NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Relacionado con la liquidación de prestaciones sociales y el pago de viaticos y prima de navidad del personero municipal – Sintesis del caso: J. R. B. G. se desempeñó como personero del municipio de Argelia (Antioquia) para el período comprendido entre el 23 de noviembre de 2013 y el 29 de febrero de 2016.
El 30 de junio de 2015 presentó renuncia irrevocable al cargo, la cual fue aceptada mediante resolución del concejo municipal el 9 de julio de 2015. Posteriormente, el 23 de noviembre de ese mismo año, el municipio le pagó la liquidación definitiva de prestaciones sociales. El demandante consideró que en dicha liquidación no se incluyó el pago proporcional del salario, la prima de Navidad y la prima de servicios correspondientes a los nueve días laborados en el mes de julio de 2015, ni el reconocimiento de viáticos por comisiones de servicio realizadas en junio de ese año. Por tal motivo, presentó reclamación administrativa, la cual fue resuelta de manera negativa mediante oficio del 14 de enero de 2016.
En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, J. R. B. G. demandó al Municipio de Argelia. Extracto: […] Es así como la prima de navidad es una prestación social que consiste en el pago que realiza el empleador, en la primera quincena del mes de diciembre, de una suma equivalente a un mes de salario que corresponda al cargo desempeñado por el empleado a 30 de noviembre; además, se tiene que, en el supuesto en que el empleado no haya laborado todo el año, tendrá derecho a percibir el pago de esta prestación, proporcionalmente por los días laborados a razón de una doceava parte por cada mes completo de servicios. […] En el orden territorial, a los concejos municipales le compete fijar los viáticos de los alcaldes y de los personeros, para lo cual, dicha corporación, en ejercicio de la competencia otorgada en el artículo 112 de la ley 136 de 1994, deberá observar la escala de viáticos establecida por el Gobierno Nacional. [ ] Al respecto, es de reiterar que, según la norma aplicable al caso, cuando el empleado no haya laborado el año completo, tiene derecho a percibir el pago de la prima de navidad, en proporción al tiempo servido, en razón a una doceava parte por cada mes completo de servicios, pero si no ha servido el año completo tendrá derecho a la citada prima en proporción al tiempo servido durante el año, a razón de una doceava por mes completo de servicio.
Como se puede advertir de la norma en cita, no es que la prima se cause únicamente por mes completo trabajado, sino que se genera en proporción al tiempo servido, sin importar cual sea, a razón, eso sí, de una doceava por mes completo trabajado. Eso significa que esta prima está regida por el principio de proporcionalidad por días trabajados.
Esta es la interpretación más favorable de la norma hacia el servidor, pues supone que debe liquidarse, cuando se trata de días dividido la doceava por el mes y multiplicado por los días servidos, por lo anterior le asiste razón al demandante al solicitar el reconocimiento y pago de esta prestación por el período laborado entre el 1 y 9 de julio de 2015, pues se cumple con la exigencia prevista en la norma para el pago proporcional de este concepto, de manera que le asiste razón al recurrente en lo que respecta a este cargo. […] Sin embargo, en relación con los viáticos reclamados por los días 9, 16, 22, 23 y 30 de junio de 2015, tal como lo sostuvo el a quo, dentro del expediente no obra prueba que acredite el efectivo cumplimiento de la comisión de servicios para la cual habrían sido autorizados.
En efecto, no reposan en el proceso los actos administrativos de comisión, los informes de cumplimiento ni demás soportes que permitan verificar el desplazamiento y la ejecución de las actividades correspondientes. Decisión: La Sala precisó que la prima de Navidad es una prestación social que debe liquidarse conforme al principio de proporcionalidad, aun cuando el servidor público no haya laborado el año completo.
Indicó que la normativa aplicable permite su reconocimiento en proporción al tiempo efectivamente servido, incluidos los días laborados dentro de un mes incompleto. Con fundamento en ello, concluyó que el municipio demandado interpretó de forma restrictiva la norma al excluir los días laborados entre el 1 y el 9 de julio de 2015, razón por la cual declaró la nulidad parcial del acto administrativo demandado y ordenó el pago proporcional de la prima de Navidad correspondiente a dicho período.
En cuanto a los viáticos reclamados, el Tribunal confirmó su negativa, al considerar que el demandante no acreditó la efectiva ejecución de las comisiones de servicio ni los soportes exigidos para su reconocimiento. En consecuencia, revocó parcialmente la sentencia de primera instancia y negó las demás pretensiones de la demanda, sin imponer condena en costas.
Radicado: 050013333036 20160038701 Naturaleza: Acción deNulidady RestablecimientodelDerecho-Laboral 2 Radicado: 050013333036 20160038701 Naturaleza: Acción deNulidady RestablecimientodelDerecho-Laboral 3 REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA CUARTA Magistrado Ponente: Daniel Montero Betancur.
