SENTENCIA — Tribunal Administrativo de Antioquia

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / LA CONTRIBUCIÓN POR VALORIZACIÓN – Marco normativo - Sintesis del caso: La controversia se originó con la demanda de J. C. G. C. contra el Municipio de Rionegro, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, mediante la cual solicitó la nulidad de las resoluciones que distribuyeron la contribución de valorización del proyecto “Rionegro se valoriza”, en relación con un predio de su propiedad.

El demandante alegó, entre otros cargos, que el alcalde carecía de competencia para expedir los actos de ejecución y cobro, que no se tuvo en cuenta su capacidad de pago, que el monto distribuido excedía lo autorizado por el Concejo Municipal y que no se había realizado el censo de inmuebles exigido por la normativa aplicable. En primera instancia, el Juzgado Veinticinco Administrativo del Circuito de Medellín accedió a las pretensiones de la demanda y declaró la nulidad de los actos administrativos acusados.

Extracto: […] Con base en lo anterior, las Asambleas departamentales y los Concejos municipales pueden imponer tributos a partir del establecimiento legal del impuesto. Para el efecto, las ordenanzas o acuerdos impositivos pueden fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, así como las tarifas de los impuestos.

No obstante, en tratándose de contribuciones, y concretamente de la contribución por valorización, en las ordenanzas o acuerdos se puede facultar a las autoridades administrativas para que fijen la tarifa que se cobre a los contribuyentes como participación en los beneficios que les proporcionen las obras a realizar, siempre que sea determinado, previamente, el sistema y el método para definir tales beneficios y la forma de hacer el reparto de dicho beneficio. […] En el Estatuto de Valorización del municipio de Rionegro, en uso de sus facultades constitucionales, el Concejo municipal de Rionegro, fijó los métodos y sistemas que debían aplicarse para el cobro de la contribución por valorización de las diferentes obras que se realicen en su jurisdicción, con el fin de que la entidad administrativa encargada, de acuerdo con las características propias de las obras a ejecutar por valorización, utilice alguna de las opciones previstas en dicho Estatuto, para determinar la contribución que debe pagar cada propietario o poseedor de los inmuebles beneficiados con la obra. […] De acuerdo con lo anterior, el presupuesto de distribución de la obra que se financiara por el sistema de contribución de valorización, se determina en el estudio de factibilidad, cuya elaboración no corresponde al Concejo municipal, sino a la autoridad administrativa designada para el efecto.

Además, el estudio de factibilidad no es requisito para la ordenación de las obras, como tampoco para la inclusión de las mismas en el POT o en el Plan de Ordenamiento Territorial, según sea el caso. […] A partir de lo anterior, puede sostenerse, que sí existió el censo de predios y propietarios, de lo contrario no habría sido posible llevar a cabo la distribución de la contribución entre los propietarios de los predios ubicados en la zona de influencia. En todo caso, la parte demandante no aportó pruebas que desvirtúen lo señalado al respecto en la resolución decretadora y en la memoria técnica del proyecto.

Sin que en relación con este cargo, haya lugar a analizar los demás aspectos que fueron tratados por la juez, comoquiera que no hacen parte de la causa petendi de la demanda y por ende, no pueden ser objeto de pronunciamiento en la sentencia, en aplicación de los principios de congruencia y justicia rogada, a los que se refirió en debida forma la entidad demandada en su recurso de apelación. Finalmente, tampoco tiene vocación de prosperidad el cargo referente a la violación genérica de las disposiciones del Acuerdo 45 de 2013.

Este cargo recoge las consideraciones por las cuales prosperaron o no los cargos de violación que estudió la juez a quo. Así, en esta sentencia se analizaron cada uno de esos cargos y las razones por las que el demandante estimaba transgredidas las normas que citó del acuerdo municipal, y se concluyó frente a todos ellos, que no existió la vulneración invocada por el extremo activo de la contienda.

Siendo ello así, y por economía procesal, la Sala remite a las consideraciones expuestas supra. Decisión: La Sala concluyó que el alcalde de Rionegro sí era competente para distribuir la contribución de valorización, dado que las obras del proyecto estaban previstas en el Plan de Desarrollo y en el Plan de Ordenamiento Territorial, aprobados por el Concejo Municipal.

Asimismo, precisó que el sistema y el método para calcular la contribución fueron definidos previamente por el Concejo en el Estatuto de Valorización, lo que habilitaba a la administración municipal para concretar el monto a distribuir mediante estudios técnicos de factibilidad. El Tribunal estableció que el valor distribuido no superó el beneficio del proyecto, que la capacidad de pago fue evaluada conforme a la metodología prevista y que sí existió un censo de inmuebles, a partir de la información catastral y registral utilizada para la liquidación del tributo.

En consecuencia, al no acreditarse la ilegalidad de los actos demandados, revocó la sentencia de primera instancia y negó las pretensiones, sin condena en costas. MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No Laboral RADICADO: 05001-33-33-025-2019-00493-02 DEMANDANTES: Juan Carlos García Correa. DEMANDADO: Municipio de Rionegro 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA QUINTA DE DECISIÓN MAG.

PONENTE: LILIANA P. NAVARRO GIRALDO Medellín, diecinueve (19) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Sentencia Nº 024 Medio de control Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No Laboral Demandante Juan Carlos García Correa Demandado Municipio de Rionegro Radicado 05001 33 33 025 2019 00493 02 Decisión Revoca sentencia de primera instancia. En su lugar, niega pretensiones de la demanda.

No condena en costas. Asuntos Contribución por valorización del proyecto de valorización “RIONEGRO SE VALORIZA”. Procedimiento para decretarla. Metodología del beneficio general – capacidad económica de la tierra. Competencia para expedir los actos de ejecución y recaudo. Sumas por recaudar por concepto de la contribución por valorización. Instancia Segunda Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada, contra la sentencia proferida el 11 de marzo de 2022 por el Juzgado Veinticinco Administrativo del Circuito de Medellín, aclarada por auto del 16 de marzo de la misma anualidad, mediante la cual se concedieron las pretensiones de la demanda. 1.

ANTECEDENTES 1.1. Demanda El señor Juan Carlos García Correa a través de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –en adelante CPACA-, instauró demanda en contra del municipio de Rionegro - Antioquia, para que se resuelva sobre las siguientes: 1.1.1.

Pretensiones -Pretensiones principales Que se declare la nulidad de la Resolución N° 939 del 16 de octubre de 2018 “POR LA CUAL SE DISTRIBUYE LA CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN DEL PROYECTO DE VALORIZACIÓN "RIONEGRO SE VALORIZA", DECRETADO MEDIANTE RESOLUCIÓN 567 DE 2017, MODIFICADA POR LA RESOLUCIÓN 967 DEL 2017, RESOLUCIÓN 172 DE 2018 Y RESOLUCIÓN 845 DE 2018", y de la Resolución N° 1073 del 21 de agosto de 2019 "POR LA CUAL SE RESUELVE UN RECURSO DE REPOSICIÓN", expedidas por el Alcalde del municipio de Rionegro, en relación al predio identificado con matrícula inmobiliaria 020-40802 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Rionegro.

Que, como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene al municipio de Rionegro anular o cancelar las facturas MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No Laboral RADICADO: 05001-33-33-025-2019-00493-02 DEMANDANTES: Juan Carlos García Correa. DEMANDADO: Municipio de Rionegro 3 generadas a nombre del demandante, por cobro de valorización realizado con ocasión a las Resolución Nros. 939 de 2018 y 1073 de 2019, respecto al predio con MI 020-40802, y devolver las sumas que se hayan cancelado por dicho concepto.

Que se ordene a la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos de Rionegro Antioquia, cancelar la anotación de valorización efectuada sobre el inmueble con MI 020-40802. Que en subsidio de lo anterior, se ordene a la entidad demandada subsanar las deficiencias de los actos de trámite, decretación y distribución del derrame de valorización, con observancia de las normas constitucionales y legales, en armonía con el Estatuto de Valorización del municipio de Rionegro y, por consiguiente, anular o cancelar las facturas generadas respecto al predio con MI 020-40802 y, en su lugar, expedirlas de conformidad con la norma y reajuste de los factores y cifra repartidora.

Asimismo, se le ordene devolver los dineros que el demandante haya pagado en exceso. Que se condene en costas y agencias en derecho. 1.1.2. Hechos. Se narraron los siguientes supuestos fácticos relevantes de las pretensiones: Que a través de la Resolución N° 939 del 16 de octubre de 2018, se distribuyó la contribución de valorización del proyecto "RIONEGRO SE VALORIZA" y en el numeral 10 de la parte motiva de ese acto se indicó que la contribución de valorización está prevista en el Plan de Desarrollo de 2016-2019 "RIONEGRO TAREA DE TODOS" como una estrategia para financiar obras de interés público, con el aporte económico de los propietarios y poseedores de los inmuebles que se benefician con la ejecución de una obra o proyecto.

Que en el Acuerdo 011 del 31 de mayo de 2016, por el cual se adoptó el Plan de Desarrollo 2016 - 2019 "RIONEGRO, TAREA DE TODOS" se definió el programa 030103, construcción de nuevos desarrollos viales urbanos y rurales. Que para el “ejercicio” del proyecto de valorización fue necesario realizar estudios que definieron la factibilidad de las obras a ejecutar y el proyecto mismo, lo cual presenta varias inconsistencias y contradicciones respecto al Plan de Desarrollo 2016 -2019.

Además, el departamento de Antioquia, llevó a cabo la licitación pública N° 8283 de 2018, cuyo objeto fue "MEJORAMIENTO DE VÍAS TERCIARIAS CON RECURSOS PROVENIENTES DE LA ENAJENACIÓN DE ISAGEN EN LA SUBREGIÓN DE ORIENTE DE ANTIOQUIA EN LA VÍA CRISTO REY-EL ROSAL, Y EN VARIAS SUBREGIONES DE ANTIOQUIA PARA LAS VÍAS LA AMALITA - LAS DELICIAS, UDEM, CANAAN, COMPLEX - TORRES AEROPUERTO Y CAPIRO- PONTEZUELA DEL MUNICIPIO DE RIONEGRO", en donde coinciden algunos tramos viales que se cobran a los ciudadanos a través de la valorización distribuida en la resolución objeto de esta demanda, tal como lo puso de presente el referido MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No Laboral RADICADO: 05001-33-33-025-2019-00493-02 DEMANDANTES: Juan Carlos García Correa.

DEMANDADO: Municipio de Rionegro 4 ente departamental en el oficio radicado N° 2019030026530 del 14 de febrero de 2019. Que de conformidad con el Acuerdo 045 del 7 de octubre de 2013 -Estatuto de Valorización del municipio de Rionegro-, modificado por los Acuerdos municipales 025 del 30 de septiembre de 2016 y 012 del 17 de julio de 2018, el municipio de Rionegro no agotó las etapas previstas en el artículo 18, y fijó el monto distribuible en la suma de $450.000.000.000, la cual no fue autorizada por el Concejo, dado lo cual, no podía ser distribuida entre los propietarios.

Que el inmueble con MI 020-40802, de propiedad del demandante, es objeto de la contribución por valorización, por la suma de $18.182.928; y para establecer su capacidad de pago solo se tuvo en cuenta el valor de la tierra, pero no sus condiciones económicas y financieras, especialmente las de generación de liquidez que le permita subsistir y a la vez pagar el tributo.

Que el municipio de Rionegro fijó unas tasas de interés de financiación del 1.13% por un periodo de 60 meses, lo cual constituye un doble cobro de financiación, pues el contribuyente no está obligado a pagar intereses por lo que no se ha ejecutado aun, máxime cuando las sumas que se recaudan generan un rendimiento financiero. Además, en el valor derramado de $450.000.000.000, acorde con el modelo financiero presentado por la Administración municipal, está inmerso un costo financiero de los proyectos. 1.2.

Posición de la entidad demandada El apoderado judicial del municipio de Rionegro se opuso a las pretensiones de la demanda, al estimar que los actos administrativos que determinaron la obligación tributaria cumplen con el marco legal que rige la contribución de valorización. En síntesis, argumentó, que el Concejo de Rionegro en el Acuerdo 45 de 2013 determinó todos los elementos de la contribución de valorización, y tal como lo ha considerado la jurisprudencia del Consejo de Estado, la definición de las obras que causan la contribución es competencia de la respectiva autoridad administrativa que liquida el tributo; sin perjuicio de ello, refirió, que el Concejo sí realizó una definición de las obras sometidas a valorización en el Plan de Desarrollo complementadas con lo señalado en el POT.

