85001-33-33-001-2017-00287-01 · Tribunal Administrativo de Casanare

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE DESPACHO 002 MAGISTRADA PONENTE: BELSY YOHANA PUENTES DUARTE Yopal, veinticinco (25) de junio de dos mil veintiséis (2026) Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 85001 33 33 001 2017 00287 01 Demandante: MARÍA NELSY BARRERA ORTIZ Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DEL TRABAJO y SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA Procede el Tribunal a resolver los recursos de apelación interpuestos por el Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA y la Nación – Ministerio de Trabajo en contra la sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Yopal el 28 de agosto del 2025, en la que accedió a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES 1. LA DEMANDA1 En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho la señora María Nelsy Barrera Ortiz, a través de apoderado judicial, presentó demanda en contra de la Nación – Ministerio del Trabajo, en la cual formuló las siguientes: 1.1. Pretensiones “Declarativas 1. Que se declare la nulidad de la resolución 100 de fecha 15 de julio de 2014, por medio de la cual la Nación - Ministerio del Trabajo impuso una sanción a MARÍA NELSY BARRERA ORTIZ, en suma de $ 123.200.000. 2.

Que se declare la nulidad del acto ficto o presunto por medio del cual se negó el recurso de reposición y en subsidio de apelación de fecha 17 de mayo de 2016 interpuso en contra de la resolución 100 de fecha 15 de julio de 2014. Condenatorias y/o de restablecimiento 1 Archivo “001 2017-287 Principal.pdf”, visto en la carpeta OneDrive a la que se accede desde el enlace del archivo visto en el índice 3 SAMAI, segunda instancia. Pág. 2 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 85001 33 33 001 2017 00287 01 3.

Que como consecuencia de las anteriores declaraciones se condene a la NACIÓN – MINISTERIO DEL TRABAJO a declarar la nulidad de todo lo actuado en el procedimiento sancionatorio en contra de MARIA NELSY BARRERA ORTIZ. 4. Que a título de restablecimiento de derecho se ordene la terminación del procedimiento de cobro coactivo y consecuentemente el levantamiento de cualquier tipo de medida cautelar que ha sido impuesta en contra de la demandante.” 1.2.

Hechos La parte actora, como sustento fáctico de sus pretensiones, expresó: i) Previa queja presentada, el Ministerio del Trabajo inició procedimiento administrativo sancionatorio en contra de la señora María Nelsy Barrera Ortiz, como propietaria del establecimiento de comercio denominado Power Jeans, por el presunto incumplimiento de sus obligaciones laborales. ii) Señaló que del acto de apertura de la investigación la señora Barrera Ortiz se notificó personalmente y con ocasión de una conciliación canceló lo adeudado a la trabajadora quejosa.

Sin embargo, la actuación sancionatoria continuó y mediante Resolución 100 del 15 de julio de 2014 se le impuso una sanción. iii) Manifestó que para la notificación de la anterior resolución el referido Ministerio remitió citación a través de la empresa 472 el Oficio 7185001 130 del 17 de julio de 2014, la cual fue recibida por una empleada de la señora María Nelsy Barrera Ortiz, quien no se la comunicó, razón por la cual no se realizó la notificación personal.

Posteriormente, se hizo la notificación del precitado acto administrativo sancionatorio desde el 27 de abril al 4 de mayo de 2015. iv) Afirmó que “solo hasta el mes de mayo de 2016” la demandante tuvo conocimiento de la decisión sancionatoria y el 17 de mayo de ese año interpuso recursos de reposición y apelación. Esos actos de impugnación no han sido resueltos, configurándose un acto administrativo ficto o presunto. 1.3.

Normas violadas y concepto de la violación Como normas violadas por los actos administrativos enjuiciados la demandante citó el artículo 29 Constitucional y los artículos 49 y 50 de la Ley 1437 de 2011, y como concepto de la violación expuso: Pág. 3 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 85001 33 33 001 2017 00287 01 Sostuvo que los actos administrativos enjuiciados incurrieron en violación al debido proceso administrativo por indebida notificación del acto administrativo sancionatorio lo que genera su falta de firmeza.