Medellín, treinta (30) de enero de dos mil veintiséis (2026) Radicado 05001 33 33 036 2016 00387 01 Demandante José Rodrigo Baena Gómez Demandado Municipio de Argelia Naturaleza Nulidad y restablecimiento del derecho –Laboral- Providencia Sentencia 5 de 2026 Temas y Subtemas Pago de viáticos y prima de navidad / liquidación de prestaciones sociales de personero municipal Decisión Revoca parcialmente sentencia Aprobado en acta 4 de 2026 Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia emitida el 26 de junio de 2018, por el Juzgado Treinta y Seis Administrativo del Circuito de Medellín, en cuya parte resolutiva dispuso (se transcribe textualmente, como aparece a folio 114 vto):
PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda por las razones expuestas en precedencia.
SEGUNDO: En aplicación de lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, SE CONDENA EN COSTAS a la parte demandante en un CIEN POR CIENTO (100%) del total que arroje la liquidación que será realizada por la Secretaría del Despacho. Por concepto de AGENCIAS EN DERECHO, se fija la suma de CIENTO SETENTA Y SIETE MIL DOSCIENTOS NOVENTA Y CINCO PESOS ($177.295.00) que equivale aproximadamente al 0.5% del valor de las pretensiones de la demanda, las cuales serán asumidas por la parte actora […] (Negrilla propia).
I –ANTECEDENTES 1.- La demanda. - Mediante escrito radicado el 13 de mayo de 2016 (fl. 5) en los Juzgados Administrativos del Circuito de Medellín (reparto), José Rodrigo Baena Gómez interpuso demanda, por conducto de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo contra el Radicado: 050013333036 20160038701 Naturaleza: Acción deNulidady RestablecimientodelDerecho-Laboral 4 municipio de Argelia, con el fin de obtener pronunciamiento respecto de las siguientes pretensiones: 1.1.- Que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio de 14 de enero de 2016, expedido por el municipio de Argelia, mediante el cual se negó el reconocimiento y pago de: (i) “el retroactivo salarial, prima de navidad, prima de servicios correspondientes al período comprendido entre 1 de julio y 9 de julio de 2015”, (ii) “el pago de los viáticos correspondientes a los días 9, 16, 22, 23, 30 de junio de 2015, aprobados en Resolución No. 008 del 30 de junio de 2015” y (iii) “el pago de los intereses de mora por no pago de las prestaciones laborales y la indemnización del art. 65 del Código Laboral”. 1.2.- Que como consecuencia de la anterior declaración, se condene al municipio de Argelia al pago de los siguientes conceptos (se transcribe textualmente, incluso con errores, como aparece a folios 2 y 3): I. Retroactivo salarial comprendido entre el 01 de julio de 2015 al 09 de julio de 2015, correspondiente al valor de Novecientos Sesenta y Dos Mil Seiscientos Cincuenta y Un Pesos … o el valor que resulte del cálculo hecho por el despacho … II.
Prima de navidad proporcional al período comprendido 01 de julio de 2015 al 09 de julio de 2015, correspondiente al valor de Ochenta Mil Doscientos Veinte Pesos … o el valor que resulte del cálculo hecho por el despacho … III. Prima de servicios proporcional al período comprendido 01 de julio de 2015, al 09 de julio de 2015, correspondiente al valor de Ochenta Mil Doscientos Veinte Pesos … o el valor que resulte del cálculo hecho por el despacho … IV.
Los Viáticos Correspondientes a diligencias propias del cargo en la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, para los días 9, 16, 22, 23 y 30 de junio de 2015, de conformidad con lo ordenado mediante resolución No 008 del 30 de junio de 2015, expedido por el Personero del Municipio de Argelia María, dentro del Presupuesto de Rentas y Gastos de esa vigencia fiscal en el Programa de Personería Municipal. correspondiente al valor de Setecientos Cincuenta Mil Pesos … o el valor que resulte del cálculo hecho por el Despacho a la hora de proferir Sentencia. V. Intereses de Mora de Ciento Treinta y Siete (137) días, por el no pago oportuno de las prestaciones sociales, las cuales debieron haberse pagado dentro del término legal y solo fueron canceladas el día 23 de noviembre de 2015 … VI.
