REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA —SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A— Bogotá, D.C., diecinueve (19) de mayo de dos mil veintiséis (2026). Magistrado Ponente: Carlos Leonel Buitrago Chávez Medio de Control: Ejecutivo Laboral Expediente: 11001333501120240023701 Demandante: Diana Catherine Martínez Reyes Demandado: Subred integrada de servicios de salud sur Tema: Medida cautelar 1.
Procede la Sala a decidir sobre el recurso de apelación presentado por la parte ejecutante en contra de la providencia de 29 de mayo de 2025, con la cual el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Bogotá D.C. negó las medidas cautelares de embargo sobre dos bienes muebles (vehículos), un inmueble y la cuenta de ahorros 004700391056 en DAVIVIENDA de propiedad de la ejecutada.
I.
ANTECEDENTES 1. Providencia recurrida 2. Por auto de 29 de mayo de 2025, el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Bogotá D.C. negó la medida cautelar de embargo de la cuenta de ahorros 004700391056 en DAVIVIENDA de propiedad de la ejecutada, dos vehículos ambulancia y respecto de bien inmueble con matrícula inmobiliaria 50S-40764275. 3.
Señaló que conforme al numeral 1º del artículo 594 del CGP que los bienes, rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social son inembargables. 4. Que respecto de la cuenta bancaria el banco certificó que el titular de la misma aportó memorando de inembargabilidad. 5.
En cuanto al inmueble es donde se construye el hospital de Usme, destinado a servicios de salud. Radicado: 11001333501120240023701 ---------------------------------------------------- 6. Y frente a los vehículos son igualmente de propiedad y servicio de una entidad que presta servicios de salud. 2. Recurso 7. En contra de la anterior decisión, la ejecutante interpuso recurso de apelación, argumentando que la medida cautelar es proporcional y necesaria para garantizar el cumplimiento del fallo, ya que no afecta la prestación del servicio público de salud ni compromete el funcionamiento de la entidad. 8.
Limitó la apelación únicamente al decreto de embargo sobre las cuentas bancarias de la entidad. 9. Señaló que el despacho debió decretar pruebas oficiosas para determinar a naturaleza de las cuentas bancarias. 10. Solicitó ordenar al a quo oficiar a las diferentes entidades bancarias donde la accionada tenga cuentas y a esta misma, que certifique el listado completo de cuentas bancarias y la naturaleza de sus recursos, para con ello tomar una decisión sobre la viabilidad de su embargo. 3.
Concesión del recurso a resolver 11. Por auto de 2 de octubre de 2025 se concedió el recurso de apelación en efecto devolutivo. II. CONSIDERACIONES 1. Procedencia 12. En virtud de lo dispuesto en el parágrafo segundo del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011 la apelación en juicios ejecutivos se rige por las normas del Código General del proceso, que para el caso concreto en el numeral 8º del artículo 321 señala como apelable el auto que resuelve sobre medidas cautelares. 2.
Normatividad y jurisprudencia 13. En cuanto al embargo y secuestro de bienes como medida cautelar, el Código General del Proceso en sus artículos 593 y 594 señala: “Artículo 593. Para efectuar embargos se procederá así: … Radicado: 11001333501120240023701 ---------------------------------------------------- 10. El de sumas de dinero depositadas en establecimientos bancarios y similares, se comunicará a la correspondiente entidad como lo dispone el inciso primero del numeral 4, debiéndose señalar la cuantía máxima de la medida, que no podrá exceder del valor del crédito y las costas más un cincuenta por ciento (50%).
Aquellos deberán constituir certificado del depósito y ponerlo a disposición del juez dentro de los tres (3) días siguientes al recibo de la comunicación; con la recepción del oficio queda consumado el embargo…” Artículo 594. Bienes inembargables Además de los bienes inembargables señalados en la Constitución Política o en leyes especiales, no se podrán embargar: 1.
Los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social. 2. Los depósitos de ahorro constituidos en los establecimientos de crédito, en el monto señalado por la autoridad competente, salvo para el pago de créditos alimentarios. 3.
Los bienes de uso público y los destinados a un servicio público cuando este se preste directamente por una entidad descentralizada de cualquier orden, o por medio de concesionario de estas; pero es embargable hasta la tercera parte de los ingresos brutos del respectivo servicio, sin que el total de embargos que se decreten exceda de dicho porcentaje.
Cuando el servicio público lo presten particulares, podrán embargarse los bienes destinados a él, así como los ingresos brutos que se produzca y el secuestro se practicará como el de empresas industriales. … PARÁGRAFO. Los funcionarios judiciales o administrativos se abstendrán de decretar órdenes de embargo sobre recursos inembargables.
En el evento en que por ley fuere procedente decretar la medida no obstante su carácter de inembargable, deberán invocar en la orden de embargo el fundamento legal para su procedencia.” 14. De las normas trascritas y en particular del aparte subrayado es claro que los bienes destinados a un servicio público como lo es el de salud, no resultan embargables y que en caso de decretarse embargo sobre los mismos a pesar de su naturaleza deberá invocarse dentro del proveído el fundamento legal para su procedencia. 15.