Luego de referirse al debido proceso como garantía constitucional prevista en el artículo 29 de la Constitución y lo dicho por la Corte Constitucional en las sentencias T - 982 de 2004, C – 1114 de 2003, T – 103 de 2006, aseguró que la notificación de “la resolución 100 de 2014 que impuso una sanción a la ahora demandante no solo no se encuentra debidamente ejecutoriada sino lo que es aún más, no ha nacido a la vida jurídica por cuanto no se han surtido debidamente los procedimientos de notificación y ejecutoria pues su destinataria no la recibió a conformidad y por ende no pudo tener conocimiento de la misma a tiempo y por demás tampoco pudo ejercer los derechos de contradicción y defensa en su momento y porque solo así se entiende que con la debida notificación nace a la vida jurídica un acto administrativo porque solamente de esta manera tiene sentido la existencia de tales actos pues de lo contrario de nada serviría crear un acto administrativo si no hay a quien notificárselo o si su destinatario no se da por enterado.”.

Expresó que los actos demandados adolecen de falta de motivación, debido a que no se identificó de manera clara los hechos ni las pruebas en que se sustentó la sanción. Además, de manera contradictora se indicó que la investigada guardó silencio y no presentó descargos ni pruebas, pero, por otro lado, se señaló que existía prueba suficiente aportada por ella, sin explicar cuáles fueron valoradas.

Por ende, afirma que no se acreditaron debidamente los hechos imputados ni existe constancia de que la quejosa fuera menor de edad. Sostuvo que los actos enjuiciados incurrieron en falsa motivación, puesto que la autoridad sancionadora incurrió en errores de hecho y de derecho al fundamentar la responsabilidad de la demandante en hechos insuficientemente acreditados y jurídicamente mal valorados, pues se basa en supuestos que no cuentan con respaldo fáctico ni jurídico que permita concluir, de manera cierta, que se configuraban los presupuestos necesarios para imponer la sanción. Cuestionó la dosificación de la sanción impuesta, pues estima que es desproporcionada y desconoce los lineamientos del artículo 50 de la Ley 1437 de 2011, debido a que “nunca se acreditó el tiempo que laboró la señorita Lugo ni su Pág. 4 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 85001 33 33 001 2017 00287 01 condición de menor, como para determinar el daño o peligro a bienes jurídicamente tutelados; tampoco se probó el beneficio económico, así que la cuantía en este ítem debe ser de un valor proporcionado o equivalente al percibido "beneficio" que para el caso sería lo que se dejó de cotizar o los pagos salariales, que como ya se dijo, no fueron acreditados.”.

Además, reprochó la interpretación del criterio de “reconocimiento de la infracción”, ya que, aunque se tuvo en cuenta para probar la conducta, no se aplicó como atenuante al momento de fijar la sanción, lo que resulta incoherente. Argumentó que se calificó la conducta como una grave violación de derechos humanos sin suficiente sustento, basándose solo en afirmaciones generales.

Igualmente, indicó que hubo duplicidad en los criterios utilizados para justificar la sanción, repitiendo argumentos sobre el daño a bienes jurídicos protegidos en distintos numerales y que la mayoría de los criterios de graduación parecían favorecer a la investigada. Adujo que los actos demandados incurrieron en desviación de poder, por cuanto no explicaron adecuadamente las razones para imponer la sanción, dejando en evidencia que el ejercicio de la potestad sancionatoria no atendió el principio de proporcionalidad previsto en el artículo 3 de la Ley 1610 de 2013.

2. TRÁMITE PROCESAL EN PRIMERA INSTANCIA 2.1. La admisión de la demanda La demanda se radicó el 4 de agosto de 2017 y correspondió por reparto al Juzgado Primero Administrativo de Yopal, que a través de auto del 7 de diciembre del 2017 la admitió, vinculó como demandado al Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA, y ordenó las notificaciones de ley2. 2.2.