Condénese a la entidad demandada, al pago de la indemnización por el no pago oportuno de las prestaciones debidas, de conformidad con el Art. 29 de la Ley 780 de 2002, correspondientes a un día de salario, igual al último salario recibido, por cada día de retardo, por el valor de Treinta y Tres Millones Ochenta y Cinco Mil Ochocientos Veintisiete Pesos … contados desde 09 de junio de 2015, hasta 14 de Mayo de 2016, o el valor que resulte del cálculo hecho por el Despacho […]. 1.3.- Que se ordene la indexación de las sumas adeudadas. 1.4.- Que se condene a la demandada al pago de costas y agencias en derecho. 1.5.- Que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del Radicado: 050013333036 20160038701 Naturaleza: Acción deNulidady RestablecimientodelDerecho-Laboral 5 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2.- Hechos.- Los fundamentos fácticos de las pretensiones son, en síntesis, los siguientes: 2.1.- El 22 de noviembre de 2013, José Rodrigo Baena Gómez se posesionó como personero del municipio de Argelia (Antioquia), para el período comprendido entre el 23 de noviembre de 2013 y el 29 de febrero de 2016. 2.2.- En los hechos segundo y tercero de la demanda, se dice lo siguiente (se transcribe textualmente, como aparece a folio 3): El día 18 de noviembre de 2015, mi poderdante, recibió amenazas de muerte, si continuaba desempeñando el cargo de personero municipal de Argelia María. El día 23 de junio de 2015, se trasladó al municipio de Rionegro Antioquia, para prestar sus servicios y despachar como Personero del municipio de Argelia, desde la Procuraduría Provincial de Rionegro Antioquia. 2.3.- A partir de lo descrito en el numeral anterior, el 30 de junio de 2015 José Rodrigo Baena Gómez presentó su renuncia irrevocable al cargo de personero municipal de Argelia, la cual fue aceptada por el concejo municipal, a través de la resolución 13, de 9 de julio de 2015. 2.4.- El 23 de noviembre de 2015 le fue pagada la liquidación a José Rodrigo Baena Gómez, por valor de $8’921.881, por concepto de sueldo, prima de navidad, prima de vacaciones, vacaciones, prima de servicios, cesantías e intereses a las cesantías. 2.5.- Que en la liquidación no se le reconoció al demandante los conceptos de prima de navidad y prima de servicios, durante los 9 días laborados en el mes de julio de 2015, así como tampoco, el salario devengado durante dicho período. 2.6.- Que tampoco se le reconocieron los viáticos aprobados mediante la resolución 8, de 30 de junio de 2015, con ocasión de las diligencias propias del cargo realizadas en la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, los días 9, 16, 22, 23 y 30 de junio de 2015. 2.7.- Inconforme con la liquidación que le fue reconocida, José Rodrigo Baena Gómez presentó “reclamación administrativa” ante el municipio de Argelia, con el fin de que se le reconociera el pago por los conceptos enunciados en los dos numerales Radicado: 050013333036 20160038701 Naturaleza: Acción deNulidady RestablecimientodelDerecho-Laboral 6 anteriores, así como también, que se reconociera el pago de la indemnización de que trata el artículo 65 del “Código Laboral” y los intereses de mora. 2.8.- El 14 de enero de 2016, el municipio de Argelia dio respuesta a la solicitud presentada por el demandante, accediendo únicamente al pago de los viáticos correspondientes a los días 23 y 30 de junio de 2015; no obstante, a la fecha de presentación de la demanda, los mismos no habían sido cancelados. 3.- Concepto de violación. - Como concepto de violación, señaló lo siguiente (se transcribe textualmente, como aparece a folio 4): Si se mira el artículo 65 parágrafo que crea una obligación al empleador que no cumplió ante mi mandante.
Establece el artículo citado que:
PARÁGRAFO 1. Para proceder a la terminación del contrato de trabajo establecido en el artículo 64 del Código Sustantivo del Trabajo, el empleador le deberá informar por escrito al trabajador, a la última dirección registrada, dentro de los sesenta (60) días siguientes a la terminación del contrato, el estado de pago de las cotizaciones de Seguridad Social y parafiscalidad sobre los salarios de los últimos tres meses anteriores a la terminación del contrato, adjuntando los comprobantes de pago que los certifiquen.
Si el empleador no demuestra el pago de dichas cotizaciones, la terminación del contrato no producirá efecto. Nótese su señoría como esta norma trae unas consecuencias análogas a las que trae el decreto 747 de 2009, en el sentido que se deja sin efecto la terminación del contrato y por ello este sigue teniendo los mismos efectos que si no se hubiera dado por terminado, cuando se incumple esta obligación. Ya han pasado con creces el término dado por la ley para tal efecto, y por ello se hace la empresa demandada deudora de mi mandante en los términos anotados.
La corte ha dicho hasta la saciedad que el no pago oportuno prueba de la mala fe en el ejercicio o en el no pago de las mismas. Es así como la corte suprema de justicia ha dicho que la mala fe se predica por la conducta del verdadero empleador y no al del deudor solidario, es decir que estando probada la mala fe del obligado principal o empleador, el obligado solidario está vinculado al pago de la misma, así dice la corte que: ‘PROCEDENCIA EN CASOS DE SOLIDARIDAD – La buena fe se determina por la conducta del verdadero empleador y no la del obligado solidario.
(Negrilla y subrayado propio) 4.- La actuación procesal de primera instancia. - La demanda fue admitida por el Juzgado Treinta y Seis Administrativo del Circuito de Medellín, mediante auto de 16 de junio de 2016 (fl. 33), providencia que se notificó en debida forma a la parte demandada y al Ministerio Público. Pese a estar debidamente notificado, el municipio de Argelia no contestó la demanda. 5.- La sentencia. - Radicado: 050013333036 20160038701 Naturaleza: Acción deNulidady RestablecimientodelDerecho-Laboral 7 El Juzgado Treinta y Seis Administrativo del Circuito de Medellín, en sentencia de 26 de junio de 2018 (fls. 103 a 114), negó las súplicas de la demanda.