El parágrafo del artículo 594 transcrito prohíbe al funcionario judicial decretar órdenes de embargo sobre bienes inembargables, lo cual comporta la necesaria obligación del Juez de garantizar que no se embarguen recursos de tal naturaleza. 16. Pese a ello, la Corte Constitucional en la sentencia T-053 de 2022 con ponencia del Magistrado Alberto Rojas Ríos, efectuó una línea jurisprudencia respecto de la inembargabilidad de los recursos del sistema general de seguridad social en salud, para indicar: “7.2.
Jurisprudencia constitucional (…)En la sentencia C-546 de 1992, al examinar una demanda de inconstitucionalidad instaurada en contra de los artículos 8 y 16 de la Ley 38 de 1989 que consagraban la inembargabilidad de los recursos del presupuesto general de la Nación, porque a juicio de los accionantes ello impedía que se persiguiera judicialmente el pago de las pensiones que no fueran canceladas oportunamente a sus respectivos titulares.
Radicado: 11001333501120240023701 ---------------------------------------------------- (…) Por lo tanto, condicionó la exequibilidad de los enunciados legales examinados en el entendido de que “en aquellos casos en los cuales la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de las obligaciones laborales, solo se logre mediante el embargo de bienes y rentas incorporados al presupuesto de la nación, este será embargable”.
En la sentencia C-013 de 1993, esta Corporación estudió una demanda interpuesta contra la Ley 01 de 1991 y contra los Decretos 035, 036 y 037 de 1992 expedidos con base en las facultades extraordinarias del artículo 37 de la Ley 01 de 1991 ‒Estatuto de Puertos Marítimos‒. En lo que atañe al objeto de la presente controversia, la acusación se dirigió contra dos artículos que establecían la inembargabilidad de los recursos de la Empresa de Puertos de Colombia en liquidación y del Fondo de Pasivo Social de la misma, porque a juicio de los demandantes “la inembargabilidad atenta contra los derechos de los trabajadores portuarios y los del Fondo, porque los despojan de las garantías efectivas para la protección y pago de las obligaciones a cargo de su empleador.” A propósito de la inembargabilidad, la Corte expresó que la doctrina fijada en la sentencia C-546 de 1992 conservaba plena validez, y en consecuencia decidió que las normas cuestionadas eran exequibles “dejando a salvo las situaciones en las cuales la efectividad del pago de las obligaciones laborales a cargo de la Nación con ocasión de la liquidación de la Empresa Puertos de Colombia sólo pueda hacerse mediante el embargo de los bienes y recursos del Fondo de Pasivo Social y de la Empresa Puertos de Colombia, en liquidación, o de las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación a su nombre, en cuyo caso el embargo correspondiente se ajustará a lo señalado en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo.” En la sentencia C-017 de 1993 la Corte se ocupó de una demanda contra el artículo 1º (parcial) de la Ley 15 de 1982, en cuya virtud se disponía la inembargabilidad de los dineros oficiales para el pago de pensiones de jubilación, vejez, invalidez y muerte.
En criterio del actor, tal norma impedía a los pensionados satisfacer por la vía judicial el pago de sus pensiones. Nuevamente la Sala Plena se acogió a lo sentado en la sentencia C-546 de 1992, reiterada en la sentencia C-013 de 1993, en razón a la identidad sustancial entre la cuestión planteada y la previamente resuelta, por lo cual declaró “la exequibilidad del precepto acusado, dejando a salvo las situaciones en las cuales la efectividad del pago de las pensiones sólo pueda lograrse mediante el embargo de los fondos destinados al pago de pensiones de jubilación, vejez, invalidez y muerte, en cuyo caso el embargo correspondiente se ajustará a lo señalado en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo.” (…) En la sentencia C-577 de 1995, al pronunciarse en torno a una demanda que atacaba unas disposiciones de la Ley 100 de 1993 y del Decreto 1298 de 1994 por la presunta infracción constitucional que suponían una serie de atribuciones al Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, la Corte se detuvo a analizar la naturaleza jurídica de las cotizaciones del SGSSS.
Así, en lo que a esta causa atañe resulta relevante resaltar que en la citada sentencia la Corte caracterizó las cotizaciones en los siguientes términos: “La cotización para la seguridad social en salud es fruto de la soberanía fiscal del Estado. Se cobra de manera obligatoria a un grupo determinado de personas, cuyos intereses o necesidades en salud se satisfacen con los recursos recaudados.
Los recursos que se captan a través de esta cotización no entran a engrosar las arcas del presupuesto Nacional, pues tienen una especial afectación, y pueden ser verificados y administrados tanto por entes públicos como por personas de derecho privado. La tarifa de la contribución no se fija como una contraprestación equivalente al servicio que recibe el afiliado, sino como una Radicado: 11001333501120240023701 ---------------------------------------------------- forma de financiar colectiva y globalmente el sistema Nacional de seguridad social en salud. // Las características de la cotización permiten afirmar que no se trata de un impuesto, dado que se impone a un grupo definido de personas para financiar un servicio público determinado.
Se trata de un tributo con destinación específica, cuyos ingresos, por lo tanto, no entran a engrosar el Presupuesto Nacional. La cotización del sistema de salud tampoco es una tasa, como quiera que se trata de un tributo obligatorio y, de otra parte, no genera una contrapartida directa y equivalente por parte del Estado, pues su objetivo es el de asegurar la financiación de los entes públicos o privados encargados de prestar el servicio de salud a sus afiliados.” (…) En la sentencia C-363 de 2001 se revisó el artículo 17 de la Ley 608 de 2000 con ocasión de una demanda que planteaba que, en virtud de dicha disposición, “se gravan con el impuesto a las transacciones (dos por mil), los recursos de la Seguridad Social con destinación específica según la Constitución, siendo de destacar los que tienen su fuente en las contribuciones de los empleadores y trabajadores (recursos parafiscales).” La Corte se refirió a lo decidido en la sentencia C-136 de 199 para insistir en la naturaleza parafiscal de las cotizaciones que realizan los afiliados a seguridad social tanto en salud como en pensiones; recursos estos que ingresan al Fosyga y que son recaudados por las EPS como delegatarias de este.
Por tanto, concluyó que la norma era exequible por el cargo analizado, en tanto “el impuesto a las transacciones financieras desde su nacimiento, no recae sobre las operaciones financieras que se realicen con los recursos de la seguridad social por ser contribuciones parafiscales, lo que se corrobora y hace más explícito en la ley demandada, al establecer expresamente, que las operaciones financieras que se realicen con recursos del sistema de seguridad social en salud y en pensiones, hasta el pago al prestador del servicio de salud o al pensionado, están exentas del pago de dicho gravamen (art. 23 No. 9 Ley 608/00)”.
En la sentencia C-828 de 2001 el juicio de validez constitucional recayó sobre el artículo 1º la Ley 633 de 2000, que adicionó el Estatuto Tributario con una disposición según la cual se exceptuaba del gravamen a movimientos financieros las operaciones del SGSSS, del sistema de pensiones y del de riesgos profesionales, “hasta el pago a la entidad promotora de salud, a la administración del régimen subsidiado o al pensionado, afiliado o beneficiario, según el caso.” En criterio del demandante, la norma generaba desequilibrios jurídicos y económicos al dejar por fuera de la exención a las IPS quebrantando la igualdad, aunado a que desconocía la destinación específica y el carácter parafiscal de los recursos en cuestión. La Corte recordó que las rentas del SGSSS son, por definición, recursos parafiscales, reiterando lo sentado en las sentencias C-577 de 1995 y SU-480 de 1997.
Para dar respuesta a la pregunta sobre cuál es el límite de la parafiscalidad en el ciclo del uso de los recursos de la Seguridad Social en Salud, esta Corporación indicó que las EPS son las responsables de recaudar las cotizaciones de los afiliados y facilitar la compensación con el Fondo de Solidaridad y Garantías y hacer un manejo eficiente de los recursos de la UPC, aclarando que estos no pueden catalogarse como rentas propias de aquellas entidades, como tampoco le pertenecen a quien los cancela, sino al sistema en general.
La sentencia concluyó que “[e]l GMF impuesto a las transacciones entre las EPS y las IPS y a las transacciones entre las ARS y las IPS, no puede aplicarse sobre los pagos del servicio de salud que pertenecen al Plan Obligatorio de Salud definido legal y jurisprudencialmente cuando se tutela el derecho a la salud en conexidad con el derecho a la vida e integridad física”, y por consiguiente declaró exequible la norma demandada “en el entendido de que la exención comprende las transacciones financieras que se realicen entre las EPS y las IPS y entre las ARS y las IPS con motivo de la prestación del Plan Obligatorio de Salud”.
En la sentencia C-867 de 2001 se analizó una acción pública de inconstitucionalidad incoada contra el artículo 1 (parcial) de la Ley 550 de 1999. El reproche del actor se contraía a que, según él, al establecerse el ámbito de aplicación de dicha ley de intervención económica –relativa a la reactivación empresarial y a la reestructuración de Radicado: 11001333501120240023701 ---------------------------------------------------- entes territoriales–, podían confundirse los recursos del SGSSS con el patrimonio propio de las entidades e instituciones de la seguridad social que se acogieran a esa ley, con el riesgo de terminar empleándose tales recursos para celebrar acuerdos de pago con acreedores, o demás gastos de los procesos de reestructuración, en desconocimiento de su destinación específica.
Dijo la Corte que el Estado cuenta con la potestad de intervenir, por medio de una ley, en la prestación del servicio público de salud para propender por su recuperación económica, pero sin llegar a desconocer con ello los derechos y los principios constitucionales que rigen la materia; y, por lo tanto, una ley que intervenga en el sector de la salud no puede contravenir el mandato superior de destinación específica respecto de los recursos de la seguridad social.
La Sala Plena retomó lo sentado en la sentencia T-481 de 2000 en cuanto a que la destinación específica de los recursos de la salud es “una norma fundamental de indudable carácter imperativo y absoluto respecto del cual no se contemplan excepciones, ni se permite supeditar su cumplimiento –de aplicación inmediata– a previsiones o restricciones de jerarquía legal. // Por tanto, la calidad superior y prevalente del mandato constitucional desplaza toda norma inferior que pueda desvirtuar sus alcances, y, si alguien llegase a invocar con tal objeto las disposiciones de la ley en materia de liquidación forzosa de las instituciones financieras, deben ser ellas inaplicadas, para, en su lugar, hacer que valga el enunciado precepto de la Constitución, según lo dispone el 4 Ibídem, en virtud de la inocultable incompatibilidad existente” y subrayó que, en obedecimiento a dicha restricción constitucional, “los recursos destinados a atender las necesidades del servicio de salud y a asegurar la efectividad del derecho a la salud no pueden ser objeto de acuerdos de pagos con acreedores que conduzcan a que tales recursos no lleguen al destino ordenado en la Carta.” Añadió la Corte que “los recursos del sistema de salud, cuyo fin es el pago de la atención médica, deben llegar a su destinación final, lo cual quiere decir que los dineros con los que las E.P.S. y las A.R.S. deben cancelar a las I.P.S. los servicios de salud prestados a sus afiliados, no pueden ser usados para un fin diferente”, mas aclaró que “los recursos propios de la entidad deben estar claramente diferenciados de aquellos que tienen como destino a la atención en salud, mediante cuentas separadas”, de modo que sólo los primeros pueden utilizarse en desarrollo de las medidas de reestructuración, lo cual corresponde asegurar a los entes de control, inspección y vigilancia del sector de la salud.
En consecuencia, la sentencia precisó que las EPS o ARS no pueden omitir el mandato de destinación específica que cobija a los recursos en salud por el hecho de acogerse a la ley objeto de estudio, y resolvió que dentro del ámbito de aplicación de la Ley 550 de 1999 pueden constitucionalmente estar dichas entidades en el entendido de que no se pueden comprometer los recursos destinados a la salud administrados por ellas.
(…) En la sentencia C-559 de 2004, se asumió el conocimiento de una demanda contra el Decreto 1750 de 2003 –Por el cual se escinde el Instituto de Seguros Sociales y se crean unas Empresas Sociales del Estado– y el artículo 16 (parcial) de la Ley 790 de 2002 – que facultaba al Presidente de la República para tal escisión–. Una de las acusaciones consistía en que, según el libelista, se producía una transferencia ilegítima de bienes provenientes de recursos parafiscales (hospitales, clínicas y centros de atención ambulatoria) de los que era titular el ISS a las recién creadas Empresas Sociales del Estado –ESE–, cuando los mismos debían permanecer para el beneficio exclusivo de los aportantes al ISS.
Para resolver sobre el particular, la Corte rememoró: “[l]as cotizaciones al sistema de seguridad social en salud se erigen como contribuciones parafiscales. Así lo ha señalado la Corte en reiterada jurisprudencia, pues constituyen un gravamen que se cobra a un grupo de personas afiliadas al Sistema de Seguridad Social en Salud, cuya destinación específica es financiar ese mismo Sistema, con fundamento en los principios de solidaridad, eficiencia y universalidad.” En esa medida, señaló que “los recursos proveniente de las cotizaciones al Régimen de Seguridad Social en Salud no son propios de las entidades que los administran (EPS, ARS y FOSYGA), pues son dineros públicos Radicado: 11001333501120240023701 ---------------------------------------------------- que deben destinarse a la prestación del servicio público de salud.
Tampoco los cotizantes tienen un derecho adquirido sobre las cotizaciones realizadas, sino tan sólo un interés legítimo en su correcta utilización. Tienen sí, un derecho subjetivo a la prestación del servicio público, que no se confunde con la ‘propiedad’ de las cotizaciones pagadas, ni es correlativamente equivalente a ellas, como antes se dijo. // Ahora bien, el carácter parafiscal se predica tan solo los recursos provenientes de las cotizaciones, más no de los bienes y rentas propios de la entidades que prestan el servicio.
Por ello la Corte ha distinguido entre los recursos parafiscales que administran las entidades del Sistema de Seguridad Social en Salud y su propio patrimonio y rentas”, de suerte que “el patrimonio propio de la EPS no tienen el carácter de recurso parafiscal.” A la luz de las anteriores consideraciones, la Corte no encontró vicio de inconstitucionalidad alguno en la norma que dispuso la escisión del ISS, en tanto “el patrimonio de las entidades cuyo objeto social es la prestación del servicio público de salud no constituye un ‘recurso parafiscal’, por lo cual su transferencia o transferencia parcial a otras entidades no puede desconocer la destinación específica de este tipo de recursos” y, en todo caso, dicha destinación específica de los recursos no resultaría soslayada, comoquiera que los activos transferidos a las ESE seguirían empleándose en la prestación del servicio público de salud.
(…) En la sentencia C-192 de 2005 el escrutinio se dirigió sobre el artículo 40 de la Ley 848 de 2003, el cual, en perspectiva del demandante, se oponía a la Carta y a la jurisprudencia constitucional (sentencias C-546 de 1992 y C-566 de 2003) al ordenar al servidor público que recibiera una orden de embargo sobre recursos del presupuesto general de la Nación o sobre las transferencias de esta a las entidades territoriales, a solicitar una certificación sobre la naturaleza de dichos recursos a la Dirección General del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con el fin de llevar a cabo el desembargo.
La Sala Plena reiteró que el principio de inembargabilidad no es absoluto y admite las excepciones desarrolladas en la jurisprudencia en torno a los créditos laborales y a los recursos de libre destinación del SGP, lo que no equivale a una posibilidad de embargabilidad indiscriminada. Recordó que sobre una disposición con un contenido semejante se pronunció en la sentencia C-402 de 1997, por lo que se remitió a las consideraciones allí expuestas sobre la validez de la medida orientada a que el funcionario proteja los recursos inembargables, y agregó que “lo establecido por el legislador en cuanto al deber del servidor público que recibe la orden de embargo, de obtener de la Dirección General de Presupuesto, la constancia sobre la naturaleza de los recursos objeto de la medida, es un trámite razonable si se entiende que con esta prueba, el juez del proceso, determinará si la orden de embargo la mantiene o no, al examinar si el crédito que se reclama ante las autoridades judiciales, corresponde a los que pueden ser objeto de excepción al principio general de la inembargabilidad presupuestal”, procediendo entonces a declarar la exequibilidad de la disposición cuestionada.
En la sentencia C-1154 de 2008 esta Corporación se pronunció sobre la demanda dirigida contra el artículo 21 (parcial) del Decreto 28 de 2008 –Por el cual se define la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que se realice con recursos del Sistema General de Participaciones–. En criterio del demandante, al prohibir el embargo de los recursos del SGP de las entidades territoriales y disponer que el pago de las acreencias laborales se hará efectivo con ingresos corrientes de libre destinación en el transcurso de la vigencia o vigencias fiscales subsiguientes, dicha norma propiciaba una suerte de inmunidad respecto de los recursos recibidos por una entidad territorial, pasando por alto que el principio de inembargabilidad de los mismos no es absoluto y haciendo nugatorios por esa vía la dignidad, la igualdad y el acceso a la justicia de quienes son titulares de créditos laborales, entre otros.
Tras recabar en los fallos que conforman la línea jurisprudencial sobre la regla general de inembargabilidad de los recursos del presupuesto general de la Nación como medida legítima para evitar la parálisis del Estado, recordó este Tribunal que no se trataba de Radicado: 11001333501120240023701 ---------------------------------------------------- un principio absoluto y que admitía excepciones fundadas en la necesidad de asegurar la efectividad de los derechos fundamentales, tales como (i) la satisfacción de obligaciones de índole laboral, (ii) el pago de sentencias judiciales, y (iii) la cancelación de otros títulos legalmente válidos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible.
Seguidamente, al pronunciarse sobre la inembargabilidad de los recursos del SGP, la Corte precisó que los mismos tienen una destinación social específica derivada directamente de la Carta Política, por lo que gozan de una protección constitucional reforzada en comparación con los demás recursos públicos del presupuesto general de la Nación, pero tampoco resultaba absoluto el principio de inembargabilidad respecto de ellos, pues se había considerado que las excepciones antes citadas eran aplicables “siempre y cuando las obligaciones reclamadas tuvieran como fuente alguna de las actividades a las cuales estaban destinados los recursos del SGP (educación, salud, agua potable y saneamiento básico).” Ahora bien: la Corte enfatizó que el Acto Legislativo No. 4 de 2007 había supuesto una nueva aproximación al SGP desde “una mayor preocupación del Constituyente por asegurar el destino social y la inversión efectiva de esos recursos” y advirtió que las excepciones anotadas habían sido desarrolladas por la jurisprudencia al amparo de otro marco regulatorio (el Acto Legislativo No. 1 de 2001), lo cual hacía necesario “examinar desde una óptica diferente el principio de inembargabilidad y las reglas de excepción”.
A luz de estas premisas, se consideró que la norma era válida en tanto “consagra la inembargabilidad de los recursos del SGP a la vez que autoriza el embargo de otros recursos del presupuesto de las entidades territoriales, de modo que garantiza la destinación social constitucional del SGP sin desconocer los demás principios y valores reconocidos en la Carta Política, particularmente en cuanto a la efectividad de las obligaciones de orden laboral.” No obstante, la condicionó “en el entendido de que el pago de las obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia debe efectuarse en el plazo máximo de dieciocho (18) meses, contados a partir de la ejecutoria de la misma, y de que si los recursos correspondientes a los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial no son suficientes para el pago de las citadas obligaciones, deberá acudirse a los recursos de destinación específica.” (…) En la sentencia C-262 de 2013 se estudió una demanda contra el inciso segundo del artículo 23 de la ley 1438 de 2011 –Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones–, conforme al cual se prohibía usar los recursos para la atención en salud para adquirir activos fijos y en actividades distintas a la prestación de servicios de salud.
En opinión del actor, tal restricción impedía la ampliación de la infraestructura de las EPS con los excedentes de la UPC, en contravía del mandato constitucional de extender la cobertura del SGSSS. Esta Corporación reiteró su jurisprudencia en torno al carácter parafiscal y la destinación específica de los recursos del sistema de salud, y anotó que las utilidades que obtienen las EPS hacen parte de sus recursos propios y son de libre destinación, pero agregó: “No obstante, la Corte debe precisar que si el porcentaje de los gastos de administración genera excedentes, significa que la fijación de la UPC, que corresponde a los órganos rectores de la seguridad social, fue realizada con base en información desactualizada o no fiable, siendo responsabilidad de las entidades estatales que efectuaron el cálculo, evitar que los dineros de la salud entren, sin justificación suficiente, como recursos propios, a las arcas de las EPS a través de dicho rubro.” Añadió que “los recursos que lo financian [al SGSSS], particularmente aquellos originados en cotizaciones, copagos y cuotas moderadoras y que tienen naturaleza parafiscal, poseen una destinación específica, esta es, financiar el cumplimiento de los objetivos del sistema.
Para el logro de esos objetivos, es preciso costear, además de los gastos de los servicios médicos, los costos operativos del sistema y la utilidad razonable de los particulares que participan, toda vez que no hacerlo implicaría someterlos a una carga desproporcionada y anular sus libertades económicas.” La Corte aclaró que la expresión “los recursos para la atención en salud” alude puntualmente a los dineros de la UPC destinados a la prestación de servicios inherentes a la garantía del derecho, una vez descontados los gastos administrativos.
Con esa Radicado: 11001333501120240023701 ---------------------------------------------------- precisión, determinó que la disposición acusada era constitucional, ya que “si bien es cierto la medida conlleva restricciones que pueden obstaculizar la ampliación de la cobertura del SGSSS en términos de infraestructura médica y tecnología disponible, tal restricción es proporcionada a la luz de los demás componentes del derecho a la salud”, puesto que con ello se busca priorizar que haya un flujo adecuado de recursos hacia los servicios de promoción, prevención y curación. (…) Por último, en la sentencia C-313 de 2014, la Corte efectuó el control previo de constitucionalidad del proyecto que, posteriormente, se convertiría en la Ley 1751 Estatutaria de la Salud, normatividad dentro de la cual se incorporó, en el artículo 25, la inembargabilidad de los recursos públicos que financian la salud y su destinación específica, de modo que “no podrán ser dirigidos a fines diferentes a los previstos constitucional y legalmente”.
Al revisar dicha disposición y previo a declarar su exequibilidad simple, la Sala Plena refrendó el carácter público y parafiscal de los recursos de la salud, y agregó que “la prescripción que blinda frente al embargo a los recursos de la salud, no tiene reparos, pues, entiende la Corte que ella se aviene con el destino social de dichos caudales y contribuye a realizar las metas de protección del derecho fundamental.” Sin embargo, anotó que la inembargabilidad no opera como una regla sino como un principio, por lo cual no tenía carácter absoluto y admitía excepciones, debido a que puede entrar en choque con derechos y principios constitucionales.
Sostuvo, entonces, que “la aplicación del enunciado deberá estar en consonancia con lo que ha sentado y vaya definiendo la jurisprudencia, pues, la Corte se ha pronunciado respecto de la inembargabilidad de los dineros públicos”. En la mencionada providencia se trajo a colación lo decidido en la sentencia C-1154 de 2008 –sobre las condiciones para exceptuar el principio de inembargabilidad respecto de los recursos del SGP para satisfacer obligaciones laborales– y en la sentencia C-155 de 2004 –relativa a la naturaleza parafiscal de destinación específica que ostentan los recursos del sistema de seguridad social–.
Asimismo, se recalcó que “de ninguna manera resulta de recibo una lectura según la cual, el legislador estaría habilitado para establecer una destinación diferente a los recursos de la seguridad social en salud, por cuanto ello contravendría el inciso cuarto del artículo 48 de la Carta Política. Esta comprensión del artículo 25 no se armonizaría con la Constitución, como quiera que bajo ninguna circunstancia los recursos de salud podrán destinarse al pago de otros emolumentos que no se relacionen directamente con la garantía el derecho a la salud de las personas.” Pues bien: de los pronunciamientos aquí reseñados se colige que la jurisprudencia constitucional ha sido uniforme y pacífica al caracterizar la inembargabilidad de los recursos públicos como un dispositivo primordial para garantizar el funcionamiento de la institucionalidad y el cumplimiento de los deberes estatales para con las personas, entre los cuales se destaca la garantía de los derechos a la salud y a la seguridad social; no obstante debe ser entendido como un principio susceptible de ponderación –y no como una regla de “todo o nada”– cuando entra en colisión con otros valores, principios y derechos constitucionales.” 17.
En la providencia parcialmente trascrita se observa que la Corte Constitucional, ha admitido el embargo de recursos inembargables en los asuntos laborales, y en aquellos en donde el título ejecutivo es una providencia judicial; pero concluyendo que ni el principio de inembargabilidad es absoluto, ni lo es la excepción de créditos laborales, por lo cual adoptar una decisión en tal sentido es un ejercicio de ponderación del operador judicial. 18.
El anterior criterio ha sido reiterado por la jurisprudencia del Consejo de Estado, que al ordenar la suspensión provisional de una circular de la Superintendencia Financiera en un asunto que conoció en segunda instancia, fundamentó su decisión Radicado: 11001333501120240023701 ---------------------------------------------------- en argumentos sobre la inembargabilidad de recursos públicos y las excepciones a este principio.
Dijo la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de dicha corporación al respecto lo siguiente1: “(…) 2.5. El principio de inembargabilidad de recursos públicos La Corte ha sostenido que este principio tiene sustento constitucional (art. 63) en la protección de los recursos y bienes del Estado y la facultad de administración y manejo que a éste compete, que permite asegurar la consecución de los fines de interés general que conlleva la necesidad de hacer efectivos materialmente los derechos fundamentales y, en general, el cumplimiento de los diferentes cometidos estatales.
No obstante, este principio no puede ser considerado absoluto, pues la aplicación del mismo debe entenderse de acuerdo a los parámetros fijados por la jurisprudencia constitucional. Es por esto que la Corte en reiteradas oportunidades ha sostenido que el citado principio respecto del presupuesto de las entidades y órganos del Estado encuentra algunas excepciones cuando se trate de: i) a satisfacción de créditos u obligaciones de origen laborales, necesaria para realizar el principio de dignidad humana y efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas; ii) sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidas en dichas decisiones; y iii) títulos que provengan del Estado que reconozcan una obligación clara, expresa y actualmente exigible.
Tanto valor tiene el crédito que se reconoce en una sentencia como el que crea el propio Estado a través de los modos o formas de actuación administrativa que regula la ley. Tratándose de los recursos del Sistema General de Participaciones, la Corte Constitucional ha dicho que el artículo 21 del Decreto 28 de 2008, teniendo en cuenta la regulación vigente a partir del Acto Legislativo No. 4 de 2007, se ajusta a la Constitución, en la medida en que se consagra la inembargabilidad de los recursos del SGP a la vez que autoriza el embargo de otros recursos del presupuesto de las entidades territoriales, de modo que garantiza la destinación social constitucional del SGP sin desconocer los demás principios y valores reconocidos en la Carta Política, particularmente en cuanto a la efectividad de las obligaciones de orden laboral.
Por lo anterior, se declaró la exequibilidad de esta norma, en el entendido que el pago de las obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia debe efectuarse en el plazo máximo de dieciocho (18) meses, contados a partir de la ejecutoria de la misma, y de que si los recursos correspondientes a los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial no son suficientes para el pago de las citadas obligaciones, deberá acudirse a los recursos de destinación específica.
Interpretación que es compatible con la Constitución Política en tanto asegura la efectividad de los derechos y ofrece certeza sobre el pago de acreencias laborales. (…) En síntesis, la regla general es la inembargabilidad de las rentas y recursos del Estado, salvo que se trate de créditos laborales, el pago de sentencias y demás obligaciones claras, expresas y actualmente exigibles a cargo del Estado, para lo cual debe acudirse al procedimiento señalado en el Estatuto Orgánico del Presupuesto y en los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo o en los artículos 192, 194, 195 y 297 a 299 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según sea el caso. 1 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION CUARTA, Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMIREZ RAMIREZ, Bogotá D.C., ocho (8) de mayo de dos mil catorce (2014), Radicación número: 11001-03-27-000-2012-00044-00(19717), Actor: MARLON ANDRES MUÑOZ GUZMAN, Demandado: SUPERINTEDENCIA FINANCIERA DE COLOMBIA, AUTO.
Radicado: 11001333501120240023701 ---------------------------------------------------- Ahora bien, tratándose de recursos provenientes del SGP, éstos también son inembargables con la única excepción respecto de las obligaciones de naturaleza laboral. 19. Igualmente, la Subsección B de la Sección Tercera de la misma Sala reiteró la excepción de la inembargabilidad de los recursos públicos para dar cumplimiento a los fallos judiciales laborales, así: En esa misma línea y con apoyo en múltiples pronunciamientos de la Corte Constitucional, esta Corporación ha sostenido que la excepción a la inembargabilidad de los recursos públicos se presenta cuando lo que se reclama tiene que ver con: (i) la necesidad de satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas;
(ii) el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias; y, (iii) la ejecución de una obligación clara, expresa y exigible contenida en un título emanado del Estado. 20. De la misma manera, la Subsección C de la misma Sección2, respecto a los recursos públicos que financian la salud, precisó que sí podían ser embargados cuando se trate de las excepciones señaladas por la Corte Constitucional, entre ellas, el cobro de una sentencia judicial: 4.
El artículo 25 de la Ley 1751 de 2015 -Ley Estatutaria de Salud- dispone que los recursos públicos que financian la salud son inembargables, tienen destinación específica y no podrán ser dirigidos a fines diferentes a los previstos en la Constitución y la ley. Al estudiar la exequibilidad de esta norma, la Corte Constitucional concluyó que la inembargabilidad no tiene carácter absoluto y existen algunas excepciones.
De ahí que, de acuerdo con esos pronunciamientos de constitucionalidad se puede ordenar el embargo de estos recursos cuando se reclama el pago de créditos u obligaciones: (i) de origen laboral cuyo pago no se ha obtenido por la vía administrativa o judicial; (ii) de sentencias judiciales, (iii) la ejecución de una obligación clara, expresa y exigible contenida en un título emanado del Estado y iv) de los recursos de destinación específica, si las obligaciones reclamadas tienen como fuente alguna de las actividades a las que estaban destinados estos recursos. 5.
La parte demandante pretende la ejecución de la obligación contenida en el acta de liquidación bilateral del contrato de obra n°. 001 de 2012 y solicitó el embargo y secuestro de los recursos de la ESE Hospital Materno Infantil Ciudadela Metropolitana de Soledad. La parte demandada adujo, en el recurso de apelación, que los recursos sobre los que recae la orden de embargo son inembargables, pues tienen destinación específica por ser recursos públicos que financian la salud.
Como el demandante pretende el cobro de obligaciones derivadas de un título en el que la ESE Hospital Materno Infantil Ciudadela Metropolitana de Soledad reconoció una obligación clara, expresa y exigible, esto es el acta de liquidación de un contrato, los recursos no son inembargables. Además, el Tribunal Administrativo del Atlántico limitó la medida a $617.246.193 y ordenó que al momento de practicarlas se tuviera en cuenta las restricciones previstas en el artículo 594 CGP.
Por ello, se confirmará la decisión apelada. 21. Conforme lo analizado, el principio de inembargabilidad de los recursos públicos no es absoluto, y existen al menos tres excepciones a) créditos u obligaciones de 2 CONSEJO DE ESTADO - SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN C, C.P.: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE, providencia del 29 de marzo de 2022, Radicación Nº: 08001-23-33-000-2016-01416-02(67517).
Radicado: 11001333501120240023701 ---------------------------------------------------- origen laboral, b) el pago de sentencias judiciales, y c) los títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresan y exigible. 3. Del caso concreto 22. En principio debe hacerse claridad que la procedencia de la embargabilidad no releva a las partes de hacer su ejercicio procesal de pedir y probar, menos en un juicio ejecutivo que es de naturaleza adversarial y pleno ejemplo de justicia rogada, donde el juez ejerce protección referente al erario, y a quien ejecuta le corresponde al menos demostrar la procedencia de sus peticiones.
Pretender que el juzgado haga la labor de la parte actora probando la naturaleza de las cuentas y los bienes, sin que se le hubiese planteado siquiera solicitudes probatorias, resulta impropio. 23. Con base en el estudio efectuado en precedencia, fue que el a quo negó el embargo y secuestro de dos vehículos y un inmueble de propiedad de una entidad dedicada a servicios de salud. 24.
El actor limita el recurso a la negativa de embargar la cuenta de ahorros 0048391056 a nombre de la entidad. 25. En el recurso de apelación el actor se limita a reiterar los argumentos de que no es absoluto el presupuesto de inembargabilidad de los bienes públicos, indicando que con la medida se busca garantizar la satisfacción del crédito y que es proporcional, en cuanto no se afecta con ello la prestación del servicio de salud. 26.
Si bien, la obligación reclamada se encuentra dentro de las excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos públicos, por tratarse del pago de una sentencia judicial dictada por el Juzgado 11 Administrativo de Bogotá y confirmada por esta Corporación; por medio de la cual se declaró la existencia de un contrario realidad y se condenó a la ejecutada a pagarle a la actora una indemnización equivalente a las prestaciones sociales dejadas de percibir durante el tiempo de vinculación, entre otras condenas; es decir, una sentencia judicial que reconoció un crédito laboral, lo cierto es que los bienes sobre los que se pretende embargo y secuestro son públicos destinados a un servicio público esencial como lo es la salud de los ciudadanos, por tanto decretar sobre él medidas, no solo desconoce el numeral tercero del artículo 594 del CGP, sino que pone en riesgo derechos fundamentales de la comunidad, que constituyen un bien superior. 27.
La entidad demandada expidió certificado de inembargabilidad de la cuenta DAVIVIENDA mencionada y así se lo hizo saber a la entidad bancaria, según esta informó al juzgado de primera instancia; por tanto, no puede desconocerse tal concepto. Radicado: 11001333501120240023701 ---------------------------------------------------- 28. Ahora respecto de la petición que se plantea en el recurso, de ordenar al a quo que oficie a todas las entidades bancarias donde la parte accionada tenga cuentas para que lo certifiquen y con ello la naturaleza de los recursos allí depositados, debe advertirse que el recurso no es la oportunidad procesal para ampliar la solicitud de medidas cautelares y hacer peticiones que no se plantearon ante el juez. 29.
Pero además se reitera, la labor del operador jurídico no es determinar la naturaleza de las cuentas, sino estando ésta demostrada adoptar medidas que no vulneren el principio general de inembargabildiad de bienes y recursos públicos y de dichas cuentas ni tan siquiera se mostró la existencia o titularidad, no se señalaron las entidades bancarias sobre las que se pretende la prueba y por tanto deberá la parte asumir su carga procesal. 30.
Téngase en cuenta además que las entidades públicas tienen principios presupuestales tales como la anualidad y la legalidad del gasto, y por ello tienen previsto el pago de sentencias y conciliaciones judiciales en ese presupuesto aprobado previamente. Por tanto, al pretenderse medidas cautelares sobre sus cuentas, debe ser tal el cuidado que no afecte derechos de terceros, ni la prestación de servicios públicos básicos como los de salud. 31.
Por lo anterior, corresponderá a la ciudadana presentar nueva solicitud de medidas cautelares que se ciña a lo estudiado, donde dote a fallador de elementos de juicio para resolver, sea aportando pruebas de sus dichos o peticionando se le decreten. 32. Por lo anterior se confirmará la decisión recurrida de negar las medidas cautelares solicitadas.
En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “A”, RESUELVE:
PRIMERO. CONFIRMAR el auto de 29 de mayo de 2025, con el cual el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Bogotá D.C. negó las medidas cautelares.
SEGUNDO. Devolver el expediente al juzgado de origen previas las anotaciones del caso.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE: Aprobado en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente Radicado: 11001333501120240023701 ---------------------------------------------------- ANDRÉS JOSÉ QUINTERO GNECCO NÉSTOR JAVIER CALVO CHAVES MAGISTRADO MAGISTRADO Firmado electrónicamente CARLOS LEONEL BUITRAGO CHÁVEZ MAGISTRADO NOTA: Se deja constancia de que esta providencia se suscribe en forma electrónica en la fecha de su encabezado, mediante el aplicativo SAMAI del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad a través del siguiente enlace:http://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos