, como ocurre respecto de los decretos que fijan el porcentaje de incremento anual de la asignación de retiro de la fuerza pública, el acto resultante tiene naturaleza administrativa y, en esa medida, es susceptible de control ante la 9 Corte Constitucional Sentencias T-479 de 2008 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), T-776 de 2009 (M.P Jorge Iván Palacio Palacio), T-602 de 2010 (M.P Juan Carlos Henao Pérez) y T- 273 de 2018 (M.P Antonio José Lizarazo Ocampo). 10 Corte Constitucional.
Sentencia. T-360 de 2019. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. Radicado: 11001333501520260020601 Accionante: Guillermo Arturo Sepúlveda Tangarife Accionado: CASUR y Otros Fallo tutela de segunda instancia 13 jurisdicción contencioso administrativa a través de los medios de control previstos en la Ley 1437 de 2011, en particular, la nulidad simple respecto de los actos de carácter general y la nulidad y restablecimiento del derecho respecto de sus efectos individuales.
En consecuencia, la acción de tutela resulta, en principio, improcedente por incumplimiento del requisito de subsidiariedad, salvo que se acredite la ocurrencia de un perjuicio irremediable que habilite su procedencia como mecanismo transitorio de amparo. En otros términos, solo será procedente la acción de tutela que busca obtener el reajuste de la asignación de retiro por las reglas generales que rompen el principio de subsidiariedad, esto es, que no exista mecanismo ordinario que sirva para abordar el caso concreto, o si existiéndolo, la acción constitucional se emplea como mecanismo transitorio debido a que el medio de defensa judicial idóneo no impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable para el accionante.
Por lo tanto, entrará a determinar esta Sala si en el presente caso los presupuestos enunciados para la protección de derechos fundamentales cumplen con las condiciones para superar requisito de subsidiariedad o si se está ante la ocurrencia de un perjuicio irremediable que amerite un pronunciamiento de fondo vía acción constitucional.
En este orden, acude el accionante a la presente acción constitucional con el fin de solicitar el amparo de su derecho fundamental a la igualdad, el cual estima vulnerado por el Gobierno Nacional, el Ministerio de Defensa Nacional y Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional–CASUR, en razón de la fijación mediante el Decreto 0384 del 7 de abril de 2026 de un incremento del 7% sobre la asignación de retiro del personal de la fuerza pública para el año 2026, porcentaje inferior en 16 puntos al incremento del 23% aplicado mediante Decreto 0159 del 19 de febrero de 2026 al salario mínimo legal mensual vigente.
A juicio del accionante, dicha decisión impone una desmejora económica injustificada que vulnera el principio de igualdad material y afecta su mínimo vital al reducir el poder adquisitivo de su única fuente de ingresos en una suma de $637.317,oo mensuales. Así pues, evidencia la Sala que el medio judicial idóneo para garantizar los derechos invocados en la presente acción es el medio de control de nulidad simple ante la jurisdicción contencioso administrativa, conforme a lo consagrado en el artículo 137 del CPACA, que establece: Radicado: 11001333501520260020601 Accionante: Guillermo Arturo Sepúlveda Tangarife Accionado: CASUR y Otros Fallo tutela de segunda instancia 14 ARTÍCULO 137.
Nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. Ahora bien, en el asunto bajo estudio la controversia tiene un doble objeto.
De un lado, el accionante cuestiona el Decreto 0384 del 7 de abril de 2026, acto administrativo de carácter general mediante el cual el Gobierno Nacional fijó el incremento del 7% sobre la asignación de retiro del personal de la fuerza pública para el año 2026, en contraste con el incremento del 23% establecido mediante Decreto 0159 del 19 de febrero de 2026 para los demás trabajadores que devengan un salario mínimo legal mensual vigente; de otro lado, el accionante reclama el reajuste particular de su propia asignación de retiro, pretensión de naturaleza individual que, de ser denegada mediante acto administrativo motivado por parte de CASUR, resultaría igualmente susceptible de cuestionamiento a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del CPACA.
Así las cosas, observa la Sala que la controversia planteada se circunscribe al cuestionamiento de la legalidad y constitucionalidad del Decreto 0384 del 7 de abril de 2026 y de sus efectos particulares sobre la asignación de retiro del accionante, asuntos que, por regla general, corresponde definir a la jurisdicción contencioso administrativa a través de los medios de control de nulidad simple y de nulidad y restablecimiento del derecho, sin que la acción de tutela pueda desplazar dichos mecanismos judiciales ordinarios, los cuales resultan idóneos y eficaces para la protección de los derechos invocados, más aún cuando el ordenamiento procesal administrativo habilita la adopción de medidas cautelares que permiten una protección provisional mientras se resuelve el fondo de la controversia.
Aclarado lo anterior, y verificado que existe un medio judicial ordinario idóneo para obtener lo pretendido por el actor, corresponde ahora a la Sala establecer si en el caso concreto se acreditan circunstancias que permitan flexibilizar el requisito de subsidiariedad, en particular, si se advierte la posibilidad de que se cause un perjuicio irremediable, si el medio ordinario resulta ineficaz frente a la urgencia del caso.