Para tal efecto, hizo referencia a cada uno de los conceptos solicitados por el actor. En lo que tiene que ver con el reconocimiento y pago de la sanción por mora por la falta de pago oportuno de las cesantías, manifestó que dentro del expediente no existe prueba que dé cuenta de la fecha en que se solicitó el reconocimiento y pago de dicha prestación y tampoco la fecha en que quedó en firme el acto administrativo mediante el cual le fueron reconocidas, por lo que no se pudo establecer cuál era la fecha límite que tenía la entidad demandada para efectuar el pago de las cesantías.
En lo que respecta a la indemnización moratoria por falta de pago oportuno de los salarios y prestaciones sociales a la terminación del contrato de trabajo, el a quo precisó que dicha indemnización se encuentra contemplada en el Código Sustantivo del Trabajo, estatuto que no es aplicable a las relaciones laborales que se suscitan entre la administración pública y sus empleados.
Respecto de la prima de servicios, precisó que la administración municipal le reconoció al demandante el valor equivalente a 15 días de salario por este concepto, como si hubiese laborado durante todo el año 2015, cuando, en realidad debió aplicarse lo dispuesto en el artículo 59 del decreto 1042 de 1978 y liquidar esta prestación de manera proporcional al tiempo de servicios prestado durante ese año. En cuanto a la prima de navidad, refirió que la liquidación efectuada por la administración municipal estuvo acorde a derecho, comoquiera que se efectuó en forma proporcional, esto es, frente a los meses de enero a junio de 2015, los cuales fueron laborados de forma completa, no así respecto del mes de julio de 2015, donde el demandante solo laboró 9 días, por lo que respecto de estos días laborados no tiene derecho a que le sea reconocida la prima de navidad.
Respecto al pago de los viáticos, el a quo señaló lo siguiente (se transcribe textualmente, como aparece a folio 113 vto): No resulta menos cierto, que, en los términos de la normativa del Acuerdo en cita, en el proceso no se acreditan los soportes que determinen si, en efecto, el señor Personero, hizo lo que dice haber hecho en la fecha y circunstancias en comento, razón por la cual, no podrá reconocerse en este caso, un derecho que no consigue ser probado en cuanto al cumplimiento de los presupuestos para su consolidación jurídica. … Si quien demanda no aporta unos documentos que se relacionan directamente con el derecho reclamado, pues, son prueba de la existencia del mismo y la dependencia oficial que debe dar cuenta de su existencia, informa que estos no reposan en sus Radicado: 050013333036 20160038701 Naturaleza: Acción deNulidady RestablecimientodelDerecho-Laboral 8 archivos, todo ello, pone al Juez del caso en la obligación de desestimar lo que se pide, pues, no se logra probar el supuesto de hecho que se alega. 6.- Recurso de apelación. - La parte demandante, en la oportunidad pertinente, interpuso recurso de apelación frente al fallo de primera instancia (fls. 119 a 123), en virtud del cual solicitó revocar dicha sentencia, para, en su lugar, acceder a las súplicas de la demanda y “en restablecimiento del derecho condenar al pago de la prima de navidad proporcional … condenar al pago de los viáticos solicitados en la demanda”.
Para tal efecto, indicó que el juez de primera instancia se equivocó al no reconocer el pago de la prima de navidad por los días laborados en el mes de julio de 2015, comoquiera que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 11 del decreto 3135 de 1968, dicho concepto debió ser liquidado proporcionalmente en 189 días, desde el 1 de enero de 2015 hasta el 9 de julio del mismo año y no, como lo hizo la administración municipal, hasta el 30 de junio de 2015, por 180 días.
Agregó, además, lo siguiente (se transcribe textualmente, como aparece a folios 121 y 122): Por lo anterior las disposiciones de orden local que definen criterios, para el reconocimiento de viáticos como los allegados en los folios 71 y 74 del expediente, no son aplicables a los personeros y las contralorías. Por cuanto el demandante en uso de sus funciones como personero tenía total autoridad y facultades legales y constitucionales para expedir las resoluciones ordenando el pago de viáticos sin someterse a quebrantamientos de orden local.
El demandado solo tenía que pagar, los emolumentos ordenados mediante actos administrativos no viciados de legalidad, del personero y si tenía alguna duda de la pertinencia de estos pagos colocar las respectivas denuncias ante las entidades competentes. Por otro lado es pertinente manifestar, que en Resolución 008 del 30 de junio de 2015, aparece relacionado como anexos las constancias de los respectivos viáticos el literal 3.
De la Resolución. Es por ello que el demandante no tenía la prueba en sus manos, prueba que debía allegar el demandado en la contestación de la demanda, y no lo hizo y tampoco lo hizo con los requerimientos realizados por el despacho […] De otro lado, el demandante se opuso a la condena en costas impuesta por el a quo en su contra. 7.- Los alegatos de conclusión de segunda instancia. - El recurso presentado en los términos expuestos fue admitido por auto de 13 de septiembre de 2018 (fl. 127).
Posteriormente, se dio traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que, si lo consideraba pertinente, Radicado: 050013333036 20160038701 Naturaleza: Acción deNulidady RestablecimientodelDerecho-Laboral 9 rindiera concepto de fondo1, oportunidad en la que se presentaron las siguientes intervenciones. 7.1.- La entidad demandada manifestó que el actor no cumplió con la carga de acreditar los supuestos de hecho en que sustenta sus pretensiones, por lo que la sentencia de primera instancia debe confirmarse. 7.2.- Por su parte, el demandante y el Ministerio Público no se pronunciaron en esta etapa del proceso.
