TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN No. 6 MAGISTRADA PONENTE: ANGÉLICA ALEXANDRA SANDOVAL ÁVILA Tunja, veinticinco (25) de marzo de dos mil veintiséis (2026) Medio de control: Reparación Directa Demandante: Corporación Autónoma Regional de Boyacá - Corpoboyacá Demandados: Municipio de Briceño Expediente: 15001-33-33-002-2021-00064-01 OBJETO DE LA DECISIÓN Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra de la sentencia proferida el 9 de septiembre de 2024, por el Juzgado Segundo Administrativo de Tunja, que accedió a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Demanda2 1. En ejercicio del medio de control de reparación directa, y por conducto de apoderado judicial, la Corporación Autónoma Regional de Boyacá - Corpoboyacá solicitó: i) Declarar administrativa y extracontractualmente responsable al Municipio de Briceño por los daños antijurídicos causados al demandante como consecuencia de la omisión de realizar oportunamente el cobro del impuesto predial unificado y complementario, la cual dio lugar a que en la vigencia 2019 se decretara la prescripción de la acción de cobro de este, dejando de transferir a la demandante los valores por concepto de sobretasa ambiental y porcentaje ambiental. ii) Como consecuencia de lo anterior, se condene al demandado a pagar las cifras indicadas en la demanda por concepto de perjuicios materiales. 2.
En lo fáctico, como fundamento de sus pretensiones, manifestó que con fundamento en los artículos 317 de la Constitución Política, 44 de la Ley 99 de 1993 y 1, 3, 4 y 9 del Decreto 1339 de 1994, los municipios tienen la obligación de recaudar el impuesto predial, recaudo del cual se reconoce un porcentaje a favor de las “Por medio de la cual se reforma el código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo -ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción” 2 Índice 8 SAMAI, primera instancia. Expediente Nro. 15001-33-33-002-2021-00064-01 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Corpoboyacá Demandados: Municipio de Briceño 2 Corporaciones Autónomas Regionales para la protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables a título de sobretasa ambiental. 3.
Afirmó que el 21 de julio de 2020, tuvo conocimiento de los actos administrativos de prescripción expedidos en 2019, cuando adelantó la revisión de las transferencias de sobretasas y/o porcentaje ambiental realizadas por el Municipio de Briceño, encontrando la omisión en las actuaciones de cobro a cargo del ente territorial, quien permitió la configuración de la prescripción de la acción de cobro que no fue ejercida dentro de los 5 años siguientes a la exigibilidad de la obligación. 4.
Explicó que la prescripción mencionada fue declarada a través de las siguientes resoluciones respecto de las vigencias y predios que se detallan a continuación: Resoluciones Código catastral Vigencias de prescripción Res. 001 (01/04/2019) 000000030240000 2006-2011 Res. 002 (08/04/2019) 0000001200360000 2001-2011 Res. 003 (12/04/2019) 0010000090019000 2007-2013 Res. 004 (12/04/2019) 00000009006400 2010-2013 Res. 005 (12/04/2019) 0000000090039000 2010–2013 Res. 006 (12/04/2019) 010000120007000 2010–2013 Res. 007 (12/04/2019) 000000110062000 2010–2013 Res. 008 (29/04/2019) 000000010074000 2011–2013 Res. 008 (06/09/2019) 000000040050000 2010–2014 Res. 009 (30/04/2019) 000000130013000 2011–2012 Res. 010 (02/05/2019) 000000080014000 1987-2012 Res. 011 (22/08/2019) 010000030007000 2014 Res. 012 (06/09/2019) 00000040050000 2010-2014 Res. 013 (06/09/2019) 000000080057000 2011-2014 Res. 014 (13/09/2019) 000000100051000 2008-2014 Res. 015 (18/09/2019) 000000140001000 2014 Res. 016 (20/09/2019) 000000040139000 2006-2014 Res. 017 (23/09/2019) 000000050090000 1997-2014 Res. 018 (24/09/2019) 000000040038000 2011-2014 Res. 018 (11/10/2019) 000000090120000 2011-2014 Res. 019 (24/09/2019) 000000030103000 2011-2014 Res. 019 (11/10/2019) 000000090121000 2009-2014 Res. 020 (24/09/2019) 000000030184000 2011-2014 Res. 020 (11/10/2019) 000000090124000 2009-2014 Res. 021 (27/09/2019) 000000090079000 1987-2014 Res. 021 (27/09/2019) 00000000100007000 2012-2014 Res. 022 (27/09/2019) 0000000110056000 2010–2012 Res. 023 (04/10/2019) 000000010043000 2004-2014 Res. 028 (29/10/2019) 000000130077000 2011-2014 Res. 029 (30/10/2019) 000000130179000 2013-2014 Expediente Nro. 15001-33-33-002-2021-00064-01 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Corpoboyacá Demandados: Municipio de Briceño 3 5.
Aseguró que por la actuación del municipio la Corporación dejó de percibir por concepto de sobretasa ambiental e intereses sobre la misma la suma de $3.229.490, que con el descuento del abono de $2.415.935 da un total de $ 814.095. Por porcentaje ambiental la suma de $ 3.672.232, para un total de $ 4.486.327. 6. En lo jurídico, afirmó que los artículos 66 de la Ley 383 de 1997 y 59 de la Ley 788 de 2022 establecen el deber de las entidades territoriales de aplicar los procedimientos tributarios nacionales para la administración, determinación, discusión, cobro, devoluciones, imposición de sanciones a los impuestos por ellos administrados, lo que significa que el municipio demandado contaba con herramientas jurídicas para realizar el cobro coactivo del impuesto predial a sus contribuyentes, pero como no lo hizo y dejó que la acción de cobro prescribiera y con ella el valor correspondiente a la autoridad ambiental por concepto de sobretasa ambiental, debe responder extracontractualmente por su omisión que ocasionó un daño antijurídico a título de falla del servicio. 1.2.
Contestación de la demanda3 7. Dentro de la oportunidad legal correspondiente y por conducto de apoderado judicial, el municipio accionado contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones. 8. Admitió que en el año 2019 expidió múltiples resoluciones declarando la prescripción de la acción de cobro del impuesto predial de algunas vigencias respecto de algunos predios del municipio y admite que existieron errores involuntarios en los cálculos y en la eliminación de deudas de los contribuyentes; sin embargo, sostuvo que la prescripción aplicó al impuesto predial y no a la sobretasa ambiental.
Además, que los valores correspondientes a los años 2010, 2011 y 2012 se liquidaron en cero por aplicación de acuerdos municipales. 9. Descartó haber incurrido en alguna omisión administrativa en el recaudo, en razón a que no ha dejado de transferir recursos de la sobretasa ambiental. Así mismo, afirmó que su rol frente a estos valores no es el de contribuyente ni deudor, sino el de recaudador y transferente, actuando como “tenedor por cuenta ajena”, de ahí que las transferencias se realizan con base en lo efectivamente recaudado del impuesto predial y que, conforme al marco normativo, los intereses por mora y sanciones no hacen parte del monto que debe transferirse. 3 Índice 9 SAMAI, primera instancia. Expediente Nro. 15001-33-33-002-2021-00064-01 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Corpoboyacá Demandados: Municipio de Briceño 4 10.
Manifestó que el 21 de julio de 2020 se realizó una revisión conjunta con Corpoboyacá sobre las transferencias, en la cual se verificó que en la vigencia 2019 se transfirieron $2.415.395 por concepto de sobretasa ambiental e intereses como abono a prescripciones, por lo que no es comprensible que Corpoboyacá desconozca la actividad del municipio y exprese ausencia de gestión de cobro. 11.
Explicó que la Constitución de 1991 introdujo un gravamen destinado al medio ambiente, el cual fue reglamentado posteriormente por la Ley 99 de 1993 y con base en esas normas, corresponde cada año al Concejo Municipal destinar a Corpoboyacá un porcentaje del impuesto predial, tal como lo dispuso el Concejo Municipal de Briceño en los Acuerdos 042 de 2005, 047 de 2009 y 023 de 2010. 12.
Añadió que según la Corte Constitucional, la sobretasa ambiental es una renta nacional recaudada por los municipios, destinada a la protección del ambiente y de los recursos naturales, lo que significa que su papel no es el de contribuyente ni responsable del pago, sino únicamente el de recaudador y transferente de los valores efectivamente obtenidos por concepto del impuesto predial, es decir, la transferencia depende solo del recaudo real del impuesto predial y que Corpoboyacá no tiene un derecho adquirido sobre un valor fijo o predeterminado, sino solo una expectativa en función de lo que recauden los municipios. 13.
Como medio exceptivo propuso el de cobro de obligaciones inexistentes. II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 14. Mediante sentencia proferida el 9 de septiembre de 20244, el Juzgado Segundo Administrativo de Tunja resolvió lo siguiente: “PRIMERO: Declarar administrativa y patrimonialmente responsable al Municipio de Briceño, a título de falla del servicio, de los daños materiales causados a la Corporación Autónoma Regional de Boyacá - Corpoboyacá, derivados de la falta de recaudo del porcentaje y/o sobretasa ambiental para los años 1995 a 2014 (inclusive) en veintinueve (29) predios de su jurisdicción, al declararse la respectiva prescripción de la acción de cobro del impuesto predial.
SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior, condenar al Municipio de Briceño a pagar a la Corporación Autónoma Regional de Boyacá – Corpoboyacá las siguientes sumas: 2.1.- Dos millones ciento setenta y nueve mil trescientos setenta y cinco pesos ($2.179.375) por concepto de porcentaje ambiental de las vigencias 2010 a 2013. 4 Índice 47 SAMAI, primera instancia. Expediente Nro. 15001-33-33-002-2021-00064-01 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Corpoboyacá Demandados: Municipio de Briceño 5 2.2.- Dos millones noventa y siete mil quinientos siete pesos ($2.097.507), por concepto de sobretasa ambiental de las vigencias 1995 a 2009 y 2014.
TERCERO: Negar las demás pretensiones de la demanda, por lo expuesto en la parte motiva.
CUARTO: Dar cumplimiento a la sentencia en los términos establecidos en los artículos 192 y 195 del CPACA.
QUINTO: Sin condena en costas.” 15. Al efecto, tras exponer algunas consideraciones generales sobre la responsabilidad extracontractual del Estado estableció los hechos probados. 16. En relación con el daño antijurídico dijo que está dado por los recursos que no ingresaron al patrimonio de la autoridad ambiental –Corpoboyacá-, como consecuencia de una omisión en el cobro del impuesto predial que condujo a que se declarara la prescripción de la acción de cobro del impuesto predial unificado y complementarios de varios inmuebles de su jurisdicción en el año 2019 y respecto de las vigencias 1987 a 2014, generando con ello la pérdida del porcentaje ambiental y/o sobretasa ambiental que le correspondía para las referidas vigencias. 17.
Respecto a la imputación del mismo, indicó que la controversia se resolvería bajo el título de falla del servicio y pasó a fijar el marco normativo de la sobretasa ambiental o porcentaje a favor de las Corporaciones Autónomas Regionales. Transcribió el artículo 317 de la Constitución, 44 de la Ley 99 de 1993 y 1° del Decreto 1339 de 1994, y citó los Acuerdos 002 de 1995, 020 de 1998, 047 de 2009, 023 de 2010 y 25 de 2013, expedidos por el Concejo Municipal de Briceño, para concluir que la sobretasa que se cobra sobre el impuesto predial tiene como finalidad la protección del medio ambiente y que los entes territoriales cumplen la función de recaudarla para luego trasladarla a las Corporaciones Autónomas Regionales de su jurisdicción, sin que estos recursos hagan parte de los ingresos de los municipios. 18.
Señaló que el Municipio de Briceño actúa como administrador de los tributos sobre los inmuebles de su jurisdicción y en virtud de ello está en la obligación de recaudar y transferir a la autoridad ambiental demandante un porcentaje del gravamen de la propiedad, por lo que al no realizar actuaciones administrativas o judiciales tendientes a cobrar el impuesto predial de 29 predios de su jurisdicción dejó de recaudar y trasferir a Corpoboyacá el porcentaje y/o sobretasa ambiental establecida en los distintos acuerdos municipales, configurándose una falla del servicio.
Expediente Nro. 15001-33-33-002-2021-00064-01 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Corpoboyacá Demandados: Municipio de Briceño 6 2.1. Recurso de apelación5 19. El apoderado judicial del municipio demandado apeló. Los motivos de inconformidad de la recurrente se centran en que: (i) la Corte Constitucional ha establecido que la sobretasa ambiental se considera como una renta nacional, recaudada por los municipios con destino a la protección del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, (ii) el Municipio de Briceño actuó como "tenedor por cuenta ajena" y en este sentido realizó las trasferencias a la Corporación, con el producto del impuesto predial que recaudó en cada vigencia, cumpliendo con su obligación legal, (iii) para las vigencias comprendidas entre 1987 a 1994 no existía la sobretasa ambiental para el municipio, por cuanto esta fue creada con el Acuerdo 02 del 13 de febrero de 1995, (iv) la declaratoria de prescripción se hizo en cumplimiento de los mandatos del artículo 817 del Estatuto Tributario ante la inactividad del sujeto activo, (vi) el municipio realizó la actividad de cobro y transfirió a Corpoboyacá el porcentaje que le correspondía y (vii) la autoridad ambiental debía instar o requerir al municipio advirtiéndole la configuración del fenómeno prescriptivo. 2.2.
Trámite en segunda instancia 20. Mediante auto del 24 de enero de 20256 se admitió el recurso de apelación interpuesto por los demandantes, y se ordenó la notificación al Ministerio Público. 2.3. Concepto del Ministerio Público 21. El Procurador delegado ante esta Corporación rindió concepto el 20 de febrero de 2025. En esa actuación solicitó revocar la sentenciade primera instancia y negar las pretensiones de la demanda, debido a que los actos administrativos con base en los cuales el juzgador de primera instancia encontró acreditada la responsabilidad extracontractual del Estado por sí solos no evidencian que la falta de recaudo de los recursos obedezca a la negligencia de la administración del municipio accionado.
Esto debido a que la prescripción que se declaró simplemente supone la extinción de la obligación para el contribuyente por vencimiento del término que la ley prevé para su pago, de lo cual no puede deducirse, necesariamente, que dicha prescripción o falta de cobro se debieron a la desidia de la administración municipal, máxime si se tiene en cuenta que los actos administrativos que declararon la prescripción carecen de una motivación, más allá del paso del tiempo y la configuración del fenómeno prescriptivo 5 Índice 49 SAMAI, primera instancia. 6 Índice 04 SAMAI, segunda instancia. Expediente Nro. 15001-33-33-002-2021-00064-01 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Corpoboyacá Demandados: Municipio de Briceño 7 III.
CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 22. Esta Corporación es competente para resolver el recurso, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 153 del CPACA y, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del CGP, la Sala se ocupará únicamente de los argumentos expuestos por el recurrente. 23. Además, se pone de presente que de conformidad con el artículo 187 del CPACA el juzgador en segunda instancia se encuentra facultado para declarar de manera oficiosa la excepción que considere probada8. 3.2.
Cuestión previa 24. La magistrada Laura Patricia Alba Calixto manifestó su impedimento para conocer del proceso de la referencia, por configurarse la causal prevista en el numeral 2 del artículo 141 del CGP. Afirmó que «conoció el proceso en instancia anterior». 25. El artículo 141 ídem prevé, entre otras causales de impedimento: (…) 2.
Haber conocido del proceso o realizado cualquier actuación en instancia anterior, el juez, su cónyuge, compañero permanente o algunos de sus parientes indicados en el numeral precedente (…) - Se destaca -. 26. Verificado el expediente, la Sala constató la configuración de la causal invocada. En consecuencia, se aceptará el impedimento y se separará a la magistrada del conocimiento del proceso. 3.3.
Problema jurídico 27. Conforme a lo anterior, la Sala verificará en primer lugar si en el presente caso se configuró o no la caducidad del medio de control de reparación directa. 7 Artículo 187. Contenido de la sentencia. La sentencia tiene que ser motivada. (…) En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada.
El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus. 8 Al respecto, ver: 1. Sentencia del 19 de octubre de 2025, Sección Tercera, expediente 18001-23-40-000-2017-00311- 01 (71182), 2. Sentencia del 10 de octubre de 2018, Sección Segunda, expediente 08001-23-33-000-2013-00082- 01(3808-15) y 3.
Fallo de tutela del 25 de enero de 2018, Sección Primera, expediente nro. 11001-03-15-000-2017- 02551-01(AC). Expediente Nro. 15001-33-33-002-2021-00064-01 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Corpoboyacá Demandados: Municipio de Briceño 8 28. En caso negativo, de acuerdo con los argumentos del recurso de apelación, deberá establecerse si se configuran los elementos de la responsabilidad extracontractual del Estado, esto es, un daño antijurídico y si este es fáctica y jurídicamente imputable al municipio convocado, con ocasión de la presunta omisión de realizar el cobro del impuesto predial y transferir los valores de la sobretasa y/o porcentaje ambiental con sus intereses a Corpoboyacá. 3.4.
Tesis de la Sala 29. La Sala declarará la caducidad del medio de control de reparación directa respecto de las vigencias 1987 a 2013. Como consecuencia de ello, modificará la condena impuesta en primera instancia para condenar en abstracto en los términos del artículo 193 del CPACA, en razón a que si bien se demostró la responsabilidad extracontractual del Municipio de Briceño – Boyacá por la falla del servicio en la que incurrió como consecuencia de la omisión de recaudar y transferir la sobretasa ambiental y sus intereses moratorios a través del impuesto predial causado frente a unos predios de su jurisdicción, que condujo a la posterior declaratoria de prescripción de la acción de cobro, no existen elementos de juicio para establecer la tarifa de la sobretasa ambiental de ese año. 3.5.
Marco legal y jurisprudencial 30. Desde el punto de vista procesal la caducidad es una limitación de carácter irrenunciable al ejercicio del derecho de acción, que se traduce en una sanción ipso iure9 que opera por la falta de actividad oportuna en la puesta en marcha del aparato judicial para hacer algún reclamo o requerir algún reconocimiento o protección de la justicia10, cuya consecuencia, por demandar más allá del tiempo concedido por la ley procesal, significa la pérdida de la facultad potestativa de accionar. 9 Consejo de Estado, Sentencia del 30 de enero de 2013: “Para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador instituyó la figura de la caducidad como una sanción en los eventos en que determinadas acciones judiciales no se ejercen en un término específico.
Las partes tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro del plazo fijado por la ley y de no hacerlo en tiempo, perderán la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho. Es así como el fenómeno procesal de la caducidad opera ipso iure o de pleno derecho, es decir que no admite renuncia, y el juez debe declararla de oficio cuando verifique la conducta inactiva del sujeto procesal llamado a interponer determinada acción judicial”. 10 Corte Constitucional.
Sentencia C-574 de 1998: “… [s]i el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusa alguna para revivirlos. Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho, por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado”.
Expediente Nro. 15001-33-33-002-2021-00064-01 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Corpoboyacá Demandados: Municipio de Briceño 9 31. De este modo, en cuanto al término para interponer de forma oportuna el medio de control de reparación directa, el literal I del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, señala: “Artículo 164.
Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: (…) i) Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. (…)” 32.
Así, se colige que quien pretenda acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a través del medio de control de reparación directa con el fin de obtener una reparación de perjuicios derivada de un daño antijurídico causado por Estado cuenta con un término de dos (2) años, cuya contabilización ocurre, a voces de la norma transcrita: (i) a partir del día siguiente de la ocurrencia del hecho que generó el daño, o (ii) cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del daño, so pena de que opere la caducidad del medio de control, perdiendo así la oportunidad de ejercer su derecho en el término dispuesto para ello. 33.
El Consejo de Estado ha precisado que “En algunos eventos se ha establecido que el término de dos años previsto en la ley deberá contabilizarse a partir del momento en que el daño adquiere notoriedad cuando esta última no coincide con la causación de aquel, es decir, cuando a pesar de haberse producido, la víctima se encuentra en la imposibilidad de conocerlo, o cuando aquel se entiende consolidado –en los eventos en que el daño se produce de manera paulatina y no en un solo momento, circunstancias que se analizan teniendo en cuenta las particularidades de cada caso”.”11 34.
Conforme a lo anterior, en los supuestos en que el conocimiento del daño constituye el parámetro temporal para iniciar el conteo del término de presentación oportuna de la demanda de reparación directa, el legislador ha sido claro en imponerle el deber a quien demanda de demostrar ante la autoridad judicial esa imposibilidad de conocimiento que justifica que se contabilice ese plazo no desde su ocurrencia sino desde que se enteró. 35.
En el presente caso la Corporación Autónoma Regional alegó haber tenido conocimiento del daño el 21 de julio de 2020, “a través de la Subdirección Administrativa y Financiera, previas las citaciones del caso, adelantó revisión a las transferencias de 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A sentencia del 23 de septiembre de 2022, expediente 15001-23-31-000-2005-00513-01.
Consejera Ponente: María Adriana Marín radicado interno 53929. Expediente Nro. 15001-33-33-002-2021-00064-01 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Corpoboyacá Demandados: Municipio de Briceño 10 sobretasa y/o porcentaje ambiental, realizadas por el Municipio de Briceño, en donde se evidencio (Sic) la ausencia de actuaciones de cobro por parte del ente territorial, dejando operar la figura de la prescripción de las obligaciones, al no materializar ninguna acción durante los cinco (5) años subsiguientes a la fecha en que se hizo exigible la obligación y que dio como resultado la emisión de los actos administrativos reseñados.
En consecuencia, solo hasta el 21 de julio de 2020 mi representada conoció de la omisión en las obligaciones del Municipio de Briceño.”; sin embargo, no demostró la imposibilidad del conocimiento del daño con anterioridad, cuando el recaudo del impuesto predial al cual está asociado el porcentaje ambiental de participación a favor de la autoridad ambiental es anual. 36.
Ahora, el artículo 44 de la Ley 99 de 1993 en relación con la oportunidad con la que cuentan las entidades territoriales para transferir a las Corporaciones Autónomas Regionales el porcentaje ambiental dispone: “ARTÍCULO 44. Porcentaje Ambiental de los Gravámenes a la Propiedad Inmueble. (…) Los recursos que transferirán los municipios y distritos a las Corporaciones Autónomas Regionales por concepto de dichos porcentajes ambientales y en los términos de que trata el numeral 1o. del artículo 46, deberán ser pagados a éstas por trimestres, a medida que la entidad territorial efectúe el recaudo y, excepcionalmente, por anualidades antes del 30 de marzo de cada año subsiguiente al período de recaudación.” 37.
Siendo ello así, si las transferencias se deben realizar trimestralmente o, de manera excepcional, anualmente, la gestión de la autoridad ambiental sobre verificación de las transferencias a su favor debe partir de esa temporalidad, razón por la cual no estima la Sala que exista una imposibilidad para conocer el daño cuya reparación pretende, si éste como lo dijo el a quo, consiste en el valor que por concepto de sobretasa o porcentaje ambiental ha dejado de percibir Corpoboyacá. 38.
Bajo tales premisas, no es admisible tomar como fecha inicial para contabilizar el término de presentación de la demanda el 21 de julio de 2020, pues Corpoboyacá contaba con las herramientas para verificar con anterioridad a esa fecha la supuesta omisión administrativa que se identifica como la causa del daño. Esta ha sido la postura de la Corporación en casos similares al aquí estudiado. 39.
En providencia del 25 de mayo de 2025, la Sala de Decisión nro. 5 de este Tribunal señaló: “40. Revisado el expediente, la Sala considera que al interior del presente proceso no se encuentra acreditada la imposibilidad de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá de conocer la ocurrencia del daño con anterioridad al 4 de agosto de 2020.
Expediente Nro. 15001-33-33-002-2021-00064-01 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Corpoboyacá Demandados: Municipio de Briceño 11 41. Por el contrario, se advierte que la revisión de las transferencias de sobretasa y/o porcentaje ambiental es un hecho que depende exclusivamente de la Corporación demandante, quien es la propietaria del porcentaje ambiental que se recaude por el municipio de Siachoque y, por ende, es su deber verificar la efectiva transferencia de las sumas de dinero que se le adeudan.
(…) 43. Por tanto, la revisión de las transferencias se debió realizar de manera trimestral y/o excepcionalmente de manera anual. En ese sentido, la inactividad de la entidad demandante en procura de la gestión de sus propios recursos no constituye argumento válido y/o prueba de la imposibilidad de conocer el daño en la fecha de su causación. 44.
La omisión de la demandante en la gestión de sus propios asuntos no puede justificar la supuesta ausencia de conocimiento del daño que pretende que sea indemnizado en sede judicial. 45. En razón a lo anterior, la Sala considera que no le asiste razón al Juez de primera instancia al iniciar el cómputo de caducidad del medio de control desde que la entidad accionante realizó la revisión de la documentación que le envió el municipio de Siachoque, sino que debe contabilizarse desde la ocurrencia de la omisión administrativa que presuntamente causó el daño, esto es, desde el momento en que la entidad territorial perdió la posibilidad de recaudar y consecuencialmente transferir el porcentaje ambiental.”12 40.
Definido esto, es claro que el término de presentación oportuna de la demanda para establecer si acaeció o no el fenómeno de la caducidad debe ser computado de manera individual respecto de cada vigencia. Sin embargo, para efectos prácticos y como lo ha hecho este Tribunal en otras oportunidades13, en este caso se tomará la vigencia 2013 prescrita, ya que de encontrarse próspero ese análisis el mismo sería extensible a las vigencias anteriores. 41.
Para resolver el punto es necesario señalar que el Acuerdo 23 del 2 de diciembre de 2010, “POR EL CUAL SE ADOPTA EL ESTATUTO DE RENTAS DEL MUNICIPIO DE BRICEÑO BOYACÁ”, vigente para la fecha de causación del impuesto predial del año 2013, estableció como plazo máximo de pago del mismo sin sanciones el último día hábil de abril de cada año14. 42.
Además, debe precisar la Sala que la acción de cobro de las obligaciones fiscales, entre ellas, los tributos territoriales como el impuesto predial unificado, por remisión del artículo 59 de la Ley 788 de 200215 prescribe en el término de cinco (5) años, el cual se 12 Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión nro. 5, sentencia del 15 de mayo de 2025, expediente nro. 15001333300920220001801.
Magistrado Ponente: Lalo Enrique Olarte Ávila. En este mismo sentido se puede consultar la sentencia del 25 de noviembre de 2025, Sala de Decisión nro. 6, expediente 15001333300620210007101. 13 Ibidem. 14 Artículo 49. De los plazos. El pago del impuesto predial deberá efectuarse por los contribuyentes a más tardar el último día hábil del mes de abril del año calendario, caso contrario, se hará acreedor a las sanciones previstas en el código y a su jurisdicción coactiva.
Para el análisis de caducidad de la vigencia 2013 no resultan aplicables las disposiciones del Acuerdo 025 del 28 de noviembre de 2013, toda vez que fue expedido al finalizar dicho año, cuando ya se había causado el impuesto con base en las normas del anterior acuerdo. 15 ARTÍCULO
59. PROCEDIMIENTO TRIBUTARIO TERRITORIAL. Los departamentos y municipios aplicarán los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Nacional, para la administración, determinación, discusión, cobro, devoluciones, régimen sancionatorio incluida su imposición, a los impuestos por ellos administrados. Así mismo aplicarán el procedimiento administrativo de cobro a las multas, derechos y demás recursos territoriales.
El monto de las sanciones y el término de la aplicación de los procedimientos anteriores, podrán disminuirse y simplificarse acorde con la naturaleza de sus tributos, y teniendo en cuenta la proporcionalidad de estas respecto del monto de los impuestos. Expediente Nro. 15001-33-33-002-2021-00064-01 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Corpoboyacá Demandados: Municipio de Briceño 12 encuentra previsto en el artículo 817 del Estatuto Tributario Nacional.
La norma en cita expresamente prevé: “Artículo 817. Término de prescripción de la acción de cobro. La acción de cobro de las obligaciones fiscales, prescribe en el término de cinco (5) años, contados a partir de: 1. La fecha de vencimiento del término para declarar, fijado por el Gobierno Nacional, para las declaraciones presentadas oportunamente. 2.
La fecha de presentación de la declaración, en el caso de las presentadas en forma extemporánea. 3. La fecha de presentación de la declaración de corrección, en relación con los mayores valores. 4. La fecha de ejecutoria del respectivo acto administrativo de determinación o discusión.” 43. La anterior disposición contempla distintos escenarios para iniciar la contabilización de dicho plazo, así: i) la fecha de vencimiento del término para declarar, ii) la fecha de presentación de la declaración cuando sea extemporánea, iii) la fecha de presentación de la declaración de corrección por los mayores valores o iv) la fecha de ejecutoria del acto de determinación. 44.
Aplicadas las anteriores premisas, no cabe duda que el término para el ejercicio de la acción de cobro con el que contaba el Municipio de Briceño para la vigencia 2013 partió del vencimiento del término para pagar (30 de abril de 2013), es decir, que el plazo de los 5 años inició a correr el 1 de mayo de 2013 hasta el 1 de mayo de 2018. 45.
Conforme a esto, Corpoboyacá tenía la posibilidad de demandar en reparación directa el daño a que se ha hecho mención por la vigencia en estudio del 2 de mayo de 2018 al 2 de mayo de 2020, conforme a lo normado en el literal i) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA. No obstante, dicho plazo fue suspendido con ocasión de lo dispuesto en el Decreto 564 de 2020 del 16 de marzo al 30 de junio de 2020 como consecuencia de la pandemia derivada del Covid-19. 46.
Entonces, hasta el día 15 de marzo de 2020 (día anterior al inicio de la suspensión) habían transcurrido 1 año, 10 meses y 11 días, restando 1 mes y 19 días. Reanudados los términos el 1 de julio de 2020 y sumado el plazo restante, el término de presentación oportuna de la demanda se extendió hasta el 20 de agosto de 2020. 47. Así las cosas, como la demanda se radicó el 29 de abril de 202116, es claro que se hizo cuando ya había ocurrido el fenómeno de la caducidad.
Esto es así, por cuanto la solicitud de conciliación radicada por la entidad demandada ante la Procuraduría General 16 Según se lee en el acta de reparto que se encuentra en el expediente digital en el índice 8 SAMAI, primera instancia. Expediente Nro. 15001-33-33-002-2021-00064-01 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Corpoboyacá Demandados: Municipio de Briceño 13 de la Nación para agotar el requisito de la conciliación prejudicial se presentó el 2 de marzo de 2021, es decir, en fecha posterior al vencimiento del plazo de los 2 años, lo que significa que no tuvo el efecto de suspender el término de presentación oportuna de la demanda. 48.
El siguiente cuadro resulta ilustrativo de lo dicho: 49. Como se anunció, dado que se configuró el fenómeno de la caducidad respecto de la vigencia 2013, la demanda en relación con las vigencias restantes correspondientes a los años 1987 a 2012, anteriores a la analizada, también están cobijadas por esa figura. 50. Constatado entonces que la demanda se radicó cuando ya había operado la caducidad en las aludidas vigencias, resta entonces descender a analizar lo correspondiente a la última de las vigencias prescritas, esto es, el año 2014. 51.
Pues bien, para ese año se encontraba vigente el Acuerdo 025 del 28 de noviembre de 201317, en el que se estableció como fecha límite de pago sin recargo la 1 al tenor de lo dispuesto en la citada norma, el Consejo Superior de la Judicatura expidió el Acuerdo PCSJA20-11567 del 5 de junio de 2020, “Por medio del cual se adoptan medidas para el levantamiento de los términos judiciales y se dictan otras disposiciones por motivos de salubridad pública y fuerza mayor”, en el cual se prorrogó la suspensión de términos judiciales en el territorio nacional desde el desde el 9 de junio hasta el 30 de junio de 2020 inclusive, y, además, el levantamiento de la suspensión de los términos judiciales y administrativos en todo el país a partir del 1°de julio de 2020. 17 al tenor de lo dispuesto en la citada norma, el Consejo Superior de la Judicatura expidió el Acuerdo PCSJA20-11567 del 5 de junio de 2020, “Por medio del cual se adoptan medidas para el levantamiento de los términos judiciales y se dictan otras disposiciones por motivos de salubridad pública y fuerza mayor”, en el cual se prorrogó la suspensión de términos judiciales en el territorio nacional desde el desde el 9 de junio hasta el 30 de junio de 2020 inclusive, y, además, Fecha de vencimiento del término del artículo 877 del Estatuto Tributario 1 de mayo de 2018 Fecha de iniciación del término de presentación oportuna 2 de mayo de 2018 Fecha de suspensión por Covid-191 16 de marzo de 2020 Tiempo transcurrido 1 año, 10 meses y 11 días Tiempo restante 1 meses y 19 días Fecha finalización de la suspensión de términos por Covid-19 30 de junio de 2020 Fecha de reanudación de términos judiciales 1 de julio de 2020 Fecha de vencimiento del término de presentación oportuna después de suspensión por Covid-19 20 de agosto de 2020 Fecha de presentación de la petición para el agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial ante el Ministerio Público 2 de marzo de 2021 Fecha de expedición de la constancia de agotamiento del requisito de procedibilidad emitida por el Ministerio Público 14 de abril de 2021 Fecha de presentación de la demanda 29de abril de 2021 Expediente Nro. 15001-33-33-002-2021-00064-01 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Corpoboyacá Demandados: Municipio de Briceño 14 fecha indicada en la respectiva factura, lo que es indicativo que la entidad acogió el modelo de recaudo a través del sistema de facturación18. 52.
Sin embargo, al expediente no fueron allegadas facturas del tributo para ese año, sino que el Municipio para el cobro de esa y otras vigencias expidió facturas en el año 2019, por lo que la Sala no tiene certeza de la fecha fijada por la autoridad tributaria territorial sobre el límite de pago que tenían los contribuyentes del impuesto predial unificado y complementarios del año 2014 y con ello poder establecer la aplicabilidad de uno de los supuestos del artículo 817 del Estatuto Tributario, para contar el inicio del término de prescripción de la acción de cobro y consecuentemente de los 2 años para demandar en reparación directa. 53.
No obstante, el artículo 176 del mencionado acuerdo estableció un calendario tributario respecto de este impuesto en los siguientes términos: el levantamiento de la suspensión de los términos judiciales y administrativos en todo el país a partir del 1°de julio de 2020. 18 “Por medio del cual se adopta el estatuto Rentas municipal de Briceño, la normatividad sustantiva tributaria, el procedimiento tributario y el régimen sancionatorio tributario para el Municipio de Briceño del Departamento de Boyacá” Expediente Nro. 15001-33-33-002-2021-00064-01 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Corpoboyacá Demandados: Municipio de Briceño 15 54.
Así las cosas, se tiene que la demanda formulada respecto a esa anualidad fue oportuna, debido a que: (i) el plazo para pagar el impuesto sin descuento venció el último día del mes de mayo de 2014, (ii) los cinco años establecidos en el artículo 817 del Estatuto Tributario corrieron del 1 de junio de 2014 al 1 de junio de 2019, (iii) los 2 años para demandar en reparación directa transcurrieron del 2 de junio de 2019 al 2 de junio de 2021, (iv) dicho plazo se vio suspendido del 16 de marzo al 30 de junio de 2020 como consecuencia de la pandemia derivada del Covid-19, (v) hasta el día 15 de marzo de 2020 (día anterior al inicio de la suspensión) habían transcurrido 8 meses y 13 días, restando 15 meses y 17 días.
Reanudados los términos el 1 de julio de 2020 y sumado el plazo restante, el término de presentación oportuna de la demanda se extendió hasta el 19 de octubre de 2021, (vi) sin embargo, con ocasión de la presentación de la solicitud de conciliación prejudicial y la constancia de agotamiento de ese trámite ese término fue nuevamente suspendido del 2 de marzo de 2021 al 14 de abril de 2021, (vii) con esa nueva suspensión el plazo se extendió hasta el 2 de diciembre de 2021 y (viiii) la demanda se radicó el 29 de abril de 2021, es decir, dentro del plazo legal correspondiente. 55.
Verificada entonces la oportunidad de la demanda respecto de lo reclamado por la vigencia 2014, corresponde a la Sala pasar a resolver los reparos de la alzada. 3.6. Consideraciones generales de la responsabilidad extracontractual del Estado 56. El artículo 90 de la Constitución Política de 1991 consagra lo referente a la responsabilidad del Estado indicando que la administración “responderá por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas”, es decir, que desde la perspectiva constitucional se previó una fórmula general de responsabilidad, por acción u omisión de las entidades del Estado. 57.
De la norma constitucional en cita se puede concluir que para imputar responsabilidad a la administración pública es necesario verificar la existencia de un daño antijurídico, es decir, aquél que la persona no estaba en obligación de soportar, así como efectuar un juicio de imputación a fin de determinar si fáctica y jurídicamente es atribuible a la entidad demanda el daño que se endilga, o si por el contrario, se configura una causal de exoneración de responsabilidad como la fuerza mayor, caso fortuito, hecho exclusivo de la víctima y/o hecho exclusivo y determinante de un tercero, así como la concurrencia de culpas en la producción del daño.19 19 En sentencia del 10 de agosto de 2023, la Sección Cuarta de Consejo de Estado sobre este aspecto señaló: “3- Como lo ha precisado esta Corporación, existen dos modelos del recaudo de los tributos, uno es el de la declaración Expediente Nro. 15001-33-33-002-2021-00064-01 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Corpoboyacá Demandados: Municipio de Briceño 16 58.
La jurisprudencia ha reconocido de manera pacífica y uniforme dos regímenes de imputación de la responsabilidad, uno subjetivo y uno objetivo. En el régimen subjetivo de responsabilidad como sistema clásico de imputación impera la tesis de la culpa, la falta o falla del servicio, a través de la cual se pretende indemnizar los perjuicios causados por el incumplimiento de las obligaciones a cargo del Estado, o lo que es lo mismo, consiste en la causación de un daño por una persona de derecho público que no ha actuado como debía hacerlo. 59.
Respecto del régimen objetivo de responsabilidad o sin culpa, se aplica de forma residual a la falla del servicio y puede darse en dos supuestos, bien por haberse causado por el rompimiento de la carga pública de igualdad, teoría recopilada en la tesis del daño especial, o por un riesgo excepcional que se configura cuando la administración expone a un riesgo mayor a sus administrados, esto es bajo una óptica objetiva de responsabilidad. 3.7.
Caso concreto 3.7.1. El daño 60. En línea con lo anteriormente expuestos, el daño y su acreditación constituyen el primer elemento que se debe observar en el análisis de la existencia de la responsabilidad extracontractual del Estado, el cual debe tener la connotación de antijurídico, lo que significa que además de recaer sobre un derecho o interés legítimo amparado por el ordenamiento jurídico, su lesión o menoscabo no encuentre un sustento justificativo válido, y por tanto la persona no tiene el deber jurídico de soportarlo.
En términos de la jurisprudencia especializada, “El primer elemento de la responsabilidad que debe ser analizado por la Sala es el daño alegado por el demandante, lo cual exige verificar la configuración de los elementos que lo estructuran, es decir, que sea cierto20, actual21, real22, determinado o determinable23 y protegido jurídicamente24.
Si bien el daño privada por parte del obligado tributario y el otro es el que opera cuando la administración emite el acto de liquidación. En el municipio de Santiago de Cali para el periodo objeto de análisis, el impuesto predial se causaba el 1.º de enero de cada año y para su cobro se adoptó el sistema de facturación, con lo cual el sujeto pasivo no debía autodeclarar, sino que le correspondía a la autoridad tributaria liquidar el impuesto y establecer las fechas para su pago.” Expediente nro. 76001-23-33-000-2018-00748-01 (27561). 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.
Subsección C Sentencia de 22 de octubre de 2012. Consejero Ponente Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Rad. No. 52001-23-31-000-2000-00240- 01(24070). 21 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 10 de abril del 2010, rad. 18878, reiterada por la sentencia del 1º de febrero de 2012, rad. 20505, M.P. Olga Mélida Valle de De la Hoz. 22 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 10 de abril del 2010, rad. 18878, reiterada por la sentencia del 1º de febrero de 2012, rad. 20505, M.P. Olga Mélida Valle de De la Hoz. 23 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 10 de agosto del 2001, rad. 12555, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. 24 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 3 de febrero del 2010, rad. 18425, M.P. Ruth Stella Correa Palacio; sentencia del 19 de mayo del 2005, rad. 2001-01541 AG, M.P. María Elena Giraldo Gómez.
Expediente Nro. 15001-33-33-002-2021-00064-01 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Corpoboyacá Demandados: Municipio de Briceño 17 es el presupuesto del juicio de responsabilidad, el derecho o el interés legítimo es el presupuesto de la existencia del daño, ya que la configuración de este depende de la lesión a una posición jurídica tutelada por el ordenamiento jurídico; en otras palabras, el daño es al juicio de responsabilidad lo que el derecho subjetivo o interés legítimo es al daño.” 25. 61.
En síntesis, para que un daño sea indemnizable debe estar debidamente acreditado en sus elementos estructurales, esto es: “i) que el daño es antijurídico, es decir, que la persona no tiene el deber jurídico de soportarlo; ii) que se lesiona un derecho, bien o interés protegido por el ordenamiento legal y, iii) que el daño es cierto y determinado, pues “no puede ser eventual, hipotético, fundado en suposiciones o conjeturas”.26 62.
Recapitulando, en el presente asunto Corpoboyacá pretende que se declare administrativa y patrimonialmente responsable al Municipio de Briceño por el daño que dice le causó la declaratoria de prescripción de la acción de cobro del impuesto predial y con éste de la sobretasa ambiental a su favor correspondiente a la vigencia 2014, respecto de la que el municipio declaró la prescripción en el año 2019.
La parte recurrente, cuestiona el fallo de primera instancia bajo la consideración de que en su calidad de “tenedor por cuenta ajena” realizó las transferencias que le correspondían a Corpoboyacá, argumento que entiende la Sala está dirigido a desvirtuar en el presente caso la existencia del daño que encontró probado el a quo. 63. Pues bien, revisado el expediente, se observa que el Municipio de Briceño expidió los siguientes actos administrativos declarando la prescripción del impuesto predial unificado y complementario para la vigencia 2014, así: Nro.
Predio – Código Catastral Acto administrativo de prescripción del impuesto predial Valor impuesto Intereses 1 00000004005000 0 Resolución nro. (008-06/sep/2019) $ 32.785 $ 60.750 2 010000030007000 Resolución nro. (011-22/ago/2019) $ 117.852 $ 180.949 3 00000008005700 Resolución nro. (13-06/sep/2019) $ 316.422 $ 489.807 4 000000100051000 Resolución nro.
(014 – 13/sep/2019) $ 78.752 $ 122.254 5 000000140001000 Resolución nro. (015-18/sep/2019) $ 21.970 $ 34.203 6 000000040139000 Resolución nro. (016-20/sep/2019) $ 48.408 $ 75.434 7 000000050090000 Resolución nro. (17-23/sep/2019) $ 122.992 $ 191.932 8 000000040038000 Resolución nro. (018-24/sep/2019) $ 59.832 $ 93.413 9 00000009012000 Resolución nro.
(18-11/oct/2019) $ 11.877 $ 5.607 25 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 2 de junio del 2005, rad. 1999-02382 AG, M.P. María Elena Giraldo Gómez. 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 1 de junio de 2017, expediente 07001-23-31-000-2004-00175-01(34707). Consejero Ponente: Ramiro de Jesús Pazos Guerrero.
Expediente Nro. 15001-33-33-002-2021-00064-01 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Corpoboyacá Demandados: Municipio de Briceño 18 10 000000030103000 Resolución nro. (019-24/sep/2019) $ 13.064 $ 20.396 11 000000090121000 Resolución nro. (19-11/oct/2019) $ 26.842 $ 12.673 12 00000003018400 Resolución nro. (020-24/sep/2019) $ 58.378 $ 91.143 13 00000090124000 Resolución nro.
(020-11/oct/2019) $ 249.101 $ 117.605 14 000000090079000 Resolución nro. (021-27/sep/2019) $ 222.213 $ 347.425 15 000000100007000 Resolución nro. (021-27/sep/2019) $ 37.151 $ 58.085 16 000000110056000 Resolución nro. (022-27/sep/2019) $ 45.534 $ 71.191 17 000000010043000 Resolución nro. (023-4/oct/2019) $ 31.831 $ 49.931 18 000000130077000 Resolución nro.
(028-29/oct/2019) $ 48.730 $ 77.293 19 000000130179000 Resolución nro. (029-30/oct/2019) $ 30.926 $ 49.098 64. Para verificar si esas determinaciones tienen la entidad de causar un daño antijurídico a Corpoboyacá, parte la Sala de indicar que el artículo 317 de la Constitución Política estableció la posibilidad legal de establecer en favor de las entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables un porcentaje de los gravámenes que establezcan los municipios sobre la propiedad inmueble en sus jurisdicciones27. 65.
En desarrollo de este precepto constitucional, el legislador a través del artículo 44 de la Ley 99 de 1993, estableció lo siguiente: “Artículo 44º.- Porcentaje Ambiental de los Gravámenes a la Propiedad Inmueble. Establécese, en desarrollo de lo dispuesto por el inciso 2o. del artículo 317 de la Constitución Nacional, y con destino a la protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, un porcentaje sobre el total del recaudo por concepto de impuesto predial, que no podrá ser inferior al 15% ni superior al 25.9%.
El porcentaje de los aportes de cada municipio o distrito con cargo al recaudo del impuesto predial será fijado anualmente por el respectivo Concejo a iniciativa del alcalde municipal. Los municipios y distritos podrán optar en lugar de lo establecido en el inciso anterior por establecer, con destino al medio ambiente, una sobretasa que no podrá ser inferior al 1.5 por mil, ni superior al 2.5 por mil sobre el avalúo de los bienes que sirven de base para liquidar el impuesto predial.
Los municipios y distritos podrán conservar las sobretasas actualmente vigentes, siempre y cuando éstas no excedan el 25.9% de los recaudos por concepto de impuesto predial. Dichos recursos se ejecutarán conforme a los planes ambientales regionales y municipales, de conformidad con las reglas establecidas por la presente Ley. Los recursos que transferirán los municipios y distritos a las Corporaciones Autónomas Regionales por concepto de dichos porcentajes ambientales y en los términos de que trata el numeral 1o. del artículo 46, deberán ser pagados a éstas por trimestres, a medida que la entidad territorial efectúe el recaudo y, excepcionalmente, por anualidades antes del 30 de marzo de cada año subsiguiente al período de recaudación. Las Corporaciones Autónomas Regionales destinarán los recursos de que trata el presente artículo a la ejecución de programas y proyectos de protección o restauración 27 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias del 13 de agosto de 2008, Exp. 16.516 MP.
Enrique Gil Botero y sentencia del 6 de junio de 2012 dictada por esta Subsección dentro del expediente No. 24.633, M.P. Hernán Andrade Rincón, reiterada en sentencia del 24 de octubre de 2017, expediente No 32.985B, entre otras. Expediente Nro. 15001-33-33-002-2021-00064-01 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Corpoboyacá Demandados: Municipio de Briceño 19 del medio ambiente y los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción. Para la ejecución de las inversiones que afecten estos recursos se seguirán las reglas especiales sobre planificación ambiental que la presente ley establece.
Parágrafo 1º.- Los municipios y distritos que adeudaren a las Corporaciones Autónomas Regionales de su jurisdicción, participaciones destinadas a protección ambiental con cargo al impuesto predial, que se hayan causado entre el 4 de julio de 1991 y la vigencia de la presente Ley, deberán liquidarlas y pagarlas en un término de 6 meses contados a partir de la vigencia de la presente Ley, según el monto de la sobretasa existente en el respectivo municipio o distrito al 4 de julio de 1991.
Parágrafo 2°. El cincuenta por ciento (50%) del producto correspondiente al recaudo del porcentaje o de la sobretasa del impuesto predial y de otros gravámenes sobre la propiedad inmueble, se destinará a la gestión ambiental dentro del perímetro urbano del municipio, distrito, o área metropolitana donde haya sido recaudado el impuesto, cuando la población respectiva, dentro del área urbana, fuere superior a un millón de habitantes, exceptuando el megaproyecto del río Bogotá. Estos recursos se destinarán exclusivamente a inversión.” 66.
A su vez, la anterior disposición fue reglamentada en el Decreto 1339 de 1994 compilado en el Decreto 1076 de 2015, el cual, sobre.las transferencias a las Corporaciones Autónomas Regionales, en lo pertinente, dispone: (i) el deber de los concejos municipales y distritales de destinar anualmente a favor de las Corporaciones Autónomas Regionales de su jurisdicción el porcentaje ambiental del impuesto predial establecido en el artículo 44 de la Ley 99 de 1993 y (ii) para ello se podrán usar 2 formas, a saber: (a) “Como sobretasa que no podrá ser inferior al 1.5 por mil ni superior al 2.5 por mil sobre el avalúo de los bienes que sirven de base para liquidar el impuesto predial y, como tal, cobrada a cada responsable del mismo, discriminada en los respectivos documentos de pago” y (b) “Como porcentaje del total del recaudo por concepto del impuesto predial, que no podrá ser inferior al 15% ni superior al 25.9% de tal recaudo.”28. 67.
De conformidad con las normas expuestas, es claro que existen dos sistemas alternativos de transferencia de recursos a las corporaciones autónomas regionales, siendo estos: (i) la sobretasa (con una tarifa entre el 1.5 por mil y el 2.5 por mil) sobre el avalúo de los bienes que sirven de base para liquidar el impuesto predial, y (ii) el porcentaje del total del recaudo por concepto del impuesto predial (porcentaje ambiental, que no podrá ser inferior al 15% ni superior al 25.9%). 28 ARTÍCULO 317.
Solo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble. Lo anterior no obsta para que otras entidades impongan contribución de valorización. La ley destinará un porcentaje de estos tributos, que no podrá exceder del promedio de las sobretasas existentes, a las entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción. La ley regulará los impuestos que decreten los municipios y distritos a su favor, previa aprobación de los concejos, por el uso de inmuebles en actividades relativas al cannabis de uso para adultos.
Estos impuestos tendrán como destinación los sistemas de salud y educación, y el sector agricultura. Expediente Nro. 15001-33-33-002-2021-00064-01 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Corpoboyacá Demandados: Municipio de Briceño 20 68. En lo concerniente a estos métodos de determinación de la tarifa, los artículos segundo y tercero del mencionado decreto, compilados en los artículos 2.2.9.1.1.2 y 2.2.9.1.1.3. del Decreto 1076 de 2015, prescriben: “ARTÍCULO 2.2.9.1.1.2.
Sobretasa. En el evento de optar el respectivo Consejo municipal o distrital por el establecimiento de una sobretasa a favor de las Corporaciones Autónomas Regionales o de Desarrollo Sostenible, los recaudos correspondientes efectuados por los tesoreros municipales y distritales se mantendrán en cuenta separada y los saldos respectivos serán girados trimestralmente a tales Corporaciones, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la terminación de cada período.
Los tesoros distritales y municipales no podrán otorgar paz y salvos a quienes no hayan cancelado la totalidad del impuesto predial y la sobretasa. Los intereses que se causen por mora en el pago del impuesto predial se causarán en el mismo porcentaje por la mora en el pago de la sobretasa y serán transferidos a las Corporaciones, en los mismos términos y períodos señalados anteriormente.
ARTÍCULO 2. 2.9.1.1.3. Porcentaje del total del recaudo. En el caso de optar el respectivo Consejo municipal o distrital por el establecimiento de un porcentaje del total del recaudo por concepto del impuesto predial, deberán destinar entre el 15% y el 25,9% de éste para las Corporaciones con jurisdicción en su territorio. En este evento, los municipios y distritos a través de sus respectivos tesoreros o del funcionario que haga sus veces, deberán, al finalizar cada trimestre, totalizar los recaudos efectuados en el período por concepto de impuesto predial y girar el porcentaje establecido a la Corporación respectiva, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la terminación de cada trimestre.
PARÁGRAFO. De manera excepcional, previo concepto del Ministerio del Medio Ambiente y teniendo en cuenta condiciones especiales de los municipios, calificadas por el CONPES, los municipios podrán realizar los giros a las Corporaciones del porcentaje a que se refiere el presente artículo anualmente, a más tardar el 30 de marzo del año siguiente a la respectiva vigencia fiscal.” 69.
En el caso sub examine se encuentra que el Municipio de Briceño a través del Acuerdo nro. 025 del 28 de noviembre de 201329, “Por medio del cual se adopta el estatuto Rentas municipal de Briceño, la normatividad sustantiva tributaria, el procedimiento tributario y el régimen sancionatorio tributario para el Municipio de Briceño del Departamento de Boyacá”, vigente para la vigencia objeto de estudio, dispuso: “ARTÍCULO
24. PORCENTAJE CON DESTINO A LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL. Adóptese una sobretasa al avalúo catastral con destino a la Corporación Autónoma Regional Corpoboyaca, en desarrollo del artículo 44 de la Ley 99 de 1993, modificado por el artículo 10 de decreto 141 de 2011 quedando así: el municipio optará, una sobretasa que no será de 1.5 por mil, sobre el avalúo de los bienes que sirven de base para liquidar el impuesto predial.
PARÁGRAFO 1 - Los recursos que transferirán el municipio a las Corporaciones Autónomas Regionales por concepto de dichos sobre tasa ambientales y en los términos de que trata el numeral 1 del artículo 46 de la Ley 99 de 1993 (dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la terminación de cada periodo), deberán ser pagados a estas por trimestres, a medida que la entidad territorial efectúe el recaudo y, 29 Artículo 1 del Decreto 1339 de 1994, compilado en el artículo 2.2.9.1.1.1 del Decreto 1076 de 2015.
Expediente Nro. 15001-33-33-002-2021-00064-01 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Corpoboyacá Demandados: Municipio de Briceño 21 excepcionalmente, por anualidades antes del 30 de marzo de cada año subsiguiente al período de recaudación.” (Subraya y negrillas de la Sala) 70. Como se advierte de la norma antes transcrita, en dicho acto administrativo se dispuso fijar a favor de Corpoboyacá una sobretasa.
No obstante, de la lectura literal de la norma en cita se evidencia que en ella el Concejo del Municipio de Briceño no estableció la tarifa, púes expresamente dijo que “no será de 1.5 por mil, sobre el avalúo de los bienes que sirven de base para liquidar el impuesto predial”, pero no estableció cual sí sería dentro del rango definido por el Decreto 1339 de 1994, esto es, no inferior al 1.5 por mil y ni superior a 2.5 por mil. 71.
Pese a la indeterminación advertida, el anterior panorama deja en evidencia que Corpoboyacá es titular del derecho a recibir del municipio demandado la transferencia derivada de la sobretasa ambiental en el porcentaje que debió fijar el Concejo Municipal de Briceño. Sin embargo, dicha prerrogativa se vio frustrada como consecuencia de la decisión adoptada en los actos administrativos mencionados en el párrafo 57 de esta providencia respecto de la vigencia 2014, habida cuenta que la declaratoria de prescripción de la acción de cobro respecto del impuesto predial unificado y complementarios implica en los términos naturales del derecho de obligaciones, la imposibilidad de reclamar al contribuyente, incluso de manera forzosa, el pago de la obligación tributaria, es decir, se extingue el derecho de cobro y la competencia de la autoridad para ejecutarla. 72.
En otras palabras, la declaratoria de prescripción de la acción de cobro del impuesto respecto de los predios indicados en las precitadas resoluciones implica la disminución de la base del porcentaje total del recaudo por concepto de ese tributo sobre el cual se calcula la tarifa de la sobretasa que correspondía a la autoridad ambiental demandante por la vigencia 2024, supuesto que configura el daño antijurídico reclamado, en la medida que son recursos que no ingresaron ni ingresaran al presupuesto de Corpoboyacá como lo ordenó el artículo 317 Constitucional y el marco legal estudiado. 73.
En este sentido la Sección Cuarta del Consejo de Estado en providencia del 2 de marzo 2017, afirmó que “el porcentaje o la sobretasa ambiental está inescindiblemente relacionada con el impuesto predial. Luego, si el impuesto predial no puede ser cobrado por efectos de la prescripción, esta situación afecta, de contera, el porcentaje o la sobretasa ambiental, que también debe entenderse prescrito junto con los intereses moratorios que se hayan causado por ese concepto.”30. 30 Adicionado y modificado por los Acuerdos 014 y 015 del 24 de noviembre de 2014, respectivamente.
Expediente Nro. 15001-33-33-002-2021-00064-01 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Corpoboyacá Demandados: Municipio de Briceño 22 74. Sobre la existencia de un daño antijurídico indemnizable en casos como el que ahora ocupa la atención de la Sala este Tribunal ha considerado que “se presenta un daño determinable y no eventual, ni hipotético, en razón que el mismo se halla acreditado a partir de los recursos que no fueron ingresados al patrimonio de la autoridad ambiental, por decisión de la administración municipal en declarar la prescripción de la acción de cobro del impuesto predial y con ello la pérdida del porcentaje de la tasa ambiental.”31. 75.