Contestación de la demanda 2.2.1. La Nación – Ministerio del Trabajo contestó la demanda el 23 de marzo de 2018, oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones. 2 Ibidem. Pág. 5 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 85001 33 33 001 2017 00287 01 En relación con los hechos, expresó que: (i) la demandante se notificó personalmente de la decisión de apertura de la actuación sancionatoria, pero, al parecer por error de digitación, se incluyó en el acto de notificación la fecha del 18 de diciembre de 2013;

(ii) en el expediente no se encuentra el acta de conciliación que se menciona en la demanda, y “por el contrario la investigada no presentó su escrito de descargos durante el plazo otorgado por la ley.”, (iii) la notificación por aviso de la resolución de sanción se llevó a cabo por medio de Oficio 7185001-130 del 17 de julio de 2014, recibido por la señora Rosa Piñeros Mendoza en la dirección de notificación de la investigada;

(iv) el 17 de mayo de 2016 la señora María Nelsy Barrera Ortiz presentó recursos de reposición y en subsidio de apelación en contra de la Resolución 100 del 15 de julio de 2017, pero ella había sido notificada por aviso el 27 de abril de 2015; (v) como el proceso ya contaba con constancia de ejecutoria del 22 de mayo de 2015, el director territorial envió al SENA la actuación para el cobro coactivo; y (vi) el escrito de recursos fue respondido mediante Oficio 7085001-01649 del 23 de agosto de 2016 comunicando a la demandante que la dirección territorial ya no era competente para resolver sobre el fondo del recurso en el marco de un procedimiento administrativo que cuenta con decisión definitiva en firme y en etapa de cobro, “de tal suerte que dentro de dicho escrito de recurso no obraban direcciones o correos electrónicos para notificación, dicha respuesta quedó en secretaria de la dirección territorial para que se le entregara a la interesada una vez se acercara a la entidad.”.

En relación con el cargo de nulidad de violación del debido proceso, afirmó que está demostrado que la citación para la notificación de la resolución que impuso la sanción se hizo conforme a la ley, al igual que la notificación por aviso, pues se realizó publicación en la página web y en la cartelera de la dirección territorial, pero agrega que “lo que correspondía era enviar la notificación por aviso a la sancionada ya que se conocía la dirección de notificación de la señora María Nelsy Barrera Ortiz, en concordancia con el artículo 69 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.

Sobre la falsa motivación, aseguró que si bien no se abrió un periodo probatorio dentro de la actuación administrativa, se tuvo en consideración que en escrito del 11 de junio de 2014 la demandante manifestó que llegó a un acuerdo con la señora Nathalia Lugo Niño y que quedó a paz y salvo, de lo que se coligió el acuerdo conciliatorio entre ellas y se tuvo como prueba de la veracidad de lo dicho por la querellante.

Pág. 6 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 85001 33 33 001 2017 00287 01 Respecto a la indebida dosificación de la sanción argumentó que el funcionario instructor tuvo en cuenta los criterios de graduación de la sanción previstos en el artículo 12 de la Ley 1610 de 2003 y que el artículo 486 del Código Sustantivo del Trabajo permite la imposición de sanciones entre 1 a 5.000 smlmv.

En lo concerniente a la desviación de poder descartó su configuración, en razón a que se encontró demostrada la infracción de las normas laborales por el empleo de una menor de edad sin la debida autorización respecto de quien no se realizaron los pagos de salarios y prestaciones sociales y las cotizaciones al sistema de salud y pensión. Finalmente, propuso las excepciones que tituló: (i) “EXCEPCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO”, (ii) “VIOLACIÓN DE LAS NORMAS LABORALES, SALUD OCUPACIONAL Y RIESGOS LABORALES DE PARTE DEL DEMANDANTE”, (iii) “EXCEPCIÓN DE AUSENCIA PROBATORIA” y (iv) “INNOMINADA”. 2.2.2.

El Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA no contestó la demanda. 2.3. El Ministerio Público no emitió concepto. 2.4. La sentencia recurrida3 Mediante providencia del 28 de agosto de 2025, el Juzgado Primero Administrativo de Yopal resolvió lo siguiente: “PRIMERO: Declarar la nulidad de la Resolución No. 100 de 15 de julio de 2014, por medio de la cual el MINISTERIO DE TRABAJO le impuso sanción de 200 salarios mínimos legales mensuales, es decir $123.200.000 a la señora MARÍA NELSY BARRERA ORTIZ, de conformidad con los fundamentos expuestos en la motivación de este fallo.