II – CONSIDERACIONES. 1.- Competencia. - La Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia emitida el 26 de junio de 2018 por el Juzgado Treinta y Seis Administrativo Oral del Circuito de Medellín, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en armonía con lo consagrado en el artículo 155 (numeral 2) ibídem, en la medida que la parte actora al momento de presentar la demanda manifestó que la cuantía de la pretensión mayor no excedía 50 salarios mínimos legales mensuales (fl. 4 vto). 2. - El problema jurídico. - Corresponde a la Sala determinar si procede la declaratoria de nulidad del acto administrativo contenido en el oficio de 14 de enero de 2016, expedido por el municipio de Argelia, mediante el cual se negó el reconocimiento y pago de las prestaciones reclamadas por el demandante.
Para tal efecto, de conformidad con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, se deberá analizar si al demandante le asiste derecho a que se le reconozca y paguen los siguientes conceptos: (i) prima de navidad, proporcionalmente a los 9 días laborados en el mes de julio de 2015 y (ii) viáticos. 3.- Marco jurídico aplicable. - 3.1.- De la prima de navidad. - 1Fl.131.
Radicado: 050013333036 20160038701 Naturaleza: Acción deNulidady RestablecimientodelDerecho-Laboral 10 El artículo 11 del decreto 3135 de 1968, “Por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales”, adicionado por el artículo 1 del decreto 3148 de 1968, previó lo siguiente: Artículo 11.
Prima de Navidad. Todos los empleados públicos y los trabajadores oficiales, tendrán derecho a una prima de navidad equivalente a un (1) mes de sueldo que corresponda al cargo en treinta (30) de noviembre de cada año, prima que se pagará en la primera quincena del mes de diciembre. Parágrafo 1º.- Cuando el empleado o trabajador oficial no hubiere servido durante el año civil completo, tendrá derecho a la mencionada prima de navidad, en proporción al tiempo servido durante el año, a razón de una doceava parte por cada mes completo de servicios, que se liquidará con base en el último salario devengado […] Si bien normas posteriores, como el decreto 1848 de 1969, “Por el cual se reglamenta el Decreto 3135 de 1968” y el artículo 32 del decreto 1045 de 1978, “Por el cual se fijan las reglas generales para la aplicación de las normas sobe prestaciones sociales de los empleados públicos y trabajadores oficiales del sector nacional”, han hecho referencia a la prima de navidad, lo cierto es que la naturaleza de la misma y la forma de pago no ha variado.
Es así como la prima de navidad es una prestación social que consiste en el pago que realiza el empleador, en la primera quincena del mes de diciembre, de una suma equivalente a un mes de salario que corresponda al cargo desempeñado por el empleado a 30 de noviembre; además, se tiene que, en el supuesto en que el empleado no haya laborado todo el año, tendrá derecho a percibir el pago de esta prestación, proporcionalmente por los días laborados a razón de una doceava parte por cada mes completo de servicios. 3.2.- De los viáticos.- El concepto de viáticos es definido por el H. Consejo de Estado2 en los siguientes términos (se transcribe textualmente, como aparece en la providencia en cita): En nuestro ordenamiento jurídico el viático es considerado como un estipendio, un factor salarial, que tiene por finalidad cubrir los gastos de manutención, alojamiento y transporte en que incurre el servidor público o privado por el cumplimiento de sus funciones fuera de su sede habitual de trabajo, sin sufrir por ello mengua en su patrimonio.
Así el objeto de los viáticos es compensar al empleado o trabajador los gastos generados por el 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección segunda, providencia de 4 de junio de 2009, expediente: 73001 23 31 000 2004 01973 01 (2091-07). Radicado: 050013333036 20160038701 Naturaleza: Acción deNulidady RestablecimientodelDerecho-Laboral 11 desplazamiento temporal del lugar donde trabaja para ir a otro sitio a cumplir una función laboral, donde tiene que soportar costos adicionales de alojamiento y alimentación básicamente.
Ahora bien, en la legislación nacional, el decreto 1042 de 1978 prevé que a los viáticos tendrán derecho los empleados públicos que deban viajar dentro o fuera del país en comisión de servicios (art. 61); así mismo, dispone que los viáticos se fijarán según la remuneración mensual que corresponda al empleo del funcionario que deba viajar en comisión (art. 62).
En el orden territorial, a los concejos municipales le compete fijar los viáticos de los alcaldes y de los personeros3, para lo cual, dicha corporación, en ejercicio de la competencia otorgada en el artículo 112 de la ley 136 de 1994, deberá observar la escala de viáticos establecida por el Gobierno Nacional. Así mismo, vale la pena señalar que, para que proceda el reconocimiento y pago de los viáticos, debe sustentarse en debida forma el cumplimiento de la labor para la cual se autorizaron los mismos.
Al respecto, el H. Consejo de Estado4 señaló (se transcribe textualmente, como aparece en la providencia en cita): Resalta en este punto la Sala, que los viáticos solo se generan con ocasión de la efectiva ejecución de una comisión de servicios, es decir, que la sola orden mediante acto administrativo no genera el derecho al pago, este se genera mediante el cumplimiento de la comisión, acto que debe estar debidamente sustentado mediante un informe rendido por el funcionario comisionado. 4.- De las pruebas.- Al plenario se allegó el siguiente material probatorio, para acreditar los supuestos de hecho de la demanda y las razones de la defensa: 4.1.- El 22 de noviembre de 2013, José Rodrigo Baena Gómez tomó posesión en el cargo de personero municipal de Argelia, para el período comprendido entre el 23 de noviembre de 2013 y el 29 de febrero de 2016 (fl. 6). 3 Ver concepto 156641 de 2020, del Departamento Administrativo de la Función Pública. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección segunda, providencia de 14 de marzo de 2019, expediente: 20001233900020150011401 (3595-2017).
Radicado: 050013333036 20160038701 Naturaleza: Acción deNulidady RestablecimientodelDerecho-Laboral 12 4.2.- Mediante resolución 13, de 9 de julio de 2015, el concejo municipal de Argelia aceptó la renuncia presentada por José Baena Gómez al cargo de personero municipal (fls. 7 y 8). 4.3.- Mediante resolución 8, de 30 de junio de 2015, “Por la cual se ordena el pago de viáticos al personero municipal de Argelia de María dentro del presupuesto de rentas y gastos de la actual vigencia fiscal en el programa personería municipal”, el entonces personero municipal de Argelia reconoció a su favor la suma de $750.000 por concepto de viáticos, por concepto de “diligencias propias del cargo en la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas los días 9, 16, 22, 23 y 30 de junio de 2015” (fls. 9 y 10). 4.4.- El 21 de noviembre de 2015, el municipio de Argelia ordenó el pago de $8’921.881 (sin retenciones) a favor de José Rodrigo Baena Gómez, por concepto de “prestaciones sociales a que tiene derecho como ex personero del municipio de Argelia” (fls. 20 a 24). 4.5.- El 29 de diciembre de 2015, José Rodrigo Baena Gómez presentó ante el municipio de Argelia “reclamación administrativa”, mediante la cual solicitó el reconocimiento y pago de unas sumas de dinero que, según afirmó, la administración municipal le adeuda por concepto de prestaciones sociales que no se tuvieron en cuenta en la liquidación de 21 de noviembre de 2015 (fls. 11 a 14). 4.6.- Mediante oficio de 14 de enero de 2016, el municipio de Argelia dio respuesta a la solicitud formulada por José Rodrigo Baena Gómez, en los siguientes términos (se transcribe textualmente, como aparece a folio 16): 1.
No es posible acceder a su petición respecto del pago del retroactivo salarial, prima de navidad, prima de servicios correspondientes al período comprendido entre el 01de julio y el 09 de julio de 2015, por las razones expuestas. 2. No es posible reconocer el pago de los viáticos correspondientes a los días 09, 16, 22 de junio de 2015 por carecer de los respectivos soportes que le sustenten. 3.
Respecto de los viáticos correspondientes a los días 23 y 30 de junio de 2015, se procederá en los próximos días a realizar la respectiva liquidación y pago. 4. En cuanto a los intereses de mora y la indemnización por el no pago oportuno de las prestaciones sociales, no es posible acceder a los mismos pues el tiempo transcurrido entre la fecha que fue emitida la resolución para el pago de sus prestaciones sociales y el pago efectivo de las mismas, fue el necesario para establecer todas las circunstancias que rodearon su ausencia desde el día 10 de junio de 2015 del Municipio de Argelia de María y la fecha en que efectivamente se tuvo noticias de su estancia. Adicionalmente y como es bien conocido por usted, la disponibilidad presupuestal de la Personería Municipal de Argelia de María, se vio gravemente afectada por el doble pago que se realizó por concepto de Cesantías pues se consignó al Fondo Nacional de Radicado: 050013333036 20160038701 Naturaleza: Acción deNulidady RestablecimientodelDerecho-Laboral 13 Ahorro y posteriormente por solicitud suya a la Alcalde (e) del Municipio le fue entregado un cheque por el mismo valor. 4.7.- Mediante oficio 310, de 26 de noviembre de 2016, la personera municipal (e) de Argelia informó que “una vez revisado el archivo de la personería no se encontraron los soportes de los viáticos presentados por el señor Gómez Baena mediante resolución No. 008 del 30 de junio de 2016” (fl. 76). 5.- Del asunto sub examine. - Tal como se acotó en acápites precedentes, el problema jurídico a resolver en el presente asunto se contrae en determinar si procede la declaratoria de nulidad del acto administrativo contenido en el oficio de 14 de enero de 2016 y si, en consecuencia, procede el reconocimiento y pago de los conceptos de “prima de navidad” y “viáticos”, en la forma solicitada por el actor en la demanda.
En lo que tiene que ver con la prima de navidad, la Sala advierte que dicha prestación le fue liquidada al demandante, para el año 2015, por el período comprendido entre el 1 de enero y 30 de junio; sin embargo, el demandante considera que el municipio de Argelia le adeudada el pago de dicho concepto por los días laborados en el mes de julio de 2015 (9 días).
Al respecto, es de reiterar que, según la norma aplicable al caso, cuando el empleado no haya laborado el año completo, tiene derecho a percibir el pago de la prima de navidad, en proporción al tiempo servido, en razón a una doceava parte por cada mes completo de servicios, pero si no ha servido el año completo tendrá derecho a la citada prima en proporción al tiempo servido durante el año, a razón de una doceava por mes completo de servicio.
Como se puede advertir de la norma en cita, no es que la prima se cause únicamente por mes completo trabajado, sino que se genera en proporción al tiempo servido, sin importar cual sea, a razón, eso sí, de una doceava por mes completo trabajado. Eso significa que esta prima está regida por el principio de proporcionalidad por días trabajados.
Esta es la interpretación más favorable de la norma hacia el servidor, pues supone que debe liquidarse, cuando se trata de días dividido la doceava por el mes y multiplicado por los días servidos, por lo anterior le asiste razón al demandante al solicitar el reconocimiento y pago de esta prestación por el período laborado entre el 1 y 9 de julio de 2015, pues se cumple con la exigencia prevista en la norma para el pago proporcional de este concepto, de manera que le asiste razón al recurrente en lo que respecta a este cargo.
Radicado: 050013333036 20160038701 Naturaleza: Acción deNulidady RestablecimientodelDerecho-Laboral 14 En lo atinente al reconocimiento y pago de los viáticos que, según el demandante, le adeuda el municipio de Argelia, la Sala observa que, mediante oficio de 14 de enero de 2016, la administración municipal manifestó que “respecto de los viáticos correspondientes a los días 23 y 30 de junio de 2015, se procederá en los próximos días a realizar la respectiva liquidación y pago”.
Sin embargo, en relación con los viáticos reclamados por los días 9, 16, 22, 23 y 30 de junio de 2015, tal como lo sostuvo el a quo, dentro del expediente no obra prueba que acredite el efectivo cumplimiento de la comisión de servicios para la cual habrían sido autorizados. En efecto, no reposan en el proceso los actos administrativos de comisión, los informes de cumplimiento ni demás soportes que permitan verificar el desplazamiento y la ejecución de las actividades correspondientes.
Si bien el actor afirma que dichos documentos reposan en los archivos de la administración municipal, lo cierto es que tal circunstancia no fue demostrada dentro del proceso. En este orden de ideas, la Sala advierte que, de acuerdo con el acervo probatorio allegado, no se encuentra acreditada la existencia de los presupuestos fácticos y jurídicos necesarios para el reconocimiento de los viáticos reclamados, esto es, la orden de comisión de servicios, su cumplimiento y el correspondiente informe que dé cuenta del desplazamiento efectivo.
Adicionalmente, si bien en el expediente reposa copia del acto administrativo mediante el cual se ordena el pago de viáticos al personero municipal de Argelia de María, dicha circunstancia, por sí sola, no resulta suficiente para declarar el derecho pretendido, en la medida en que el reconocimiento y pago de viáticos exige la acreditación de los soportes correspondientes, conforme a la normativa aplicable y a lo expuesto en precedencia. De conformidad con lo expuesto, no puede desconocerse que la carga de la prueba, conforme a lo dispuesto en la normativa procesal, aplicable a esta materia por remisión, se traduce en la obligación que recae sobre las partes de acreditar los supuestos fácticos de las normas jurídicas de las cuales pretenden derivar los efectos que persiguen.
Al respecto el H. Consejo de Estado5 ha señalado (se transcribe textualmente como aparece en la providencia en cita): 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 28 de abril de 2010, radicación 68001-23-15-000-1997-00023-00(17995). Radicado: 050013333036 20160038701 Naturaleza: Acción deNulidady RestablecimientodelDerecho-Laboral 15 La carga de la prueba es ‘una noción procesal que consiste en una regla de juicio, que le indica a las partes la autorresponsabilidad que tienen para que los hechos que sirven de sustento a las normas jurídicas cuya aplicación reclaman aparezcan demostrados y que, además, le indica al juez cómo debe fallar cuando no aparezcan probados tales hechos’.
Así pues, la carga de la prueba expresa las ideas de libertad, de autorresponsabilidad, de diligencia y de cuidado sumo en la ejecución de una determinada conducta procesal a cargo de cualquiera de las partes. En ese orden de ideas, el contenido material que comporta la carga de la prueba está determinado por la posibilidad que tienen las partes de obrar libremente para conseguir el resultado jurídico (constitutivo, declarativo o de condena) esperado de un proceso, aparte de indicarle al juez cómo debe fallar frente a la ausencia de pruebas que le confieran certeza respecto de los asuntos sometidos a su conocimiento.
En consecuencia, la Sala no accede a lo solicitado por el recurrente en relación con este cargo. Los demás aspectos que fueron objeto de decisión en primera instancia no fueron recurridos; por lo tanto, la Sala entiende que las partes estuvieron de acuerdo con lo resuelto y, en consecuencia, no serán analizados en esta instancia. De conformidad con lo anterior, la Sala REVOCARÁ los ordinales primero y segundo de la sentencia emitida el 26 de junio de 2018 por el Juez Treinta y Seis Administrativo del Circuito de Medellín – Antioquia y, en su lugar se declarará la nulidad parcial del acto administrativo contenido en el oficio de 14 de enero de 2016, suscrito por el alcalde (E) del municipio de Argelia (Antioquia), en lo que respecta a la prima de navidad y se ordenará al municipio de Argelia de María – Antioquia, reconocer y pagar a José Rodrigo Baena Gómez la prima de navidad correspondiente al período comprendido entre 1 de julio y 9 de julio de 2015.
Las sumas que deberá cancelar la entidad demandada por concepto de prima de navidad se actualizará de acuerdo a los términos del artículo 187 del CPACA, hasta la fecha de ejecutoria de la presente providencia, dando aplicación a la siguiente fórmula: R= Rh x Índice Final Índice Inicial Donde (R), valor presente, se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es el que corresponde a la prima de navidad, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia), por el índice inicial (vigente en la fecha en que debió efectuarse el pago de la prestación).
Radicado: 050013333036 20160038701 Naturaleza: Acción deNulidady RestablecimientodelDerecho-Laboral 16 Las demás pretensiones de la demanda se negarán. 5.- De la condena en costas.- El recurso de apelación se presentó antes de la entrada en vigor de la ley 2080 de 2021, de modo que, para efectos de la condena en costas, se seguirán las reglas existentes a la fecha de interposición del recurso, tal como lo contempla el artículo 86 (inciso final) de la misma ley 2080 de 2021.
Sobre la condena en costas, el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone lo siguiente: “Artículo 188. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.
El Código de Procedimiento Civil fue derogado por el Código General del Proceso, de esta forma se debe entender que la remisión que hace el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es a la normativa procesal vigente. En particular, su artículo 365 dispone lo siguiente (se transcribe textualmente, como aparece en la norma): Artículo 365.
Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. … 2.
La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 5.
En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. (Negrilla fuera de texto). De conformidad con la disposición citada en precedencia, se advierte que, a partir de la entrada en vigor del Código General del Proceso, aplicable a esta jurisdicción por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, la condena en Radicado: 050013333036 20160038701 Naturaleza: Acción deNulidady RestablecimientodelDerecho-Laboral 17 costas procede de manera objetiva, por lo cual, basta con demostrar cualquiera de los supuestos contemplados en la norma para que el juez la ordene.
Ahora bien, en atención a que el recurso de apelación prosperó de manera parcial, la Sala se abstendrá de condenar en costas en ambas instancias. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA QUINTA MIXTA (C), administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. REVÓCASE los ordinales primero y segundo de la sentencia emitida el 26 de junio de 2018 por el Juez Treinta y Seis Administrativo del Circuito de Medellín – Antioquia y, en su lugar se dispone:
PRIMERO: DECLÁRASE la nulidad parcial del acto administrativo contenido en el oficio de 14 de enero de 2016, suscrito por el alcalde (E) del municipio de Argelia (Antioquia), en lo que respecta a la prima de navidad.
SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior, a título de restablecimiento del derecho, ORDÉNASE al municipio de Argelia de María – Antioquia, reconocer y pagar a José Rodrigo Baena Gómez la prima de navidad correspondiente al período comprendido entre 1 de julio y 9 de julio de 2015. Las sumas que deberá cancelar la entidad demandada por concepto de prima de navidad se actualizará de acuerdo a los términos del artículo 187 del CPACA, hasta la fecha de ejecutoria de la presente providencia, dando aplicación a la siguiente fórmula: R= Rh x Índice Final Índice Inicial Donde (R), valor presente, se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es el que corresponde a la prima de navidad, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia), por el índice inicial (vigente en la fecha en que debió efectuarse el pago de la prestación).
SEGUNDO. NIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda.
TERCERO. CONFÍRMANSE los demás ordinales de la sentencia emitida el 26 de junio de 2018 por el Juez Treinta y Seis Administrativo del Circuito de Medellín – Antioquia Radicado: 050013333036 20160038701 Naturaleza: Acción deNulidady RestablecimientodelDerecho-Laboral 18 CUARTO. SIN CONDENA en costas y agencias en derecho en ambas instancias, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
QUINTO. ORDÉNASE a la entidad demandada dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
SEXTO
NOTIFÍQUESE la presente providencia de conformidad con lo previsto en el artículo 203 de la ley 1437 de 2011.
SÉPTIMO. Ejecutoriado el presente fallo, REMÍTASE el expediente al Juzgado de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia se estudió y aprobó en Sala de la fecha, como consta en acta de la fecha. LOS MAGISTRADOS, DANIEL MONTERO BETANCUR MARTHA CECILIA MADRÍD ROLDÁN CARLOS ENRIQUE PINZÓN MUÑOZ Esta providencia podrá consultarse en el siguiente enlace: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx, para lo cual deberá indicar el número de radicación del proceso.
Radicado: 050013333036 20160038701 Naturaleza: Acción deNulidady RestablecimientodelDerecho-Laboral 19