Radicado: 11001333501520260020601 Accionante: Guillermo Arturo Sepúlveda Tangarife Accionado: CASUR y Otros Fallo tutela de segunda instancia 15 En relación con el perjuicio irremediable alegado, la Corte Constitucional ha precisado que este debe reunir las siguientes condiciones: ser inminente, es decir, que la amenaza se cierna de manera próxima sobre el derecho fundamental; ser grave, en cuanto al bien jurídico que se pretende proteger; requerir medidas urgentes para conjurarlo; y ser impostergable, en el sentido de que la intervención del juez de tutela no pueda diferirse sin que ello implique la consumación del daño. Al respecto, el demandante alegó la ineficacia de los mecanismos ordinarios por la configuración de un perjuicio irremediable, sustentado en las siguientes circunstancias: (i) que la diferencia del 16% entre el incremento aplicado a su asignación de retiro y el reconocido a los demás trabajadores implica una desmejora mensual de $637.317 en su poder adquisitivo;
(ii) que su asignación de retiro constituye su única fuente de ingreso personal y familiar; (iii) que el costo de vida para 2026 se incrementó en un 23% en todos los bienes y servicios, incluyendo educación, salud, alimentación, vestuario y recreación, mientras que su ingreso solo aumentó en un 7%; y (iv) que el acceso al medio de control ordinario de nulidad simple o nulidad y restablecimiento del derecho resulta gravoso por la obligatoriedad de contar con representación judicial y los costos que ello implica, lo que a su juicio hace de la tutela el único mecanismo eficaz y oportuno para conjurar el daño que alega.
Sobre el particular, se encuentra acreditado en el expediente que Guillermo Arturo Sepúlveda Tangarife percibe una asignación mensual de retiro de $4.097.072,oo; en esa medida, si bien manifiesta que la misma no alcanza a sufragar bienes y servicios requeridos por sí mismo y su grupo familiar, lo cierto es que dicha afirmación, sin pruebas que la respalden, no permite concluir que se esté ante un perjuicio grave o inminente a sus derechos fundamentales.
Por consiguiente, la inconformidad con el porcentaje de incremento aplicado a dicha asignación y la pretensión de obtener un reajuste adicional del 16% no configura, por sí sola, una amenaza cierta e inminente que habilite la intervención del juez constitucional por vía de tutela. Del mismo modo, si bien el accionante alega que el mecanismo judicial ordinario no resulta eficaz en su caso por la duración del proceso y los costos de representación judicial que implica, dicho argumento no resulta suficiente para desvirtuar el principio de subsidiariedad que rige la acción de tutela, pues la onerosidad del proceso y la duración del mismo no constituyen, por sí solas, razones que justifiquen el desplazamiento del juez natural.
Radicado: 11001333501520260020601 Accionante: Guillermo Arturo Sepúlveda Tangarife Accionado: CASUR y Otros Fallo tutela de segunda instancia 16 En efecto, la jurisprudencia constitucional ha sido enfática en señalar que no cualquier dificultad procesal o económica permite activar la tutela como vía paralela, sino únicamente cuando se acredita que el medio ordinario resulta absolutamente ineficaz para brindar una protección oportuna y efectiva frente a una amenaza real e inminente de derechos fundamentales, circunstancia que no se encuentra acreditada en el presente caso.
En este sentido, si bien el accionante alega la ineficacia de los mecanismos ordinarios y la configuración de un perjuicio irremediable, lo cierto es que en el expediente no se acreditan elementos de juicio que permitan inferir la existencia de una afectación actual, grave e irreparable de sus derechos fundamentales que torne procedente la intervención del juez constitucional de manera excepcional.
En efecto, las pruebas allegadas no demuestran que la diferencia en el porcentaje de incremento de la asignación de retiro haya comprometido el mínimo vital del accionante, ni que las circunstancias económicas alegadas, esto es, la desmejora de $637.317,oo mensuales en su poder adquisitivo y la onerosidad del acceso a la justicia ordinaria, revistan la entidad y la urgencia suficientes para flexibilizar el requisito de subsidiariedad y desplazar al juez natural.
En consecuencia, al no evidenciarse la inexistencia o ineficacia de los medios ordinarios de defensa, ni la configuración de un perjuicio irremediable, concluye la Sala que no se supera el requisito de subsidiariedad, razón por la cual la acción de tutela resulta improcedente respecto de la pretensión encaminada a obtener el reajuste adicional del 16% sobre la asignación de retiro devengada por Guillermo Arturo Sepúlveda Tangarife para el año 2026.
Conforme a lo anterior, la Sala procederá a confirmar la decisión adoptada por el juez de primera instancia por medio de la cual se declaró la improcedencia de la acción por subsidiariedad. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley.
Radicado: 11001333501520260020601 Accionante: Guillermo Arturo Sepúlveda Tangarife Accionado: CASUR y Otros Fallo tutela de segunda instancia 17 FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de 15 de mayo de 2026, proferida por el Juzgado 15 Administrativo del Circuito de Bogotá, mediante el cual se declaró improcedente del amparo deprecado por la parte actora, por lo expuesto en la parte considerativa del presente proveído.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta decisión a través de los correos electrónicos: notificacionesjudiciales@presidencia.gov.co, judiciales@casur.gov.co, notificaciones.tutelas@mindefensa.gov.co, notificaciones.bogota@mindefensa.gov.co, notificacionesjudiciales@mintrabajo.gov.co, notificaciones.tutelas@mintrabajo.gov.co, nivelsasubagpol@gmail.com; igualmente, al Procurador delegado ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que corresponda.
TERCERO: Por Secretaría de la Sección, COMUNICAR de la presente decisión al Juzgado de origen.
CUARTO: ENVIAR el expediente de la referencia a la Corte Constitucional vencido dicho término para su eventual revisión conforme a lo dispuesto por el inciso 2º del artículo 32 del Decreto 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Proyecto discutido y aprobado en Sala del 2 de junio de 2026. HENRY ALDEMAR BARRETO MOGOLLÓN Magistrado FRANKLIN PÉREZ CAMARGO CLARA CECILIA SUÁREZ VARGAS Magistrado Magistrada La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma SAMAI.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011, misma que podrá ser validada dirigiéndose al siguiente enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx mcld