SEGUNDO: En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, ordenar al Sena Regional Casanare adopte determinación en tal sentido dentro del proceso de cobro coactivo seguido en contra de María Nelsy Barrera Ortiz, tal y como se desarrolló en la parte motiva de este fallo.

TERCERO: Declarar no probadas las excepciones de mérito propuestas por la parte demandada.

CUARTO: Condenar en costas a la parte demandada. Liquídense por secretaría de conformidad con lo dispuesto en el artículo 446 del C.G.P., teniendo como agencias en derecho la suma de UN MILLON DOSCIENTOS TREINTA Y DOS MIL PESOS M/CTE ($1.232.000). 3 Archivo “037 SentenciaPrimeraInstanciapdf.”. ibidem. Pág. 7 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 85001 33 33 001 2017 00287 01 QUINTO: De sobrar dineros de lo consignado por concepto de gastos procesales, por Secretaría liquídense y devuélvanse a la parte interesada.” Como fundamento de su determinación aludió al debido proceso como garantía constitucional y citó los artículos 66 a 69 del CPACA sobre la notificación de actos administrativos.

Aseguró que la inobservancia de las reglas de notificación de los actos administrativos de contenido particular y concreto, incluidos aquellos sancionatorios, constituye una violación del debido proceso administrativo. Enlistó el material probatorio recaudado. Destacó que en el proceso se encuentra la citación para la notificación de la Resolución 100 de 2014 y la guía de entrega RN2017044584co, de la cual concluyó que “la notificación se realizó el día 31 de julio de 2014, a la dirección Carrera 20 No. 20-21 de la ciudad de Yopal, con destino a la señora María Nelsy Barrera Ortiz.” y que el hecho de que la citación la hubiese recibido la señora Carmen Rosa Piñeros Mendoza resulta irrelevante, pues lo importante es que la citada no compareció dentro de los 5 días siguientes a la notificación personal.

Indicó que ante ese escenario la entidad procedió a realizar la notificación por aviso de ese acto administrativo a través de la fijación en la página web y en un lugar de acceso al público, según se desprende del memorando 7085001 – DT – C No. 259 del 27 de abril de 2015 y sus anexos, suscrito por la Directora Territorial de Casanare del Ministerio de Trabajo; sin embargo, la notificación por aviso debió ser enviada a la dirección que figurara en el expediente, de manera que no era procedente realizar la actuación que llevó a cabo la entidad, tal como lo reconoció su mismo apoderado.

Mencionó que tal irregularidad constituye un vicio sustancial que afecta el debido proceso y derecho de defensa de la parte demandada, ya que se le cercenó la posibilidad de recurrir dicho acto sancionatorio, cobrando este una ejecutoria irregular, la cual sirvió de base para el adelantamiento de proceso coactivo por parte del SENA y la imposición al interior de este de medidas cautelares.

Concluyó que esa irregularidad da lugar a la nulidad del acto demandado por violación del debido proceso, en razón a que “la notificación es un requisito esencial para su validez y eficacia”. Agregó que “como aspecto pedagógico, llama la atención del despacho el cargo de falsa motivación – indebida dosificación de la sanción impuesta- debiendo señalar, que no basta con enunciar unos criterios o parámetros para su dosificación sino que estos se deben aterrizar, contrastar con el supuesto factico y así, de forma motivada -explicita-, señalar porque procede “X” o “Y” sanción, sus topes Pág. 8 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 85001 33 33 001 2017 00287 01 máximos y mínimos, bajo que supuestos procede uno u otro; si hay circunstancias de atenuación o agravación, indicando cuales se estructuran y en que grado afectan la dosificación punitiva.

En suma, esta labor de dosificación punitiva no es un aspecto de poca monta, es un elemento medular en el proceso sancionatorio.” Por último, explicó la medida de restablecimiento adoptada y la procedencia de la condena en costas que determinó. 2.5. Los recursos de apelación 2.5.1. El Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA hizo un recuento de los antecedentes procesales del fallo recurrido para indicar que comparece en este proceso en calidad de beneficiario de los recursos provenientes de la sanción laboral, sin ser autoridad sancionadora ni haber expedido los actos administrativos enjuiciados.

Aclaró que su labor se limitó a adelantar el proceso de cobro coactivo conforme a la competencia asignada por la ley y que para el momento de adelantar el proceso de cobro coactivo el acto sancionatorio expedidos por el Ministerio del Trabajo se encontraban revestidos de presunción de legalidad, firmeza y exigibilidad, lo cual habilitaba al SENA para iniciar el recaudo sin cuestionar el fondo de la decisión administrativa, pues carece de facultades para pronunciarse sobre su validez.

Expresó que el fundamento de su competencia está en el artículo 486 del Código Sustantivo del Trabajo y en la Ley 1610 de 2013. Agregó que la sentencia de primera instancia reconoció irregularidades en el trámite de notificación de la Resolución 100 de 2014, pero son imputables a quien adelantó el trámite sancionatorio y no al SENA. Así mismo, que su actuación fue ajustada a la ley y que “El alcance del fallo en lo referente al SENA debe circunscribirse a ordenar el levantamiento de medidas cautelares y la terminación del proceso coactivo, una vez quede ejecutoriada la nulidad, sin extender efectos adicionales que puedan interpretarse como reproche a la actuación del SENA o imposición de cargas que excedan su rol legal.”4. 4 Índice 41 SAMAI, primera instancia. Pág. 9 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 85001 33 33 001 2017 00287 01 Con base en ello solicitó: (i) reconocer que la actuación del SENA se limitó al cumplimiento de su función legal de cobro coactivo, sin que pueda asignársele responsabilidad por la expedición o notificación de los actos administrativos anulados y (ii) confirmar que el alcance del restablecimiento del derecho se reduce a la terminación del proceso coactivo y levantamiento de las medidas cautelares. 2.5.2.

Nación – Ministerio del Trabajo cuestionó la sentencia de primera instancia indicando que los actos administrativos tienen presupuesto de existencia, validez y eficacia, y que la publicación es necesaria para que el acto produzca efectos frente a sus destinatarios, pero no para tenerlos por existentes o válidos, es decir, la notificación es un requisito de eficacia y no de existencia o validez.

Manifestó que si se ejecuta un acto que no cumplió con los presupuestos de publicidad, la consecuencia jurídica es que esa ejecución se trata de una operación administrativa ilegal “por consistir en la ejecución de un acto que aún no puede producir sus efectos por haberse omitido la notificación o por haber sido ésta indebidamente realizada.”.

Señaló que en el presente caso debe distinguirse entre la existencia, validez y ejecución de un acto administrativo, por lo que la invalidez de la ejecución no conlleva la de la decisión administrativa, en la medida que en esta última es que se presenta el vicio de ilegalidad, razón por la cual “con fundamento en ello solicitar la reparación del daño que con él se hubiere causado.

Y la acción procedente no es otra que la acción de reparación directa si es que con esa operación administrativa se causó un daño”.

3. ACTUACIONES EN SEGUNDA INSTANCIA Recibido el expediente en esta Corporación, por medio de auto del 13 de noviembre de 20255, se admitieron los recursos de apelación interpuestos. II. CONSIDERACIONES

1. CONTROL DE LEGALIDAD 5 Índice 5 SAMAI, segunda instancia. Pág. 10 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 85001 33 33 001 2017 00287 01 Atendiendo lo señalado por el artículo 207 de la Ley 1437 de 2011 el Tribunal verificó que el trámite dado a las diligencias se encuentra ajustado a derecho, razón por la cual, no existen aspectos que deban sanearse. 2.

COMPETENCIA De conformidad con lo normado por el artículo 153 del CPACA, esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación presentado en contra de la sentencia de primera instancia proferida por un juzgado administrativo del Circuito Judicial de Yopal. Además, en atención a lo dispuesto en los artículos 3206 y 3287 del CGP, la Sala se ocupará únicamente de los argumentos expuestos por los recurrentes.

3. PRESUPUESTOS PROCESALES En lo que respecta a la capacidad para comparecer al juicio se encuentra debidamente demostrada, pues la señora María Nelsy Barrera Ortiz al momento de conferir poder se identificó con su cédula de ciudadanía; y, las demandadas son entidades estatales del orden nacional cuya existencia no requiere prueba por tratarse de personas jurídicas de derecho público, conforme a lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 166 del CPACA.

4. CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL Desde el punto de vista procesal la caducidad es una limitación de carácter irrenunciable al ejercicio del derecho de acción, que se traduce en una sanción ipso iure8 que opera por la falta de actividad oportuna en la puesta en marcha del aparato judicial para hacer algún reclamo o requerir algún reconocimiento o protección de la 6 Artículo 320.

Fines de la apelación. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. 7 Artículo 328. Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. 8 Consejo de Estado, Sentencia del 30 de enero de 2013: “Para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador instituyó la figura de la caducidad como una sanción en los eventos en que determinadas acciones judiciales no se ejercen en un término específico.

Las partes tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro del plazo fijado por la ley y de no hacerlo en tiempo, perderán la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho. Es así como el fenómeno procesal de la caducidad opera ipso iure o de pleno derecho, es decir que no admite renuncia, y el juez debe declararla de oficio cuando verifique la conducta inactiva del sujeto procesal llamado a interponer determinada acción judicial”.

Pág. 11 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 85001 33 33 001 2017 00287 01 justicia9, cuya consecuencia, por demandar más allá del tiempo concedido por la ley procesal, significa la pérdida de la facultad potestativa de accionar. Respecto de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho el literal d) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA señala que será de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente a su comunicación, notificación ejecución o publicación, según el caso.10 En el presente caso se cuestiona la validez de la Resolución 100 del 15 de julio de 2014 con base en una supuesta notificación irregular.

Revisado el expediente, se advierte que en contra de la mencionada resolución la parte actora interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación el 17 de mayo de 2016 y que, tal como lo admite el Ministerio del Trabajo en el Oficio 00001649 del 23 de agosto de 2016 suscrito por la Inspectora de Trabajo y Seguridad Social con Funciones de Coordinadora del Grupo Interno de Trabajo esos recursos no fueron resueltos por haber sido presentados cuando ya la decisión se encontraba ejecutoriada.

Además, que esa comunicación quedaría a disposición de la peticionaria en la secretaría de la Dirección, debido a que no se reportó dirección para notificación. En ese sentido, comoquiera que los recursos no fueron resueltos de fondo y que no se comunicó la respuesta emitida sobre el particular, se configuró un acto administrativo ficto o presunto derivado del silencio administrativo y en esa medida en los términos del numeral d) del numeral 1 del articulo 164 del CPACA, la demanda podía presentarse en cualquier tiempo.

5. PROBLEMA JURÍDICO Visto entonces los reparos de la alzada, la Sala se ocupará en primer lugar de resolver si, como lo afirma el Ministerio del Trabajo, es cierto que en el presente caso el medio de control procedente era el de reparación directa y no de nulidad y restablecimiento 9 Corte Constitucional. Sentencia C-574 de 1998: “… [s]i el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusa alguna para revivirlos.

Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho, por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado”. 10 La norma en cita es del siguiente tenor: “c) Cuando se pretenda la nulidad o la nulidad y restablecimiento del derecho de los actos previos a la celebración del contrato, el término será de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente a su comunicación, notificación, ejecución o publicación, según el caso.” Pág. 12 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 85001 33 33 001 2017 00287 01 del derecho, debido a que el supuesto de la irregularidad en la publicidad de un acto administrativo que se ejecuta por parte de la administración constituye una operación administrativa.

Adicionalmente, de resolverse de forma negativa el anterior planteamiento, deberá analizarse si era procedente declarar la nulidad del acto administrativo enjuiciado con fundamento en una indebida notificación, pues ese es un requisito de eficacia y no de validez. Para ello, se aclara que el Ministerio del Trabajo no cuestiona si se configuró o no esa indebida notificación, sino los efectos que la misma tiene respecto de la legalidad de un acto administrativo.

Y, como consecuencia de lo anterior, se analizará lo referente al restablecimiento del derecho, conforme a los argumentos expuestos por el Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA en su apelación.

6. TESIS DE LA SALA La Sala confirmará la sentencia apelada, por cuanto de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado es jurídicamente procedente en particulares supuestos anular actos administrativos con fundamento en una ausencia o indebida notificación si ésta representa una vulneración al núcleo esencial del derecho fundamental al debido proceso en sus expresiones de audiencia y defensa, la cual además constituye una causal de invalidez prevista en el artículo 137 del CPACA.

La providencia omitió declarar la existencia del acto ficto o presunto derivado de la ausencia de resolución de los recursos presentados por la demandante en contra de la decisión sancionatoria y disponer su consecuente nulidad, aspecto que será modificado con el fin de dotar de coherencia y congruencia la decisión judicial, ya que este quedó comprendido en las pretensiones de la demanda.

Además, modificará la orden de restablecimiento del derecho para hacerla coherente y congruente con el sentido de la decisión de primera instancia.

7. RESOLUCIÓN DE LOS CARGOS DE LA APELACIÓN Recapitulando, el primer reparo del Ministerio del Trabajo alude a la procedencia del medio de control en el caso que se analiza, puesto que, a su juicio, la situación fáctica planteada en la demanda configura una operación administrativa que imponía el trámite del proceso a través del medio de control de reparación directa.

Pág. 13 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 85001 33 33 001 2017 00287 01 Para resolver, debe precisar la Sala que dentro de las modificaciones que introdujo el CPACA al proceso contencioso administrativo se incluyó el cambio de perspectiva de varias acciones a una solo asociada al derecho de acción ejercido a través de distintos medios de control de la actuación de la administración. Así, definió unos medios de control que antes se denominaban acciones y respecto de cada uno de ellos delimitó los supuestos de procedencia, los cuales deben ser analizados además de lo dicho en el texto legal con base en las precisiones que sobre ellos ha hecho la jurisprudencia. El artículo 138 del CPACA en relación con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho establece: “ARTÍCULO 138.

Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.

Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel.” A su turno, el medio de control de reparación directa está regulado en el artículo 140 ibidem, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 140.

Reparación directa. En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado. De conformidad con el inciso anterior, el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma.

Las entidades públicas deberán promover la misma pretensión cuando resulten perjudicadas por la actuación de un particular o de otra entidad pública. En todos los casos en los que en la causación del daño estén involucrados particulares y entidades públicas, en la sentencia se determinará la proporción por la Pág. 14 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 85001 33 33 001 2017 00287 01 cual debe responder cada una de ellas, teniendo en cuenta la influencia causal del hecho o la omisión en la ocurrencia del daño.” Como se puede observar, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho tiene como propósito que la autoridad judicial verifique la legalidad, por regla general, de actos administrativos de contenido particular y, de encontrar algún vicio, disponer su nulidad y el restablecimiento del derecho o la reparación del daño causado con ocasión del acto anulado.

En estos procesos el objeto del litigio versa sobre la validez del acto. Por su parte, tratándose del medio de control de reparación directa, es claro que su propósito es eminentemente indemnizatorio y se sustenta en la existencia de un daño antijurídico imputable al Estado, en los términos del artículo 90 de la Constitución Política, proveniente de: (i) un hecho, (ii) una omisión, (iii) una operación administrativa, (iv) la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o (v) por cualquier otra causa.

A esto debe agregarse que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha habilitado de manera excepcional la procedencia del medio de control de reparación directa cuando la fuente del daño provenga de actos administrativos, con el condicionamiento que no se cuestione su legalidad11. La claridad sobre estos aspectos determina el medio de control procedente para analizar los supuestos que fundan la controversia y ésta, a su vez, determina la técnica apropiada para la formulación de las pretensiones de la demanda y la oportunidad en el tiempo para hacerlas valer por la vía jurisdiccional.

Al respecto, sobre la procedencia de uno y otro medio de control cuando median actos administrativos, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha fijado los siguientes lineamientos. En la providencia del 15 de octubre de 2020, se afirmó: “4. