REPÚBLICA DE COLOMBIA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B 1 Magistrado ponente: Luis Gilberto Ortegón Ortegón Bogotá, D.C., 19 de junio del 2026 Expediente: 11001-33-35-007-2023-00360-01 Demandante: Anabelly Barrera Torres Demandado: Secretaría Distrital de Integración Social Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Relación laboral encubierta o subyacente Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto y sustentado por la apoderada judicial de la parte demandante contra la sentencia del 11 de junio del 2025, expedida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Bogotá, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda dentro del proceso de la referencia. 1.
ANTECEDENTES El medio de control. La señora Anabelly Barrera Torres, a través de apoderada judicial, acude ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con el fin de interponer demanda de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en contra del Secretaría Distrital de Integración Social, con el fin de que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio S2023104073 del 16 de junio del 2022, a través del cual, se negó el pago de las acreencias laborales derivadas de la existencia de una relación laboral, durante los periodos comprendidos entre el 28 de junio del 2004 y el 7 de febrero del 2015 y, entre el 20 de junio del 2016 y el 31 de mayo del 2020.
Como consecuencia de tal declaración y a título de restablecimiento del derecho, previa declaratoria de existencia de una relación laboral legal y reglamentaria, solicita se ordene a la demandada, reconocer y pagar lo siguiente: 1. Las diferencias salariales respecto de los pagos recibidos por concepto de honorarios y los salarios correspondientes a los cargos que desempeñó en Expediente: 11001-33-35-007-2023-00360-01 Demandante: Anabelly Barrera Torres Demandado: Secretaría Distrital de Integración Social 2 la entidad. 2.
Horas extras y recargos adeudados, incrementos salariales, cesantías y sus intereses, indemnización por no pago de cesantías, primas de servicios, compensación de vacaciones, las demás prestaciones legales y extralegales a las que hubiera tenido derecho de haber ostentado el cargo de planta equivalente a las funciones que desempeñó en la entidad demandada. 3.
Tomar mes a mes el ingreso base de cotización pensional sobre el que cotizó como independiente dentro de los períodos laborados en la entidad, y si existiere una diferencia entre los aportes que realizó como contratista y los que se debieron efectuar si hubiera estado vinculado en la planta; se condene a la demandada a cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante de cada aporte en el porcentaje que le corresponda como empleador. 4.
Indexar todas las sumas adeudadas. 5. Pagar los intereses moratorios. 6. Condenar en costas y agencias en derecho. Fundamentos fácticos. La demandante señaló como soporte del presente medio de control lo siguiente: Laboró de manera constante e ininterrumpida para la Secretaría Distrital de Integración Social, en los periodos comprendidos entre el 28 de junio del 2004 y el 7 de febrero del 2015, y, entre el 20 de junio del 2016 y el 31 de mayo del 2020 bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios sucesivos, habituales y sin interrupción. Debía cumplir un horario de trabajo, de 8:30 a.m. a 6:00 p.m. y en ocasiones debía que quedarse laborando después de las 6:00 p.m., cumpliendo funciones que eran dirigidas, controladas y verificadas por la entidad, pues fue citada a rendir cuentas de lo realizado y sobre sus obligaciones se ejercía una plena supervisión contractual.
El 30 de mayo del 2023, presentó reclamación para el pago de prestaciones sociales durante todo el tiempo laborado. La misma, fue resuelta desfavorablemente mediante oficio S2023104073 del 16 de junio del 2023 y a la Expediente: 11001-33-35-007-2023-00360-01 Demandante: Anabelly Barrera Torres Demandado: Secretaría Distrital de Integración Social 3 fecha no le han sido pagadas las prestaciones sociales, ni los emolumentos inherentes a la labor desarrollada.
Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. La parte demandante dentro del escrito de demanda citó como normas violadas: los artículos 1°, 13, 25, 48, 53, 83, 93 y 125 de la Constitución Política. Leyes: 4 de 1992, 100 de 1993, 344 de 1996, 909 del 2004, 785 del 2005 y 1071 del 2006. Decretos: 2400 de 1968, 1950 de 1973, 1042 de 1978, 1045 de 1978, 1421 de 1993, 1919 del 2002, 995 del 2005 y 1083 del 2015.
Acuerdos distritales: 092 del 2003, 1999 del 2005 y 336 del 2008. Indicó que el acto administrativo impugnado presenta falsa motivación, ya que la entidad demandada negó una solicitud ocultando la verdadera existencia de una relación laboral entre las partes en los periodos señalados. En realidad, conforme al principio de primacía de la realidad, la demandante prestó sus servicios bajo dependencia técnica, administrativa y operativa.
Así mismo, expresó que, se evidencia que las obligaciones de los contratos eran similares y reiteradas, incluyendo funciones de organización, ejecución, seguimiento y evaluación de procesos administrativos y contractuales, elaboración de estudios y estructuras de costos, supervisión de la ejecución de contratos y participación en atención de emergencias, lo que muestra continuidad en las labores desempeñadas.
Concluyó diciendo que, pese a que los contratos aparentaban tener objetos y obligaciones distintas, la señora Barrera Torres desempeñó las mismas funciones de manera continua, relacionadas con la organización e implementación de proyectos, evidenciando una actividad laboral constante durante su vínculo con la entidad. Contestación de la demanda.
La Secretaría Distrital de Integración Social, a través de su apoderado judicial, contestó la demanda manifestando que se opone a cada una de las pretensiones expuestas, por considerar que se configura una inexistencia de relación de trabajo, pues la demandante prestó un servicio profesional y fue vinculada a través de contratos de prestación de servicios Expediente: 11001-33-35-007-2023-00360-01 Demandante: Anabelly Barrera Torres Demandado: Secretaría Distrital de Integración Social 4 profesionales.
Afirmó que la demandante suscribió libre y voluntariamente contratos de prestación de servicios con la entidad, para llevar a cabo un objeto contractual de manera autónoma, independiente y sin subordinación. Además, expuso que la parte demandante carece de fundamentos que lleven al convencimiento sobre la existencia de un contrato realidad, por cuanto no está debidamente acreditada la subordinación que es lo fundamental en toda relación laboral.
Finalmente, para reforzar sus argumentos de defensa, propuso las excepciones que denominó “legalidad del contrato de prestación de servicios, inexistencia del contrato realidad, inexistencia de las obligaciones reclamadas, cobro de lo no debido, no configuración del derecho al pago de ninguna suma de dinero ni indemnización, buena fe de la demandada, enriquecimiento sin causa, compensación, prescripción y la genérica”.
2. PROVIDENCIA IMPUGNADA El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Bogotá, mediante sentencia de 11 de junio del 2025, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que las pruebas allegadas al proceso no conducen al convencimiento de que, a partir de los contratos de prestación de servicios suscritos entre las partes, se configuren los elementos propios de una relación laboral de hecho.
En particular, estimó que no se logró acreditar la existencia de subordinación por parte de la demandante frente a la entidad demandada, ni que se hubiera desconocido la autonomía de la contratista en la ejecución del objeto contractual, más allá de una relación de colaboración y coordinación con dicha entidad. En cuanto a la prestación del servicio, expuso que, el contrato 928-2004 correspondía a servicios no profesionales relacionados con manejo de sistemas, a diferencia de los demás contratos como profesional, teniendo en cuenta que la demandante se graduó y obtuvo su tarjeta profesional posteriormente.
Además, se demostró que prestó servicios a la entidad mediante varios contratos de forma discontinua, con interrupciones entre ellos, siendo las fechas de cada vínculo las establecidas en los respectivos contratos. Expediente: 11001-33-35-007-2023-00360-01 Demandante: Anabelly Barrera Torres Demandado: Secretaría Distrital de Integración Social 5 Concluyó que, la demandante prestó sus servicios a la Secretaría Distrital de Integración Social, conforme a los contratos y pruebas aportadas, lo que justifica su vinculación para el cumplimiento de las funciones asignadas.
En cuanto a la remuneración, sostuvo que quedó en evidencia que la demandante recibía un pago mensual por honorarios como contraprestación de sus servicios, según lo pactado en los contratos, cumpliéndose así el requisito este requisito dentro de la relación contractual. Finalmente, y en cuanto a la subordinación se refiere, expuso que, la demandante pretendía equiparar sus funciones al cargo de profesional universitario código 219 grado 15; sin embargo, no cumplía con los requisitos de experiencia profesional exigidos para dicho cargo al momento de algunos contratos.
Además, no se evidenció la existencia de un cargo en la planta con funciones equivalentes, ni un parámetro claro de comparación, por lo que no fue posible homologar sus labores con un empleo formal dentro de la entidad. Así mismo, sostuvo que, las declaraciones de los testigos no demuestran de forma concluyente que la demandante realizara funciones equivalentes a las de un empleado de planta, ni se aportaron pruebas suficientes que permitan establecer una comparación con un cargo similar, además de que la entidad certificó la inexistencia de un puesto con esas mismas funciones.
En ese orden de ideas, expresó que no se logró demostrar la existencia de la subordinación, elemento esencial de una relación laboral, ya que las pruebas indican que existía solo coordinación de actividades propia de un contrato de prestación de servicios. Aspectos como horario, uso de instalaciones, entrega de informes o pago de seguridad social no desvirtúan la autonomía e independencia de la demandante.
3. DEL RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la anterior decisión, el apoderado judicial de la parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera Expediente: 11001-33-35-007-2023-00360-01 Demandante: Anabelly Barrera Torres Demandado: Secretaría Distrital de Integración Social 6 instancia, solicitando su revocatoria y que, en su lugar, se declare la existencia de la relación laboral, al estimar que en el caso concreto se encuentran plenamente acreditados los tres elementos constitutivos del contrato realidad.
Para sustentar su inconformidad, expuso, entre otros argumentos, los siguientes: “(…). 1. La demandante nunca ejecutó de manera simultánea varios contratos de prestación de servicios. Yerra el Despacho al concluir que entre 2004 y 2015 existieron interrupciones superiores incluso a los sesenta días, entre los contratos de prestación de servicios suscritos por la demandante con la entidad demandada, pues contrario a ello, lo que si quedó demostrado del expediente y de manera inicialmente acertada lo planteó el Juzgado: existieron contratos que la actora inicialmente suscribió; sin embargo al poco tiempo ella los para tomar otros – dentro de la misma dependencia y con las mismas funcionesque a su vez le fueron cedidos a ella.
Como constancia de lo anterior, se tiene la certificación expedida por la propia entidad demandada emitida el 7 de julio de 2020 (obrante en el PDF denominado “PRUEBAS” aportado por la accionada) donde no obra que Barrera Torres haya ejecutado los contratos que cedió que son: 471-2013, 862-2013 y 073-2014. Estos contratos no aparecen certificados como ejecutados por la demandante y ello se confirma con el dicho de la misma en su declaración de parte donde con toda claridad manifestó que jamás ejecutó de manera simultánea varios contratos de prestación de servicios pues el tiempo no le alcanzaba para ello.
Así las cosas, la única interrupción superior a 30 días (con excepción de la suspensión del contrato por 69 días en 2009 por el estado de embarazo de la señora Barrera) que se acreditó en el expediente con la documental allegada y que se confirmó por la demandante en su declaración de parte es aquella que se dio entre 2015 y 2016. Aclarado el tema de las interrupciones, se tiene que se demostraron dos relaciones laborales de la actora con la demandada siendo la primera iniciada en 2004 y y terminada en 2015 e iniciando la última en 2016 y finalizando sin interrupción sustancial alguna en 2020. 2.
Las labores desempeñadas por la demandante hacían parte de la misionalidad de la Secretaría Distrital de Integración Social y tenían vocación de permanencia. Contrario a lo concluido por el Juzgado en la sentencia apelada, si se revisan en su conjunto las funciones y dependencias en las que prestó sus servicios la señora Barrera y se examinan estos objetos contractuales a la luz de las explicaciones por ella brindadas en su declaración de parte con total espontaneidad y fluidez, no puede concluirse que las tareas que desempeñó Expediente: 11001-33-35-007-2023-00360-01 Demandante: Anabelly Barrera Torres Demandado: Secretaría Distrital de Integración Social 7 fueran transitorias, ajenas a la misionalidad de la entidad o que requieran de un conocimiento técnico en el marco de una necesidad temporal.
En primer lugar tenemos que el hecho de que la demandante haya prestado por casi quince años servicios profesionales a la entidad demandada desarrollando tareas que con pequeñas variaciones y especificidades podemos concluir que se contraían a: la realización y supervisión de contratos y convenios interadministrativos con el fin del desarrollo de tareas misionales como las gestiones logísticas de corredores humanitarios, alimentación, aseo y vestido de población vulnerable, coordinación y apoyo a la supervisión de un grupo de contratistas que se encontraban a su cargo, estudios económicos de sector, estudios de costos, evaluación de proponentes para la contratación de los servicios, presupuestos, planeación y en general estudios contractuales y pre contractuales de los contratos y convenios que debía suscribir la entidad con diversos terceros en aras de poder realizar las tareas propias de la atención a población vulnerable.
El anterior era el objeto común a todos los contratos de prestación de servicios que ejecutó la demandante durante quince años. No puede colegirse transitoriedad en ningún escenario. Y de haberse revisado rigurosamente la totalidad de los contratos también se habría concluido que no es que la actora hubiera prestado sus servicios en una multiplicidad de dependencias, si no que contrario a ello, el objeto contractual transversal que acaba de reseñarse fue prestado en su mayoría en la Subdirección para la Identificación, caracterización e integración y antes de 2016 en las demás Subdirecciones técnicas de la Dirección Territorial.
De manera que de la documental aportada y el resto de pruebas recaudadas no cabe duda que no se cumplen con los requisitos para que se valide la contratación de la actora por medio de un contrato de prestación de servicios de la Ley 80 de 1993, sino que por el contrario estamos en presencia de una verdadera relación laboral. 3. Desde el mes de noviembre de 2007 la demandante cumplía con los requisitos contenidos en el Manual de Funciones (Resolución 629 del 26 de junio de 2007) para desempeñar el cargo de Profesional Universitaria grado 2019.
Tampoco puede tenerse como cierto que la actora no cumplía con los requisitos para desempeñar un cargo de profesional universitaria grado 19; pues para noviembre de 2007 ya contaba con más de 21 meses de experiencia y el título profesional en contaduría como se acredita con su tarjeta profesional y sus certificaciones de servicios; de manera que se cumplía a cabalidad con el requisito del Manual de Funciones (Resolución 629 del 26 de junio de 2007, pág. 247) para el cargo, quedando desestimado este argumento de la sentencia de que en realidad no se demostró cargo espejo en la planta al que pudiera recurrirse para fijar los parámetros de la relación de trabajo, cargo por demás mencionado en los hechos de la demanda.
Expediente: 11001-33-35-007-2023-00360-01 Demandante: Anabelly Barrera Torres Demandado: Secretaría Distrital de Integración Social 8 4. La demandante estuvo bajo constante subordinación por parte del Director y la Subdirectora Territorial de la Subdirección para la Identificación, caracterización e integración y de las demás Subdirecciones técnicas de la Dirección Territorial.
Finalmente, la apreciación de los testimonios y de la declaración de parte del Juzgado, reluce desacertada cuando se concluye que la relación de la actora con la demandada no estuvo mediada por una subordinación si no por una coordinación del contrato. Lo anterior se corrobora no solamente con la prueba documental recaudada de la que se extrae sin lugar a dudas que los contratos de prestación de servicios suscritos eran intuito personae e implicaban una presencia absoluta de la actora en la entidad en su calidad de apoyo a la supervisión de los cinco contratistas que se encontraban a su cargo en el área de la cual era coordinadora, sino que además de las declaraciones de Guillermo Barrero, María Argenis Hernández y la propia demandante se puede colegir que: La actora era coordinadora del área, labor que no podía delegar y que se insertaba dentro de la jerarquía y organización misional de la entidad, difiriendo lo anterior de las posibilidades que podría tener un contratista de prestación de servicios. Debía asistir de manera personal y presencial a la oficina en horario de 7 am hasta después de las 4 pm todos los días, registrando su acceso a la entrada y su retiro a la salida y recibiendo amonestaciones verbales si no se encontraba en su puesto de trabajo. Tenía por lo menos 5 personas a cargo. Para ausentarse de la oficina debía solicitar permiso al Director o a alguna de las Subdirectoras Territoriales. Tenía a su cargo la elaboración en concordancia con sus superiores jerárquicos de la planeación estratégica, de los estudios precontractuales, de la ejecución contractual y de las tareas de seguimiento post contractual de los diversos proyectos de inversión de la Dirección Territorial y debía actualizarlos de sus avances en las diversas reuniones de trabajo a las que asistía. Aunado a lo anterior, los testigos fueron consistentes en señalar la constante coordinación, supervisión y subordinación de la que era sujeto la actora por parte del Director y las variantes Subdirectoras territoriales, y aunque si bien, estos no presenciaron directamente que se le impartieran órdenes lo cierto es que podían dar fe de la subordinación de la cual era objeto la actora por diario devenir del desarrollo de las tareas del área y de la dedicación temporal que implicaba a la actora, de lo que dieron fe en testimonio claro, espontáneo y fluido.
Expediente: 11001-33-35-007-2023-00360-01 Demandante: Anabelly Barrera Torres Demandado: Secretaría Distrital de Integración Social 9 Teniendo en cuenta todo lo discurrido, es claro que contrario a lo concluido por el Juzgado, entre la señora Barrera Torres y la entidad demandada acaeció una verdadera relación de trabajo y en esa medida debe darse aplicación al criterio de primacía de la realidad establecido por el Consejo de Estado en la posición jurisprudencial vigente plasmada en la sentencia SUJ- 025-CE-S2-2021.
(…)”.
4. TRÁMITE PROCESAL El recurso interpuesto fue concedido mediante providencia del 18 de julio del 2025, recibido en esta Corporación el 29 de septiembre del 2025 y, admitido por este Despacho a través de proveído del 16 de enero del 2026, en el que, en armonía con lo dispuesto en los numerales 3°, 4°, 5° y 6° del artículo 247 de la Ley 1437 del 2011, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 del 2021.
Una vez concedido y admitido el recurso de apelación, se observa que las partes procesales no realizaron pronunciamiento alguno dentro de esta etapa procesal, tal como se observa en el informe secretarial del 9 de febrero del 2026. 5. CONSIDERACIONES Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 1531 de la Ley 1437 de 2011, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. Problema jurídico.
Corresponde a la Sala determinar sí entre la señora Anabelly Barrera Torres y la Secretaría Distrital de Integración Social, existió un verdadero vínculo laboral durante los periodos que prestó sus servicios para dicha entidad, esto es, del 28 de junio del 2004 hasta el 7 de febrero del 2015 y del 20 de junio del 2016 hasta el 31 de mayo del 2020, si como consecuencia del mencionado vínculo, le asiste derecho a que se le reconozcan y paguen las prestaciones sociales y salariales a que tenía derecho, durante el periodo en que al 1 «Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda».
Expediente: 11001-33-35-007-2023-00360-01 Demandante: Anabelly Barrera Torres Demandado: Secretaría Distrital de Integración Social 10 parecer duró la vinculación. Tesis de la Sala. En el asunto sometido a estudio, se confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, por cuanto no se desvirtuó la legalidad del acto acusado expedido por la entidad demandada, como quiera que no se evidencian pruebas que generen certeza sobre la existencia del elemento de la subordinación y dependencia permanente en el cumplimiento de las obligaciones propias de los contratos de prestación de servicios celebrados con la Secretaría Distrital de Integración Social, ya que, no se probó que las actividades realizadas en ejecución de los mismos se llevaran a cabo bajo el cumplimiento estricto de un horario laboral y de órdenes e instrucciones in eludibles, estrictamente supervisadas.
6. ANÁLISIS DE LA SALA Ahora, para desatar el problema jurídico planteado, se entrará a estudiar los siguientes temas: marco normativo y jurisprudencial de la relación laboral encubierta o subyacente; hechos probados; caso concreto y condena en costas. 6.1. Marco normativo y jurisprudencial de la relación laboral encubierta o subyacente.
La Corte Constitucional declaró exequible el numeral 3° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, que estableció la posibilidad de celebrar contratos de prestación de servicios con las entidades del sector público, después de hacer un análisis al respecto y definió las características de dicha modalidad de contratación estableciendo las diferencias con el contrato de trabajo, donde concluyó que el contrato de prestación de servicios es ajustado a la Constitución, siempre y cuando la administración no la utilice para ocultar la existencia de una verdadera relación laboral personal subordinada y dependiente.
Lo anterior significa, que el contrato de prestación de servicios puede ser desvirtuado cuando se demuestre la subordinación o dependencia respecto del empleador, evento en el cual surgirá el derecho al pago de prestaciones sociales en favor del contratista, en aplicación del principio de prevalencia de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo, artículo 53 de la Constitución Política; de igual manera, se resaltó que este tipo de vinculación procede cuando las Expediente: 11001-33-35-007-2023-00360-01 Demandante: Anabelly Barrera Torres Demandado: Secretaría Distrital de Integración Social 11 actividades de la administración no puedan realizarse con personal de planta y además que la vigencia del contrato debe ser temporal.
El Consejo de Estado, ha reiterado en varias oportunidades2 que, para que se configure un contrato de trabajo, se deben acreditar los tres elementos propios de una relación laboral de trabajo, los cuales son: a) la prestación personal del servicio; b) la subordinación y dependencia del trabajador respecto del empleador y c) la remuneración. Ahora bien, nos enfocaremos en dar un leve concepto de cada uno de los elementos exigidos para que se configure una relación de trabajo, los cuales son: a) Prestación personal del servicio, este elemento es relevante para demostrar la permanencia que se necesita en la entidad respecto de la labor desarrollada, que la hace inherente, además demuestra la “(…) equidad o similitud, que el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios (…) para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral (…)”3. b) Subordinación, sujeción a la orden, mando o dominio de alguien4, es la situación en la que se exige al servidor público el cumplimiento de unas órdenes en cuanto a la forma y manera de realizar el trabajo, bajo una coordinación y parámetros establecidos, durante el tiempo que dure el vínculo. c) Remuneración, contraprestación pecuniaria que se obtiene por la prestación de un servicio.
