1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Sala Segunda de Decisión Magistrado Ponente: Fernando Alberto Álvarez Beltrán Manizales, veintiséis (26) de junio de dos mil veintiséis (2026). Radicación: 17 001 33 33 000 2019 00258 00 Medio de control Controversia contractual Demandante: Consorcio Ciudadela Orión Demandado: Municipio de Manizales Providencia: Sentencia No. 126 Procede la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, a dictar sentencia de primera instancia dentro del asunto de la referencia. I. Antecedentes: 1.
Declaraciones y condenas. La parte accionante solicita que se hagan las siguientes declaraciones: “PRIMERA: Que se declare que el Consorcio Ciudadela Orión ejecutó unas mayores cantidades de obra a las inicialmente contratadas por valor de DOSCIENTOS NOVENTA Y CUATRO MILLONES NOVENTA Y DOS MIL QUINIENTOS CUARENTA Y SEIS PESOS ($294.092.546) incluido AIU según se determina en el hecho veintisiete.
SEGUNDA: Que se declare que existió un desequilibrio económico contractual para el contratista Consorcio Ciudadela Orión al ejecutar unas mayores cantidades en el ítem acero de refuerzo a un precio inferior al establecido en la Plataforma Cristal y pagado por la administración municipal a otros contratistas, incurriendo en un déficit presupuestal y en un enriquecimiento ilícito en favor de la alcaldía de Manizales por valor de CIENTO CUATRO MILLONES SETECIENTOS NOVENTA Y TRES MIL VEINTINUEVE PESOS ($ 104.793.029).
TERCERA: Que se declare que existió un desequilibrio económico para el contratista Consorcio Ciudadela Orión al ejecutar los ítems, 2 equipo red incendio y medidor de agua a un precio inferior a los establecidos en el mercado de conformidad con los precios pagados por el contratista según las facturas, incurriendo en un déficit presupuestal y en un enriquecimiento ilícito en favor de la alcaldía de Manizales por valor de CINCUENTA Y TRES MILLONES CUATROCIENTOS SESENTA Y OCHO MIL OCHOCIENTOS SETENTA Y DOS PESOS М/СТЕ.
($ 53.468.872). CUARTA: Que se declare responsable al municipio de Manizales de los perjuicios causados al Consorcio Ciudadela Orión y como consecuencia de ello se condene a indemnizarlo por valor de CUATROCIENTOS CINCUENTA Y DOS MILLONES TRESCIENTOS CINCUENTA Y CUATRO MIL CUATROCIENTOS CUARENTA Y SIETE PESOS M/СТЕ. ($ 452.354.447,00).
QUINTO: Que las sumas aquí indicadas se indexen y se actualicen monetariamente de conformidad con las reglas económicas establecidas para ello, al momento de hacer efectiva la decisión. (Artículos 192 y 195 de la ley 1437 de 2011).
SEXTO: Condénese a la entidad demandada a pagar las costas y agencias en derecho que genere el proceso. 2. Hechos. Los hechos de la demanda pueden resumirse en los siguientes: - Que mediante resolución 1993 de 27 de noviembre de 2017 la Secretaría de Obras Públicas y Secretaría de Gobierno del municipio de Manizales ordenaron la apertura del proceso de licitación pública LP-SOP-015-2017 para contratar la construcción de la estación de Policía de la comuna 5 ciudadela norte de Manizales.
Y mediante la resolución 077 de 12 de enero de 2018, adjudicaron el contrato por un valor inicial de $4.236.892.770, incluido AIU, y con plazo de ejecución de cinco meses contados desde el acta de inicio, suscrita el 30 de enero de 2018. - Que durante la ejecución contractual se suscribieron varios “convenios de precios, adiciones y prórrogas”; que el 31 de mayo de 2018 se pactó la adición y prórroga No. 1, ampliando el plazo en 60 días y adicionando el contrato en $620.000.000, por mayores cantidades, e ítems no previstos.
Y adición del 18 de agosto de 2018 por $330.000.000; prorrogando además el contrato hasta el 14 de octubre de 2018, suscribiendo otro convenio de precios el 28 de septiembre de 2018. - Aduce que en la ejecución del contrato se evidenció que existían deficiencias y falencias en los diseños y cantidades de obra; y que el 4 de octubre de 2018 3 el Consorcio Ciudadela Orión presentó requerimiento al interventor del contrato por “déficit presupuestal” en la ejecución del contrato por la suma aproximada de $195.017.731, suscribiéndose otro convenio de precios; solicitando además prórroga de 11 días, siendo negada por parte del municipio de Manizales. - Que el 16 de octubre d 2018 se recibió a satisfacción por parte de la contratante, el Ministerio del Interior, la Policía Nacional y la intervención la obra objeto el contrato en comento. - Que el 13 de febrero de 2019 se suscribió el acta de liquidación bilateral; no obstante, el contratista dejó salvedades expresas, indicando que no renunciaba a reclamar el pago de mayores cantidades de obra, el reajuste del ítem de acero, los mayores costos del equipo de presión contra incendios y del macro medidor, así como el restablecimiento del equilibrio económico del contrato; y relacionó mayores cantidades de obra por valor de $294.092.546. 3.
Normas violadas y concepto de violación. Afirma que el contratista Consorcio Ciudadela Orion durante el proceso de contratación, adjudicación, ejecución y liquidación del contrato se encontró en una situación de desventaja frente a la administración municipal por cuanto se establecieron unos precios que no tuvieron el incremento del IPC para el año 2018 ni los valores unitarios establecidos en la Plataforma Crystal además de no reconocer las mayores cantidades de obra ejecutadas haciendo claridad que las mismas se hicieron de conformidad con las autorizaciones dadas por ésta y por la Interventoría prueba de ello es el recibo a satisfacción de las obras.
Refiere que las mayores cantidades se generaron a partir de los ítems contratados y pactados entre las partes, las cuales eran necesarias para la culminación de las obras y por ende para el cabal cumplimiento del objeto contractual, precisando que estas cantidades se encontraban planeadas pero que no fueron contratadas; motivo por el cual se reclama el pago de las mayores cantidades de obra realmente ejecutadas, este pago tiene sustento legal en lo dispuesto en el parágrafo de la cláusula tercera del contrato de obra pública suscrito entre las partes, así: "En todo caso, el valor final será el que resulte de multiplicar las cantidades de obra realmente ejecutadas por los precios unitarios relacionados en el presente contrato". 4 Hace citas jurisprudenciales relacionadas con la ecuación contractual y mayores cantidades de obra 3.
Contestación de la demanda. El municipio de Manizales contestó la demanda de manera extemporánea como se precisó en la audiencia inicial llevada a cabo el 2 de junio de 2022 (Doc. 037 Exp. Dig. SAMAI). 4. Alegatos de primera instancia. - Municipio de Manizales (Doc. 085 Exp Dig. SAMAI) El municipio de Manizales presentó su escrito de alegatos de conclusión exponiendo que el contrato de obra suscrito entre el ente territorial y el Consorcio Orión es un contrato de obra a precio unitario, por lo que el valor final del contrato será el resultado de multiplicar los precios unitarios por las cantidades de obra ejecutadas, exponiendo que es obligación de la entidad pública pagar las cantidades de obra realmente ejecutadas, autorizadas y recibidas a satisfacción por la entidad pública teniendo en cuenta el valor de los precios unitarios pactados; y que las reclamaciones por mayores cantidades de obra reciben el tratamiento de incumplimiento contractual y no de la figura del desequilibrio de la ecuación contractual.
Afirma que para que haya lugar a un reconocimiento por concepto de mayores cantidades de obra es necesario que cuando los recursos dispuestos para esos fines se hayan agotado, se consigan los faltantes y que, como consecuencia de ello, haya existido una autorización expresa por parte de la entidad pública contratante en la mayor cantidad de obra ejecutada por el contratista, y que así ocurrió en este asunto, con las adiciones suscritas; sosteniendo que no es viable que el contratista guarde silencio al sobrepasar lo estimado inicialmente y decida por cuenta propia ejecutando sin control y autorización previa con conocimiento de que se excede en lo estimado y que, por cuenta de ello, los dineros presupuestados no son suficientes.
Expone el municipio que no se encuentra acreditada la existencia de mayores cantidades, puesto que el contratista en las actas de recibo de obra aceptó que 5 las cantidades de obra eran las que allí se comprendían, sin hacer salvedad alguna, por lo que dicha pretensión debe ser negada; y que el municipio suscribió adiciones y prorrogas tendientes a cumplir con el objeto del contrato, pero con cantidades de obra autorizadas y dentro de los plazos necesarios y que si se realizaron obras por encima del valor adicionado no fueron autorizadas por la interventoría, razón por la cual las mismas en caso de demostrarse, corren por cuenta y riesgo del Consorcio Ciudadela Orión. Sostiene que en los pliegos de condiciones definitivos de la LP-SOP-015-2017 en su numeral 15 de la página 47 se estableció que “Los precios entregados por el proponente serán inmodificables durante el cumplimiento del contrato y no estarán sujetos a variación por ningún motivo.”; y que en proceso de contratación no fue solicitado por los proponentes una fórmula de reajuste y tampoco se recibieron observaciones en cuanto a precios unitarios que pudieran desequilibrar el presupuesto de obra.
Sumado a que, la base de datos de precios unitarios de la plataforma Cristal es una referencia de revisión y control más no una imposición u obligación de adoptarse; y que el contratista ejecutó obras e ítems no previstos que no fueron debidamente pactadas, ni autorizadas; asumiendo el contratista obras que no estaban cubiertas por el contrato.
Sostiene que la perito de la empresa Aliar S.A. manifestó que no hay evidencia de la autorización de la autorización de la ejecución de las mayores cantidades de obra. - Demandante (Doc. 086 Exp Dig. SAMAI) El demandante Consorcio Ciudadela Orión presentó su escrito de alegatos reiterando los argumentos de la demanda, y advirtiendo que en la audiencia inicial se dejó presente que la demanda se contestó de manera extemporánea pero que los anexos de manera oportuna.
Afirma que de las pruebas arrimadas al proceso, esto es, las documentales (actas de comité de obra, oficios, informes, bitácora, planos y memorandos), el testimonio y el peritaje, se demuestra sin lugar a dudas que el municipio de Manizales, autorizó la ejecución de actividades de obra necesarias para el funcionamiento de la Estación de Policía San Cayetano las cuales se encontraban establecidas en los planos iniciales con unas cantidades inferiores 6 a las realmente ejecutadas, según se observa en el expediente digital.
Refiere el municipio que es innegable que se autorizaron actividades de obra que implicaban mayores cantidades, y que con el testimonio del ingeniero Jhon Olivier Sánchez Quiñones, se entiende que la orden del demandado municipio de Manizales y la interventoría fue culminar la obra para que la entrega de la misma, se hiciera sin ningún faltante o actividad por ejecutar, además de señalar, que todas las obras se ejecutaron de acuerdo con los diseños presentados por la Entidad.
Y que del testimonio también se extrae que la razón por la cual en el acta final y de liquidación no se incluyeron todas las cantidades de obra ejecutadas por el contratista, toda vez que el municipio indicó que el acta final y de liquidación no era el medio ni el momento de realizar tal reclamación, además que entre el Demandado, Interventoría y Demandante, coordinaron el ajuste de las cantidades de obra conforme al presupuesto del contrato y sus adiciones, ello con el fin de que el municipio efectuara el giro correspondiente al 10% del valor conforme lo precisado en la cláusula cuarta. 5.
Concepto del Ministerio Público. (Doc. 087Exp. Dig. SAMAI) El Ministerio Público hace un análisis de la demanda, del medio de control de controversias contractuales y se pronuncia frente al equilibrio económico contractual. Considera “que de la revisión de las pruebas documentales aportadas al proceso, se colige que el contrato estatal que suscribieron el Municipio de Manizales y el Consorcio Ciudadela ORIOM, corresponde a un contrato de obra a precios unitarios, modalidad en virtud de la cual, el valor final del contrato es el resultado de multiplicar los precios unitarios por las cantidades de obras expresamente pactadas y ejecutadas.
Debido a la modalidad contractual pactada en el contrato de obra pública No. 1801230091 del 23 de enero de 2018, la entidad contratante solamente está obligada a pagar los ítems contractuales, excluyendo la posibilidad de reconocer aquellos ítems que no fueron expresa y formalmente autorizados por el ente territorial contratante.” Expone que las obligaciones contractuales asumidas por el Municipio se circunscriben al pago de las cantidades de obra realmente ejecutadas, autorizadas y recibidas a satisfacción, con base en el valor de los precios unitarios pactados en el contrato de obra pública, resultantes de la propuesta 7 presentada por el contratista en la licitación pública que le fue adjudicada.
En el proceso, aparece demostrado que el Municipio de Manizales efectuó el pago al consorcio contratista de las obligaciones económicas originadas en la ejecución del contrato de obra pública No. 1801230091 de 2018 no son procedentes; pues las reclamaciones de mayores cantidades de obra no proceden cuando corresponden a actividades que no contaron con la correspondiente autorización de la entidad pública contratante y requerían las modificaciones contractuales y los ajustes presupuestales correspondientes que no fueron formalizados en su debida oportunidad, con mayor razón, si la solicitud de reconocimiento de esas prestaciones se presentó después de la terminación del plazo contractual.
Concluye que deben negarse las pretensiones de la demanda por cuanto se comprobó que el municipio de Manizales pagó las sumas de dinero y cantidades correspondientes a las actas de obra, por el equivalente al valor inicial del contrato, con sus adiciones, cumpliendo de esa forma con sus obligaciones contractuales, además, no se acreditó que el municipio adeudara saldos por concepto de mayores cantidades de obras que hubieren sido debidamente autorizadas.
II. Consideraciones de la Sala 1. Problemas jurídicos a resolver: Corresponde a esta Sala de Decisión en esta instancia, determinar: ¿El Consorcio Ciudadela Orión ejecutó unas mayores cantidades de obra a las inicialmente contratadas por el Municipio de Manizales? - En caso afirmativo, ¿las mayores cantidades de obra ejecutada, eran necesarias para cumplir con el objeto contractual, y fueron o no autorizadas por el Municipio de Manizales o por la interventoría? - ¿Procede el reconocimiento y pago de las mayores cantidades de obra ejecutadas dentro del contrato suscrito entre la Ciudadela Orión y el municipio de Manizales? 2.
Lo que se encuentra probado dentro del asunto. 8 Prueba documental. - Copita del contrato de obra pública número 1801230091 de 15 de octubre del 2018, del cual se extraen lo siguiente: 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 “(…) 33) Que el presente contrato se regirá por las siguientes cláusulas, y en lo no previsto en ellas, por la Ley.
CLÁUSULA PRIMERA - OBJETO: el presente contrato tiene por objeto por parte de EL CONTRATISTA, la ejecución de la: CONSTRUCCIÓN DE LA ESTACIÓN DE POLICÍA DE LA COMUNA 5 CIUDADELA DEL NORTE DEL MUNICIPIO DE MANIZALES. ALCANCE DEL OBJETO: Las obras que deberán cumplir estrictamente las especificaciones técnicas establecidas en la Secretaría de Obras Públicas y demás que imparta el supervisor/interventor y a los precios unitarios que más adelante se detallan, según la propuesta del oferente.
PARÁGRAFO: Se integra al presente contrato y por lo tanto hacen parte del mismo, el pliego de condiciones definitivo y adenda, la propuesta presentada par EL CONTRATISTA y todos los documentos de la etapa precontractual. 22 CLAUSULA QUINTA - CANTIDADES Y PRECIOS: la descripción de las cantidades aproximadas de las obras, unidad de medida y los precios unitarios son las siguientes: (…) CLAUSULA TERCERA: VALOR DEL CONTRATO: Para todos los efectos legales y fiscales el valor del presente contrato se fija en la suma de: CUATRO MIL DOSCIENTOS TREINTA Y SEIS MILLONES OCHOCIENTOS NOVENTA Y DOS MIL SETECIENTOS SETENTA PESOS M/CTE.
($4.236.892.770,00), correspondiente al valor total de la obra incluido AIU.
PARÁGRAFO: En todo caso, el valor final será el que resulte de multiplicar las cantidades de obra realmente ejecutadas par los precios unitarios relacionados en el presente contrato.” - Copia del acta de inicio de 30 de enero de 2018. - Copia del acta número 2 de recibo parcial para contrato de obra pública de 23 de mayo de 2018 de la que se extrae: - Copia del acta de adición y prórroga número 1 del contrato de obra de fecha 31 de mayo de 2018: “CLAUSULA PRIMERA: Prorrogar el plazo de ejecución del Contrato N° 1801230091, en SESENTA (60) DIAS esto es hasta el 30 de agosto de 2018.
CLAUSULA SEGUNDA: Adicionar el valor del contrato N° 180123009, en la suma de SEISCIENTOS VEINTE MILLONES DE PESOS ($ 620.000.000.00) M/CTE. incluido AIU quedando el valor total del contrato en la suma de CUATRO MIL OCHOCIENTOS CINCUENTA Y SEIS MILLONES OCHOCIENTOS NOVENTA Y DOS MIL SETECIENTOS SETENTA PESOS ($ 4.856.892.770.00) incluido AIU.
Los cuáles serán cancelados en las mismas condiciones del contrato inicial, advirtiendo que el valor del contrato será el que resulte de multiplicar las cantidades de obra realmente ejecutadas por los valores unitarios señalados en la cláusula tercera. (…)
PARAGRAFO: Se deja constancia que la prórroga del plazo y la adición en valor obedece a solicitud de EL CONTRATISTA, para lo cual no habrá lugar a reclamaciones, reconocimiento de sobrecostos, ni gastos de administración o similares por tal concepto. 23 CLAUSULA TERCERA: PRESUPUESTO DE LA ADICIÓN: con el valor adiciona o se ejecutarán las siguientes cantidades de obra, en los ítems y sitios que a continuaci6n se señalan: (…) Mayores cantidades e ítems no previstos en presupuesto MINISERIO DEL INTERIOR por valor de $134.357.662 24 25 PARAGRAFO: Se deja constancia que la prórroga del plazo y la adición en valor obedece a solicitud de EL CONTRATISTA, para lo cual no habrá lugar a reclamaciones, reconocimiento de sobrecostos, ni gastos de administraci6n o similares por tal concepto.” - Copia del acta número 3 de recibo parcial para contrato de obra pública de 19 de julio 2018 de la que se extrae: - Copia del documento denominado “Convenio No. 2 de precios para contratos de obra pública”, de 13 de julio de 2018 del que se extrae: 26 - Copia del acta número 4 de recibo parcial para contrato de obra pública de 21 de agosto de 2018 de la que se extrae: - Copia del documento denominado “Convenio No. 3 de precios para contratos de obra pública”, de 22 de agosto de 2018 del que se extrae: 27 - Copia del acta de adición número 2 del contrato de obra de 28 de agosto de 2018: “CLAUSULA PRIMERA: Adicionar el valor del contrato N° 1801230091 en la suma de TRESCIENTOS TREINTA MILLONES DE PESOS ($ 330.000.000.00) M/CTE. incluido AIU quedando el valor total del contrato en la suma de CINCO MIL CIENTO OCHENTA Y SEIS MILLONES OCHOCIENTOS NOVENTA Y DOS MIL SETECIENTOS SETENTA PESOS ($5.186.892.770.00) incluido AIU (…) CLAUSULA SEGUNDA: PRESUPUESTO DE LA ADICION: con el valor adicionado se ejecutarán las siguientes cantidades de obra, en los ítems y sitios que a continuación se señalan: 28 29 30 PARAGRAFO: Se deja constancia que la adici6n en valor obedece a solicitud de EL CONTRATISTA, para lo cual no habrá lugar a reclamaciones, reconocimiento de sobrecostos, ni gastos de administracl6n o similares por tal concepto.” - Copia del acta de prórroga número 2 del contrato de obra de 28 de agosto de 2018: “CLAUSULA PRIMERA - PRORROGA PLAZO DE EJECUCION: Prorrogar el plazo de ejecuci6n del Contrato N° 1801230091, hasta el 14 de octubre de 2018.” - Copia del documento denominado “Convenio No. 4 de precios para contratos de obra pública”, de 28 de septiembre de 2018 del que se extrae: 31 - Copia del acta de recibo final para el contrato de obra pública de 15 de octubre de 2018 del contrato número 1801230091, firmados por contratista y contratante, dejando presente que se cumplió con el mismo, de la cual se extrae: - Copia del documento enviado por la representante legal del Consorcio Orión al Consorcio MMM – Interventoría en el que se indica lo siguiente, y con el que se allega un documento denominado balance acta final proyectada, firmado únicamente por la representante del Consorcio Ciudadela Orión: “Como es de su conocimiento, en el transcurso de la ejecución del 32 contrato se evidenciaron falencias tanto en los diseños del proyecto como en el presupuesto de las obras contratadas, que condujeron tanto a mayores cantidades de obra como a diseños y obras adicionales no previstos indispensables para cumplir a cabalidad con el objeto contractual; en consecuencia de ello, existe un déficit presupuestal aproximadamente por valor de ciento noventa y cinco millones de pesos ($195.017.731) m/l. para el pago de las actividades ejecutadas necesarias para el cumplimiento del objeto contractual conforme el balance presentado en el comité de obra del jueves 27 de septiembre de 2018.
Por lo anterior expuesto, el Consorcio Ciudadela Orión presenta por este medio un requerimiento formal para el reconocimiento de pago de dichas actividades ejecutadas.” - Copia del memorial enviado por el Consorcio MMM a la Secretaría de obras públicas de Manizales el 4 de octubre de 2018, en el que informa la situación planteada por el contratista que argumenta un déficit de $195.017.731; e indica que el contrato no sea liquidado, y que al momento no cuenta con el soporte necesario. - Copia de la remisión enviada la Secretaría de Obras Públicas y del oficio SOPM- 3117-GIE-2018 de 9 de octubre de 2018 enviado al Consorcio Ciudadela Orión y al Consorcio MMM Interventor en el que solicita anexar la documentación necesaria para analizar la solicitud. - Copia del acta número 3 de recibo parcial para contrato de obra pública de 9 de octubre de 2018 de la que se extrae: - Copia del documento enviado por el Coordinador – Supervisor de Obras Públicas del Consorcio CMM – Interventores al representante legal del Consorcio Ciudadela Orión de fecha 14 de diciembre de 2014 en el que se indica entre otros: “Después de reunión realizada el presente día en la Alcaldía de Manizales, se determinó que toda la documentación referente al proceso de liquidación del contrato 1801230091, debe ser oficializada y realizada a través de la interventoría, por lo anterior, se requiere se entregue de manera formal los documentos adicionales requeridos para dar trámite administrativo al acta final, para revisión, verificación y 33 aprobación de la interventoría y teniendo en cuenta los plazos estipulados por la entidad desde el punto de vista financiero que se vencen el presente día. Si bien es cierto se entregó por parte del consorcio Ciudadela Orión una documentación parcial, mediante oficio CCO-2018-115, es necesario se entregue la siguiente documentación: (…) Respecto de los puntos 1 a 6 de las notas realizadas por el contratista en el acta final, la interventoría se reserva el derecho de verificación de las diferentes actas parciales (1 a 5) y las correcciones si es del caso de cada uno de los puntos tratados, teniendo en cuenta que dichas anotaciones corresponden a una solicitud posterior que ustedes deben adelantar ante el Municipio de Manizales y que serán objeto de un estudio minucioso por parte de la interventoría, de igual forma y para tal propósito se debe entregar de manera formal a través de oficio el acta de mayores y menores que refleja dicha situación” - Copia del documento enviado por el representante legal de Consorcio Ciudadela Orión al Consorcio MMM – Interventoría: El consorcio Ciudadela Orión se permite dar respuesta de manera formal al radicado CMMM-62-18 del 14 de diciembre de 2018, mismo en el que se reconoce la entrega de una documentación parcial mediante oficio CCO-2018-115 y frente al cual deseamos realizar la siguiente precisión: Si bien es cierto el consorcio presentó la documentación de manera parcial a la fecha (14/12/18), esto ocurrió debido a las mismas indicaciones y separación de los paquetes con la información requerida, pues fuimos informados que única y exclusivamente debíamos radicar los documentos o actas correspondientes a los saldos pendientes por ejecutar del valor del contrato, lo anterior dado que el acta de mayores y menores valores con las cantidades definitivas seria analizado por la interventoría en otro momento, quienes a sabiendas de la necesidad de tener esta información realizó la devolución de los mismos.
(…) Teniendo en cuenta que el objetivo de la administración municipal es liquidar el contrato dentro de los cuatro primeros meses contados a partir de la terminación del contrato de obra, es decir, el 18 de febrero de 2019, se realiza la entrega de esta documentación para el análisis pertinente, esto con el fin de generar las anotaciones correspondientes si es del caso en el acta final o de liquidación. (…)” - Copia del documento denominada acta de mayores y menores cantidades de obra de 11 de diciembre de 2018, que contiene el escudo de la alcaldía de Manizales, firmado por el contratista y sin firmas del interventor del que se extrae: 34 - Copia del documento denominado de pre-acta de obra sin firmas. - Copia del acta final y de liquidación de 13 de febrero de 2019, en la que se describen las condiciones del contrato, las condiciones actualizadas, modificaciones de cantidades y condiciones actualizadas de éstas, acta final y de liquidación, y acumulado contractual, firmada por el contratista, interventor, el ordenador de gasto y el secretario de obras públicas: (…) En la parte final del acta en mención se dejan las siguientes consideraciones: “NOTA: En ejercicio de la facultad conferida por el inciso cuarto del artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 de acuerdo con el cual "Los contratistas tendrán derecho a efectuar salvedades a la liquidación por mutuo acuerdo ( ), el CONSORCIO CIUDADELA ORION deja las siguientes salvedades con respecto al acta de liquidación bilateral propuesta por la Alcaldía de Manizales: El contratista hace constar que suscribe la presente el acta de liquidación bilateral sin que ello implique una renuncia de los derechos surgidos de la ejecución del Contrato de Obra Pública No. 1801230001 objeto de la presente acta de liquidación, los cuales han sido reclamados de manera verbal en varias oportunidades y de manera formal mediante las comunicaciones, 35 anotaciones en bitácora, comités de obra y memorandos dirigidas a la interventoría Consorcio MMM.
La reclamación del contratista se basa en siguientes temas construcción de la obra, esto para dar cabal cumplimiento al objeto contractual. La discriminación de estas cantidades se hizo en acta de mayores 1. Ejecución de mayores cantidades de obra a las contratadas inicialmente por la Entidad y las cuales fueron ejecutadas por el contratista menores cantidades de obra ejecutadas finales presentada interventoría el día 11 de diciembre de 2018 (documento adjunto). 2.
Frente los ítems 6.15 ACERO DE REFUERZO DE 60000 PSI 420Mpa (CAISOON, CAPITELES, VIGAS CIMENTACION, VIGAS AREAS, COLUMNAS, PANTALLAS, MUROS EN CONCRETO, COLUMNETAS DE AMARRE, VIGAS CINTA, ALFAJIAS Y DINTELES), 7,9 ACERO DE REFUERZO DE 60000 PSI 420Mpa (CAISSON, CAPITELES, VIGAS CIMENTACION, VIGAS AREAS, COLUMNAS, PANTALLAS, MUROS EN CONCRETO, COLUMNETAS DE AMARRE, VIGAS CINTA, ALFAJIAS Y DINTELES), 22.6 ACERO DE REFUERZO DE 60000 PSI 420Mpa (CAISOON, CAPITELES, VIGAS CIMENTACION, VIGAS AREAS, COLUMNAS, PANTALLAS, MUROS EN CONCRETO, COLUMNETAS DE AMARRE.
VIGAS CINTA ALFAJIAS Y DINTELES), 24.11 ACERO DE REFUERZO DE 60000 PSI 420Mpa (PILOTES, VIGA ZARPA, COLUMNETAS EN CONCRETO, VGAS CINTAS, ALFAJIAS Y MURO EN CONCRETO) 25.5 ACERO DE REFUERZO DE 60000 PSI 420Mpa (CONTRAPISO, ENTREPISO, MUROS Y ALFAJIAS), 26.3 ACERO DE REFUERZO DE 60000 PSI 420Mpa (MURO TANQUE), se indica que se presenta un desequilibrio económico debido a la ejecución de mayores cantidades y/o actividades de obra realizadas a un precio muy por debajo del mercado (fue contratado con precios de materiales y mano de obra del año 2017, y se ejecutó la totalidad de la obra año 2018) estas cantidades sobrepasaron ejecución del 270%, dando como resultado un enriquecimiento ilícito en favor del municipio de Manizales, por la diferencia de precio pagada. 3.Con relación al Rem
8.11. EQUIPO DE PRESION RED CONTRAINCENDIOS COMPLETO LISTADO Y APROBADO CON TABLERO LISTADO UL-FM, PLATO VORTEX, VALVULA DE ALIVIO EN LA CARCASA Y BOMBA JOCKEY, el mismo fue comprado e instalado en el año 2018 (ejecución de contrato), es decir, que los valores pagados por dichos equipos corresponden a los precios del mercado de la presente vigencia, anotando que los valores establecidos en el contrato se encuentran muy por debajo del costo real, siendo entonces que existe desequilibrio económico para el contratista y un enriquecimiento licito en favor del municipio de Manizales, por la diferencia de precio pagada. 4.
En cuanto al Ítem
7.23. MACROMEDIDOR DE 2", el mismo fue comprado e instalado en el año 2018 (ejecución del contrato), es decir, que los valores pagados por dichos equipos corresponden a los precios del mercado de la presente vigencia, anotando que los valores establecidos contrato se encuentran muy por debajo del costo real, siendo entonces que existe un desequilibrio económico para el contratista y un enriquecimiento licito en favor del municipio de Manizales, por la diferencia de precio pagada. 5.
En relación a la red de voz y datos ejecutamos actividades NO Previstas como fueron: CONECTOR JACK RJ45 CAT 6A Blindado con Tapa, Multi toma para 36 Rack de 10 salidas naranjas, Certificado con polo a tierra y Tubo Conduit 3/4 x 3 mts PVC Pavco Curves ¾ Teniendo en cuenta que el proceso de selección inicio en el año 2017 y que tanto la adjudicación como la ejecución del mismo se llevó a cabo en el año 2018, se hace necesario aplicar formula de reajuste e al contrato señalado.
En consecuencia, el CONSORCIO CIUDADELA ORION suscribe el acta de liquidación bilateral, pero se reserva el derecho de insistir en las anteriores reclamaciones ya sea por la vía extrajudicial, judicial o arbitral instancias ante la cual entendido que la suscripción de la presente acta de liquidación bilateral no implica una renuncia a sus derechos.
En virtud de lo expuesto, NO NOS DECLARAMOS A PAZ Y SALVO CON EL MUNICIPIO DE MANIZALES presentarán debidos soportes documentales. CONSIDERACIONES DE LA INTERVENTORIA RESPECTO DE LAS ANOTACIONES DEL, ACTA DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO DE OBRA No. 1801230091 (ESTACION DE POLICIA CIUDADELA DEL NORTE) NOTA: Se deja constancia por parte de la interventoría que a la fecha no se ha recibido de forma oficial, según lo solicitado en oficio CMMM- 62-18 del 14 de diciembre de 2018, el acta de mayores y menores con las cantidades definitivas y adicionales solicitadas por el Consorcio Ciudadela Orion, la salvedad que se presentaron varios balances con valores diferentes y siempre en aumento, toda vez que en balance presentado el 27 de Septiembre, con relación al último conocido, hubo un aumento de aproximadamente el 200% Respecto de los numerales dos al cuatro, la interventoría considera que los desequilibrios económicos mencionados deben ser dirimidos con la entidad contratante ya que la interventoría solo puede conceptuar respecto de la ejecución realizada finalmente Respecto del numeral No. 5 es importante precisar, que si bien es cierto se ejecutó la red de voz y datos por parte del contratista, no se entregaron de forma oportuna y finalmente los análisis unitarios de precios de los ítem referidos para revisión y aprobación final por parte de la interventoría. Finalmente, la interventoría se reserva el derecho de verificar de forma exhaustiva las presuntas cantidades adicionales presentadas, al igual que todas las actas parciales presentadas a la fecha y las correcciones pertinentes de las mismas si es del caso.” - Copia de 192 documentos denominados memorandos internos, dirigidos por el Consorcio Ciudadela Orión al Ingeniero interventor del Consorcio MMM, en las que se solicitan autorizaciones para realizaciones de obras, unas con firmas de autorización y otras sin éstas; suscritas entre el 30 de abril y el 31 de octubre de 2018. - Copia del dictamen pericial rendido por la Perito de Aliar S.A. Astrid Gaona Soler, ingeniera en Transporte y vías del cual se extrae lo siguiente: “(…) Para un completo análisis de las diferencias de cantidades es 37 necesario contar con los diseños entregados por parte del contratante y los planos récord de las obras realmente ejecutadas, esto con el fin de tener datos de las cantidades de los planos iniciales y los planos finales o récord del proyecto, compararlos y determinar las mayores cantidades de obra ejecutadas, no obstante, los planos iniciales y récord no fueron entregados.
Se aclara que al no tener los planos iniciales y finales o récord, no es posible verificar algunos ítems u obras como excavaciones, cimentaciones, espesores de materiales, aceros, espesores de muros, etc. (…) En la documentación aportada, se evidencia un cuadro de cantidades a reclamar por parte del contratista con 47 ítems entre mayores y menores cantidades, lo cual suma un valor total incluyendo el AIU de $294.018.299, tal y como se muestra en la siguiente tabla.
(…) En base a lo anterior se puede concluir que de los $ 294.018.299 reclamados por el demandante, la interventoría verificó y aceptó cantidades de obra por valor de $ 170.809.390, existiendo una diferencia de $ 123.208.909. No obstante, y para efectos del dictamen pericial, no fue posible revisar y verificar las cantidades reclamadas por el demandante, por la falta de planos iniciales, planos finales o récords, así como una visita a campo.
(…) En la propuesta presentada por el CONSORCIO ORION respecto al precio del “Equipo de presión red contraincendios completo listado y aprobado con tablero listado UL-FM, plato vortex, válvula de alivio en la carcasa y bomba jockey”, presentó una oferta del ítem por un valor de $87.610.939 sin incluir AIU, y en la etapa precontractual, es decir, en el proceso de la licitación, el valor del ítem para la ejecución del proyecto era de $88.388.760 sin incluir el AIU; es decir, el contratista ofertó $ 777.821 pesos menos del valor del ítem oficial.
(…) Una vez dicho lo anterior y teniendo en cuenta la propuesta presentada por el CONSORCIO ORION respecto al precio del Acero de refuerzo, es preciso indicar que en la etapa precontractual, es decir, en el proceso de la licitación, el valor del ítem para la ejecución del proyecto era de $3,229 sin incluir el AIU y el Consorcio presentó oferta por un valor de $3,201 sin incluir AIU; es decir, $ 29 pesos menos del valor del ítem oficial; razón por la cual el precio unitario a utilizar para la liquidación de valor ejecutado es el presentado en la oferta.
Ahora bien, en lo referente a las mayores cantidades ejecutadas del ítem de acero y tal como se mencionó en el numeral 1, las mayores cantidades y las obras adicionales debieron ser acordadas por las partes y formalizadas mediante una modificación; lo cual indicaría que esta decisión se tomó unilateralmente por parte del contratista sin 38 la debida aprobación y legalización por parte de la interventoría y la entidad contratante.
(…) Teniendo en cuenta lo anterior, no es posible determinar el reajuste del valor del ítem del acero, ya que como se mencionó anteriormente los valores de los ítems para un contrato pueden varias según las necesidades de la entidad, además el contratista debió tener en cuenta que la mayor parte de la obra se realizaría en el año siguiente a la publicación de la licitación pública, y más aún que en durante el proceso de licitación no se realizó ninguna observación referente a los precios.
En conclusión, no es viable determinar que el ítem acero de refuerzo fue pagado a un precio inferior al establecido en la Plataforma Cristal y reconocido a otros contratistas. Además, la legalidad del precio se encuentra acorde con lo estipulado en los pliegos de condiciones del proceso de contratación y las cláusulas primera, tercera y quinta del contrato de obra.
(…) Se puede concluir que el contratista pago por la compra e instalación del “Equipo de presión red contraincendios completo listado y aprobado con tablero listado UL-FM, plato vortex, válvula de alivio en la carcasa y bomba jockey”, un valor mayor al pactado inicialmente en el contrato firmado, este valor corresponde a $ 31.117.741 costo directo.
Por otro lado, y referente al Macro medidor en la propuesta presentada por el CONSORCIO ORION respecto al precio del “MACROMEDIDOR DE 2”, presentó una oferta del ítem por un valor de $21.806 sin incluir AIU, y en la etapa precontractual, es decir, en el proceso de la licitación, el valor del ítem para la ejecución del proyecto era de $22.000 sin incluir el AIU; es decir, el contratista oferto $ 194 pesos menos del valor del ítem oficial.
(…)” - Copia de la aclaración del dictamen pericial rendido por la Perito de Aliar S.A. Astrid Gaona Soler, de que se extrae: “(…) B. Aclare el perito, sí la anterior solicitud es afirmativa porque no solicitó los planos iniciales, planos finales o récords, de acuerdo con la prerrogativa dispuesta en el numeral 1 del artículo 229 del Código General del Proceso.
La razón detrás de esta omisión radica en que gran parte de las cantidades adicionales reclamadas por el demandante se encuentran respaldadas por un archivo en formato Excel. Sin embargo, es importante destacar que dicho archivo carece de la firma de la interventoría, encargada de validar este tipo de información. En consecuencia, la prueba carece de solidez y credibilidad, lo que hace que no haya sido incluida en la solicitud inicial.
(…) 39 Ahora bien, en el informe semanal de interventoría No 31 la obra física ejecutada era del 97,89% de obra, como se parecía en la siguiente imagen: No se encontró balance de actividades de obra que generaran mayores cantidades. (…) Es esencial reiterar que estos ítems específicos, relacionados con movimientos de tierra, descapote, limpieza y otros similares, solo pudieron ser cuantificados de manera precisa durante el proceso constructivo en el sitio.
En donde los profesionales involucrados tuvieron acceso directo a la topografía, la composición del suelo y otros factores que influyen en este tipo de las actividades. No es factible realizar una validación retrospectiva de estas cantidades basándose únicamente en planos o visitas posteriores a la obra. (…)” Prueba testimonial. Testimonio señor John Oliver Sánchez Quiñones.
Ingeniero - Afirma el testigo que fue ingeniero residente en la obra en del contrato que se estudia, que el contrato se ejecutó con normalidad. - Que el proyecto tenía diferencias en el campo, las cuales se resolvieron con una nueva comisión topográfica; y que luego se presentaron situaciones como la geotecnia, y que el proyecto no consideró que hubiera material de la ladera que debía retirarse para para poder lograr un terreno firme. - Refiere que había varios elementos que faltaban en los planos por lo que se acudió a la alcaldía para definir esos aspectos, y que había entonces cantidades del proyecto que resultaron inferiores en su ejecución. - Que durante la ejecución del proyecto se iban realizando las actas y las cantidades que podían ser menores o superiores; y sostiene que no se tuvo en cuenta que el relleno era uno de tipo antrópico, por lo que debían hacerse otro tipo de labores en el mismo, aclarando que no participó en la etapa precontractual. - Cita que a interventoría autorizó todas las actividades que se ejecutaron en el proyecto, que aprobó las mayores cantidades de obra. - Que se realizó un documento con las mayores cantidades de obra, después de una 40 medición exhaustiva, pero que el mismo tuvo que justarse a los recursos disponibles; entendiendo que esas mayores cantidades de obra debían discutirse en otra instancia, por lo que en la liquidación del contrato no se tuvieron en cuenta las mayores cantidades de obra. - Narra que se aprobaron algunas obras, a sabiendas que no existían los recursos para ello, como el color del pavimento, que se aprobó que fuera a color, pese a que no había los recursos para ello; así como hubo obras que se restringieron, en aras de mantener un balance en el contrato. - Que como el documento final superaba las del valor del contrato, debió ajustarse al valor de éste, como un contrato a precios unitarios, es decir que en las catas se iba pagando por cantidades de obras. - Afirma que la alcaldía recibió algunas actas con mayores cantidades de obra, pero como balance, no como una obra recibida, y eso aspiraba a ser pagado en otras instancias; y que lo normal es que el municipio no autorice las mayores cantidades de obra; iterando que no era conocedor de los documentos precontractuales ni las especificaciones técnicas. - Sostiene que las mayores cantidades de obra fueron adicionadas mediante ítems que fueron pagados, pero que adicional a ellas, se presentaron unas mayores cantidades que no fueron reconocidas por la entidad por no contar con los recursos para ello. - Y que el interventor autorizó todas las obras realizadas, cantidades de obra que hacen parte de esas actividades; aclarando que la interventoría autoriza las actividades, luego se hacen las mediciones de las cantidades, surgiendo allí la discrepancia. Y que si bien el municipio conoció de las mayores cantidades de obra presentadas mediante documento, no las firmó. -refiere que el balance del contrato se presentó en un documento en Excel, pero que éste no fue aprobado por la interventoría, porque no se podía superar el valor del contrato.
Contradicción del dictamen pericial. Perito Astrid Gaona Soler. Ingeniera de Aliar S.A. - Expone la perito la metodología para rendir el informe y las coordenadas del lugar; haciendo un estudio del contrato, el valor de este, y la forma de estudio de las cantidades de obra, consistente en precios unitarios presentados por el oferente; resaltando que las cantidades ejecutadas, se pactarían de común acuerdo. - Da cuenta de la importancia de los planos, los cuáles no se tenían en proceso. - Refiere que hay muchas cantidades solicitadas por movimientos de tierra, ítems de 41 acero, acarreo de material, entre otros.
Y que hay otro formato de cantidades cuyo título es “Formato de cantidades presentado a interventoría”, pero que no cuenta con la firma de las partes. - Señala la falta de documentos necesarios para determinar las mayores cantidades de obra. - Hace énfasis en las funciones del interventor, y que el acta de liquidación debe incluir el cuadro general de liquidación, y los valores y cantidades; de manera que con los datos suministrados por la interventoría, sería suficiente para determinar si hubo mayores cantidades de obras. - Que en el contrato se indica que los valores pagados serán de común acuerdo, y que los precios entregados por el oferente serán inmodificables. - Que el valor del ítem que se tiene en cuenta es el presentado en la oferta, y que las obras y cantidades adicionales debieron realizarse de mutuo acuerdo concluyendo que, dicha decisión se tomó de manera unilateral por parte del contratista sin la debida aprobación y legalización por parte de la entidad contratante. - Que no es posible determinar el ajuste del ítem del acero, y que el contratista debía tener en cuenta que la ejecución se daría al año siguiente de los pliegos, y que no se realizó ninguna observación ninguna en torno a los precios del pliego de condiciones, de manera que no es viable determinar que ese ítem fue pagado a un precio inferior. - Frente al desequilibrio económico relacionado con los equipos de incendio y medidor de agua, advierte que el contratista ofertó $877.821 menso del valor de ítem oficial. - Sostiene que se encontraron soportes de facturas y cuentas de corbo. - En relación con el macro medidor, expone que en la propuesta presentada se ofertó por debajo del ítem oficial; y respecto del macro medidor de 2 pulgadas, el cobro generado por aguas de Manizales, fue por un valor diferente al reclamado por el demandante, y se incluyen otros valores relacionados con la instalación de red e acueducto, los vuales se debieron incluir en el presupuesto oficial o discriminados en el “APU, el cual no se tiene”, concluyendo que el contratista pagó por el macro medidor una suma mayor al pactado inicialmente por la suma de $3.757.178 costo directo. - Expone que no se encontró el balance de obra final en el cual se evidencie el recibo de obra a satisfacción de la interventoría de mayores cantidades de obra. - Afirma que, “respecto a las obras y cantidades relacionadas con los ítems de escapotes, excavaciones y retiro de sobrantes, realizando una revisión y verificación de las cantidades iniciales y finales que se pueden iniciar en los planos, así como en la visita de obra, es necesario reiterar que estos ítems específicos relacionados como 42 movimientos de Tierra, de escapote, limpieza y otros similares, solo pudieron ser cuantificados de manera precisa durante el proceso constructivo en el sitio en donde los profesionales involucrados tuvieron acceso a la topografía, la composición del suelo y otros factores que influyen en este tipo de actividades.
No es factible realizar una validación de retrospectiva de estas cantidades basándose únicamente en planos o visitas posteriores a la obra.” - Sostuvo que el alcance del peritaje no era topográfico, sino determinar si hubo o no mayores cantidades de obra con fundamentos en los documentos; y que las adiciones al contrato corresponden a ítems que no estaban previstos dentro del contrato, incluidos en las adiciones en mención. - Sostiene que, “No está para mí bien decirlo, pero lo que se lee entre líneas, es que el contratista estaba manifestando que los recursos no iban a alcanzar y por ello el supervisor y el interventor le dicen, bueno, con la última adición ejecute lo que se le está diciendo en estos comités. La idea es que la obra quede funcional.
Y si usted ejecuta mayores cantidades, va a ser bajo su responsabilidad, entonces en esa fecha estamos hablando de 31 de agosto, estamos hablando también de la oportunidad de la fecha, de la oportunidad en momento de hacer ese balance y de manifestarlo y no excederse en cantidades”, sin encontrar evidencia que el municipio haya aceptado esas obras adicionales. 2.1.
Del análisis probatorio. Del acervo probatorio se acredita la existencia del contrato de obra pública No. 1801230091, cuyo objeto consistió en la construcción de la Estación de Policía de la Comuna 5 Ciudadela del Norte del Municipio de Manizales, pactado bajo la modalidad de precios unitarios, con un valor inicial de $4.236.892.770, incluido AIU.
El contrato en mención fue objeto de adiciones y prórrogas; una primera adición por $620.000.000 y prórroga hasta el 30 de agosto de 2018; la segunda adición por $330.000.000; y la última prórroga hasta el 14 de octubre de 2018, quedando el valor total contractual en $5.186.892.770. Del contrato de obra de colige que las cantidades de obra debían reconocerse conforme a las realmente ejecutadas, sujetas a los precios unitarios pactados y a la correspondiente aprobación y formalización por las partes; y, en las actas suscritas se dejó constancia expresa de que las prórrogas y adiciones obedecían a solicitud del contratista y que por ellas no habría lugar a reclamaciones, sobrecostos ni gastos 43 de administración o similares.
Se acreditó que antes de finalizar la ejecución y de liquidarse el contrato, el Consorcio Orión presentó unas reclamaciones ante la alcaldía de Manizales por presuntas mayores cantidades de obra, ítems no previstos y desequilibrio económico, mencionando un déficit de $195.017.731 inicialmente; lo cual pretende acreditar en este proceso con balances y documentos elaborados por el propio contratista; pero sin firma de la interventoría y sin aprobación de la entidad contratante.
El acta final y de liquidación bilateral de 13 de febrero de 2019 fue suscrita por el contratista, la interventoría y la entidad, la cual presenta algunas salvedades formuladas por el Consorcio Ciudadela Orión relacionadas con mayores cantidades de obra, diferencias en precios de ítems como acero, equipo de presión contra incendios y macro medidor entre otros.
No obstante, la interventoría manifestó que no había recibido oficialmente el acta de mayores y menores cantidades con las cantidades definitivas y adicionales debidamente soportadas. Del testimonio rendido por el ingeniero residente de la obra, señor John Oliver Sánchez Quiñones se establece que durante la ejecución del contrato se presentaron ajustes técnicos asociados a las condiciones reales del terreno, aspectos topográficos, geotécnicos y de diseño, así como la necesidad de ejecutar algunas actividades no previstas inicialmente; el testigo admitió que los balances de mayores cantidades debieron ajustarse al valor contractual y que no todas las cantidades reclamadas fueron incorporadas en la liquidación, pues su eventual reconocimiento quedó sujeto a discusión posterior; reconociendo además que los documentos relacionados con mayores cantidades fueron recibidos por el ente territorial, como soportes o balances de reclamación, pero no se formalizaron como actas de obra aprobadas para el pago, puesto que el municipio no suscribió el documento de mayores cantidades.
Ahora, el testigo se centró en exponer sobre las condiciones de la obra, dejando claro que no tuvo conocimiento de los planos iniciales, ni de los términos planteados en pliego de condiciones, iterando las dificultades presentadas en la ejecución del contrato y las inconformidades planteadas por el contratista. Del estudio del dictamen pericial rendido por la ingeniera Astrid Gaona Soler y su contradicción se colige que, la propia perito reconoció que no era posible verificar las 44 mayores cantidades de obra reclamadas, ante la ausencia de planos iniciales, planos récord, visita de campo, balance final y recibo a satisfacción por parte de la interventoría; y en la contradicción del dictamen se confirma esa insuficiencia; señalando expresamente que, varios de los ítems reclamados solo podían ser constatados durante la ejecución de la obra y con soportes técnicos completos; de lo que se desprende que, el dictamen pericial resulta insuficiente para determinar las mayores cantidades aducidas por el demandante, pues se funda en documentos unilaterales, incompletos o no aprobados por la entidad y la interventoría. Con el dictamen y la contradicción no se logró acreditar las mayores cantidades, obras adicionales o sobrecostos; y menos aún que éstos hubieran sido acordados, aprobados y formalizados entre las partes.
En particular, respecto del acero de refuerzo, el dictamen descartó que pudiera determinarse un reajuste, pues el precio aplicable era el ofertado por el contratista y no fue objetado oportunamente, y se ofertó por un menor valor que el previsto en los términos de condiciones de la entidad territorial. También se mencionaron diferencias en el equipo contraincendios y el macro medidor; sin embargo, ésta mera afirmación resulta insuficiente para considerarlo por sí sólo como un desequilibrio económico ni enriquecimiento sin causa imputable a la entidad. 3.
De la diferencia entre mayores cantidades de obra y obras adicionales. La Corte Constitucional en Sentencia de Unificación de 16 de junio de 20221 precisó la diferencia entre mayores cantidades de obra y las obras adicionales: “(…) 2. La diferencia entre las mayores cantidades de obra y las obras adicionales a partir de la jurisprudencia del Consejo de Estado 203.
La jurisprudencia del Consejo de Estado ha diferenciado las obras adicionales de las mayores cantidades de obra, en los contratos de obra cuyo valor se pacta por el sistema de precios unitarios. La Sección Tercera, en la Sentencia del 18 de julio de 2002, diferenció dichos conceptos, así: “Para la Sala no es claro si tales obras son realmente obras adicionales o corresponden más bien a mayores cantidades de obra ejecutada, circunstancia que no puede ser desconocida puesto que unas y otras obedecen a hipótesis distintas y, por ende, adquieren implicaciones jurídicas propias.
En efecto, en los contratos de obra suscritos a precios 1 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia de Unificación de 16 de junio de 2022. MP. Dr. Jorge Enrique Ibáñez Najar. Rad. Exp. T-8.165.203. 45 unitarios, la mayor cantidad de obra ejecutada supone que ésta fue contratada pero que su estimativo inicial fue sobrepasado durante la ejecución del contrato, surgiendo así una ‘prolongación de la prestación debida’, sin que ello implique modificación alguna al objeto contractual.
Esta situación justifica que en determinados casos se celebren contratos adicionales, o que, si esto no ocurre, se restablezca la ecuación contractual ya sea al momento de liquidar el contrato, o a través, de la acción judicial correspondiente, a condición, claro está, de que si el contrato fue liquidado por las partes de común acuerdo, el contratista se haya reservado el derecho a reclamar por ello.
En cambio, la realización de obras adicionales supone que éstas no fueron parte del objeto del contrato principal, y por lo tanto implican una variación del mismo; se trata entonces de obras nuevas, distintas de las contratadas, o de ítems no previstos, pero que su ejecución, en determinadas circunstancias resulta necesaria. Por tal razón, si para éstas no se celebra contrato adicional, ni son reconocidas al momento de liquidar el correspondiente contrato, su reclamación resulta procedente en virtud del principio que prohíbe el enriquecimiento sin justa causa, para lo cual debe acudirse a la acción de reparación directa.
En este caso se puede concluir, que el pago que se reclama corresponde realmente a mayores cantidades de obra ejecutada, y no a obras adicionales” (negrita fuera del texto original).[298] 204. Teniendo en cuenta lo anterior, esa misma Sección de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado ha señalado que “no puede confundirse como lo ha sostenido en varias oportunidades la Sala, la adición del contrato a través de la añadidura de obras que no forman parte del objeto contractual inicialmente convenido, de las simples modificaciones a las cantidades de obra ejecutadas en un contrato pactado a precios unitarios las cuales fueron contratadas pero su estimativo inicial sobrepasó los cálculos efectuados inicialmente durante la ejecución del contrato”.[299] 205.
Esto es así porque, según ha explicado el Consejo de Estado, en los contratos de obra que se pactan por el sistema de precios unitarios las partes acuerdan un precio indeterminado, pero determinable. De modo que, la cláusula del valor del contrato “sirve como indicativo de un monto estimado” por las partes, pero “el verdadero valor del contrato se establecerá una vez se concluya su objeto”.[300] 206.
En efecto, recientemente, el Consejo de Estado reiteró que en “el marco de contrato de obra a precios unitarios, el concepto de mayores cantidades de obra se refiere a la ejecución de un ítem pactado en el contrato, pero cuyas cantidades exceden lo previsto en el acuerdo inicial. Por su parte, las obras adicionales son aquellas que no han sido estipuladas en el contrato, esto es ítems adicionales no previstos”.
Además, señaló que “no es necesaria la celebración de modificaciones contractuales en materia de mayores cantidades de obra en contratos a precios unitarios”, porque “este tipo de contratos es a precio determinable y la cláusula de valor es meramente indicativa”,[301] por lo que para ejecutar mayores cantidades obra “no se requiere, ni cabe ‘el contrato adicional’”, sino que “basta la autorización del respectivo interventor o de funcionario que el mismo contrato haya previsto”.[302] Por el contrario, en los casos de obras adicionales, la jurisprudencia del Consejo de Estado, ha sido clara en exigir un contrato 46 adicional “para que se condene a una entidad contratante a pagar a un contratista obras adicionales”.[303] 207.
Con base en lo expuesto, se puede concluir que “es un error celebrar contratos adicionales a los contratos principales celebrados por alguno de los sistemas de precios determinables, para poder ejecutar obras cuyo costo de ejecución sobrepase el estimado inicialmente”. En los casos en los que la ejecución de la obra sobrepasa el valor estimado, no se está adicionando el contrato o modificando el objeto, sino que “se está procediendo conforme a lo previsto, esto es, aplicando el procedimiento de precios unitarios a las cantidades de obra ejecutadas y, por consiguiente, si son más cantidades de obra a las previstas, pues el valor del contrato es mayor”.[304] Ello es así, como consecuencia de lo convenido desde el inicio por las partes a través del sistema de precios unitarios.[305] Al respecto, la Sección Tercera ha señalado: “La mayor cantidad de obra que resulte por encima del estimativo inicial en los contratos de obras celebrados a precios unitarios, no implica, en principio, en forma alguna cambio de objeto ni cambio en su valor, porque en este tipo de contratos sólo podrá hablarse de este último cambio, cuando la modificación se hace en alguno u (sic) algunos de los precios unitarios convenidos.
Sucede en esto algo diferente a lo que se observa en los contratos a precio alzado, en los que la variación en su valor tiene en cuenta el valor global del mismo”.[306] 208. Se colige de lo anterior, que el Consejo de Estado ha diferenciado las obras adicionales de las mayores cantidades de obra, en los contratos de obra que se pactan por el sistema de precios unitarios.
Las primeras se generan cuando se adicionan obras que no forman parte del objeto contractual inicialmente convenido, mientras que las segundas se dan en casos de contratos en los que se pactan precios unitarios y en los que el valor ejecutado de los ítems convenidos sobrepasó los cálculos efectuados inicialmente.[307] (…)” Ahora, en este caso particular se advierte por parte de la Sala de Decisión que, unas fueron las situaciones y solicitudes que motivaron la suscripción de las adiciones al contrato mencionadas; en las cuales se presentan dos argumentos; uno que se requiere de materiales que “hacen parte de los diseños del proyecto pero no están incluidos en los precios unitarios del contrato”; y otra consideración fue que se adiciona por unos materiales y obras que no fueron pactadas, pero que se requieren y fueron solicitadas por el contratista.
De manera que, las obras discutidas como mayores cantidades que fueron resueltas mediante adiciones, no pueden ahora ser objeto de discusión en este asunto; y ya, la discusión que se zanja es de la que se deja constancia en el acta final y liquidación del contrato, donde incluyen “salvedades”, exponiendo que suscribe la liquidación, dejando presente la existencia de varias reclamaciones de tipo verbal y en los comités 47 de obra relacionadas con la ejecución de mayores cantidades de obra a las contratadas inicialmente, aduciendo por una parte desequilibrio económico por realizarse obras a un precio por debajo del mercado; ello frente a los ítems de acero “6.15; 7,9; 22.6; 24.11; 25.5; y 26.3”.
En relación con los ítems 8.11 del equipo de presión red contra incendios e ítem 7.23 de macro medidor, aduce que al ser comprado y pagado en el año 2018, tiempo después de la suscripción del contrato, por lo que los valores del contrato estaban por debajo del costo real; y en relación con en la red de voz y datos, refiere que se ejecutaron actividades no previstas y por cuanto el proceso de selección fue en el año 2017 y el contrato se ejecutó en el año 2018, se generaron unos valores diferentes a los pactados. 4.
Del contrato de obra a precios unitarios. Se encuentra acreditado en este caso que el contrato de obra suscrito entre las partes se pactó bajo la modalidad de precios unitarios; y el Consejo de Estado2 ha precisado en tal sentido, lo siguiente: (…) 2. Diferencia entre los conceptos de “mayores cantidades de obra” y “obras adicionales” y su impacto en la decisión de las reclamaciones económicas asociadas a estos 1) Para resolver el fondo de la presente controversia es necesario reiterar la diferencia existente entre los conceptos de mayores cantidades de obra y obras adicionales;
(i) las primeras ocurren cuando la remuneración del contratista no está acordada como una suma global fija de dinero en el momento de la suscripción del contrato, situación que ocurre generalmente en los contratos a precios unitarios en los que las partes acuerdan el valor de los distintos ítems objeto de la ejecución y el valor total del contrato es determinable mediante la multiplicación de las cantidades de obra ejecutadas por el valor contractualmente establecido, de modo que el precio final de la obra puede ser superior al inicialmente estimado;
(ii) por el contrario, las obras adicionales, con independencia de la forma de remuneración pactada, consisten en obras o trabajos nuevos, que no hicieron parte del contrato debido a que nunca hubo acuerdo sobre su realización, alcance y remuneración, por ende, para poder ser ejecutadas requieren del previo acuerdo solemne de voluntades entre las partes en el cual acepten en forma inequívoca modificar el alcance de lo inicialmente contratado. 2) En esa perspectiva, la ejecución y remuneración de las mayores cantidades de obra en los contratos a precios unitarios no implica modificación del contrato ni variación de su precio, por el contrario, la remuneración del contratista (precio de la obra) es perfectamente determinable con la simple operación aritmética en la cual se multipliquen las cantidades efectivamente ejecutadas por un importe que las partes conocen, han consentido y pactado en el 2 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera – Sub Sección B. Sentencia de 10 de octubre de 2024. MP. Dr. Fredy Ivbarra Martínez. Rad. 17001-23-33-000-2018-00006-02 (67.508). 48 respectivo contrato, por consiguiente, son mayores cantidades de obra las ejecuciones de rubros o labores que hacen parte del contrato, entendidos estos como aquellos respecto de los cuales existe acuerdo escrito sobre su alcance y remuneración en los términos del artículo 41 de la Ley 80 de 1993. 3) Como consecuencia obligada de lo anterior, el simple desfase o diferencia entre las cantidades de obra previstas al momento de la celebración del negocio jurídico -que conduce a que el precio del contrato sea superior al inicialmente estimado- y las finalmente ejecutadas no modifica el contrato siempre que correspondan a obras o trabajos con acuerdo previo respecto de su alcance y remuneración y, consecuencialmente, no constituyen adición ni entrañan una modificación contractual en cuanto a alcance y precio. 4) Por ende, la Sala entiende que se presentan mayores cantidades de obra siempre que (i) el contrato se haya pactado a precios unitarios, en forma tal que no exista duda respecto de que el valor presupuestado al momento de la suscripción del contrato corresponde a un estimado y el precio real se determinará multiplicando el valor total de lo realmente ejecutado por los precios acordados, (ii) exista acuerdo expreso e inequívoco sobre las obras o trabajos reclamados y su valor, esto es, que hagan parte integral del contrato y, (iii) no se altere, modifique o reforme el objeto contractual; en síntesis, son mayores cantidades de obra las que no implican modificación del contrato. 8) En esa perspectiva, la Sala se aparta, con base en las disposiciones legales citadas, de lo expresado por la Corte Constitucional en la sentencia SU-214 de 2022, en relación con los conceptos de adición contractual, mayor cantidad de obra, contrato adicional y, particularmente, respecto de la supuesta necesidad de suscribir contratos adicionales para efectos de la ejecución de mayores cantidades de obra y de la afirmación según la cual estas están sujetas en todos los casos al límite previsto por la ley para la adición de contratos, por las siguientes razones: a) El caso que resolvió la Corte Constitucional en la referida sentencia no tenía relación con una reclamación de mayores cantidades de obra y, por ende, lo afirmado en relación con ese específico punto corresponde a dichos de paso u obiter dictum, los cuales no constituyen precedente obligatorio. b) En efecto, el caso que fue revisado por dicha Corte en sede de revisión de tutela correspondió a una sentencia penal condenatoria por el delito de contrato sin cumplimiento de requisitos legales. 10) Contrario a ello, la Sala reitera, en línea con lo expuesto infra, que las mayores cantidades de obra corresponden a una estimación matemática de un precio determinable por haber sido pactado previamente el valor individual de cada ítem, no constituyen, en modo alguno, a una modificación contractual ni requieren de un acuerdo de voluntades adicional y, menos aún, de uno nuevo; además, que la inclusión de nuevos ítems por ejecutar puede pactarse mediante adiciones del contrato y no implica un nuevo negocio siempre que ello 49 se haga con antelación al vencimiento del plazo contractual.
(Subraya y negrilla de la Sala). De la providencia transcrita se desprende que, para resolver la controversia sometida a consideración de esta Sala, el parámetro que se tendrá en cuenta es el fijado por el Consejo de Estado, en su condición de órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, particularmente en lo relativo a la naturaleza, alcance y régimen jurídico de las mayores cantidades de obra en los contratos estatales pactados a precios unitarios.
Bajo esa comprensión, las consideraciones efectuadas por la Corte Constitucional en la sentencia SU-214 de 2022, en cuanto pudieran interpretarse en el sentido de exigir contrato adicional para toda mayor cantidad de obra y someterla al límite legal de las adiciones, no resultan determinantes para la solución del presente litigio, en la medida en que no constituyeron la razón decisoria del asunto allí examinado y fueron formuladas en un contexto ajeno a una controversia contractual de esta naturaleza. 5.
Del caso en concreto. De conformidad con lo considerado en los numerales anteriores, para esta Sala de Decisión el reconocimiento de mayores cantidades de obra no procede de manera automática por la mera afirmación del contratista de la existencia de las mismas; no de recibo general de la obra; sino que se requiere para ello la acreditación de que tales cantidades fueron efectivamente ejecutadas, medidas, verificadas y recibidas por la entidad o por la interventoría. Y pese a que en este caso es evidente la salvedad dejada por el contratista Consorcio Orión en el acta final y de liquidación del contrato; dicha situación tampoco da cuenta por sí sola de la ejecución de las prestaciones reclamadas, pues conserva la carga de probar los supuestos fácticos y económicos de su reclamación. De manera que, para la prosperidad de dicha pretensión se deben aportar elementos de juicio suficientes que permitan establecer con certeza la correspondencia de las actividades con ítems contractuales, la cantidad realmente ejecutada, la diferencia frente a lo ya reconocido, y, la aceptación de la interventoría o de la entidad.
La controversia se contrae, entonces, a establecer si, por fuera de lo incorporado en las adiciones suscritas en este caso, y en las actas parciales y final, quedaron probadas otras mayores cantidades solicitas por el Consorcio Orión; ante lo cual debe decirse que la carga probatoria necesaria para ello no fue satisfecha por los 50 siguientes motivos: - El documento denominado acta de mayores y menores cantidades de obra de 11 de diciembre de 2018 fue suscrito únicamente por el contratista y carece de firma o aprobación de la interventoría y de la entidad contratante. - En el acta final y de liquidación bilateral se hicieron salvedades de unas cantidades ejecutadas que se adeudaban, pero a su vez, la interventoría dejó la constancia de que no había recibido oficialmente el acta de mayores y menores con las cantidades definitivas y adicionales solicitadas.
De manera que, la salvedad del contratista no se traduce en una aceptación de lo expresado, ni prueba la ejecución de los volúmenes reclamados; sino que, delimita el objeto de la inconformidad. - Pese a que el contrato de obra fue pactado a precios unitarios, modalidad que inicialmente permitiría reconocer mayores cantidades de obra sin necesidad de contrato adicional cuando corresponden a ítems pactados, en este caso la parte actora no acreditó, con prueba técnica y documental suficiente, que las cantidades pretendidas hubieran sido efectivamente ejecutadas, medidas, avaladas por la interventoría o aceptadas por la entidad contratante. - El dictamen pericial practicado y la contradicción del mismo no tuvieron el alcance probatorio suficiente para tener por acreditadas las mayores cantidades reclamadas; y contrario a ello, la perito señaló que para verificar técnicamente las diferencias de cantidades, era necesario contar con los diseños iniciales, los planos récord o finales y demás documentos que permitieran confrontar lo contratado con lo realmente ejecutado; sin embargo, tales soportes no fueron aportados. - La perito igualmente indicó que, con lo documentos revisados no era posible verificar los ítems solicitados, como las excavaciones, cimentaciones, aceros, espesores de materiales y movimientos de tierra. - De la conclusión del dictamen pericial y su contradicción se colige que el Consorcio Orión ofertó en varios ítems sumas por debajo de los valores previstos en los términos de condiciones. - Pese a que se advirtieron dentro del proceso eventuales diferencias entre algunos costos asumidos por el contratista y los valores pactados contractualmente, como ocurre específicamente con el equipo de presión contra incendios y el macro medidor, ello por sí solo, no basta para trasladar automáticamente una obligación económica adicional al municipio, en la medida en que no se acreditó su autorización previa, su incorporación válida al contrato, su aprobación por la interventoría ni su reconocimiento definitivo por la entidad contratante. 51 Así las cosas, el material probatorio permite establecer que el contrato fue ejecutado y recibido, que durante su desarrollo se suscribieron ajustes, adiciones y reconocimientos por mayores cantidades e ítems no previstos, y que el contratista dejó salvedades al momento de la liquidación bilateral.
Sin embargo, se itera, tales circunstancias no tienen la virtualidad de demostrar, por sí mismas, que por fuera de lo incorporado, reconocido y pagado en las actas contractuales hubieren quedado mayores cantidades de obra ciertas, verificadas, aprobadas y pendientes de pago en la cuantía reclamada; y la anotación del acta final no sustituye la carga de acreditar, con prueba técnica y documental suficiente, la correspondencia de los ítems reclamados con el contrato, las cantidades efectivamente ejecutadas, su medición, su autorización o aval por la interventoría y la existencia de un saldo insoluto exigible a cargo de la entidad demandada.
Así las cosas, al no encontrarse acreditados los presupuestos fácticos, técnicos y jurídicos necesarios para predicar la existencia de mayores cantidades de obra, reajustes, sobrecostos o desequilibrio económico imputable al Municipio de Manizales, la Sala concluye que no existen elementos de juicio suficientes para acceder a las pretensiones de la demanda.
En consecuencia, se negarán las pretensiones de la demanda como se dirá en la parte resolutiva de esta sentencia. 6. De la condena en costas. En relación con la condena en costas, el Consejo de Estado ha desarrollado una línea jurisprudencial que introduce un criterio objetivo valorativo al momento de su imposición, esto es, hay lugar a las mismas siempre que se hayan causado y en la medida de su comprobación conforme lo dispone el numeral 8º del artículo 365 del CGP.
De igual manera, debe tenerse en cuenta el inciso segundo del artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, el cual indica que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal; situación que no se advirtió en este caso.
Sumado a lo anterior, esta Sala tampoco encuentra temeridad respecto de la demandada, ni conducta irregular en el trámite procesal, por lo que no hay lugar a 52 condena en costas. El criterio en mención encuentra respaldo en la sentencia proferida por la Sección Segunda Sub -Sección B de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, de fecha 6 de marzo de 20253, mediante la cual se resolvió revocar la decisión de primera instancia proferida, por esta Sala de Decisión, en relación con la condena en costas, resolviendo no condenar.
Por lo expuesto, la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de ley, III. Falla Primero: Negar las pretensiones de la demanda dentro del medio de control de controversia contractual presentada por el Consorcio Ciudadela Orión contra el municipio de Manizales.
Tercero: Sin condena en costas. Cuarto: Notifíquese conforme lo dispone el artículo 203 del CPACA. Quinto: Ejecutoriada esta providencia, liquídense los gastos del proceso, devuélvanse los remanentes si los hubiere. Archívense las diligencias, previas las anotaciones respectivas en el aplicativo SAMAI. Notifíquese y cúmplase Proyecto discutido y aprobado en Sala de Decisión celebrada en la fecha.
Fernando Alberto Álvarez Beltrán Magistrado Ponente 3 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sub-Sección B. Sentencia de 6 de Mazo de 2025. CP. Dr. Jorge Edison Portocarrero Banguera. Rad. 17001 23 33 000 2022 00145 01 (5380 – 2024) 53 Jorge Humberto Calle López Magistrado Diana Patricia Hernández Castaño Magistrada Constancia: el presente documento fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.