Enfatizó, que el Concejo puede establecer las obras pero no señalar su costo, ya que este depende de un análisis técnico que incluye costos e inversiones. Por último, en relación con el límite de beneficio, explicó se comparan los aspectos de beneficio y costo de obras, por lo tanto, solo cuando el costo esté por encima del beneficio se podrá distribuir hasta el monto del beneficio, de lo contrario, es decir, cuando el beneficio supere el costo de las obras se puede distribuir hasta el costo, como sucedió en este caso, en el que el beneficio estuvo muy por encima del costo. 1.3.

Sentencia de primera instancia MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No Laboral RADICADO: 05001-33-33-025-2019-00493-02 DEMANDANTES: Juan Carlos García Correa. DEMANDADO: Municipio de Rionegro 5 El Juzgado a quo accedió a las pretensiones de la demanda, al encontrar acreditados la generalidad de los cargos de violación sustentados por la parte actora en contra de los actos administrativos acusados de ilegalidad.

Veamos: -Primer cargo, sobre la falta de competencia del Alcalde de Rionegro para expedir actos administrativos para la ejecución y cobro de la contribución por valorización. La juez indicó que el parágrafo del artículo 19 del Acuerdo 45 de 2013, autoriza que en los términos del artículo 47 ibidem, el Alcalde proceda a la distribución de las obras que se financiaran por el sistema de contribución por valorización, siempre que las obras específicamente determinadas y autorizadas hayan sido concretamente decretadas por el Concejo municipal para la aplicación del sistema de distribución por valorización en el Plan de Desarrollo o el Plan de Ordenamiento Territorial, así como con especificación del sistema y método, lo cual no sucedió en este caso, comoquiera que en el Plan de Desarrollo 2016-2019 adoptado por el Acuerdo 011 de 2016, no se contemplaron obras específicas y tampoco las que serían financiadas mediante el sistema de la contribución por valorización y el método de la distribución. Es que: “En la página 132 del plan de inversiones, se observa una lista de sumas a ejecutar entre el 2016 y el 2019, por el componente de infraestructura y movilidad, pero en este solo se hace una relación general, sin especificar obra, sector, zona de influencia, costos, el sistema de financiamiento de las obras, el método de distribución sin que se adoptara el sistema de la contribución por valorización para un proyecto u obra específica.

Respecto a la aplicación del sistema de contribución por valorización, este se hace mención solo de manera genérica, sin precisiones técnicas y financieras; incluso solo como una de entre tantas posibilidades de recursos y financiamiento, haciendo referencia solo en la página 138 -Anexo 1- a “Obras, algunas de ellas, que pueden realizarse por contribución de valorización (entre otras fuentes de financiación)”, haciendo mención a las vías Mall Complex-Torres Aeropuerto JMC para ampliación- construcción, por una longitud de 2.70 kms; para vía UdeM-Canaán, para ampliación-construcción por longitud de 2.40 kms y sin referencia precisa al tramo vial de La Amalita – Las Delicias -pp. 138 a 140” (pág. 17, doc. 86). -Segundo cargo, referente a que la resolución demandada no atiende a la capacidad de pago del contribuyente, presentándose inalcanzable y desbordando la proporcionalidad entre beneficio y valor a distribuir.

La juez consideró que pese a la insuficiencia de argumentación y la vaguedad del cargo, lo cierto es que los documentos anexos técnicos no hacen precisión de la concreción y determinación respecto al inmueble del demandante y utiliza unas fórmulas generales; además, fue en los actos administrativos impugnados en los que se adoptaron los estudios técnicos, luego, no podían establecerse los elementos del tributo de manera específica, ya que esto correspondía al Concejo, eventualmente delegado al Alcalde, delegación que no existió. -Tercer cargo, sobre la diferencia entre el valor aprobado por el Concejo y el distribuido como contribución por la valorización. La juez señaló que en el Plan de Desarrollo adoptado por el Acuerdo 011 de 2016, se contempló de manera general para fuentes de financiación por el sistema de distribución por valorización la suma de $200.000.000, mientras que para la ejecución MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No Laboral RADICADO: 05001-33-33-025-2019-00493-02 DEMANDANTES: Juan Carlos García Correa.

DEMANDADO: Municipio de Rionegro 6 de obras se determinó en el componente de infraestructura y movilidad la suma de $540.255.871.275 y específicamente, en lo que reclama el demandante, el código 030103 para la construcción de nuevos desarrollos viales urbanos y rurales la suma de $297.687.000.000. Por lo tanto, no solo el Acuerdo 011 de 2016 no contempla, autoriza ni precisa obras ni la financiación por el sistema de la contribución por valorización, sino que además, la entidad territorial desconoció los parámetros o criterios totales de valor o presupuestos asumidos en ese Acuerdo como topes máximos para la implementación de la contribución eventualmente. -Cuarto cargo, relativo a que el valor derramado por contribución de valorización supera el valor del beneficio obtenido por la valorización. La juez reiteró que con los actos administrativos demandados se desconoció la competencia exclusiva del Concejo de Rionegro para establecer el sistema y método para definir los costos y beneficios, así como la forma de su reparto, y también se procedió sin delegación expresa conforme con los artículos 9, 10, 11 y 12 de la Ley 489 de 1998, por parte del alcalde municipal a determinar y fijar, lo que debía hacerse de manera igualmente concreta y directa, esto es, “los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos”, delegación que de haber existido, tampoco podía ser indefinida. -Quinto cargo, sobre ausencia de estudios previos y censo de inmuebles.

La juez estimó que la entidad demandada no agotó los requisitos de la participación ciudadana y el censo de inmuebles como lo exige el Acuerdo 45 de 2013, ya que no aportó prueba en tal sentido y en la respuesta a la demanda se limitó a manifestar que “se realizó la suficiente divulgación, se hizo la elección y los miembros de la Junta han estado participando y conceptuando a lo largo de la totalidad del proyecto”.

Puso de presente que fue en el artículo 5 de la Resolución 567 del 5 de junio de 2017, que se ordenó la conformación de la Junta de Representación de los propietarios y poseedores de los predios e inmuebles, esto es, a la par de la aprobación de las demás etapas. Trajo a colación el testimonio del Ingeniero Juan Guillermo Gómez Roldán, este al hablar del trámite del censo de inmuebles, aludió que se hizo con la información catastral y con la del POT y que se abrió la posibilidad de que los propietarios declararan sus inmuebles, sin embargo, pocos lo hicieron.

En tal sentido, la juez cuestionó que el municipio de Rionegro no haya realizado un procedimiento más serio y exhaustivo de verificación de inmuebles, y en tal sentido, consideró que fue deficiente el aducido estudio de prefactibilidad y factibilidad. -Los cargos sexto y séptimo, no prosperaron. El sexto referido a errores en la notificación de los actos demandados, y el séptimo concerniente a indebida liquidación del gravamen por no aplicación del artículo 54 de la Ley 1430 de 2010. -El cargo octavo trató sobre la violación genérica de varias disposiciones del Acuerdo 45 de 2013.

La juez remitió a las consideraciones que expuso en relación con los demás cargos que tuvo por demostrados. Así, a modo de conclusión, manifestó, que con los actos demandados, como expuso en la demanda, se dio la vulneración de las siguientes disposiciones del Acuerdo MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No Laboral RADICADO: 05001-33-33-025-2019-00493-02 DEMANDANTES: Juan Carlos García Correa.

DEMANDADO: Municipio de Rionegro 7 45 de 2013: i) el artículo 3, por cuanto se desatendieron los principios que regulan el procedimiento del derrame de la contribución, en particular la equidad tributaria, al no ponderar en particular las cargas y beneficios, desconociendo la realidad y la capacidad de pago; ii) el artículo 8, al no haberse establecido la capacidad de pago a la hora de imponer el tributo; iii) el artículo 9, ya que no se determinó con precisión la zona de influencia de las obras que serán objeto de la contribución por valorización según el beneficio de estas, por ende, el derrame general desconoció y alteró lo dispuesto en el estatuto; y iv) el artículo 18 numeral 9, porque el derrame de valorización no se aprobó mediante Acuerdo por el Concejo de Rionegro, además si el Plan de Desarrollo se tiene como el instrumento en el que se agotó esta etapa, en este se determinó una suma que resultó alejada de lo que al final fue objeto de la distribución. 1.4.

Recurso de apelación El apoderado de la entidad demandada debatió la postura asumida por la juez de primer grado frente a los cargos de violación primero a quinto que tuvo por acreditados y con fundamento en los cuales accedió a las pretensiones de la parte actora. De manera que, el recurso de apelación, lo sustentó así: -En relación con el primer cargo, dijo que la juez aceptó las 2 alternativas que el Acuerdo 45 de 2013 establece para la financiación de un Plan de Obras mediante Valorización, una de las cuales es la ejecución del proyecto de valorización con la aprobación en el Plan de Desarrollo y/o en el Plan de Ordenamiento Territorial, sin embargo, no es cierta la afirmación que hizo en el sentido de que en el Plan de Desarrollo solo se mencionaron de forma genérica algunas de las obras y no todas las del listado del artículo primero de la Resolución 939 de 2018, ya que dejó de lado las del Plan de Ordenamiento Territorial.

Seguidamente, en cuanto a la competencia para la ejecución y cobro de las obras por el sistema de valorización, precisó, que si bien de conformidad con lo estipulado en el artículo 4 del Acuerdo 045 de 2013 por regla general la competencia radica en el Concejo, el parágrafo del artículo 19 ibídem estipula una competencia residual en el Alcalde en relación con aquellas obras o conjunto de obras contempladas en los instrumentos de planificación, las cuales serán decretadas mediante acto administrativo, en el cual se determinen las obras a financiar por el sistema de la contribución de valorización, se ordene su ejecución en el evento de no haberse iniciado y se asigne la contribución de valorización que cada propietario o poseedor ha de pagar, de acuerdo con el beneficio obtenido o por obtener en sus inmuebles o predios.

Recordó, que en el alegato de conclusión se le presentó al juzgado un cuadro mostrando obra por obra la forma como se había aprobado con nombre propio cada una de las obras del artículo 1° de la resolución 939 de 2018 en el Plan de Desarrollo y a la par en el Plan de Ordenamiento Territorial, sin embargo, el juzgado no efectuó la revisión en esos dos instrumentos de planificación. MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No Laboral RADICADO: 05001-33-33-025-2019-00493-02 DEMANDANTES: Juan Carlos García Correa.

DEMANDADO: Municipio de Rionegro 8 Afirmó, que la regulación contenida en el Acuerdo 45 de 2013, en lo que tiene que ver con el sistema de beneficio general y su método es completa, cumple con el principio de certeza y legalidad tributaria, y se puede replicar para los sucesivos planes de obras. Además recordó, que algunas de esas normas del sistema y método en el componente beneficio general fueron examinadas en acción de nulidad simple en el proceso radicado número 05 001 33 33 034 2019 00024 00 del Juzgado 34 Administrativo de Medellín, en el cual se profirió sentencia el 28 de febrero de 2020, confirmando la legalidad de tal regulación, luego, en ese punto en particular existe cosa juzgada (artículo 189 CPACA).

Indicó, que en la sentencia del 28 de abril de 2000 (Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia del 28 de abril de 2000. Expediente 9536. MP Delio Gómez) se estableció en materia de la contribución cuáles competencias le corresponden al Concejo y cuáles a la autoridad administrativa en la determinación de las obras que causan la contribución, señalándose la regla jurisprudencial de que la determinación de las obras que eventualmente causan la contribución de valorización puede corresponder a la autoridad administrativa.

Sin embargo, afirmó, que la juez en contravía con ese precedente consideró que la determinación del listado de obras es competencia exclusiva del órgano de representación, sin indicar las razones por las que el precedente jurisprudencial en cuestión no era aplicable a este caso, o las razones por las que se estaba separando del mismo. -Respecto segundo cargo, advirtió, que en la demanda se sustentó la falta de análisis de la capacidad de pago, y la juez encontró acreditado que sí se hicieron los estudios referentes, pese a ello, estructuró otro cargo frente al cual la entidad no tuvo oportunidad de defenderse, con lo que transgredió el principio de justicia rogada que opera en esta jurisdicción. Explicó, que la liquidación de la contribución de valorización correspondiente a la matrícula 020-40802 objeto de la demanda, tiene como datos determinantes los siguientes: (i) un valor unitario de la tierra de $90.000, cifra que no fue cuestionada por la parte demandante con ninguna prueba técnica.

(ii) un área del de 12.166 M2, por ende, el valor total de la tierra para dicho inmueble, según la capacidad económica de la tierra está determinado en una cifra cercana a los $1.094.940.000 (90.000*12.166), sin embargo, la contribución liquidada para toda la matrícula fue $18.182.928, es decir, una cifra marginal dentro del valor total estimado del inmueble para efectos del cálculo de valorización. -En punto al tercer cargo, argumentó, en contravía con lo considerado por la juez, que el artículo 18 del Acuerdo 45 de 2013 al señalar las etapas para el derrame de valorización, prevé que “Parágrafo: La enumeración anterior no representa necesariamente la secuencia de su realización”; que el listado de obras fue debidamente identificado en el Plan de Ordenamiento Territorial y en el Plan de Desarrollo y el competente para determinar el valor de las obras a incluir en el acto de distribución en virtud del artículo 47 de Acuerdo 45 de 2013 es del Alcalde al momento de la distribución de la contribución, como lo ha considerado el Consejo de Estado, por ejemplo MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No Laboral RADICADO: 05001-33-33-025-2019-00493-02 DEMANDANTES: Juan Carlos García Correa.

DEMANDADO: Municipio de Rionegro 9 en la sentencia del 10 de abril de 2014 (Sección Cuarta, radicado 23 001 23 31 000 2009 00039 01 (18730), C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez), que fue citada tanto en la respuesta a la demanda como en el alegato de conclusión y frente a la cual no se hizo ninguna referencia en el fallo apelado, pese a ser decisiva en el estudio de este caso. -Cuarto cargo.

Indicó que en la demanda se sustentó que el valor derramado por contribución de valorización supera el valor del beneficio obtenido por valorización, pero la juez agregó al cargo consideraciones sobre el hecho de que el método para determinar los beneficios supuestamente no fue aprobado por el Concejo, y sobre la delegación para efectos de que parte de los componentes del sistema y método fueran concretados por el Alcalde con base en la metodología señalada por el Concejo.

Al respecto refirió, que el cargo expuesto por el actor hace relación al hecho de que los beneficios reportados por proyecto son inferiores al costo de las obras, en tanto que existe una regla en el artículo 31 del Decreto 1394 de 1970 según la cual cuando el beneficio es inferior al costo de las obras solamente se puede distribuir el beneficio, y que en el proceso se demostró que el beneficio soportado en estudios técnicos se determinó en la suma de 1.7 billones y la distribución se realizó únicamente por la suma de 450 mil millones de pesos.

Luego, el beneficio es superior al valor a distribuir, por lo que el acto administrativo cumple con lo señalado en la norma fuente citada. Puso de presente, que de acuerdo con la formulación del cargo, el demandante tenía la obligación de probar que la suma de dinero aducida como beneficio total del proyecto era inexistente, pero no lo hizo, y por el contrario con los anexos aportados en la respuesta a la demanda, queda claro que dicha cifra fue técnicamente justificada con los respectivos estudios económicos.

Seguidamente manifestó, que el actor en el desarrollo de este cargo no expuso que había una insuficiencia en la forma en que el Acuerdo 45 de 2013 reguló el método para el cálculo de beneficios y distribución de los costos ni alegó que se hubiera cometido una violación a las normas de delegación en la asignación de competencias al Alcalde, sino que todo ello fue construido por la juez, violando el debido proceso a la entidad demandada, la regla de congruencia y el principio de justicia rogada aplicable en las demandas de nulidad y restablecimiento.

Sin perjuicio de lo anterior, analizó que el método para calcular los beneficios fue definido específicamente en el Acuerdo 45 de 2013 a partir de los artículos 13 y ss; normas que fueron examinadas en su legalidad por el Juzgado 34 Administrativo de Medellín. Por consiguiente, estimó que es errada la postura de la juez de que para cada proyecto específico se debe definir un nuevo Acuerdo del Concejo que establezca una suerte de métodos y sistemas más concretos o específicos.

Y de otro lado, respecto a las reglas sobre la delegación de la Ley 489 de 1998 que según la juez eran exigibles en la determinación del sistema, aludió que el artículo 338 de la Constitución no dispone que en el ejercicio de esta competencia deba existir MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No Laboral RADICADO: 05001-33-33-025-2019-00493-02 DEMANDANTES: Juan Carlos García Correa.

DEMANDADO: Municipio de Rionegro 10 estricta delegación, además, en la sentencia del 10 de abril de 2014 (Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia del 10 de abril de 2014. Radicado 23 001 23 31 000 2009 00039 01 17 Expediente 18730 MP Jorge Octavio Ramírez Ramírez) se precisó que se trata de una competencia compartida entre Concejo y Alcalde que no necesariamente es delegada. -Quinto cargo que refiere a la ausencia de censo de inmuebles.

Advirtió que de nuevo la juez violando la regla de congruencia y el principio de justicia rogada incluyó una serie de consideraciones en relación con la conformación y el funcionamiento de la Junta de propietarios y poseedores. En lo relativo al censo de inmuebles trajo a colación lo regulado al respecto en el Acuerdo 45 de 2013 y concluyó afirmando que, sostener que no existió un censo de inmuebles es un contrasentido, pues si no se hubiera contado con los datos de matrícula, ubicación, cédula catastral, no se habría podido realizar la asignación del tributo. 1.5.

Pronunciamiento de las partes en segunda instancia Dentro del término establecido en el numeral 4° del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, la parte actora no se pronunció en relación con el recurso de apelación formulado por el extremo pasivo de la contienda. 1.6. El Ministerio Público El Agente del Ministerio Público delegado ante el Despacho de la Magistrada Ponente, se abstuvo de presentar concepto dentro del término dispuesto por el numeral 6° del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021. 2.

CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De acuerdo con lo previsto en el artículo 153 del CPACA, este Tribunal es competente para decidir la alzada propuesta contra la sentencia de primera instancia. 2.2. Competencia funcional del juez de segunda instancia. Apelante único El artículo 243 del CPACA consagra el recurso de apelación como el medio procesal ordinario para cuestionar las sentencias proferidas dentro de los procesos contenciosos administrativos, en las condiciones de forma y oportunidad previstas en el artículo 247 ibídem.

A su vez, conforme a lo señalado en nuestra codificación procesal, la apelación no es un nuevo juicio sino la revisión de la decisión de primer grado. A este respecto prevé el artículo 328 del Código General del Proceso –CGP- que el juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.

La MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No Laboral RADICADO: 05001-33-33-025-2019-00493-02 DEMANDANTES: Juan Carlos García Correa. DEMANDADO: Municipio de Rionegro 11 misma norma dispone que el juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.

La Sección Tercera del Consejo de Estado ha considerado que la sustentación de la apelación con relación a la sentencia de primera instancia, le impone al recurrente el deber o la carga procesal de señalar los motivos de inconformidad que tiene con relación a la sentencia que ataca por el recurso de alzada, en cuanto dichos argumentos son los que realmente deber ser analizados y resueltos en la providencia de segunda instancia1.

Así, entonces, las competencias funcionales del juez a quem cuando el apelante es único están limitadas, en primer lugar, por el principio de la “non reformatio in pejus” -artículo 31 de la Constitución Política-, y lo consagrado en el artículo 328 del CGP y, en segundo orden, por el objeto del recurso de apelación, cuyo marco está definido, a su vez, por las razones de inconformidad o juicios de reproche sustentados por el apelante en relación con la situación creada por el fallo de primera instancia2.

Siendo ello así, la Sala resolverá el asunto sub examine abordando únicamente los aspectos de inconformidad planteados por el apelante único, sin que haya lugar a enmendar o resolver lo que no fue objeto de disenso en el medio de impugnación. 2.3. Problema jurídico En los términos del recurso de apelación, corresponde a la Sala establecer si la sentencia de primer grado debe ser revocada para, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda.

Para el efecto, se determinará si hay o no lugar a declarar la nulidad de la Resolución N° 939 del 16 de octubre de 2018 y su acto confirmatorio, Resolución N° 1073 del 21 de agosto de 2019, expedidas por el Alcalde del municipio de Rionegro, por medio de las cuales se distribuyó la contribución de valorización del proyecto “RIONEGRO SE VALORIZA”, gravando entre otros inmuebles, el de propiedad del demandante, identificado con la matrícula inmobiliaria 020-40802 de la Oficina de Instrumentos Públicos de Rionegro. 2.3.1.

Tesis de la Sala Desde ya se anuncia, la hipótesis que se sostendrá argumentativamente por esta Corporación, se concreta en revocar el fallo apelado y emitir decisión desfavorable a los intereses del extremo activo de la contienda, comoquiera que no están probados los supuestos fácticos descritos en la demanda en los que se fundamentó la ilegalidad de los actos administrativos acusados; por el contrario, la Sala encuentra que estos no desconocieron el procedimiento previsto en el Estatuto de Valorización del municipio de Rionegro para su expedición, además, el valor de la contribución de 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 5 de agosto de 2021.

C.P. César Palomino Cortés. Radicado N° 08001-23-33-000-2012-00022- 01(1290-15). 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 17 de septiembre de 2021. C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas. Radicado N° 05001-23-31-000- 2000-00492-01(50636). MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No Laboral RADICADO: 05001-33-33-025-2019-00493-02 DEMANDANTES: Juan Carlos García Correa.

DEMANDADO: Municipio de Rionegro 12 valorización se determinó con base en el sistema y método fijados por el Concejo local en el referido Estatuto. 2.4. Marco normativo de la Contribución por Valorización La contribución de valorización fue creada por la Ley 25 de 19213, y en el artículo 1° del Decreto 1604 de 19664 se dispuso lo siguiente: “El impuesto (tributo) de valorización, establecido por el artículo 3º de la Ley 25 de 1921 como una "contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local" se hace extensivo a todas las obras de interés público que ejecuten la Nación, los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios o cualquiera otra entidad de derecho público y que beneficien a la propiedad inmueble, y en adelante se denominará exclusivamente contribución de valorización.”.

De acuerdo con el anterior precepto, a partir del año 1966, la contribución de valorización se hizo extensiva a todas las obras de interés público que ejecute cualquier entidad de derecho público. El artículo 2º del mismo Decreto 1604 de 1966, subrogado por el artículo 235 del Decreto Ley 1333 de 1986 -Código de Régimen Municipal-previó que el establecimiento, la distribución y el recaudo de la contribución de valorización se harían por la respectiva entidad nacional, departamental o municipal que ejecute las obras, y que el ingreso por la contribución se invertiría en la construcción de las mismas obras o en la ejecución de otras obras de interés público que fueran proyectadas por la entidad correspondiente.

Por su parte, el artículo 338 de la Constitución Política, consagra: “Articulo 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.

La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.

Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo.” (Negrilla fuera de texto). Con base en lo anterior, las Asambleas departamentales y los Concejos municipales pueden imponer tributos a partir del establecimiento legal del impuesto.

Para el efecto, las ordenanzas o acuerdos impositivos pueden fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, así como las tarifas de los impuestos. 3 “Por la cual crea el impuesto de valorización”. 4 “Por el cual se dictan normas sobre valorización”. MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No Laboral RADICADO: 05001-33-33-025-2019-00493-02 DEMANDANTES: Juan Carlos García Correa.

DEMANDADO: Municipio de Rionegro 13 No obstante, en tratándose de contribuciones, y concretamente de la contribución por valorización, en las ordenanzas o acuerdos se puede facultar a las autoridades administrativas para que fijen la tarifa que se cobre a los contribuyentes como participación en los beneficios que les proporcionen las obras a realizar, siempre que sea determinado, previamente, el sistema y el método para definir tales beneficios y la forma de hacer el reparto de dicho beneficio5. 2.4.1.

El Concejo de Rionegro, expidió el Acuerdo 045 del 7 de octubre de 2013, Estatuto de Valorización del municipio de Rionegro, en el cual, sobre la contribución por valorización, reguló lo siguiente: “Artículo 4°. Ordenación. La ejecución y cobro de las obras que se realicen por el sistema de valorización en el Municipio de Rionegro, serán ordenadas por el Honorable Concejo Municipal mediante Acuerdo.

(…) Artículo 5°. Hecho generador: Es hecho generador en la contribución de valorización el beneficio que adquieren los bienes inmuebles como consecuencia de la ejecución de una obra, plan o conjunto de obras de interés público sin limitarlo al concepto de mayor valor del inmueble. Este beneficio podrá comprender adicionalmente aspectos tales como la movilidad, la accesibilidad y el bienestar.