Bajo estas premisas, coincide la Sala con la decisión de primera instancia en cuanto a la demostración del daño antijurídico. 3.7.2. El juicio de imputación 76. En el caso que nos ocupa, una vez acreditada la existencia de un daño antijurídico, es necesario determinar si dicho daño es atribuible fáctica y jurídicamente al municipio recurrente o si, por el contrario, se configura una causal eximente de responsabilidad o una concurrencia de culpas en su producción. 77.
La providencia recurrida atribuyó la causación del daño antijurídico bajo el título de imputación de la falla del servicio, que alude a la violación del contenido obligacional a cargo del Estado, esto es, supone un incumplimiento reprochable susceptible de ser reparado cuando se compruebe que dicho incumplimiento causó un perjuicio. Así, para que exista la falla del servicio se debe comprobar, por parte de quién pretende el resarcimiento de un daño, que la administración incumplió o cumplió de manera defectuosa sus obligaciones, por ello, la determinación de la antijuridicidad del daño, en el evento de la falla del servicio, depende de acreditar que la conducta de la Administración fue inadecuada.
Si se comprueba que el daño causado a un particular fue producto de un incumplimiento o cumplimiento defectuoso del contenido obligacional a cargo de una persona pública, la antijuridicidad del daño surgirá de dicha conducta, o lo que es lo mismo, de una falla del servicio. 78. Por ello, para determinar si en un caso en concreto se presentó o no una falla en el servicio, debe precisarse: i) el alcance de la obligación legal incumplida o cumplida de manera defectuosa; ii) en qué forma debió haber cumplido el Estado su obligación; y iii) si se establecen los dos supuestos anteriores, el incumplimiento del contenido obligacional podrá considerarse como la causa del daño cuya reparación se pretende. 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 2 de marzo de 2017, expediente nro. 05001 23 31 000 2005 06567 01 (20537).
Consejero Ponente: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Expediente Nro. 15001-33-33-002-2021-00064-01 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Corpoboyacá Demandados: Municipio de Briceño 23 79. La falla de la administración, para que pueda considerarse verdaderamente como causa del perjuicio y comprometa su responsabilidad, no puede ser entonces cualquier tipo de falta, pues, debe ser de tal magnitud que, dependiendo de las circunstancias en concreto, la conducta de la administración pueda considerarse como “anormalmente deficiente”32. 80.
Pues bien, retomando el recuento normativo realizado a lo largo de esta providencia rememora la Sala que el artículo 317 de la Constitución Política establece que del gravamen a la propiedad inmueble que establezcan los municipios se destinará un porcentaje a las autoridades ambientales encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables.
Dicho porcentaje, según lo dispone el artículo 44 de la Ley 99 de 1993, sería el definido por los concejos municipales o distritales anualmente, dentro del rango definido en la ley. 81. Conforme a estas normas, no cabe duda de que el Municipio de Briceño, en calidad de sujeto activo del impuesto predial unificado en su jurisdicción, estaba en la obligación de recaudar y transferir a Corpoboyacá el mencionado porcentaje o el valor de la sobretasa, en los términos del Decreto 1339 de 1994 (compilado en el Decreto 1076 de 2015) y dentro de los plazos allí señalados.
El artículo 44 de la Ley 99 de 1993 y el artículo 2° del Decreto reglamentario 1339 de 1994, definieron con carácter perentorio e impositivo, la obligación legal de los tesoreros municipales y distritales de proceder al pago trimestral de la tasa ambiental que le corresponde a la Corporación Autónoma Regional y, cuyo obligado es el municipio que recauda y percibe el correspondiente valor, a través del impuesto predial. 82.
Se trata entonces de una obligación constitucional y legalmente impuesta a los municipios que debe ser cumplida de manera diligente y oportuna, pues esos recursos habilitan el cumplimiento de la misionalidad de las autoridades ambientales, en este caso, de Corpoboyacá33. 83. Ahora, este Tribunal, con fundamento en lo definido por el Consejo de Estado, ha caracterizado esa relación entre los municipios o distritos y las Corporaciones Autónomas Regionales en el marco de las transferencias por concepto de porcentaje o sobretasa ambiental como de coordinación, pero reconociendo el carácter imperativo del cobro del tributo y de la transferencia a la autoridad ambiental.
En providencia del 28 de abril de 2023, la Sala de Decisión nro. 5 consideró: 32 Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión nro. 5, sentencia del 28 de abril de 2023, expediente nro. 15001 33 33 008 2021 00066 01. Magistrada Ponente: Beatriz Teresa Galvis Bustos. 33 Ibidem. Expediente Nro. 15001-33-33-002-2021-00064-01 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Corpoboyacá Demandados: Municipio de Briceño 24 “79.
En ese orden de ideas, la Ley 99 de 1993 en su artículo 44 y artículo 2° del Decreto reglamentario 1339 de 1994, disponen con perentoriedad, la obligación legal de proceder al pago trimestral de la tasa ambiental que le corresponde a la Corporación Autónoma Regional y, cuyo obligado es el municipio que recauda y percibe el correspondiente valor, a través del impuesto predial. 80.
De lo aquí indicado, la Sala puede concluir que entre el ente territorial, para este caso el municipio de Chíquiza y la autoridad ambiental, Corporación Autónoma Regional de Boyacá, subsiste una relación de coordinación respecto a los rubros de sobretasa ambiental; pues el primero, asume como un simple recaudador (no es dueño de la sobretasa ambiental) al momento de cobrar el impuesto predial y le surge la obligación de trasferir los valores a la CAR, para que esta los destine a la protección del medio ambiente. 81.
Sobre el particular el Consejo de Estado, explicó el papel desempeñado por los entes territoriales respecto al porcentaje ambiental, al respecto refirió: “En esta relación jurídica entre entidades públicas, las corporaciones autónomas son titulares de un derecho derivado de la ley a percibir unos recursos públicos y, a su turno, los municipios tienen a su cargo la obligación correlativa de realizar la transferencia. Analizado el deber legal impuesto a los municipios, puede afirmarse que el contenido prestacional de la obligación consiste en desarrollar la actividad administrativa indispensable para hacer llegar los recursos recaudados a su destino, esto es, una obligación de hacer o de realizar una conducta.
( ) La relación entre las corporaciones autónomas y los municipios o distritos se caracteriza por la colaboración entre estos organismos públicos, la cual consiste en la obligación de transferencia a cargo de la entidad territorial y el derecho de las corporaciones autónomas regionales a percibir sus ingresos patrimoniales, con el fin último de atender la protección del medio ambiente.
(…) De lo expuesto es entonces claro que se está en presencia de una "transferencia" que los municipios hacen a las corporaciones autónomas regionales, y no de un tributo u obligación fiscal a su cargo, y que por lo mismo estos recursos no les pertenecen, sino que son ingresos propios de las corporaciones autónomas regionales, sobre los cuales las entidades territoriales son meros recaudadores.
Utilizando el lenguaje del derecho civil para efectos de aclarar el concepto, se puede afirmar que estas rentas son de "propiedad" de las corporaciones, por lo que frente a ellos los municipios son "tenedores por cuenta ajena" y por lo mismo no existe, ni puede existir un "ánimo de señor y dueño" de estas entidades territoriales sobre los recursos cuyas características se analizan.
En palabras del derecho administrativo se tiene entonces que estos recursos tienen origen en un impuesto cuyos sujetos pasivos son los propietarios o poseedores de los inmuebles, los sujetos activos son las corporaciones autónomas regionales quienes deben incluirlas en su presupuesto de ingresos, mientras que los municipios son recaudadores del mismo, de manera que no pueden presupuestarlos como ingresos municipales, sino como transferencias”. –Resaltado por la Sala – 82.
Esto quiere decir que, en virtud del principio de Coordinación, los entes territoriales quedan obligados a realizar toda “actividad administrativa indispensable” para recaudar y trasferir los recursos públicos (tasa ambiental), a favor de las autoridades ambientales para que el sujeto activo de la participación7 la invierta en la protección del medio ambiente.”.34 34 En sentencia del 29 de enero de 2025 se afirmó: “Así las cosas, siendo que el porcentaje ambiental es patrimonio y renta de las corporaciones, Corpoboyacá, en un actuar diligente, «dentro de las facultades que le asisten ( ) entre ellas las de velar y gestionar los recursos que corresponden a sus ingresos»30, como lo citó la misma corporación en oficio 170-001913 del 2 de marzo de 2020 dirigido al municipio demandado, tenía la obligación de conocer cuál era el porcentaje ambiental a transferirse anualmente por el Municipio de Santa Rosa de Viterbo, así como la transferencia incompleta del porcentaje ambiental determinada en cada vigencia que se reclama, a partir de los bienes sujetos al impuesto predial del municipio, previa verificación de las transferencias recibidas desde el municipio.”.
Expediente Expediente Nro. 15001-33-33-002-2021-00064-01 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Corpoboyacá Demandados: Municipio de Briceño 25 84. Definido entonces que el Municipio de Briceño tenía una obligación de transferencia de la tarifa de la sobretasa ambiental para el año 2014 a favor de Corpoboyacá, establecida por el mismo ente en el Acuerdo 025 de 2013, corresponde entonces verificar si la declaratoria de prescripción del impuesto predial unificado y complementarios adoptada por medio de unas resoluciones respecto de predios de su jurisdicción puede ser calificada como una falla del servicio, en este caso, como lo consideró el a quo, derivada de la omisión en las gestiones de recaudo y transferencia que tenía asignadas. 85.
Para responder a ese planteamiento parte la Sala de precisar que la motivación expuesta por la Tesorería del Municipio de Briceño para resolver la prescripción de la acción de cobro en los actos administrativos respecto de la vigencia 2014 estuvo sustentada exclusivamente en la omisión del ejercicio de cobro dentro de la oportunidad legal establecida en el artículo 817 del Estatuto Tributario, es decir, dentro de los 5 años siguientes a la exigibilidad de la obligación. Esto previa solicitud del propietario del inmueble como sujeto pasivo del tributo. 86.
A modo ilustrativo, en la Resolución nro. (011-22/ago/2019) de 2019 se consideró: 87. Siendo esto así, para la Sala la administración municipal dejó transcurrir el tiempo sin realizar alguna actuación dirigida a lograr el cobro del impuesto predial o por lo menos no dio cuenta de ello en la motivación de sus actos administrativos, ni allegó prueba de las mismas a este proceso, a efectos de demostrar una actuación diligente en la actividad de recaudo y el cumplimiento de la obligación de transferencia a favor de Corpoboyacá. Incluso, se destaca que ni siquiera fue expedida la factura de cobro que expresamente se mencionó en el artículo 19 del Acuerdo 025 del 28 de noviembre de 2013, sino que, de acuerdo con lo probado, las facturas de determinación del tributo se expidieron para las vigencias de 1987 a 2014 hasta el año 2019. 15238 33 33 001 2022 00268 02.
Magistrada Ponente: Laura Patricia Alba Calixto. Expediente Nro. 15001-33-33-002-2021-00064-01 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Corpoboyacá Demandados: Municipio de Briceño 26 88. A lo dicho se agrega que el municipio contaba con la posibilidad de ejercer su poder coactivo para el cobro del impuesto predial en los términos del artículo 98 del CPACA para forzar a los contribuyentes al pago del impuesto, pero no demostró su ejercicio.
En ese sentido, no resulta razonable o admisible para esta Sala de Decisión que la administración municipal espere pasivamente la decisión de quienes están obligados a cancelar el impuesto y la sobretasa, pues dichos recursos están constitucionalmente destinados a lograr un cometido superior como lo es la conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, premisa que demanda de ellos la máxima diligencia en el desarrollo de esa tarea de recaudo y transferencia. 89.
En tal orden, como lo consideró el juzgador de instancia, no son de recibo los argumentos dirigidos a exculpar su omisión imputando a su vez una conducta negligente a Corpoboyacá por no realizar requerimientos advirtiendo la prescripción, puesto que en el marco de la relación de coordinación que estableció el legislador en el manejo de las sobretasas y el porcentaje ambiental, cada una de las entidades relacionadas tiene sus propias responsabilidades, y en este caso la del municipio es recaudar y transferir, las cuales estando claramente definidas por la ley, no pueden trasladarse injustificadamente a la autoridad ambiental, a quien también por disposición constitucional y legal le corresponde ejecutar tareas propias de la protección del medio ambiente, según el plan de desarrollo de cada ente territorial. 90.
Además, si bien es cierto la declaratoria de prescripción de la acción de cobro del impuesto resulta ser una actuación jurídicamente respaldada por el Estatuto Tributario, lo cierto es que ello no desvirtúa la conducta omisiva que se reprocha al municipio demandado en la gestión tributaria a su cargo y consecuentemente en el recaudo y transferencia de la sobretasa a favor de Corpoboyacá, cuando contaba con un amplio plazo para materializar el recaudo y realizar la transferencia correspondiente.
Pero, como se dijo, no demostró el desarrollo de gestiones con ese propósito, afectando los intereses jurídicos de la demandante al privarla de esos ingresos, según lo dispone el artículo 46 de la Ley 99 de 199335. 91. Corolario de lo expuesto, la omisión del municipio demandado de realizar actuaciones dirigidas al efectivo recaudo del impuesto predial de los predios objeto de prescripción por la vigencia 2014 ubicados en su jurisdicción, en criterio de esta Sala acredita la falla del servicio en el cumplimiento de sus obligaciones de recaudo y transferencia de la sobretasa ambiental a favor de Corpoboyacá, por cuanto con su 35 Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión nro. 5, sentencia del 28 de abril de 2023, expediente nro. 15001 33 33 008 2021 00066 01.
Magistrada Ponente: Beatriz Teresa Galvis Bustos. Expediente Nro. 15001-33-33-002-2021-00064-01 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Corpoboyacá Demandados: Municipio de Briceño 27 conducta dejó prescribir la acción de cobro del tributo y dejó a la autoridad ambiental sin herramientas jurídicas para recuperar esos valores, tal como lo dispuso en los actos administrativos aquí analizados. 92.
Confirmada entonces la falla del servicio, se impone concluir la prosperidad del juicio de responsabilidad propuesto por la parte demandante como fue resuelto en la sentencia apelada, lo que impone abordar lo relacionado con la liquidación de perjuicios habida cuenta que se declarará de oficio la prosperidad de la excepción de caducidad. 3.7.3.
Liquidación de perjuicios 93. La parte demandante solicitó se ordene el pago de “los valores de OCHOCIENTOS CATORCE MIL NOVENTA Y CINCO PESOS ($814.095) por concepto de sobretasa ambiental e intereses en el pago de la sobretasa ambiental y el valor de TRES MILLONES SEISCIENTOS SETENTA Y DOS MIL DOCIENTOS TREINTA Y DOS PESOS ($3.672.232) por concepto del Porcentaje Ambiental e intereses en el pago del Porcentaje Ambiental, para un total de CUATRO MILLONES CUATROCIENTOS OCHENTA Y SEIS MIL TRESCIENTOS VEINTISIETE PESOS ($4.486.327).”.
Además, pidió el reconocimiento de intereses moratorios previstos en el artículo 5 del Decreto 1339 de 1994, a partir del 16 de enero de 2020. 94. El a quo a efectos de la liquidación de la condena tuvo en consideración los años 1995 a 2014. Sin embargo, como consecuencia de la caducidad del medio de control respecto a las vigencias anteriores a 2014, la liquidación deberá comprender únicamente el calculo correspondiente a ese último año. 95.
Ahora, en la sentencia de primera instancia se afirmó que “el Municipio de Briceño optó por fijar una sobretasa ambiental en las vigencias 1995, 1996, 1997, 1998, 1999, 2000, 2001, 2002, 2003, 2004, 2005, 2006, 2007, 2008, 2009 y 2014, el cual corresponde al uno punto cinco por mil (1.5% x 1.000) del avalúo del inmueble con el cual se liquida el impuesto predial unificado que el municipio debía recaudar”.
Así mismo, según se ha explicado en esta providencia, por mandato el artículo 44 de la Ley 99 de 1993, el porcentaje de los aportes de cada municipio o distrito con cargo al recaudo del impuesto predial será fijado anualmente por el respectivo Concejo a iniciativa del alcalde municipal, tomando en consideración los parámetros indicados en esa misma norma. 96.
No obstante, en el caso bajo análisis, según la versión oficial del Acuerdo 025 del 28 de noviembre de 2013 del Concejo Municipal de Briceño, que fue aportada por el mismo municipio en memorial visto en el índice 40 de la plataforma SAMAI, no permite Expediente Nro. 15001-33-33-002-2021-00064-01 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Corpoboyacá Demandados: Municipio de Briceño 28 evidenciar la fijación de la tarifa de la sobretasa tal como lo dispone el artículo 44 de la Ley 99 de 1993 entre el rango de 1.5 por mil y 2.5 por mil, pues expresamente se dijo “que no será de 1.5 por mil sobre el avalúo de los bienes que sirven de base para liquidar el impuesto predial”.
La siguiente imagen demuestra lo dicho: 97. En ese orden, como tal indicación está contenida en el acto administrativo plenamente aplicable para la época, no puede la Sala realizar inferencias o razonamientos sobre la voluntad de la corporación pública emisora en relación la tarifa con la que pretendía se liquidara la tarifa de la sobretasa, de tal suerte que lo que se tiene demostrado es que para el año 2014 no existía una tarifa para efectos de la liquidación de la sobretasa como estaba ordenado. 98.
Aunado a ello, se observa que el artículo 2.2.9.1.1.2 del Decreto 1076 de 2015, en cuanto a la sobretasa ambiental además de reiterar el rango fijado por el legislador entre el 1.5 por mil y el 2.5 por mil, ordenó que el documento de pago discriminara el respectivo cobro, es decir, que permitiera evidenciar de manera expresa lo cobrado al contribuyente por ese concepto.
Sin embargo, aquellas facturas del año 2019 aportadas con la contestación de la demanda, expedidas por la Tesorería del Municipio de Briceño, si bien incorporaron una casilla denominada “SOBRETASA”, pese a que el acuerdo acogió esta modalidad de determinar lo que correspondía transferir a la autoridad ambiental, al parecer lo que hizo fue liquidar un porcentaje, ya que en la casilla de sobretasa no estableció ningún valor, tal como lo muestra a modo ilustrativo una de las facturas incorporada como prueba al expediente, veamos: Expediente Nro. 15001-33-33-002-2021-00064-01 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Corpoboyacá Demandados: Municipio de Briceño 29 99.
El anterior panorama conlleva a la Sala a dubitar sobre la información contenida en dichas facturas, especialmente de extraer de allí los parámetros que con fundamento en el marco normativo aplicable le permitan realizar establecer la tarida de la tasa y la consecuente condena en concreto, pues se reitera, el acuerdo no la fijó y las facturas no la liquidaron. 100.
En tal escenario, resulta forzoso condenar en abstracto la reparación del daño antijurídico imputable al Municipio de Briceño, en los términos del artículo 193 del CPACA. 101. Para ello, la Sala impartirá los lineamientos que deberán tenerse en cuenta para establecer la cuantía de la condena: 1. El incidente deberá ser promovido por la parte actora en los términos del artículo 192 del CPACA. 2.
En los términos de los artículos 44 de la Ley 99 de 1993 y 2.2.9.1.1.1 y 2.2.9.1.1.2 del Decreto 1076 de 2015, dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de la presente sentencia, el Municipio de Briceño – Concejo Municipal deberán informar al Juzgado Segundo Administrativo de Tunja la tarifa que corresponde aplicar para la liquidación de la sobretasa ambiental para la vigencia 2014. 3.
Una vez se obtenga la anterior información, la liquidación del valor de la sobretasa ambiental dejada de transferir a Corpoboyacá para la vigencia 2014 y Expediente Nro. 15001-33-33-002-2021-00064-01 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Corpoboyacá Demandados: Municipio de Briceño 30 sus intereses moratorios deberán ser liquidados con fundamento en las resoluciones que declararon la prescripción de la acción de cobro del impuesto predial de la vigencia 2014 que se encuentra incorporadas al expediente.
También deberán tenerse en cuenta los valores que, por ese mismo concepto, a la fecha de la liquidación se hayan transferido a Corpoboyacá, con el propósito de que sean deducidos, si hay lugar a ello. 4. Los intereses causados por la mora en el pago del impuesto predial se causarán en el mismo porcentaje por la mora en el pago de la sobretasa y serán transferidos a Corpoboyacá, en los mismos términos y períodos señalados anteriormente, como lo ordena inciso final del artículo 2.2.9.1.1.2. y el artículo 2.2.9.1.1.5 del Decreto 1076 de 2015. 102.
La Sala en esta oportunidad se aparta de lo considerado por la Sala de Decisión nro. 5 en la sentencia del 28 de abril de 2023, dictada en el expediente nro. 15001 33 33 008 2021 00066 0136, en cuanto negó el reconocimiento de intereses moratorios del no pago de la sobretasa ambiental, por cuanto existen disposiciones normativas expresas que establecen su causación, esto es, los artículos 2.2.9.1.1.2 y 2.2.9.1.1.5 del Decreto 1076 de 2015, que son del siguiente tenor: “ARTÍCULO 2.2.9.1.1.2.
Sobretasa. (…) Los intereses que se causen por mora en el pago del impuesto predial se causarán en el mismo porcentaje por la mora en el pago de la sobretasa y serán transferidos a las Corporaciones, en los mismos términos y períodos señalados anteriormente.
ARTÍCULO 2. 2.9.1.1.5. Intereses moratorias. A partir del 30 de junio de 1994, la no transferencia oportuna de la sobretasa o del porcentaje ambiental en cualesquiera de sus modalidades, por parte de los municipios y distritos a través de sus tesoreros o quienes hagan sus veces, causa a favor de las Corporaciones Autónomas Regionales o de Desarrollo Sostenible los intereses moratorias establecidos en el Código Civil.” 103.
Tal conclusión encuentra respaldo en lo considerado por la Sección Primera del Consejo de Estado, en decisión del 12 de junio de 2025, en la que se explicó: “En otras palabras, es claro para la Sala que no resulta aplicable el aforismo conforme al cual lo accesorio sigue la suerte de lo principal, pues los intereses moratorios liquidados no comparten ni la misma naturaleza jurídica ni el mismo sustento normativo que la transferencia de la sobretasa ambiental.
Esta última corresponde a un tributo creado por la ley, con una destinación específica, mientras que los intereses constituyen una consecuencia legal autónoma derivada del incumplimiento, cuya exigibilidad requiere una valoración independiente. 36 En sentencia del 24 de junio de 2018, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, se afirmó: “3.1- Respecto al patrimonio y rentas de las Corporaciones Autónomas Regionales, el artículo 46 de la Ley 99 señala que está constituido por las sumas que, por concepto de porcentaje ambiental del impuesto predial, les transferirán los municipios y distritos.
En este sentido se pronunció la Corte Constitucional frente al artículo 44 de la misma ley, señalando que «el porcentaje no «pertenece» al Municipio, sino que es el Municipio quien lo recauda y lo transfiere, siendo parte «de las rentas de las Corporaciones autónomas regionales» como lo dice el título VII de la Ley 99 de 1993, en el encabezamiento respectivo» (C-013 de 1994).”.
Expediente 08001 23 33 000 2018 01048 01. Expediente Nro. 15001-33-33-002-2021-00064-01 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Corpoboyacá Demandados: Municipio de Briceño 31 En efecto, como se vio obligación de transferir el porcentaje ambiental previsto en el artículo 44 de la Ley 99 de 199316 y desarrollado en el artículo 2.2.9.1.1.3 del Decreto 1076 de 201517, configura un deber de hacer, en el que el municipio actúa como recaudador y no como deudor directo de una suma dineraria, de modo que esos dineros no ingresan a su patrimonio.
Por el contrario, los intereses causados por el incumplimiento de dicho traslado oportuno de esos dineros a la autoridad ambiental, según el artículo 2.2.9.1.1.5 ibidem18, constituyen una obligación de dar, de carácter sancionatorio e indemnizatorio, derivada del retardo en el cumplimiento del mencionado deber legal que sí impactan el presupuesto de los entes territoriales.
En ese sentido, resulta evidente que los intereses moratorios no constituyen una obligación accesoria de la sobretasa ambiental, sino una obligación autónoma derivada del incumplimiento de un deber legal específico, con fundamento y efectos jurídicos propios. En suma, resulta claro que la autoridad demandada estaba facultada para dar mérito ejecutivo a los intereses moratorios causados por la transferencia extemporánea de la sobretasa ambiental y en consecuencia a cobrarlos en un proceso coactivo, razón por la cual el cargo no está llamado a prosperar.”37 104.
En esa misma providencia se hizo alusión a lo decidido por la Sección Cuarta en la sentencia del 24 de junio de 2021 dictada en el expediente nro. 08001 23 33 000 2018 01048 01, en la que sobre este aspecto se afirmó: “4- Respecto a la causación de intereses moratorios, el Decreto Único Reglamentario 1076 de 2015 (Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible), el cual, compiló el Decreto 1339 de 1994 (reglamentario del porcentaje del impuesto predial a favor de las Corporaciones Autónomas Regionales) reguló el término dentro del cual, los municipios y distritos deben transferir a la corporación respectiva el porcentaje ambiental.
En este sentido, el artículo 2.2.9.1.1.3 señala que «los municipios y distritos a través de sus respectivos tesoreros o del funcionario que haga sus veces, deberán, al finalizar cada trimestre, totalizar los recaudos efectuados en el período por concepto de impuesto predial y girar el porcentaje establecido a la Corporación respectiva, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la terminación de cada trimestre».
La transferencia extemporánea del porcentaje ambiental a partir de los 10 días hábiles siguientes a cada trimestre por parte de los municipios o distritos causa a favor de las Corporaciones Autónomas Regionales los intereses moratorios establecidos en el Código Civil, de conformidad con el artículo 2.2.9.1.1.5 del DUR 1076 de 2015. Con lo dicho, la obligación legal de transferir el porcentaje ambiental se encuentra a cargo del municipio y, ante la transferencia tardía del mismo, el Decreto Reglamentario 1076 de 2015 prevé a cargo del municipio la causación de intereses de mora a favor de las Corporaciones.
Por lo anterior, no le asiste razón al demandado al afirmar la inexistencia de la obligación porque ha cumplido con todas las transferencias a la CAR como simple recaudador y no propietario de las mismas, pues ello no lo exime de cumplir con la obligación del pago de intereses moratorios por la transferencia extemporánea del porcentaje ambiental.
No prospera el cargo de la apelación.”38 37 En esta oportunidad se afirmó “107. Ahora bien, la parte actora reclamó el valor de $14.561.286 por concepto de intereses moratorios derivados de la sobretasa ambiental, sin embargo, la Sala no accederá a tal pretensión en la medida que la sobretasa ambiental no tiene como fin causar unos rendimientos financieros, pues su inversión obedece a una destinación especifica como lo es la protección del medio ambiente.
Además, la Sala efectuó la indexación de las sumas no percibidas con el fin que no perdieran poder adquisitivo, por lo que no es posible computar intereses e indexación por el mismo periodo.”. 38 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 12 de junio de 2025, expediente nro. 08001 23 33 000 2017 01047 01.
Consejero Ponente: Oswaldo Giraldo López. Expediente Nro. 15001-33-33-002-2021-00064-01 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Corpoboyacá Demandados: Municipio de Briceño 32 105. En lo que sí se coincide es en que no es procedente disponer la indexación de valores y a su vez el reconocimiento de intereses moratorios, pues ambas figuras buscan compensar la pérdida del poder adquisitivo del dinero39, razón por la cual se optará por estos últimos ante la existencia de disposición normativa expresa que ordena su reconocimiento y no por la actualización. 3.7.4.
Conclusión 106. En síntesis de lo expuesto, la Sala modificará la sentencia apelada en los términos descritos en esta providencia, toda vez que; (i) se demostró la caducidad del medio de control de reparación directa respecto de las vigencias 1987 a 2013, (ii) respecto de la vigencia 2014 no operó el fenómeno de la caducidad, (iii) está probado que el Municipio de Briceño es patrimonial y extracontractualmente responsable a título de falla del servicio de los perjuicios causados a la demandante, como consecuencia de la omisión en que incurrió en el recaudo y transferencia del impuesto predial unificado y complementarios y la sobretasa ambiental y sus intereses frente a unos predios de su jurisdicción, que conllevó a que tuviera que declarar la prescripción de la acción de cobro para esa vigencia y (iii) no existen elementos de juicio para establecer la tarifa de la sobretasa ambiental de ese año y sus intereses, por lo que se impondrá condena en abstracto en los términos del artículo 193 del CPACA.
IV. COSTAS 4.1. Costas en primera instancia 107. En la primera instancia, el a quo no condenó en costas. Como quiera que dicha decisión no fue objeto de recurso, permanecerá incólume. 4.2. Costas en segunda instancia 108. El artículo 47 de la Ley 2080 de 202140, adicionó el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 y dispuso que, salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. 39 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 24 de junio de 2021, expediente nro. 08001 23 33 000 2018 01048 01 (25280).
Consejero Ponente: Julio Roberto Piza Rodríguez. 40 En sentencia del 2 de mayo de 2019, la Sección Segunda del Consejo de Estado afirmó: “la Sala considera oportuno resaltar que dicho problema jurídico ya fue resuelto por la Sección Segunda del Consejo de Estado, la cual ha sido pacífica en señalar que los conceptos de indexación e intereses moratorios son incompatibles, en razón a que obedecen a la misma causa, que es la devaluación del dinero, por lo que acceder al reconocimiento de ambos constituiría un doble pago.”.
Expediente nro. 23001 23 33 000 2014 00296 01 (3820-18). Expediente Nro. 15001-33-33-002-2021-00064-01 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Corpoboyacá Demandados: Municipio de Briceño 33 109. Aplicado ese precepto legal al caso en estudio, no considera la Sala que la demanda que dio origen al presente proceso se hubiese formulado sin fundamento, razón por la cual se abstendrá de imponer esa condena en esta instancia. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión No. 6 del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: Aceptar el impedimento manifestado por la magistrada Laura Patricia Alba Calixto, para conocer el proceso de la referencia.
SEGUNDO: Declarar la caducidad del medio de control de reparación directa promovido por la Corporación Autónoma Regional de Boyacá – Corpoboyacá en contra del Municipio de Briceño respecto a las vigencias 1987 a 2013, por las razones expuestas en las consideraciones de esta providencia.
TERCERO: MODIFÍQUESE la sentencia de primera instancia proferida el 9 de septiembre de 2024, por el Juzgado Segundo Administrativo de Tunja, la cual quedará así: “PRIMERO: Declarar administrativa y patrimonialmente responsable al Municipio de Briceño, a título de falla del servicio, de los daños materiales causados a la Corporación Autónoma Regional de Boyacá - Corpoboyacá, derivados de la falta de recaudo de la sobretasa ambiental y los intereses moratorio sobre ella causados que se causaron por la mora en el pago del impuesto predial para el año 2014 de inmuebles ubicados en su jurisdicción, al declararse la prescripción de la acción de cobro del impuesto predial unificado y complementario.
SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior, condenar en abstracto al Municipio de Briceño a pagar a la Corporación Autónoma Regional de Boyacá – Corpoboyacá al pago de la sobretasa ambiental y los intereses moratorios causados por no transferir esos recursos en la vigencia 2014, producto de la declaratoria de prescripción de la acción de cobro del impuesto predial unificado y complementario respecto de varios inmuebles de su jurisdicción. Para establecer la cuantía de la condena, se observarán estrictamente las siguientes reglas: 1.
El incidente deberá ser promovido por la parte actora en los términos del artículo 192 del CPACA. 2. En los términos de los artículos 44 de la Ley 99 de 1993 y 2.2.9.1.1.1 y 2.2.9.1.1.2 del Decreto 1076 de 2015, dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de la presente sentencia, el Municipio de Briceño – Concejo Municipal deberán informar al Juzgado Segundo Administrativo de Tunja la tarifa que corresponde aplicar para la liquidación de la sobretasa ambiental para la vigencia 2014.
Expediente Nro. 15001-33-33-002-2021-00064-01 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Corpoboyacá Demandados: Municipio de Briceño 34 3. Una vez se obtenga la anterior información, la liquidación del valor de la sobretasa ambiental dejada de transferir a Corpoboyacá para la vigencia 2014 y sus intereses moratorios deberán ser liquidados con fundamento en las resoluciones que declararon la prescripción de la acción de cobro del impuesto predial de la vigencia 2014 que se encuentra incorporadas al expediente.
También deberán tenerse en cuenta los valores que, por ese mismo concepto, a la fecha de la liquidación se hayan transferido a Corpoboyacá, con el propósito de que sean deducidos, si hay lugar a ello. 4. Los intereses causados por la mora en el pago del impuesto predial se causarán en el mismo porcentaje por la mora en el pago de la sobretasa y serán transferidos a Corpoboyacá, en los mismos términos y períodos señalados anteriormente, como lo ordena inciso final del artículo 2.2.9.1.1.2. y el artículo 2.2.9.1.1.5 del Decreto 1076 de 2015.
TERCERO: Negar las demás pretensiones de la demanda, por lo expuesto en la parte motiva.
CUARTO: Dar cumplimiento a la sentencia en los términos establecidos en los artículos 192 y 195 del CPACA.
QUINTO: Sin condena en costas.
SEXTO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría adelántese las gestiones pertinentes para el archivo del proceso, dejando las constancias y anotaciones de rigor. Si al liquidarse los gastos ordinarios del proceso quedaren remanentes a favor del consignante, desde ahora se ordena la devolución correspondiente.
CUARTO: Sin condena en costas en esta instancia.
QUINTO: Tener como apoderado sustituto de la parte demandante al abogado Anderson Rolando Mendivelso Mejía, identificado con cédula de ciudadanía nro. 7.172.501 y tarjeta profesional 219.900 del C.S. de la J. en los términos y condiciones del memorial de sustitución allegado por la abogada principal de la entidad actora el 11 de septiembre de 2025, que se encuentra en el índice 13 SAMAI, segunda instancia.
SEXTO: En firme esta providencia, por Secretaría devuélvase el expediente al despacho judicial de origen, previas las anotaciones del caso. Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala, en sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase, ANGÉLICA ALEXANDRA SANDOVAL ÁVILA Magistrada LUIS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado Expediente Nro. 15001-33-33-002-2021-00064-01 Medio de control: Reparación Directa Demandante: Corpoboyacá Demandados: Municipio de Briceño 35 Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 de CPACA.