Se comprueba de este modo que la relación laboral encubierta o subyacente se configura solamente si se logra demostrar que, dentro de ese acuerdo contractual, 2 Ver entre otras, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección «B», sentencia de 1° de marzo y 26 de julio de 2018, radicados Nos. 68001-23-31-000-2010-00799-01 y 23001-23-33-000-2013- 00117-01 (3730-2014), Consejero Ponente: César Palomino Cortés; 1° de marzo de 2018, radicado 23001-23-33-000-2013-00117-01 (3730-2014), Consejero Ponente: Carmelo Perdomo Cuéter; 1° de marzo de 2018, radicado 76001233300020130040901 (0349-16), Consejero Ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas; 20 de septiembre de 2018, radicado 66001233300020160026201 (20462017), Consejera Ponente: Sandra Lisett Ibarra Vélez. 3 Posición que adoptó el Consejo de Estado, ver entre otras, Sentencia de 8 de marzo de 2018, radicado 76001-23-33-000-2013-00409-01, Magistrado Ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas. 4 Concepto dado por el diccionario de la lengua española.
Expediente: 11001-33-35-007-2023-00360-01 Demandante: Anabelly Barrera Torres Demandado: Secretaría Distrital de Integración Social 12 se constituyen los elementos que generan un verdadero vínculo laboral, solo que la administración en su afán de disfrazarlo, le da otra connotación. Es de resaltar que el reconocimiento de la existencia de una relación laboral no implica conferir la condición de empleado público, pues, según lo ha señalado en varias oportunidades el Consejo de Estado5, dicha calidad no se otorga por el sólo hecho de trabajar para el Estado.
Sentencias de unificación respecto de la relación laboral encubierta o subyacente. Este tema ha sido tan sensible, que el máximo órgano de control de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ha proferido en los últimos años dos sentencias de unificación con el ánimo de reducir el empleo de los contratos de prestación de servicios para encubrir relaciones laborales.
En efecto, en la Sentencia de Unificación del 25 de agosto del 20166, el Consejo de Estado señaló como reglas de unificación las siguientes: “(…). i) Quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual. ii) Sin embargo, no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos· laborales y los principios de in dubio pro-operario, no regresividad y progresividad. iii) Lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye 5 Sentencia de veintitrés (23) de febrero de dos mii diecisiete (2017) radicado 11001-33-31-021- 2007-00729-02; dieciocho (18) de mayo de dos mil diecisiete (2017) expediente 25000 23 25 000 2006 08204 01 (1452-2013) «[…] Pese a hallarse probados los elementos configurativos de una relación laboral en virtud del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades (prestación personal del servicio, contraprestación y subordinación o dependencia), destaca la Sala que ello no implica que la persona obtenga la condición de empleado público, ya que no median los componentes para una relación de carácter legal y reglamentaria en armonía con el artículo 122 superior». 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección «B», sentencia de 25 de agosto de 2016, radicado N° Radicación número: 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16, Actor: Lucinda María Cordero Causil, demandado: Demandado: Municipio de Ciénaga de Oro (Córdoba).
Expediente: 11001-33-35-007-2023-00360-01 Demandante: Anabelly Barrera Torres Demandado: Secretaría Distrital de Integración Social 13 en el derecho pensional como tal (que se busca garantizar), sino en relación ·con las cotizaciones adeudadas al sistema de seguridad social en pensiones, que podrían tener incidencia al momento de liquidarse el monto pensional. iv) Las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA). v) Tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de· nulidad y restablecimiento del derecho, dado que al estar involucrados en este tipo de controversias (contrato realidad) derechos laborales irrenunciables (cotizaciones que repercuten en el derecho a obtener una pensión), que· a su vez comportan el carácter de ciertos e indiscutibles, no son conciliables. vi) El estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la.relación laboral, pues el hecho de que esté concernido el derecho pensional de la persona (exactamente los aportes al sistema de seguridad social en pensiones), que por su naturaleza es imprescriptible, aquella no tiene la virtualidad de enervar la acción ni la pretensión principal (la nulidad del acto administrativo que negó la existencia del vínculo laboral). vii) El juez contencioso administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral entre el demandante y la agencia estatal accionada, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador.
De igual modo, se unifica la jurisprudencia en lo que atañe a que (i) el consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral y del tiempo de servicios con fines pensionales proceden a título de restablecimiento del derecho y (ii) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el maestro-contratista corresponderá a los honorarios pactados”.
De la jurisprudencia transcrita se tiene que la prescripción recae sobre el reconocimiento de derechos de carácter patrimonial el cual, en este caso, se da en las prestaciones sociales reconocidas como consecuencia de un vínculo laboral, más no se aplica a los derechos pensionales por tener la calidad de prestación periódica, como tampoco a la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes.
Expediente: 11001-33-35-007-2023-00360-01 Demandante: Anabelly Barrera Torres Demandado: Secretaría Distrital de Integración Social 14 En la más reciente Sentencia de Unificación SUJ-025-CE-S2-202 del 09 de septiembre del 20217, la misma Corporación precisó tres reglas relacionadas con la relación laboral encubierta o subyacente, así: “(…). 167.
La primera regla define que el «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal u ocasional y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. 168.
La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del plenario. 169.
La tercera regla determina que, frente a la no afiliación a las contingencias de salud y riesgos laborales por parte de la Administración, es improcedente el reembolso de los aportes que el contratista hubiese realizado de más, por constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal (…)”. En esta providencia se puntualizó que el término «estrictamente indispensable» que deben durar los contratos de prestación de servicios será el que se señale en la minuta respectiva y que corresponde al lapso que, según los estudios previos, debe concederse a la espera de que el contratista cumpla con el objeto contractual, sin perjuicio de las prórrogas que puedan concederse para garantizar ese cumplimiento.
Igualmente, se expuso que aun cuando los contratistas de las entidades partes en una relación laboral encubierta o subyacente no hayan sido afiliados al sistema de seguridad social para cubrir riesgos y contingencias laborales y de salud, no 7 Sentencia de unificación Consejo de Estado por importancia jurídica SUJ-025-CE-S2-202, del nueve (9) de septiembre de dos mil veintiuno (2021), radicado: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016), demandante: Gloria Luz Manco Quiroz, demandado: municipio de Medellín – Personería. Expediente: 11001-33-35-007-2023-00360-01 Demandante: Anabelly Barrera Torres Demandado: Secretaría Distrital de Integración Social 15 procede reembolsarle los aportes que haya efectuado de más, por ser aportes parafiscales obligatorios y con destinación específica. 6.2.
Hechos probados. En atención al material probatorio y conforme a los hechos constatados por la Sala, se destaca: 1. El 30 de mayo del 2023, la señora Anabelly Barrera Torres solicitó, ante la Secretaría Distrital de Integración Social, el reconocimiento y pago de las acreencias laborales causadas por el servicio prestado durante su vinculación, bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios, durante el tiempo comprendido entre el 28 de junio del 2004 y el 7 de febrero del 2015 y, el comprendido entre el 20 de junio de 2016 y el 31 de mayo del 2020. 2.
Oficio S2023104073 del 16 de junio de 2023, mediante el cual la Secretaría Distrital de Integración Social dio respuesta negativa a la solicitud de reconocimiento de la relación laboral, al considerar que el vínculo existente entre la señora Anabelly Barrera Torres y dicha entidad fue de naturaleza estrictamente contractual, derivado de los contratos de prestación de servicios suscritos.
En consecuencia, señaló que a dicha relación le son aplicables las disposiciones propias de esta modalidad contractual, tales como la Ley 80 de 1993, la Ley 1150 de 2007 y el Decreto Reglamentario 1082 de 2015, entre otras. 3. Manuales de funciones y competencias laborales de la Secretaría Distrital de Integración Social correspondientes a los años 2007, 2015, 2016 y 2021. 4.
Certificación emitida por la Secretaría Distrital de Integración Social, en la que consta que la señora Anabelly Barrera Torres, suscribió los siguientes contratos de prestación de servicios: No. Contrato Vigencia Objeto/Perfil Prestación de servicios no profesionales para el manejo de sistemas y bases de datos relacionados con el Expediente: 11001-33-35-007-2023-00360-01 Demandante: Anabelly Barrera Torres Demandado: Secretaría Distrital de Integración Social 16 1 2004-928 28/06/2004 a 13/05/2005 soporte de la gerencia de formación para el desarrollo, con el fin de apoyar la gestión del departamento.
CESIÓN DEL CONTRATO 928/2004, A LA CESIONARIA MARÍA CONCEPCIÓN PEDRAZA REYES, IDENTIFICADA CON CÉDULA DE CIUDADANÍA NO. 51.665.636. 2 065-2005 09/03/2005 a 07/09/2005 Prestación del servicio de apoyo a los procesos técnicos relacionados con la contratación e información sistematizada de la gerencia de formación para el desarrollo, en especial lo relacionado con el proyecto 7306. 3 1492-2005 12/09/2005 a 11/03/2006 Prestar los servicios profesionales para apoyar los procesos de contratación y seguimiento a la ejecución, así como ejercer la supervisión de los contratos que le asigne la gerencia de formación para el desarrollo. 4 137-2006 13/03/2005 a 12/02/2007 Prestar los servicios profesionales para apoyar los procesos de contratación y seguimiento a la ejecución, así como ejercer la supervisión de los contratos que le asigne la gerencia de formación para el desarrollo. 25 días hábiles de interrupción 5 812-2007 19/02/2007 a 18/04/2008 Prestar los servicios profesionales para liderar los procesos de seguimiento, evaluación del manejo presupuestal, financiero, precontractual y contractual de la subdirección para la identificación, caracterización e integración, especialmente los relacionados con el proyecto 7306. 15 días hábiles de interrupción 6 1185-2008 14/05/2008 a 13/02/2009 Prestar los servicios profesionales para liderar los procesos de seguimiento, evaluación de manejo presupuestal, Expediente: 11001-33-35-007-2023-00360-01 Demandante: Anabelly Barrera Torres Demandado: Secretaría Distrital de Integración Social 17 financiero, precontractual y contractual. 5 días hábiles de interrupción 7 2009-1329 23/02/2009 a 01/04/2010 Prestar los servicios profesionales para apoyar la gestión de los procesos de ejecución, seguimiento y evaluación del manejo presupuestal, financiero, precontractual y contractual de los proyectos desarrollados en las subdirecciones técnicas de la dirección territorial.
SUSPENSIÓN DEL CONTRATO 1329 POR 69 DÍAS CALENDARIO ENTRE EL 23 DE JUNIO Y EL 30 DE AGOSTO DEL 2009 POR LICENCIA DE MATERNIDAD 8 2010-362 05/04/2010 a 04/02/2011 Prestar los servicios profesionales para apoyar la gestión de los procesos de ejecución, seguimiento y evaluación del manejo presupuestal, financiero, precontractual y contractual de los proyectos desarrollados en las subdirecciones técnicas de la dirección territorial. 9 2011-1928 09/02/2011 a 08/02/2012 Prestar los servicios profesionales para apoyar la gestión de los procesos de ejecución, seguimiento y evaluación del manejo presupuestal, financiero, precontractual y contractual de los proyectos desarrollados en las subdirecciones técnicas de la dirección territorial. 10 2012-1582 16/02/2012 a 15/05/2012 Prestar los servicios profesionales para apoyar la gestión de los procesos de ejecución, seguimiento y evaluación del manejo presupuestal, financiero, precontractual y contractual de los proyectos desarrollados en las subdirecciones técnicas de la dirección territorial. 11 2012-3592 23/05/2012 a 22/01/2013 Prestar los servicios profesionales para apoyar la gestión de los procesos de ejecución, seguimiento y evaluación del manejo presupuestal, financiero, precontractual y contractual de los Expediente: 11001-33-35-007-2023-00360-01 Demandante: Anabelly Barrera Torres Demandado: Secretaría Distrital de Integración Social 18 proyectos desarrollados en las subdirecciones técnicas de la dirección territorial. 18 días hábiles de interrupción 12 2013-1054 16/02/2013 a 29/06/2014 Prestar los servicios profesionales para realizar el seguimiento al cumplimiento de metas físicas, reporte de indicadores de los proyectos de la dirección territorial y las subdirecciones técnicas. 13 2014-7013 02/07/2014 a 07/02/2015 Prestar los servicios profesionales para realizar el seguimiento al cumplimiento de metas físicas, reporte de indicadores de los proyectos de la dirección territorial y las subdirecciones técnicas. 331 días hábiles de interrupción 14 2016-9891 20/06/2016 a 15/01/2017 Prestación de servicios profesionales para efectuar el desarrollo y/o acompañamiento de los procesos administrativos, financieros y/o contractuales que se generen en el marco del proyecto 738 atención y acciones humanitarias para la emergencia social y natural, de la subdirección para la identificación, caracterización e integración. 7 días hábiles de interrupción 15 2017-506 25/01/2017 a 24/01/2018 Prestar los servicios profesionales para el desarrollo y acompañamiento a los procesos administrativos, financieros y contractuales que se generen en el marco de la ejecución de las metas del componente, identificar y atender personas en condición de vulnerabilidad o pobreza que no cuenten con la capacidad para enfrentar situaciones sociales imprevistas o generadas por efectos del cambio climático del proyecto viviendo el territorio. 16 2018-283 26/01/2018 a 25/01/2019 Prestar los servicios Expediente: 11001-33-35-007-2023-00360-01 Demandante: Anabelly Barrera Torres Demandado: Secretaría Distrital de Integración Social 19 5.
De los contratos, se desprende que la demandante cumplió, entre otras, con las siguientes actividades: Organizar, ejecutar, evaluar y hacer seguimiento a las contrataciones, gastos de inversión, inherentes a la subdirección para la identificación, caracterización e integración. Proyectar y adelantar el seguimiento al presupuesto asignado a la subdirección para la identificación, caracterización e integración. Apoyar la elaboración de las estructuras de costos de los servicios sociales a cargo de la dirección territorial y las subdirecciones técnicas de acuerdo con el lineamiento técnico establecido por la dirección territorial y las subdirecciones técnicas profesionales para el desarrollo y acompañamiento a los procesos administrativos, financieros y contractuales que se generen en el marco de la ejecución de las metas del componente, identificar y atender personas en condición de vulnerabilidad o pobreza que no cuenten con la capacidad para enfrentar situaciones sociales imprevistas o generadas por efectos del cambio climático del proyecto viviendo el territorio. 17 2019-1053 31/01/2019 a 31/05/2020 Prestar los servicios profesionales para el desarrollo y acompañamiento a los procesos administrativos, financieros y contractuales que se generen en el marco de la ejecución de las metas del componente, identificar y atender personas en condición de vulnerabilidad o pobreza que no cuenten con la capacidad para enfrentar situaciones sociales imprevistas o generadas por efectos del cambio climático del proyecto viviendo el territorio.
Expediente: 11001-33-35-007-2023-00360-01 Demandante: Anabelly Barrera Torres Demandado: Secretaría Distrital de Integración Social 20 de acuerdo con el lineamiento técnico establecido por la dirección de análisis y diseño estratégico. Proyectar las respuestas a las peticiones de los ciudadanos o de otros internos o externos que le sean asignados. Aportar sugerencias a la dirección territorial para el mejoramiento continuo de los procedimientos a su cargo. Participar en la evaluación y análisis de los resultados obtenidos en la gestión administrativa y financiera de los proyectos de las subdirecciones técnicas de la dirección territorial, para hacer los ajustes necesarios. Asistir a las reuniones, comisiones y demás actividades administrativas que le sean asignadas conforme a las instrucciones que le imparta la dirección territorial. Ejercer el apoyo a la supervisión de los contratos que le sean asignados, adelantando actividades y procesos debidamente documentados para cumplir con la normatividad vigente. Apoyar en coordinación de la dirección territorial y el grupo de inventarios de la SDIS el levantamiento físico, legalización de ingresos y traslados de los elementos de la dirección territorial. Realizar el seguimiento a los procesos precontractuales, contractuales que se gestionen por parte de los distintos proyectos de las subdirecciones técnicas y locales de la dirección territorial. 6.
Certificado de aportes a seguridad social realizados por la señora Anabelly Barrera Torres. 7. En diligencia adelantada en estrados judiciales por el juez Séptimo Administrativo del Circuito de Bogotá, el 21 de noviembre del 2024, se recibió el testimonio de los señores Guillermo Barreto Rodríguez y María Expediente: 11001-33-35-007-2023-00360-01 Demandante: Anabelly Barrera Torres Demandado: Secretaría Distrital de Integración Social 21 Argenis Hernández Cruz, quienes manifestaron que: Guillermo Barreto Rodríguez: manifestó que es pensionado.
Indicó que conoció a la demandante en el año 2012, cuando ella laboraba en la Subdirección de Vejez. Señaló que posteriormente fue vinculado al proyecto de emergencia social en Kennedy y, luego, trasladado a Casa Rosada, donde empezó a trabajar directamente con la demandante entre los años 2017 y 2020. Expuso que, en su calidad de jefe, la demandante coordinaba la parte administrativa y gestionaba la documentación de los contratos que se tramitaban en Casa Rosada, tales como contratos de funerarios y de suministro.
Asimismo, indicó que revisaba y daba el visto bueno a los informes presentados por los contratistas. Precisó que, como contratista, no tenía un horario fijo; sin embargo, manifestó que habitualmente llegaba antes de las 8:00 a.m. y que la demandante ya se encontraba en la oficina. Añadió que, en las horas de la tarde, él se retiraba alrededor de las 4:30 p.m., mientras que la demandante permanecía en el lugar de trabajo.
Indicó que en la entrada existía un cuaderno en el que los guardas de seguridad registraban las horas de ingreso y salida. Afirmó que la demandante mantenía relación directa con la subdirectora y el director del proyecto, quienes le formulaban las exigencias propias del cargo. Señaló que sostenían reuniones, aunque no tiene conocimiento de los temas tratados en las mismas.
Manifestó que aproximadamente cinco personas trabajaban en la oficina junto con la demandante. Indicó que, en su condición de jefe, la demandante les exigía llevar un inventario de los suministros a su cargo, el cual debía ser actualizado cada quince días. Añadió que ella también debía llevar control sobre los suministros que le eran entregados.
Expediente: 11001-33-35-007-2023-00360-01 Demandante: Anabelly Barrera Torres Demandado: Secretaría Distrital de Integración Social 22 Expresó que no le consta que la demandante recibiera órdenes o instrucciones específicas para la ejecución de su trabajo; únicamente le consta que esta se reunía con sus superiores, sin saber si en dichas reuniones se le impartían órdenes.
Finalmente, señaló que la demandante debía asumir el pago de su seguridad social y que recibía honorarios de manera mensual. María Argenis Hernández Cruz: es técnica en contabilidad. Conoce a la demandante desde el año 2016, cuando comenzaron a trabajar en la Secretaría de Integración Social, vínculo que se mantuvo hasta el año 2020. Durante ese tiempo, la demandante era su jefe inmediata, ambas adscritas al área operativa y administrativa del proyecto de Enlace Social de dicha Secretaría. La testigo continuó laborando en la entidad hasta el año 2023.
La testigo manifestó que la demandante era la encargada de coordinar el área de Enlace Social, particularmente lo relacionado con los servicios funerarios, así como el equipo administrativo que operaba en ese espacio. Señaló igualmente que cumplían un horario laboral estricto, ingresando a las 7:00 de la mañana y finalizando la jornada a las 4:00 o 5:00 de la tarde.
Dicho horario era controlado mediante el registro de ingreso y salida en el libro manejado por los guardas de seguridad. Indicó que, para retirarse del lugar de trabajo, era necesario reportarse previamente ante la subdirectora. Asimismo, debían asistir a reuniones periódicas. Añadió que, aproximadamente, siete personas se encontraban bajo la coordinación de la demandante.
Finalmente, manifestó que la subdirectora ejercía supervisión directa sobre las funciones desempeñadas por Anabelly. Expediente: 11001-33-35-007-2023-00360-01 Demandante: Anabelly Barrera Torres Demandado: Secretaría Distrital de Integración Social 23 En la misma audiencia, la demandante, rindió declaración de parte, en los siguientes términos: Anabelly Barrera Torres: manifestó ser contadora pública de profesión. Señaló que, para la época en que rindió su declaración, se encontraba vinculada laboralmente con la Secretaría de Gobierno Distrital.
Indicó que inició labores en el año 2004 y permaneció en la Secretaría Distrital de Integración Social (SDIS) hasta el año 2020, con una interrupción en 2015. Precisó que las actividades desarrolladas estuvieron enmarcadas en proyectos de inversión social, principalmente en la Dirección Territorial. Se desempeñó como profesional administrativa y financiera, teniendo a su cargo la coordinación de equipos administrativos y financieros dentro de dichos proyectos.
Explicó que, durante su vinculación con la SDIS, sus funciones fueron en gran medida constantes, desempeñándolas principalmente en la Dirección Territorial, específicamente en la Subdirección para la Identificación, Caracterización e Integración, en la mayoría de sus contratos de prestación de servicios. En cuanto a las condiciones de prestación del servicio, indicó que cumplía un horario, ingresando entre las 7:00 y las 7:30 a.m., mientras que la hora de salida no era precisa, pues generalmente se extendía más allá del horario laboral.
Señaló que este control de ingreso y salida era registrado por los guardas de seguridad. Manifestó que ejercía funciones de coordinación, por lo que su ausencia resultaba notoria y debía atender requerimientos constantes, incluso para el envío de información. Indicó que debía solicitar permisos, incluso para citas médicas, debido a la carga laboral y a las exigencias de cumplimiento contractual.
Estos permisos se solicitaban verbalmente, al igual que la notificación de retrasos en el ingreso. Expediente: 11001-33-35-007-2023-00360-01 Demandante: Anabelly Barrera Torres Demandado: Secretaría Distrital de Integración Social 24 Agregó que, durante los últimos cuatro o cinco años, tuvo personal a cargo, aproximadamente cinco personas.
Sostuvo que existía personal de planta que cumplía funciones similares en el área administrativa y financiera; recordó a Jorge Pachón y a Martha Mónica, sin precisar el apellido de esta última. Indicó que de manera permanente asistía a reuniones con los subdirectores y que los llamados de atención que recibió fueron de carácter verbal.
Respecto de sus funciones, explicó que, como profesional administrativa y financiera, actuaba bajo las directrices de la subdirectora. Entre sus responsabilidades se encontraban la gestión de procesos contractuales en el área administrativa y financiera, la elaboración de estudios previos, actividades precontractuales, estudios de mercado, estructuración de costos y análisis del sector.
Asimismo, tenía a su cargo el personal previamente mencionado y coordinaba directamente con la subdirectora la ejecución de procesos contractuales relacionados, entre otros, con servicios funerarios, aseo e insumos para atención de emergencias. Adicionalmente, señaló que le fueron asignadas funciones de supervisión y apoyo a la supervisión de contratos, incluyendo la supervisión de contratos de prestación de servicios.
Indicó que dichas funciones se encontraban previstas en los contratos suscritos. Finalmente, manifestó que durante su vinculación con la SDIS prestó sus servicios exclusivamente a esta entidad, dado que la carga laboral no le permitía ejecutar otros contratos. 6.3. Caso concreto. En el presente caso, la señora Anabelly Barrera Torres solicita que se declare la existencia de una relación laboral durante los periodos comprendidos entre el 28 de junio de 2004 y el 7 de febrero de 2015, y entre el 20 de junio de 2016 y el 31 de mayo de 2020.
Sostiene que dicho vínculo laboral se configuró con ocasión de los servicios prestados a la Secretaría Distrital de Expediente: 11001-33-35-007-2023-00360-01 Demandante: Anabelly Barrera Torres Demandado: Secretaría Distrital de Integración Social 25 Integración Social, en virtud de sucesivos contratos de prestación de servicios, pese a que, en su criterio, en la ejecución de estos se acreditaron los elementos propios de una relación laboral.
Como consecuencia de ello, solicita que se le reconozcan y paguen, entre otros, las prestaciones que se derivan de la mencionada relación, tales como, diferencias salariales respecto de los honorarios y los salarios correspondientes a los cargos que desempeñó; horas extras y recargos adeudados, incrementos salariales, auxilio de cesantías y sus intereses, indemnización por no pago de cesantías, primas de servicios, compensación de vacaciones, las demás prestaciones legales y extralegales.
Por su parte, la entidad demandada, aduce que no se puede acceder a las pretensiones de la demanda toda vez que la relación que existió entre las partes se efectuó mediante contratos de prestación de servicios regidos por los preceptos de la ley 80 de 1993, sin que se pueda inferir que, de dicha relación contractual, surjan o se configuren los elementos propios de la relación laboral como son la prestación personal del servicio, la remuneración y la subordinación. En ese orden, es necesario establecer si de las pruebas allegadas, se logra demostrar, la configuración de los tres elementos que constituyen una vinculación laboral, así: Prestación personal del servicio. - Este elemento ha sido reiterado por el Consejo de Estado, bajo el entendido de que, la labor encomendada la debe prestar de manera personal y directa el presunto contratista, ya que el contrato obedeció a sus capacidades y cualidades.
Del análisis del acervo probatorio, de los contratos de prestación de servicios, de los testimonios recibidos, y de los documentos allegados al proceso, encuentra esta Sala que las funciones realizadas por la demandante, se debían ejercer de manera personal, esto por cuanto, ejercía su labor de profesional administrativa y financiera; debiendo encargarse entre otros de, organizar, ejecutar, evaluar y adelantar el seguimiento a las contrataciones, gastos e inversión, que son inherentes a los proyectos de las subdirecciones técnicas de la Dirección Expediente: 11001-33-35-007-2023-00360-01 Demandante: Anabelly Barrera Torres Demandado: Secretaría Distrital de Integración Social 26 Territorial, apoyar a la Dirección Territorial en los diferentes procesos administrativos que se requieran por parte de la Secretaria Distrital de Integración Social.
Se destaca que aunque la entidad accionada asegura que la relación contractual siempre estuvo bajo la modalidad de órdenes de prestación de servicios, dicha vinculación perduró por catorce años, seis meses y veinte días, con la suscripción de varios contratos de prestación de servicios, desdibujándose de esta forma el criterio de temporalidad, criterio que fue reiterado en la reciente sentencia de unificación, como el término estrictamente indispensable que aparece expresamente estipulado en la minuta del contrato de prestación de servicios, sin perjuicio de las prórrogas excepcionales.
A partir de lo anterior, se demuestra la necesidad del servicio y la prestación de este de manera personal, así como su continuidad, únicamente bajo el entendido del tiempo que prestó sus servicios en la entidad, más no en cuanto al desarrollo subordinado y dependiente de sus actividades contractuales. b) Contraprestación. Por otra parte, aun cuando no se anexaron todos y cada uno de los desprendibles de pago en los que se haga constar que la demandante se le pagó por los servicios prestados, en los contratos allegados al expediente se observa que se estipuló el valor a pagar por la actividad a desempeñar, lo que nunca controvirtió alguna de las partes, por lo que se entiende que el pago de cada orden de servicio se realizó de manera periódica como lo afirma la demandante y como se deduce de las pruebas documentales aportadas.
En tal sentido, se logró determinar que, la señora Anabelly Barrera Torres recibía una contraprestación por las labores desarrolladas durante la ejecución del objeto contractual, máxime que en los contratos de prestación de servicios se estableció un valor con cargo a los recursos presupuestales de la entidad, los cuales serían reconocidos a la demandante por sus servicios, por lo que, se configura la remuneración pactada por el servicio prestado.
Expediente: 11001-33-35-007-2023-00360-01 Demandante: Anabelly Barrera Torres Demandado: Secretaría Distrital de Integración Social 27 c) Subordinación. - Sobre este asunto el órgano de cierre ha precisado una serie de indicios que nos permiten determinar la existencia de una relación laboral dentro de los cuales se destacan: 1.
Espacio físico de un lugar de trabajo (el cual debe tener en cuenta la nueva modalidad tecnológica). 2. El horario de labores, valorada en función al objeto contractual. 3. La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar. 4. Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
No obstante, del análisis integral del acervo probatorio, esta Sala concluye que no existe certeza respecto de la existencia de subordinación ni de la falta de autonomía de la señora Anabelly Barrera Torres en su labor como profesional administrativa y financiera en la Dirección Territorial de la Secretaría de Integración Social, en relación con la ejecución de sus actividades contractuales.
En particular, no se logró acreditar: i) la imposición de un horario para el desarrollo de sus labores; ii) la existencia de dirección y control efectivo sobre las actividades ejecutadas, que permita inferir que la entidad incidía en la forma, los parámetros o las condiciones bajo las cuales se cumplían los contratos o las instrucciones impartidas en el marco de la vinculación; y iii) el desarrollo de funciones propias o equivalentes a las asignadas a empleados de planta de la entidad.
Pues bien, la demandante laboró para la Secretaría Distrital de Integración Social durante dos periodos comprendidos entre el 28 de junio del 2004 y el 7 de febrero del 2015 y entre el 20 de junio del 2016 y el 31 de mayo del 2020, tiempo en el cual suscribió varios contratos de prestación de servicios y prórrogas y adiciones. De manera general, el objeto de dichos contratos consistió en la prestación de servicios profesionales a la Dirección Territorial en los proyectos de inversión de la Secretaría Distrital de Integración Social, lo cual implicaba la ejecución personal de las actividades contratadas.
Expediente: 11001-33-35-007-2023-00360-01 Demandante: Anabelly Barrera Torres Demandado: Secretaría Distrital de Integración Social 28 No obstante, la prestación personal del servicio no constituye, por sí misma, un elemento suficiente para configurar la existencia de una relación laboral, en la medida en que no implica necesariamente la concurrencia del elemento de subordinación. Efectivamente, de las pruebas allegadas al plenario no se acreditó que la actora hubiese prestado sus servicios bajo el cumplimiento estricto e ineludible de un horario laboral previamente impuesto.
Si bien es cierto que debía mantener cierto grado de disponibilidad para el desarrollo de sus actividades, esta circunstancia, por sí sola, no comporta la existencia de subordinación, en la medida en que dicho horario no era exigido formalmente ni se evidenció un control efectivo sobre su cumplimiento. En efecto, de lo manifestado por los testigos, se advierte que existía un registro de ingreso y salida a la entidad; sin embargo, ninguno de ellos afirmó que dicho registro tuviera como finalidad ejercer control sobre el cumplimiento de un horario laboral.
Así mismo, de la declaración de los testigos Guillermo Barreto Rodríguez y María Argenis Hernández Cruz se desprende que, si bien sus dichos resultan verosímiles y ofrecen credibilidad, no permiten generar certeza plena respecto de la subordinación presuntamente ejercida en el desarrollo de los contratos de prestación de servicios celebrados por la señora Anabelly Barrera Torres.
De hecho, aunque la demandante prestó sus servicios entre junio de 2004 y mayo de 2020, lo cierto es que únicamente coincidió laboralmente con los mencionados testigos durante el periodo comprendido entre 2016 y 2020. En ese contexto, ninguno de ellos manifestó tener conocimiento directo de que se le hubieren impartido órdenes de obligatorio cumplimiento o que se le hubiera impuesto un horario laboral.
Si bien señalaron que la demandante acostumbraba a ingresar temprano a la entidad y retirarse con posterioridad al horario de los funcionarios de la entidad, tal circunstancia, por sí sola, no resulta suficiente para acreditar la existencia de subordinación. Expediente: 11001-33-35-007-2023-00360-01 Demandante: Anabelly Barrera Torres Demandado: Secretaría Distrital de Integración Social 29 Adicionalmente, del análisis de las obligaciones contractuales estipuladas en cada uno de los contratos, según se desprende del material documental obrante en el expediente, no se advierten condiciones que limiten la autonomía o independencia propias del contrato de prestación de servicios.
En este sentido, se reitera que de las pruebas allegadas no se establece la existencia de un horario específico que la demandante debiera cumplir, más allá de lo manifestado por esta y por los testigos, sin que exista claridad sobre la obligatoriedad de su observancia bajo estrictos controles. De igual forma, no se evidencia un control efectivo sobre la ejecución de las actividades, ni la impartición de órdenes o directrices de obligatorio cumplimiento que permitan configurar un estado de subordinación. Por el contrario, la propia señora Barrera Torres manifestó, en la declaración de parte rendida, que era ella quien planificaba la ejecución de sus funciones, lo que refuerza la existencia de autonomía en el desarrollo de las actividades contratadas.
Antes bien, se evidencia únicamente la existencia de una coordinación necesaria para el desarrollo de las actividades en ejecución del objeto contractual. Esta circunstancia se corrobora con las pruebas documentales aportadas, de las cuales se desprende, además, que las labores eran realizadas de manera libre e independiente, sin sujeción a condiciones ni a horarios específicos.
Aunado a lo anterior, resulta claro que, si bien la demandante identificó en el recurso de apelación el cargo que considera equivalente —o cuyas funciones estima similares a las actividades por ella desarrolladas en ejecución de los objetos contractuales (profesional universitario, grado 19)—, lo cierto es que, aun cuando aportó el respectivo manual de funciones, no se logró acreditar la existencia de dicho empleo dentro de la planta de personal de la entidad.
De igual forma, no se demostró que las funciones allí previstas fueran idénticas o, al menos, equiparables a las desempeñadas por la señora Barrera Torres. Tan es así que la subdirectora de Gestión y Desarrollo del Talento Humano certificó que en la Secretaría Distrital de Integración Social no existe un empleo con funciones coincidentes con las ejecutadas por la demandante, motivo por el cual Expediente: 11001-33-35-007-2023-00360-01 Demandante: Anabelly Barrera Torres Demandado: Secretaría Distrital de Integración Social 30 no le fue posible certificar funciones respecto de un cargo inexistente en la planta de personal.
En ese orden de ideas, en el sub lite se desvirtuaron las características propias de la subordinación, toda vez que las pruebas recaudadas no resultan concluyentes en relación con la configuración de dicho elemento. En efecto, si bien la ejecución de los contratos permite acreditar la prestación personal del servicio, no genera certeza respecto de la habitualidad ni de la permanencia en los términos propios de una relación laboral.
Lo anterior, por cuanto no se demostró la existencia de un horario establecido para el desarrollo de las actividades, ni se acreditó que a la demandante se le impartieran órdenes de obligatorio cumplimiento, ni que hubiese sido objeto de llamados de atención o sanciones por el eventual incumplimiento de sus obligaciones contractuales.
Así mismo, no se evidenció la existencia de mecanismos de coerción en la ejecución de las actividades desarrolladas. En ese orden de ideas, con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará la sentencia de primera instancia, dado que no se desvirtuó la legalidad del acto demandado, ni el desarrollo normal de los contratos de prestación de servicios celebrados entre las partes.
Por tanto, no es procedente declarar la existencia de una verdadera relación laboral, al no hallarse probado el elemento de la subordinación entre la señora Anabelly Barrera Torres y la Secretaría Distrital de Integración Social dado que éste resulta esencial para la configuración de la relación laboral encubierta o subyacente, por lo tanto, obra negar las pretensiones de la demanda. 6.4.
Condena en costas. Con respecto a la condena en costas, esta Sala observa que el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, señala que: “(…), salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de procedimiento Civil (…)”.
Expediente: 11001-33-35-007-2023-00360-01 Demandante: Anabelly Barrera Torres Demandado: Secretaría Distrital de Integración Social 31 Así mismo, el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, adicionó el siguiente inciso al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: “(…). En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal (…)”.
De las normas transcritas, se advierte que no se impone al funcionario judicial la obligación de condenar en costas, solo le da la posibilidad de «disponer», esto es, de pronunciarse sobre su procedencia. En el presente asunto, para esta Sala no es procedente imponerlas, ya que no se verifica una conducta de mala fe que involucre abuso del derecho, pues las partes esbozaron argumentos que son jurídicamente razonables.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, se emite la siguiente SENTENCIA: Primero. Confirmar la sentencia del 11 de junio del 2025, emitida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Bogotá, que negó las pretensiones de la demanda interpuesta por la señora Anabelly Barrera Torres en contra de la Secretaría Distrital de Integración Social, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas en las dos instancias.
Tercero. Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones a que haya lugar. Notifíquese y Cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de decisión de la fecha. Expediente: 11001-33-35-007-2023-00360-01 Demandante: Anabelly Barrera Torres Demandado: Secretaría Distrital de Integración Social 32 (FIRMADO EN SAMAI) Luis Gilberto Ortegón Ortegón Magistrado (FIRMADO EN SAMAI) (FIRMADO EN SAMAI) José Rodrigo Romero Romero Magistrado Alberto Espinosa Bolaños Magistrado LYGM CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados de la Sección Segunda – Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.