Artículo 6°. Sujeto activo. El Municipio dé Rionegro es el sujeto activo de la contribución de valorización, que se acuse en su jurisdicción, y en él radican las potestades tributaria de administración, control, fiscalización, liquidación, discusión, recaudo, devolución y cobro. Artículo 7°. Sujeto pasivo. Opción dos: Están obligados/as al pago de la contribución de valorización quienes ostenten el carácter de propietarios/as o poseedores/as de bienes inmuebles ubicados en la zona de influencia al momento de la asignación del tributo.

(…) Artículo 8°. Base gravable. La base gravable está constituida por el costo de la respectiva obra dentro de los límites del beneficio que ella produzca a los inmuebles que han de ser gravados, entendiéndose por costo todas las inversiones que la obra requiera, adicionadas con un porcentaje prudencial para imprevistos y hasta un treinta por ciento (30%) más, destinado a gastos de distribución y recaudación de las contribuciones.

El Municipio de Rionegro, teniendo en cuenta el costo total de la obra, el beneficio que ella produzca y la capacidad de pago de los propietarios que han de ser gravados con las contribuciones, podrá disponer, en determinados casos y por razones de equidad, que sólo se distribuyen contribuciones por una parte o porcentajes del costo de la obra.

Entiéndase por costo de la obra o proyecto, todas las inversiones que esta requiera, tales como el valor total de las obras civiles, obras por servicios públicos, ornato, amoblamiento, adquisición de bienes inmuebles, indemnizaciones, estudios, diseño, interventoría, costos ambientales, gastos jurídicos, gastos financieros, promoción, gerencia de la obra y gastos de administración cuando haya lugar.

Parágrafo: Cuando las contribuciones fueren distribuidas después de ejecutada la obra, la base gravable será el costo total, o parcial de la obra y no se recargará con el porcentaje para imprevistos. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 14 de junio de 2018. C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

Radicado N° 05001-23-31-000-1997-03467-01(19893). MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No Laboral RADICADO: 05001-33-33-025-2019-00493-02 DEMANDANTES: Juan Carlos García Correa. DEMANDADO: Municipio de Rionegro 14 Artículo 9°. Zona de influencia. Es la extensión superficiaria hasta cuyos límites se extiende el beneficio causado por la ejecución de una obra, plan o conjunto de obras.

En las contribuciones por beneficio local, la Secretaría de Planeación o la entidad que haga sus veces, delimitará las zonas de influencia de acuerdo con el beneficio que genere la obra, plan o conjunto de obras, dentro de los parámetros técnicos establecidos en el presente Acuerdo. Corresponderá a la Secretaría de Planeación en coordinación con la Secretaría de Hacienda, la distribución y liquidación de la contribución de valorización, función que realizará con fundamento en los elementos de la basé catastral, para su posterior asignación, igualmente corresponderá a la Secretaría de Planeación, delimitar las zonas de influencia de acuerdo con el beneficio que genere la obra, plan o conjunto de obras, dentro de los parámetros técnicos establecidos en el presente Acuerdo.

Artículo 10°. Administración de la contribución. Corresponderá a la Secretaría de Hacienda Municipal, la asignación, discusión, recaudación, cobro, devolución y, en general, la administración de esta contribución, en relación con las obras o plan o conjunto de obras. Corresponderá a la Secretaría de Planeación en coordinación con la Secretaría de Hacienda, la distribución y liquidación de la contribución de valorización, función que realizará con fundamento en los elementos de la base catastral, para su posterior asignación, igualmente corresponderá a la Secretaría de Planeación delimitar las zonas de influencia de acuerdo con el beneficio que genere la obra, plan o conjunto de obras, dentro de los parámetros técnicos establecidos en el presente Acuerdo.

(…) Artículo 15°. Factorización. Es el proceso mediante el cual se determina el benefició individual asimilado por cada inmueble incluido en la zona de influencia, teniendo en cuenta sus características físicas, técnicas, jurídicas y normativas. La selección, ponderación y aplicación de los distintos factores se ajustaran a las características de los inmuebles de la zona de influencia, previo estudio que así lo determine, tales como el área, la topografía, aprovechamientos, uso, distancia al foco de valorización, afectaciones, servidumbres, etc.

Parágrafo. El beneficio total de una obra o proyecto será la sumatoria de los beneficios individuales de los predios dentro de la zona de influencia. (…) Artículo 18°. Etapas de la contribución de valorización. El proceso de aplicación del Sistema de la Contribución de Valorización comprende las siguientes etapas: 1. Prefactibilidad 2. Decretación 3.

Factibilidad 4. Distribución 5. Ejecución 6. Recaudo 7. Balance Final 8. Liquidación 9. Aprobación del Acuerdo en el Concejo de Rionegro Parágrafo. La enumeración anterior no representa necesariamente la secuencia de la realización. Articul0 19°. Origen. La Decretación de una obra o Proyecto por la Contribución de Valorización se llevará a cabo sólo cuando en el Plan de Desarrollo haya establecido la financiación de obras de interés público, a través de la Contribución de Valorización, o por solicitud de los propietarios o poseedores de manera plural MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No Laboral RADICADO: 05001-33-33-025-2019-00493-02 DEMANDANTES: Juan Carlos García Correa.

DEMANDADO: Municipio de Rionegro 15 del área de influencia de la obra o conjunto de obras que ocasione beneficio a los inmuebles que lo constituyen. Parágrafo. Aquellas obras o conjunto de obras contempladas en el Plan de Ordenamiento Territorial -P.O.T., en el Plan Integral de Desarrollo, serán decretadas conforme al Artículo 47 del presente Acuerdo y aquellas que no estén contempladas en dichos instrumentos de planificación, se autorizarán conforme a lo señalado en el Artículo 4° del presente Acuerdo.

(…) Artículo 20°. Estudio de prefactibilidad. Es él conjunto de análisis previos, que debe realizar el Municipio de Rionegro, directamente o a través de terceros, debidamente documentados, para determinar si una obra es susceptible de financiarse mediante la aplicación de la contribución de valorización. Ninguna obra podrá decretarse sin antes haber realizado los estudios de. prefactibilidad, los cuacos comprenden, entre otros los siguientes aspectos: 1.

Definición y caracterización del Proyecto. 2. Descripción ambiental de la obra. 3. Estimación del presupuesto del proyecto u obra. 4. Delimitación y caracterización de la zona de estudio. 5. Diagnóstico socioeconómico y estimación de la capacidad de pago de la población de la zona de estudio del proyecto. 6. Estimación del beneficio, según el caso. 7.

Socialización del proyecto. 8. Aportes municipales o de otro orden. 9. Determinar la zona de citación del Proyecto. Parágrafo. Entiéndase por zona de citación el área territorial que se estima será beneficiada por el proyecto u obra de acuerdo con los estudios de prefactibilidad. (…) Artículo 21°. Definición de la decretación. Es el acto administrativo expedido por el Alcalde o quien éste delegue, mediante el cual se señalan las obras o proyectos susceptibles de financiar total o parcialmente con la contribución de valorización, ordena la realización de los estudios definitivos de la obra y convoca a los propietarios y poseedores de los inmuebles de la zona de citación a declarar sus inmuebles y a elegir la Junta de Representantes, además contendrá los siguientes aspectos: 1.

Listado de las obras o proyectos a analizar 2. Delimitación de la zona de citación. 3. Determina la cantidad de miembros que compondrá la Junta de Representantes. 4. Fija los honorarios de los miembros particulares que compondrá la Junta de Representantes. Parágrafo. Una vez decretado el proyecto por parte del Alcalde, el Secretario de Planeación en coordinación con la Dirección Operativa de Comunicaciones y de Participación ciudadana o quien haga sus veces, adelantará una campaña de sensibilización y socialización de la obra o proyecto en la zona-de citación, haciendo uso de todos los medios de comunicación que estén a su alcance.

Toda persona natural o jurídica propietaria o poseedora de inmuebles situados dentro de la zona de citación de una obra a financiarse por la contribución de valorización, está obligada a declarar la posesión o propiedad ante el Municipio de Rionegro. (…)”. El artículo 46 del Acuerdo 045 del 7 de octubre de 2013, modificado por el Acuerdo 025 del 30 de septiembre de 2016, en cuanto a la etapa de la factibilidad, dispone: MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No Laboral RADICADO: 05001-33-33-025-2019-00493-02 DEMANDANTES: Juan Carlos García Correa.

DEMANDADO: Municipio de Rionegro 16 “Artículo 46° Contenido de la factibilidad. Comprende el Conjunto de acciones para llevar a cabo los estudios definitivos y los diseños de construcción de la obra, que elaborará el Municipio de Rionegro, para determinar si la obra es viable de financiarse total o parcialmente con la contribución de valorización y contiene entre otras acciones, las siguientes: 1.

Censo de inmuebles propietarios y poseedores. Consiste en la recopilación y procesamiento de la información física, jurídica, económica, y cartográfica de cada uno de los inmuebles, propietarios y poseedores ubicados en la zona de citación. El censo de inmuebles se conformará a partir de la información existente en la Oficina de registro de Instrumentos Públicos, la Secretaría de Planeación y la Secretaría de Hacienda y se complementará con otras fuentes dependiendo de los requerimientos.

Las entidades y dependencias municipales a las que se les solicite la información destinada al censo de inmuebles, predios y propietarios deberán suministrarlos sin costo alguno. 2. Estudio de Beneficio. Es el estudio que determinará el beneficio general o local, según el caso, como consecuencia de la ejecución de una obra o conjunto de obras.

Previa a la iniciación del estudio, la Administración Municipal determinará la metodología propuesta para la realización del estudio del beneficio. 3. Presupuesto de distribución. Es el valor a distribuirse entre los propietarios y poseedores de los inmuebles localizados en la zona de influencia del proyecto de conformidad con el costo total anticipado de la obra o proyecto, calculado con base en los diseños y estudios técnicos deduciendo los aportes del Municipio de Rionegro o de otras fuentes.

Las obras se podrán financiar de manera concertada con la participación del Municipio y otras entidades privadas o públicas del orden Municipal, Departamental, Nacional o con aportes internacionales. La certificación, de los recursos comprometidos por otras entidades, será efectuada, entre otros mecanismos, mediante convenios o contratos celebrados con los aportantes.

El presupuesto de distribución, será la diferencia entre el costo total anticipado del proyecto y los aportes. El costo total del proyecto se determina de conformidad con el Artículo 8° de este Acuerdo. En los casos que la contribución de valorización para la ejecución de una obra se hubiere distribuido con base en el presupuesto calculado por el Municipio de Rionegro y éste resultare deficitario, por errores en el mismo, la diferencia será cubierta con cargo al presupuesto de dicha entidad.

Límites del presupuesto de distribución. Para la distribución de una obra por la contribución de valorización de beneficio local, se realizará una evaluación comparativa entre el Beneficio y el Presupuesto de la obra, así: a) Si el Presupuesto de la obra es mayor que el monto de los potenciales beneficios, solo se podrá distribuir hasta el valor de los mismos, siempre y cuando el Municipio de Rionegro u otra persona pública o privada, coloque los recursos necesarios para la ejecución de la obra, mediante compromisos reales. b) Si los Beneficios son mayores que el presupuesto de la obra, sólo podrá distribuirse hasta el costo de la obra. 4.

Estudio financiero. Con los costos totales del proyecto, acorde con la programación de las actividades y obras y los ingresos del proyecto como son la contribución de valorización, aportes de otras entidades, recursos de crédito, se elaborará un flujo financiero del proyecto el cual determinará, el presupuesto a distribuir que incluye los costos financieros del proyecto, los posibles descuentos y la tasa de financiación de las contribuciones.

MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No Laboral RADICADO: 05001-33-33-025-2019-00493-02 DEMANDANTES: Juan Carlos García Correa. DEMANDADO: Municipio de Rionegro 17 5. Cálculo de la contribución. Proceso mediante el cual se calcula la contribución de valorización que debe asumir cada uno de los propietarios y/o poseedores de cada inmueble de la zona de influencia según el caso.

Si el cálculo del beneficio se realiza por la metodología de beneficio local, la contribución será proporcional al beneficio de cada inmueble; si la metodología utilizada corresponde al beneficio general, la contribución se calculará en proporción a la capacidad económica de la tierra. En todo caso el valor a distribuir no podrá ser inferior al del presupuesto de la obra. 6.

Métodos para calcular la contribución. Los métodos para calcular la contribución de valorización son: (…) F) Método del factor de capacidad económica de la tierra. Mediante el cual se asigna la contribución a cada predio o inmueble en proporción directa a la capacidad económica de la tierra, teniendo en cuenta los atributos y características de cada predio, empleando un coeficiente numérico.

(…)”. Además, en los artículos 47, 48 y 49 del Acuerdo N° 045 de 2013, en lo que atañe a la etapa de distribución, se previó: “Artículo 47°. De la distribución. Es el acto administrativo expedido por el Alcalde Municipal, en el cual se determinan las obras a financiar por el sistema de la contribución de valorización, se ordena su ejecución en el evento de no haberse iniciado y se asigna la contribución de valorización que cada propietario o poseedor ha de pagar de acuerdo con el beneficio obtenido o por obtener en sus inmuebles o predios.

La expedición de la resolución distribuidora de la contribución de valorización por una obra ya ejecutada, podrá ser hecha dentro de los cinco (5) años siguientes a la terminación de la obra siempre y cuando se haya dado participación a los propietarios y poseedores, determinada en la Resolución Decretadora. En este evento la Administración Municipal deberá presentar a la Junta de Representantes la documentación correspondiente de la obra a distribuir y esta deberá pronunciarse dentro de los veinte, (20) días, calendario siguientes.

Parágrafo. La contribución de valorización podrá distribuirse y cobrarse antes de la ejecución de la obra, durante su construcción o una vez terminada, en los términos previstos en la normatividad vigente. Artículo 48°. Contenido de la resolución distribuidora. La Resolución Distribuidora, por medio de la cual se asigna las contribuciones, contendrá: 1.

En la parte motiva se hará un breve recuento de los antecedentes e incluirá el procedimiento técnico empleado para la tasación del beneficio. 2. La parte resolutiva contendrá entre otras: a) Listado de las obras a ejecutar o ejecutadas que conforman el proyecto. b) Descripción de la zona de influencia. c) El valor del presupuesto de distribución. d) La programación y el plazo de construcción de las obras. e) Fecha de iniciación del recaudo. f) Plazo general de recaudo, interés de financiación, interés por mora y descuentos por pronto pago. g) Se indicará la procedencia del recurso de reposición contra la resolución que fija las contribuciones, él término para su interposición y. los requisitos para su ejercicio de acuerdo con la ley.

Parágrafo: Harán parte integral de la resolución los cuadros y listados que contienen la asignación de las contribuciones de cada uno de los propietarios y poseedores que se encuentran en la zona de influencia del proyecto, discriminando: Nombres, identificación del propietario, dirección, matricula inmobiliaria, número MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No Laboral RADICADO: 05001-33-33-025-2019-00493-02 DEMANDANTES: Juan Carlos García Correa.

DEMANDADO: Municipio de Rionegro 18 del inmueble, en el plano de repartos, área o. frente del inmueble, porcentaje de desenglobe, porcentaje de derecho, factor o coeficiente del beneficio, valor total de la contribución, plazo para pagar la contribución, cuota inicial si la hubiere, número de cuotas, cuota mensual de amortización. Artículo 49°.

Notificación. La resolución distribuidora de la contribución de valorización se publicará a más tardar dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes a su expedición por medio de edicto que se fijará por el término de quince (15) días hábiles en lugar público de la Administración Municipal; vencido dicho término, se entenderá surtida la notificación. Simultáneamente con la fijación del edicto, se anunciará por medio de un AVISO, que ha sido expedida la Resolución Distribuidora del correspondiente proyecto y se ha fijado el edicto en el lugar determinado.

El aviso se debe publicar por lo menos en dos (2) de los periódicos de amplia circulación en el municipio de Rionegro, en dos (2) radiodifusoras de amplia sintonía en la misma localidad y en la página web del Municipio de Rionegro. En el mismo aviso y con ilustraciones gráficas, se describirá la zona dentro de la cual quedan comprendidos, todos los inmuebles gravados y se indicará cuál es el recurso legalmente procedente contra la resolución que se está notificando, la forma como debe ser interpuesto por el interesado y las fechas entre las cuales se puede interponer el recurso.

Parágrafo. De presentarse alguna modificación en los literales a) al f), del Numeral 2° del Artículo 48, se notificará en los términos del presente artículo.”. Así, entonces, en el Estatuto de Valorización del municipio de Rionegro se contemplan como etapas del Sistema de la Contribución de Valorización las siguientes: 1. Prefactibilidad; 2.

Decretación; 3. Factibilidad; 4. Distribución; 5. Ejecución; 6. Recaudo; 7. Balance Final; 8. Liquidación; y 9. Aprobación del Acuerdo en el Concejo de Rionegro. En lo que respecta a la cuarta etapa -que es en la que se ubican los actos impugnados en el sub examine-, acorde la normativa local pretranscrita, se puede señalar que la distribución de la contribución por valorización que cada propietarios o poseedor ha de pagar de acuerdo con el beneficio obtenido o por obtener en sus inmuebles o predios, tiene lugar luego de que las obras a ejecutar y cobrar por este sistema hayan sido ordenadas por el Concejo municipal mediante acuerdo o se encuentren contempladas en el Plan de Ordenamiento Territorial -P.O.T., en el Plan Integral de Desarrollo, y además, con posterioridad al cumplimiento de las etapas de prefactibilidad, decretación y factibilidad.

La resolución distribuidora deberá estar debidamente motivada. En su parte motiva se hará un recuento de los antecedentes e incluirá el procedimiento técnico empleado para la tasación del beneficio, y en la parte resolutiva, se identificarán las obras a ejecutar o ejecutadas que conforman el proyecto; se hará una descripción de la zona de influencia; se indicará el valor del presupuesto de distribución; se expresará la programación y el plazo de construcción de las obras; se señalara la fecha de inicio del recaudo, así como el plazo general de recaudo, interés de financiación, interés por mora y descuentos por pronto pago; además, contemplará la procedencia del recurso de reposición, él término para su interposición y los requisitos para su ejercicio de acuerdo con la ley.

Harán parte de la resolución distribuidora los cuadros y listados que contienen la asignación de las contribuciones, en los que se deberá discriminar: nombres, identificación del propietario, dirección, matricula inmobiliaria, número del inmueble, en el plano de MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No Laboral RADICADO: 05001-33-33-025-2019-00493-02 DEMANDANTES: Juan Carlos García Correa.

DEMANDADO: Municipio de Rionegro 19 repartos, área o frente del inmueble, porcentaje de desenglobe, porcentaje de derecho, factor o coeficiente del beneficio, valor total de la contribución, plazo para pagar la contribución, cuota inicial si la hubiere, número de cuotas, cuota mensual de amortización. Finalmente, la notificación de la resolución distribuidora se hará por medio de edicto que se fijará por el término de 15 días hábiles en lugar público de la Administración Municipal.

Simultáneamente, se publicará un aviso en 2 periódicos de amplia circulación del municipio de Rionegro, en dos radiodifusoras de amplia sintonía en la misma localidad y en la página web del municipio de Rionegro, en el que se informe que fue expedida la resolución distribuidora del correspondiente proyecto y que se fijó el edicto en el lugar determinado.

Además, el aviso contendrá ilustraciones gráficas, descripción de la zona dentro de la cual quedan comprendidos todos los inmuebles gravados, y la indicación del recurso procedente contra la resolución que se está notificando, la forma como debe ser interpuesto por el interesado y las fechas entre las cuales se puede interponer el mismo. 2.5.

El caso concreto En el sub examine se cuestiona la legalidad de la Resolución N° 939 del 16 de octubre de 2018 confirmada por la Resolución N° 1073 del 21 de agosto de 2019, expedidas por el Alcalde del municipio de Rionegro, por medio de la cual se distribuyó la contribución de valorización del proyecto “RIONEGRO SE VALORIZA”, gravando entre otros inmuebles, el identificado con la matrícula inmobiliaria 020-40802 de la Oficina de Instrumentos Públicos de Rionegro, de propiedad del demandante Juan Carlos García Correa.

En la sentencia de primera instancia se accedió a las pretensiones de la demanda, toda vez que para la juez se configuraron los cargos de violación sustentados por la parte actora, a saber: (i) falta de competencia del Alcalde para expedir los actos de ejecución y cobro de la contribución de valorización, pues esto debía ordenarse por Acuerdo, (ii) no se atendió la capacidad de pago de los propietarios, “el valor del cobro se torna inalcanzable y desbordada la proporcionalidad entre el supuesto beneficio y el valor del derrame”, (iii) diferencia entre el valor aprobado por el Concejo Municipal y el distribuido como contribución por la valorización, (iv) el valor derramado por contribución de valorización supera el valor del beneficio obtenido por la valorización, (v) ausencia de estudios previos.

No se efectuó el censo de inmueble, y (viii) violación genérica de las disposiciones del Acuerdo 45 de 2013. Los cargos vi y vii no prosperaron. La entidad demandada en su recurso de apelación, se refirió a cada uno de los anteriores cargos y se opuso a las razones por la que la juez los tuvo por probados, reiterando para el efecto los argumentos que planteó a lo largo del proceso, y muchos de los cuales, afirmó, no fueron objeto de pronunciamiento por parte de la falladora, quien además, según la parte recurrente, violando el debido proceso del Municipio, así como los principios de congruencia de la sentencia y de justicia rogada que impera en esta jurisdicción, adecuó varios de los cargos de violación expuestos por el actor, introduciendo supuestos frente a los cuales la entidad no tuvo la MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No Laboral RADICADO: 05001-33-33-025-2019-00493-02 DEMANDANTES: Juan Carlos García Correa.

DEMANDADO: Municipio de Rionegro 20 oportunidad de defenderse, y que sirvieron de fundamento para emitir sentencia condenatoria en su contra. Resulta relevante tener presente, en relación con el acto administrativo demandado en este asunto, la Resolución N° 939 del 16 de octubre de 2018, en la cual el Alcalde del municipio de Rionegro distribuyó la contribución de valorización del proyecto de Valorización “Rionegro Tarea de Todos”, decretada mediante Resolución N° 567 del 5 de junio de 2017, modificada por las Resoluciones Nros. 967 del 2017, 172 de 2018 y 845 de 2018, esta jurisdicción ya tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre su legalidad, en un proceso en el que se plantearon cargos de violación casi idénticos a los que hoy ocupan el estudio de la Sala, esto es, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, radicado N° 05001-23-33-000- 2020-00629-00, demandante BANCO DE OCCIDENTE S.A. E INVERSIONES ALTERNOVA S.A.S., y demandado MUNICIPIO DE RIONEGRO, en el que se emitió sentencia denegatoria de las pretensiones de la demanda el 6 de abril de 2022 (con ponencia de la misma Magistrada que es ponente en la presente sentencia), la cual fue íntegramente confirmada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en sentencia del 1 de junio de 2022, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello, exp. 26775.

Por lo tanto, en esta oportunidad, se reiterará la postura asumida en dicho proceso en relación con los cargos que fueron tenidos como probados por la juez de primera instancia, la cual está en consonancia con las razones de defensa de la entidad demandada, que no solo presentó en la respuesta a la demanda y su alegato de conclusión, sino también en su recurso de apelación, en donde cuestionó cada una de las consideraciones con base en las cuales se declaró la nulidad de las resoluciones acusadas de ilegalidad.

Todo ello, claro está, sin desconocer en ningún momento las pruebas que obran en el expediente, y por supuesto, con absoluto respeto al principio de congruencia6 que rige esta jurisdicción y que ata al juez a pronunciarse y resolver exclusivamente respecto de la causa petendi y el petitum que formula el interesado y las excepciones que plantee el demandado, restringiéndose para modificar cualquiera de ellos.

En relación con el primer cargo, el de la competencia del Alcalde para distribuir la contribución de valorización mediante los actos acusados, resulta pertinente recordar, que el Acuerdo 045 de 2013 –Estatuto de Valorización del municipio de Rionegro–, modificado por el Acuerdo 025 de 2016, previó que la ejecución y cobro de las obras que se efectúen por el sistema de valorización serán ordenadas por el Concejo municipal mediante acuerdo (artículo 4).

Ahora bien, en el artículo 19 ibídem, se dispuso, que la 6 El artículo 281 del Código General del Proceso, prevé que “La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley (…)”, y el inciso segundo de ese mismo artículo, dispone que nadie puede ser condenado por objeto o causa distinta a la alegada en la demanda.

El anterior postulado procesal corresponde al principio de congruencia, en virtud del cual, la sentencia deberá producirse de acuerdo con los hechos y pretensiones indicados en el libelo demandatorio, así como con las excepciones que sean planteadas por la contraparte o aquellas que resulten debidamente probadas en el transcurso del trámite judicial, a fin de poder condenar al extremo demandado por el objeto solicitado y con base en la causa expuesta en ella.

Así, entonces, el principio de congruencia se erige como una garantía del derecho fundamental al debido proceso, pues el pronunciamiento judicial únicamente puede recaer sobre lo alegado, pedido y excepcionado oportunamente. MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No Laboral RADICADO: 05001-33-33-025-2019-00493-02 DEMANDANTES: Juan Carlos García Correa.

DEMANDADO: Municipio de Rionegro 21 decretación de una obra o proyecto por la contribución de valorización se llevará a cabo sólo cuando en el Plan de Desarrollo haya establecido la financiación de obras de interés público a través de la contribución de valorización, o por solicitud de los propietarios o poseedores de manera plural del área de influencia de la obra o conjunto de obras que ocasione beneficio a los inmuebles que lo constituyen.

Además, de acuerdo con en el parágrafo del citado artículo 19, las obras o conjunto de obras contempladas en el Plan de Ordenamiento Territorial -P.O.T. y en el Plan Integral de Desarrollo, “serán decretadas conforme al Artículo 47 del presente Acuerdo” y “aquellas que no estén contempladas en dichos instrumentos de planificación, se autorizarán conforme a lo señalado en el Artículo 4° del presente Acuerdo.”.

El Plan de Ordenamiento Territorial es el instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal, definido por el artículo 9° de la Ley 388 de 1997 como el "conjunto de objetivos, directrices, políticas, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo".

En la sentencia C-138 de 2020, la Corte Constitucional estimó, que los dos instrumentos de planeación a disposición de las entidades territoriales, para programar e impulsar su desarrollo social, ecológico y económico, son el ordenamiento territorial y la expedición de planes de desarrollo, y que en virtud del principio democrático, los concejos municipales son la corporación pública que representa de manera más inmediata, a los directamente interesados en la planeación de su territorio.

En ese orden de ideas, todas aquellas obras o proyectos que estén contemplados en el POT o en el Plan de Desarrollo del municipio de Rionegro para ser financiados por el sistema de contribución por valorización, podrán ser decretadas por el respectivo Alcalde, comoquiera que, se entiende, que en dichos instrumentos de planeación, el Concejo municipal de Rionegro, autorizó el cobro y ejecución de las respectivas obras o proyectos allí contenidos.

En el Anexo 1 del Acuerdo N° 011 del 31 de mayo de 2016, Plan de Desarrollo 2016 – 2019 “RIONEGRO TAREA DE TODOS”, se señalaron las obras que podían ser financiadas con la contribución de valorización. Con base en ello, el Alcalde del municipio de Rionegro, por medio de la Resolución N° 567 de 2017, modificada por las Resoluciones Nros. 963 de 2017, 172 de 2018 y 845 de 2018, decretó las obras susceptibles de financiarse total o parcialmente a través de la contribución de valorización para el proyecto de valorización “RIONEGRO SE VALORIZA”, y determinó la zona de citación. En el presente asunto se debate la legalidad de la resolución distribuidora de la contribución de valorización y, en tal sentido, no procede cuestionar aspectos relacionados con los criterios que tuvo en cuenta el Concejo municipal para incluir las obras en el Plan de Desarrollo Territorial, como tampoco los aspectos concernientes a la posterior decretación de las obras por parte del Alcalde municipal.

En estos aspectos, atendiendo a los actos administrativos que se demandan en el sub examine, el análisis tendría que MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No Laboral RADICADO: 05001-33-33-025-2019-00493-02 DEMANDANTES: Juan Carlos García Correa. DEMANDADO: Municipio de Rionegro 22 restringirse a verificar si el inmueble de propiedad del demandante se encontraba dentro de la zona de citación del proyecto “RIONEGRO SE VALORIZA” y, por lo tanto, si podía ser sujeto pasivo del cobro de la contribución de valorización, sin embargo, ello no fue cuestionado en la demanda y, por el contrario, la parte actora aceptó esa premisa, tanto así, que lo que controvierte es que “el valor del cobro se torna inalcanzable y desbordada la proporcionalidad entre el supuesto beneficio y el valor del derrame”.

Por lo tanto, contrario a lo argumentado en la demanda y considerado por la juez, tal como lo reiteró la entidad demandada en su recurso, con los actos administrativos acusados no se desconoció el procedimiento señalado por el Concejo municipal en el Estatuto de la Contribución de Valorización para efectos de decretar, liquidar y distribuir el gravamen, ya que la decretación del proyecto “Rionegro se valoriza” se hizo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19 del Estatuto de la Contribución de Valorización, toda vez que las obras que conforman ese proyecto están incluidas en el Anexo 1 del Plan de Desarrollo, que fue aprobado por el Concejo municipal.

Ahora bien, como también se expuso en el marco normativo, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones, siempre y cuando, en aquellos se señalen el sistema y el método para definir los costos y beneficios, así como la forma de hacer su reparto. En cuanto a los conceptos de sistemas y métodos para la contribución de valorización, de tiempo atrás el Consejo de Estado ha considerado que “los “métodos” son pautas técnicas encaminadas a la previa definición de los criterios que tienen relevancia en materia de tasas y contribuciones para determinar los costos y beneficios que inciden en una tarifa, y “los sistemas”, como las formas específicas de medición económica, de valoración y ponderación de los distintos factores que convergen en dicha determinación, es decir son directrices que obligan a la autoridad administrativa encargada de fijar la tarifa, y constituyen a la vez una garantía del contribuyente frente a la administración7”8.

En el Estatuto de Valorización del municipio de Rionegro, en uso de sus facultades constitucionales, el Concejo municipal de Rionegro, fijó los métodos y sistemas que debían aplicarse para el cobro de la contribución por valorización de las diferentes obras que se realicen en su jurisdicción, con el fin de que la entidad administrativa encargada, de acuerdo con las características propias de las obras a ejecutar por valorización, utilice alguna de las opciones previstas en dicho Estatuto, para determinar la contribución que debe pagar cada propietario o poseedor de los inmuebles beneficiados con la obra.

En la parte motiva de la Resolución N° 939 de 2018, se indicó que: i) para lograr una distribución equitativa se utilizó la metodología de beneficio 7 Sentencia del 23 de junio de 2005, Exp. 14365, M.P. Dra. María Inés Ortiz Barbosa. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 30 de mayo de 2019.

Radicado N° 13001-23-31-000-2010-00706-01(23063). C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No Laboral RADICADO: 05001-33-33-025-2019-00493-02 DEMANDANTES: Juan Carlos García Correa. DEMANDADO: Municipio de Rionegro 23 general descrito en el artículo 13 del Acuerdo 045 de 2013, modificado por el artículo 7° del Acuerdo 025 de 2016, y se realizó el cálculo del beneficio en la tierra por el método de franjas de beneficios; ii) el estudio socioeconómico, arrojó una capacidad de pago para los propietarios y poseedores de la zona de influencia del proyecto de $644.711.389.680; iii) el beneficio del proyecto de valorización "RIONEGRO SE VALORIZA", es de $1.753.950.958.431; iv) la capacidad económica de la tierra se calculó mediante la metodología de métodos matemáticos definida en el artículo 14 del Acuerdo 045 de 2013, modificado por el artículo 8 del Acuerdo 025 de 2016, la cual arrojó un resultado de $24.557.831.844.382; v) el método utilizado para calcular la contribución de valorización corresponde al factor de capacidad económica de la tierra, previsto en el literal f) del numeral sexto del artículo 46 del Acuerdo 045 de 2013, modificado por el artículo 3 del Acuerdo 025 de 2016; vi) el monto total distribuible fue de $450.000.000.000; y viii) el valor del proyecto ascendió a $639.746.779.864.

En concordancia con lo anterior, en la resolución que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución N° 939 de 2018, sobre el argumento del recurrente de que se desconocía como se hizo la asignación de la contribución por valorización, se consideró lo siguiente: “Por su parte, con respecto a uno de los argumentos del recurrente el artículo tercero de la Resolución 939 determinó el valor a distribuir en la suma de $450.000.000.000.00 "asignando a cada una de las matriculas Inmobiliarias y/o fichas catastrales beneficiadas con el proyecto en nombre de los propietarios y poseedores, que de forma detallada en cuanto a valor, forma de pago.

Identificación del predio, entre otras, aparecen en los cuadros realizados por la Subsecretaría de Valorización que se notificaran por Edicto y que para todos los efectos legales, hacen parte Integral de este acto administrativo, al que se anexa, el cual será en medio magnético". En el mismo sentido frente a la tesis del recurrente, debe agregarse que la forma de hacer el cálculo de contribución por valorización se enuncia expresamente en la memoria técnica del proyecto desde la página 268, por lo cual, el método para estimar la contribución de valorización que debía asumir cada uno de los propietarios y/o poseedores de cada inmueble de la zona de influencia fue el del factor de capacidad económica de la tierra, el cual emplea un coeficiente numérico que tiene en cuenta ciertos atributos del predio.

Este método responde a la siguiente fórmula: fcet=- 0,0183240932201 Que es igual a dividir el presupuesto a distribuir (Pd) por la capacidad económica de la tierra del proyecto (CETp). Dicho factor de capacidad económica de la tierra es el que permite determinar la contribución de valorización de cada propietario-matricula-uso, pues es una variable de la ecuación, veamos: CVpmu=CETmu x Fcet x PDer Donde la capacidad económica de la tierra de la matricula-uso (CETmu) por el factor de la capacidad económica de la tierra (Fcet) y por el porcentaje de derecho del propietario, es la contribución de valorización dé cada propietario-matricula-uso.

Sin embargo, para determinar la capacidad económica de la tierra de cada matrícula-uso, se requiere conocer las características particulares de cada matricula-uso, de lo anterior se tiene lo siguiente: MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No Laboral RADICADO: 05001-33-33-025-2019-00493-02 DEMANDANTES: Juan Carlos García Correa.

DEMANDADO: Municipio de Rionegro 24 CETmu=CETt x Fct Ag x Pdes Donde CETt, es la capacidad económica de la tierra teórica unitaria, la cual es igual a la suma del valor unitario de la tierra (VTu) más los Beneficios (Btu +Bsu), entiéndase beneficios sociales y de la tierra. El Factor de corrección total (Fct) que es el proceso de factorización que se explicará más adelante, el área gravadle (Ag) y el porcentaje de desenglobe (Pdes).

De estas variables, el factor de corrección total merece cierta atención, pues a través de él "se analizan las diferentes variables físicas, técnicas, jurídicas y normativas que generan una diferencia entre los diferentes inmuebles o fichas catastrales que impactan la capacidad económica de la tierra". Para el proyecto se estudiaron un total de diez (10) factores, seis (6) de ellos aplican a todos los inmuebles o fichas catastrales que se encuentran al interior de cada predio (PK predio) y cuatro factores que diferencian a cada uno de los inmuebles o fichas catastrales de los demás. Los factores son los siguientes: Factores del predio (Pkpredlo) Factor de construcción. (Feo) Factor de limitaciones.

(Fli) Factor Topografía. (Ft) Factor compromiso vial. (Fcv) Factor cono del Aeropuerto. (Fea) Factor de riesgo. (Fr) Factor de Suelo-Cemento (Fsc) Factores del inmueble o la ficha catastral Factor de uso o destinación económica. (Fu) Factor de consolidación. (Fe) Factor de potencialidad. (Fp) Factor cero. (Fcero) Luego de obtener para cada inmueble los factores que intervienen en el mismo, se calcula el factor de corrección total (Fct), qué es la multiplicación de los factores que interpretan las características físicas, técnicas, jurídicas y normativas de cada inmueble.

Fct-Fco >Fli xFt xFcv xFca xFsc xFu xFr xFp xFc x Fcero Se demuestra entonces, que el valor a pagar por parte del recurrente no es producto de un estudio superficial, sino que en el mismo convergen diversos datos y variables importantes que fueron obtenidas a lo largo del proceso, tales como: los beneficios sociales, los beneficios en la tierra, variables físicas, técnicas, jurídicas y normativas que generan una diferencia entre los diferentes inmuebles o fichas catastrales que impactan la capacidad económica de la tierra.”.

En ese estado de cosas, de acuerdo con el principio de legalidad tributaria, en la resolución distribuidora, con base en los estudios elaborados en la etapa de factibilidad, en los que se estableció el valor a pagar por concepto de valorización con base en el sistema y método fijados por el Concejo municipal de Rionegro en el Estatuto de Valorización municipal, se determinó el valor a distribuir entre los propietarios y/o poseedores de cada inmueble de la zona de influencia; actuación que resulta avalada por las normas nacionales y locales que rigen la materia, así como por la jurisprudencia a la que se hizo alusión previamente.

Nótese, el Consejo de Estado al resolver la segunda instancia del proceso similar al presente que fue identificado supra, afianzó la postura asumida MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No Laboral RADICADO: 05001-33-33-025-2019-00493-02 DEMANDANTES: Juan Carlos García Correa. DEMANDADO: Municipio de Rionegro 25 por este tribunal frente a los aspectos de los que se viene de hacer referencia, así: “(…) el origen de la decretación del proyecto y su financiación con el tributo en controversia fue aprobado por el órgano de representación popular, a través del procedimiento establecido por el propio ente territorial, el cual, por demás, no fue demandado por la sociedad apelante.

En esa medida, después de realizar los estudios de factibilidad, y en armonía con lo dispuesto en el artículo 21 del Estatuto de la Contribución de Valorización, el alcalde de Rionegro cumplió con la etapa de decretación y, en consecuencia, expidió la Resolución Nro. 567 del 5 de junio de 2017, por la cual decretó las obras susceptibles de financiarse total o parcialmente con la contribución de valorización (las cuales están en línea con las señaladas en el Anexo 1 del Plan de Desarrollo para los años 2016 a 2019), y determinó como zona de citación, es decir, el área que sería beneficiaria de la construcción del proyecto, toda la comprensión territorial del Municipio de Rionegro, de acuerdo con lo establecido en los estudios de prefactibilidad.

Con fundamento en todo lo anterior, y conforme lo dispone el artículo 47 del Estatuto de la Contribución de Valorización, el alcalde del municipio acusado expidió la Resolución Distribuidora Nro. 939 del 16 de octubre de 2018, acto demandado en este proceso, mediante la cual distribuyó la contribución de valorización para la financiación del proyecto «Rionegro se valoriza», determinando como valor a distribuir la suma de $450.000.000.000.

Por lo expuesto, es claro entonces que sí se cumplió el procedimiento establecido en el Municipio de Rionegro para decretar y distribuir la contribución de valorización. En este punto, es importante mencionar que, contrario a los dicho (sic) por la apelante, no es cierto que el Concejo Municipal estuviese obligado a establecer en el Plan de Desarrollo Municipal la forma para liquidar la contribución o los estudios necesarios para determinar el beneficio derivado de la construcción de la obra pública, puesto que ese órgano de elección popular ya había establecido mediante Acuerdo (que es el Estatuto de la Contribución por Valorización), los elementos esenciales de la contribución y el sistema y los métodos para que las autoridades administrativas del municipio de Rionegro los concretaran o desarrollaran.

En tal sentido, previo a la expedición de la Resolución Distribuidora, y siguiendo los procedimientos previstos por el Concejo Municipal, el alcalde de Rionegro ordenó la realización de estudios de prefactibilidad y factibilidad para efectos de determinar el costo de la obra, calcular los beneficios que ella reportaría a los inmuebles ubicados dentro de la zona de citación y establecer la forma de distribución entre los sujetos pasivos.

Lo anterior, no sólo está en armonía con el inciso segundo del artículo 338 de la Constitución, sino también con los artículos 2 del Decreto Legislativo 1604 de 1966 y 235 del Decreto Ley 1333 de 198619, conforme con los cuales «El establecimiento, la distribución y el recaudo de la contribución de valorización se harán por la respectiva entidad nacional, departamental o municipal que ejecute las obras (…)».

De ahí que no quede duda de que el alcalde del municipio de Rionegro, como entidad administrativa ejecutante de las obras, era el competente para, en desarrollo del Estatuto de Valorización, distribuir y fijar el monto de la contribución de valorización, de acuerdo con obras específicamente aprobadas por el Concejo Municipal, mediante el Acuerdo Nro. 11 del 31 de mayo de 2016 (Plan de Desarrollo Municipal para los años 2016 a 2019 «Rionegro Tarea de Todos»).

Así las cosas, la Sala concluye que no está llamado a prosperar el cargo de apelación, relacionado con la falta de competencia del alcalde para distribuir la contribución de valorización mediante los actos acusados, a causa de la supuesta falta de aprobación del Concejo Municipal para llevar a cabo el proyecto de valorización, al no haber indicado las obras a financiarse vía contribución de valorización. MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No Laboral RADICADO: 05001-33-33-025-2019-00493-02 DEMANDANTES: Juan Carlos García Correa.

DEMANDADO: Municipio de Rionegro 26 De otro lado, tampoco está llamado a prosperar el cargo según el cual el alcalde del municipio demandado no era competente para expedir los actos de ejecución y cobro de la contribución de valorización. Al respecto, es muy importante precisar que, según el artículo 6 del Acuerdo Nro. 45 del 7 de octubre de 2013, el Municipio de Rionegro es el sujeto activo del tributo bajo análisis, de manera que en él radican las potestades tributarias de administración, fiscalización, control, liquidación, discusión, recaudo, devolución y cobro.

Facultades que deben ejercer las autoridades administrativas, pues son ellas las llamadas a concretar los elementos esenciales de la contribución de valorización, atendiendo a los sistemas o métodos, que son los parámetros o directrices fijadas por el Concejo Municipal, como órgano de representación popular. (…)” (negrilla intencional de la Sala).

En la demanda también se adujo que el Concejo de Rionegro no autorizó en el Plan de Desarrollo la imposición o derrame de una cifra específica, sino de una cifra indicativa; que los actos expedidos por el Alcalde sobrepasaron la suma permitida a recaudar mediante la contribución de valorización; y que el valor derramado por contribución de valorización supera el valor del beneficio obtenido por la valorización. Planteamientos que fueron acogidos por la juez para declarar la nulidad de los actos demandados y que fueron objeto de oposición en el recurso de apelación. Al respecto, conviene llamar la atención sobre las siguientes normas del Estatuto de Valorización del municipio de Rionegro: i) el artículo 20 trata sobre el estudio de prefactibilidad, consistente en los análisis previos que debe efectuar el municipio de Rionegro para establecer si una obra es susceptible de financiarse mediante la aplicación de la contribución por valorización. En este estudio se incluirá la estimación del presupuesto del proyecto u obra; ii) el artículo 46 consagra la etapa de factibilidad, la cual comprende el conjunto de acciones para llevar a cabo los estudios definitivos y los diseños de construcción de la obra, entre las cuales se halla el presupuesto de distribución que es la diferencia entre el costo total anticipado del proyecto y los aportes; iii) el artículo 8 prevé que la base gravable está constituida por el costo de la respectiva obra dentro de los límites del beneficio que ella produzca a los inmuebles que han de ser gravados, entendiéndose por costo todas las inversiones que la obra requiera, adicionadas con un porcentaje prudencial para imprevistos y hasta un treinta por ciento (30%) más, destinado a gastos de distribución y recaudación de las contribuciones.

Sin embargo, cuando las contribuciones fueren distribuidas después de ejecutada la obra, la base gravable será el costo total, o parcial de la obra y no se recargará con el porcentaje para imprevistos; y iv) el artículo 47 dispone que la resolución distribuidora contendrá, entre otros aspectos, el valor del presupuesto de distribución. De acuerdo con lo anterior, el presupuesto de distribución de la obra que se financiara por el sistema de contribución de valorización, se determina en el estudio de factibilidad, cuya elaboración no corresponde al Concejo municipal, sino a la autoridad administrativa designada para el efecto.

Además, el estudio de factibilidad no es requisito para la ordenación de las obras, como tampoco para la inclusión de las mismas en el POT o en el Plan de Ordenamiento Territorial, según sea el caso. MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No Laboral RADICADO: 05001-33-33-025-2019-00493-02 DEMANDANTES: Juan Carlos García Correa.

DEMANDADO: Municipio de Rionegro 27 Ahora, respecto al cuestionamiento de que la liquidación de la valorización superó los topes previstos en el artículo 32 del Decreto 1394 de 1970, ya que el beneficio no corresponde al monto derramado por la valorización, es necesario tener presente que la citada norma prevé que en ningún caso la totalidad de las contribuciones de valorización que se distribuyan por una obra será superior al beneficio que ella produzca a los inmuebles gravados.

En consecuencia, cuando el beneficio sea inferior a la cuantía para distribuir, se disminuirá esta cuantía hasta el momento del beneficio, que será el límite de la base de imposición para la distribución de las contribuciones. Encuentra la Sala que en la memoria técnica del proyecto “RIONEGRO SE VALORIZA” el cálculo de los beneficios se realizó en dos partes, en la primera se efectuó el cálculo de los beneficios sociales, y en la segunda se hizo el beneficio en la tierra basado en las evaluaciones realizadas en la prefactibilidad del proyecto, lo cual arrojó un total de $1.753.950.958.431, mientras que la distribución se realizó solamente por la suma de $450.000.000.000.

En ese orden de ideas, resulta infundado el argumento de la parte actora, máxime, teniendo en cuenta que no aportó pruebas técnicas tendientes a desvirtuar la metodología utilizada en la memoria técnica para determinar el referido beneficio del proyecto. Según el análisis jurídico del área jurídica de la Subsecretaría de Valorización –previsto en el numeral 10 del artículo 46 del Estatuto de Valorización, modificado por el artículo 13 del Acuerdo 025 de 2016-, el Plan Vial del municipio de Rionegro está contemplado en el Plan de Desarrollo 2016 – 2019, y su propósito es permitir una adecuada articulación de las zonas del municipio con los principales corredores viales urbanos y rurales, así como también con los ejes de alta movilidad como son las vías que conectan con el aeropuerto, Medellín, los municipios del Oriente Antioqueño, y demás regiones del Departamento y el país. El municipio de Rionegro tiene un atraso vial de más de 20 años, ocasionando una deficiente movilidad que se traduce en recorridos con mayor tiempo de desplazamiento, aumento de accidentalidad, dificultad de acceso a los sitios que ofertan bienes y servicios y a los servicios públicos, disminución del valor patrimonial de las propiedades, desarrollos urbanísticos desordenados, incremento de sectores deteriorados, desaprovechamiento del uso del suelo, entornos menos amigables y sostenibles, haciendo de Rionegro un municipio con falta de competitividad, con menor oferta de oportunidades económicas y laborales para la población, además, se generan sobrecostos de transporte, haciéndolo incómodo, inseguro y lento.

En ese orden de ideas, la financiación del Plan Vial requiere que el municipio de Rionegro realice esfuerzos económicos para poder llevarlo a cabo, y para el efecto cuenta con varias fuentes enunciadas en el Plan de Desarrollo, entre ellas la contribución de valorización. En la memoria técnica del proyecto, se cuantificaron los beneficios por operación vehicular y tiempo de los ocupantes - determinación de costo de mejora, para lo cual se adelantó un modelo de transporte donde se calculó el beneficio social esperado por la ejecución de las obras que se financiaran MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No Laboral RADICADO: 05001-33-33-025-2019-00493-02 DEMANDANTES: Juan Carlos García Correa.

DEMANDADO: Municipio de Rionegro 28 con la contribución de valorización o la recuperación de la inversión realizada en ellas, concluyéndose que: “El Modelo de Desarrollo y Gestión de Carreteras HDM-4 permite realizar un análisis técnico económico considerando el ciclo de vida del camino, determinando los costos y beneficios en este período, para lo cual modela el comportamiento del pavimento bajo determinadas acciones de conservación. El IRI es fundamental en la metodología de HDM-4 debido a que es un indicador de la condición global del camino y a que es el parámetro más influyente en los usuarios, por lo que el modelo determina para el cálculo del IRI como inciden los otros deterioros en este y relaciona el IRI con los costos de operación vehicular.

A medida que se aumenta el TPD las condiciones económicas se hacen más favorables al proyecto. El costo del tiempo per cápita que para efecto del anterior análisis se tomó como $10.060, pero cabe la claridad de que este valor se debe establecer a través de un estudio más riguroso, pero este valor sirve de referencia teniendo en cuenta las condiciones económicas del oriente antioqueño y en especial el municipio de Rionegro, por tanto, se asume este valor para todo el análisis anterior.

En todos los proyectos viales antes expuestos se muestra el beneficio asociado a los costos de operación, en ahorros de tiempo, y beneficios ambientales”. Determinándose, que los beneficios sociales del proyecto ascendían a $712.030.363.261. Además, se cuantificó el beneficio en la tierra, en $1.041.920.595.170, de la siguiente manera: i) se fijó el valor comercial unitario de la tierra de cada predio en pesos por metro cuadrado, para lo cual se subdividió el territorio en sus áreas urbanas y rurales, estas a su vez en sus barrios, corregimientos, áreas de planes parciales y predios habilitados.

A cada división se le estableció el área y se calculó la muestra y el avalúo catastral total; se seleccionó el mayor número de puntos para efectuar avalúos de la tierra de los procesos de muestreo; y se hizo el muestreo con el método de asignación óptima de muestreo estratificado. Para la realización de los avalúos se contrató la Lonja de propiedad Raíz de Medellín y Antioquia, la cual llevo a cabo un total de 719 avalúos; y ii) se tomó la información del estudio de prefactibilidad, en cuanto a sus impactos y los avalúos, haciendo el ajuste a las obras que conforman el proyecto.

Para la evaluación del beneficio, se tuvo en cuenta la definición del “Beneficio General”, la cual surge de la ejecución de un conjunto de obras de interés público de amplia cobertura, distribuidas en diferentes lugares del territorio o que por su trascendencia benefician a toda la ciudad. Debe tenerse en cuenta, tal como lo ha considerado el Consejo de Estado, la determinación del “beneficio general” no puede entenderse como una desnaturalización de la contribución por valorización, ya que en razón de la trascendencia de las obras se ven beneficiados todos los predios del municipio y, por consiguiente, son susceptibles del gravamen, razón por la cual “se liquida el tributo de manera individual, con una destinación específica, esto es, atender los gastos que tales obras demanden, sin que dicho beneficio se represente necesariamente en un incremento del valor MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No Laboral RADICADO: 05001-33-33-025-2019-00493-02 DEMANDANTES: Juan Carlos García Correa.

DEMANDADO: Municipio de Rionegro 29 económico del predio, sino de otro tipo de beneficios que impactan en el bienestar de la comunidad en general”9 (subraya fuera del texto original). En conexidad con lo anterior, respecto al cargo de violación que tuvo prosperidad en la sentencia apelada, de que no se atendió la capacidad de pago de los propietarios, ya que “el valor del cobro se torna inalcanzable y desbordada la proporcionalidad entre el supuesto beneficio y el valor del derrame”, la Sala considera que el extremo activo de la litis no cumplió con la carga de la prueba que le impone el artículo 167 del Código General del Proceso de “probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”, ya que no aportó ni pidió la práctica de pruebas conducentes, pertinentes y útiles para controvertir las pautas y factores que tuvo en cuenta el municipio demandado para determinar la contribución. En ese entendido, el demandante no probó que la liquidación del gravamen hubiere desconocido las características de su predio y las circunstancias que lo relacionan con las obras, y tampoco acreditó que este predio no fuera a percibir un beneficio económico por la realización de las obras del proyecto “RIONEGRO SE VALORIZA”.

El otro cargo de violación que tuvo prosperidad en el fallo recurrido concierne a que la Resolución N° 939 de 2018 no da cuenta del censo y caracterización de los predios, tal como lo exige el artículo 32 del Decreto 1394 de 1970. El artículo 13° del Acuerdo 25 del 30 de septiembre de 2016, el cual modifica el artículo 46 del Acuerdo 045 de 2013, prevé que el censo de inmuebles, propietarios y poseedores consiste en la recopilación y procesamiento de la información física, jurídica, económica y cartográfica de cada uno de los inmuebles, propietarios y poseedores ubicados en la zona de citación. El censo de inmuebles se conformará a partir de la información existente en el catastro del Municipio de Rionegro, en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, la Secretaría de Planeación y la Secretaría de Hacienda y se complementará con otras fuentes dependiendo de los requerimientos.

Se refirió en la memoria técnica del proyecto, que “El proyecto “Rionegro Se Valoriza”, presenta información consolidada, para el Censo de Predios y Propietarios a marzo de 2018”. En la resolución decretadora se convocó a los propietarios y poseedores de predios e inmuebles ubicados en la zona de citación a declarar sus predios e inmuebles, de conformidad con el artículo 23 del Estatuto de Valorización del municipio de Rionegro, para efectos de lo cual, según se indicó en la referida memoria técnica del proyecto, se puso a disposición de los contribuyentes el formulario de declaración de inmuebles en la página web de la alcaldía de Rionegro.

Y en la resolución distribuidora se resolvió: “determinar como valor a distribuir como contribución de valorización la suma de CUATROCIENTOS CINCUENTA MIL MILLONES DE PESOS M.L. ($450.000'000.000), asignando a cada una de las matrículas inmobiliarias y/o fichas catastrales 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.

Sentencia del 13 de julio de 2017. Radicado N° 23001-23-31-000-2009-00252-02(19228). C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No Laboral RADICADO: 05001-33-33-025-2019-00493-02 DEMANDANTES: Juan Carlos García Correa. DEMANDADO: Municipio de Rionegro 30 beneficiadas con el proyecto en nombre de los propietarios y poseedores, que de forma detallada en cuanto a valor, forma de pago, identificación del predio, entre otras, aparecen en los cuadros realizados por la Subsecretaría de Valorización que se notificarán por EDICTO y que para todos los efectos legales, hacen parte integral de este acto administrativo, al que se anexa, el cual será en medio magnético.” (subraya fuera del texto original).

A partir de lo anterior, puede sostenerse, que sí existió el censo de predios y propietarios, de lo contrario no habría sido posible llevar a cabo la distribución de la contribución entre los propietarios de los predios ubicados en la zona de influencia. En todo caso, la parte demandante no aportó pruebas que desvirtúen lo señalado al respecto en la resolución decretadora y en la memoria técnica del proyecto.

Sin que en relación con este cargo, haya lugar a analizar los demás aspectos que fueron tratados por la juez, comoquiera que no hacen parte de la causa petendi de la demanda y por ende, no pueden ser objeto de pronunciamiento en la sentencia, en aplicación de los principios de congruencia y justicia rogada, a los que se refirió en debida forma la entidad demandada en su recurso de apelación. De otra parte, en relación con los dos cargos de violación de la demanda que no prosperaron en el fallo apelado: falta de la notificación en forma legal conforme con el artículo 52 del Decreto 1394 de 1970, e indebida liquidación del gravamen por no aplicación del artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, la Sala encuentra que le asistió razón a la juez y que, por lo tanto, tampoco habría lugar a adoptar la decisión de acceder a las pretensiones de la demanda con base en una eventual prosperidad de los mismos.

Es que, en cuanto al segundo, como lo advirtió la falladora, hay “falta de claridad argumentativa y precisión en el cargo, además que el alcance que le da el despacho al cargo no tiene sustento alguno y se encuentra definido el sujeto pasivo de la contribución”. Y, de otro lado, en lo que atañe a la notificación de la resolución distribuidora, en la resolución que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la misma, se indicó, que el 23 de octubre de 2018, se fijó el edicto, acompañado de sendos avisos radiales y publicación en dos diarios de amplia circulación y en la página web que de forma especial dispuso el municipio de Rionegro para dar publicidad de todo el proceso.

Esto no fue cuestionado y, menos aún desvirtuado por la parte actora y, en tal sentido, resulta forzoso concluir que la notificación en cuestión se surtió de conformidad con el artículo 49 del Acuerdo 045 de 2013, que era la norma que regulaba la materia. En cualquier caso, los vicios en la notificación del acto definitivo, no afectan su validez, sino su oponibilidad, no obstante, en el caso concreto, el demandante hizo uso del recurso de reposición en contra de la resolución distribuidora, sin que se advierta vulneración de sus derechos al debido proceso, defensa y contradicción por parte de la entidad demandada.

Finalmente, tampoco tiene vocación de prosperidad el cargo referente a la violación genérica de las disposiciones del Acuerdo 45 de 2013. Este cargo recoge las consideraciones por las cuales prosperaron o no los cargos de violación que estudió la juez a quo. Así, en esta sentencia se analizaron cada uno de esos cargos y las razones por las que el demandante estimaba transgredidas las normas que citó del acuerdo municipal, y se concluyó MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No Laboral RADICADO: 05001-33-33-025-2019-00493-02 DEMANDANTES: Juan Carlos García Correa.

DEMANDADO: Municipio de Rionegro 31 frente a todos ellos, que no existió la vulneración invocada por el extremo activo de la contienda. Siendo ello así, y por economía procesal, la Sala remite a las consideraciones expuestas supra. En consecuencia, prospera el recurso de apelación y se revocará la sentencia de primer grado, ya que contrario a lo expuesto en la demanda, con los actos acusados no se violó el debido proceso ni los principios de legalidad y equidad tributaria, la resolución distribuidora no está falsamente motivada y la entidad demandada no transgredió las normas invocadas en el libelo genitor. 2.6.

Costas El artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, regula: “Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.

El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”. Por su parte, el artículo 365 del CGP, prevé: “Artículo 365. Condena en Costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1.

Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. (…) 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias.

(…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación” (negrilla intencional de la Sala). La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 7 de abril de 201610, que ha sido reiterada por la misma Corporación en recientes providencias11, respecto de la condena en costas, en vigencia de la Ley 1437 de 2011, concluyó, que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.

Objetivo, por cuanto se consagra que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 7 de abril de 2016. C.P. William Hernández Gómez. Radicado N° 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014). 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencias del 25 de noviembre de 2021, radicado N° 19001-23-33-000-2018-00029-01(1622-20), del 2 de diciembre de 2021, radicado N° 88001-23-33-000-2017-00035-01(6604-19), del 17 de febrero de 2022, radicado N° 17001-23-33-000-2016-00874-01 (4600-19), entre muchas otras.

MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No Laboral RADICADO: 05001-33-33-025-2019-00493-02 DEMANDANTES: Juan Carlos García Correa. DEMANDADO: Municipio de Rionegro 32 abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, porque se requiere que el Juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.

Con base en el anterior criterio jurisprudencial, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia del 19 de mayo de 2022, radicado N° 11001-03-15-000-2022-01131-01, dejó sin efectos una providencia de la anterior Sala Cuarta de Decisión de este Tribunal en la que se había condenado en costas de segunda instancia y, ordenó, realizar el aludido análisis valorativo de la causación de costas.

Por su parte, la Sección Cuarta del Consejo de Estado ha condicionado la condena en costas a que se encuentren probadas en el proceso12. En ese sentido, en reciente sentencia del 23 de febrero de 2023, radicado N° 41001-23-33-000-2021-00201-01 (26831), la Sección Cuarta reiteró: “La Sala precisa que no condena en costas en esta instancia conforme a lo previsto en los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y 365 numeral 8 del Código General del Proceso, por cuanto en el expediente no se encuentran pruebas que las demuestren o justifiquen” (negrilla intencional de la Sala).

En el presente asunto, en principio, habría lugar a condenar en costas al demandante en ambas instancias judiciales, porque se revocará la sentencia de primer grado y, en su lugar, se negarán las pretensiones de la demanda, sin embargo, en aplicación del numeral 8 del artículo 365 del CGP y los criterios jurisprudenciales de los que se viene de hacer referencia, no se les impondrá tal condena, porque en el expediente no hay pruebas que demuestren la causación de costas (gastos procesales y agencias en derecho) a favor de la entidad demandada en ninguna de las dos instancias.

LA DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA QUINTA DE DECISIÓN, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO. SE REVOCA la sentencia proferida el 11 de marzo de 2022 por el Juzgado Veinticinco Administrativo del Circuito de Medellín, aclarada por auto del 16 de marzo de la misma anualidad.

En su lugar, SE NIEGAN LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA.

SEGUNDO. Sin condena en costas. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencias del 11 de noviembre de 2021, radicado N° 68001-23-33-000-2015-00787-01(24432), del 18 de noviembre de 2021, radicado N° 25001-23-33-000-2018-00365-01(25510), del 25 de noviembre de 2021, radicado N° 25000-23-37-000-2013-01403-01(24233), del 25 de noviembre de 2021, radicado N° 25000-23-37- 000-2016-01988-01(24028), entre muchas otras.

MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No Laboral RADICADO: 05001-33-33-025-2019-00493-02 DEMANDANTES: Juan Carlos García Correa. DEMANDADO: Municipio de Rionegro 33 TERCERO. Una vez ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al juzgado de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Estudiada y aprobada en Sala de la fecha, consta en acta N° 019. Las Magistradas: (Firmada electrónicamente) LILIANA PATRICIA NAVARRO GIRALDO (Firmada electrónicamente) SANDRA LILIANA PÉREZ HENAO (Firmada electrónicamente) JULIANA NANCLARES MÁRQUEZ Jenvil Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co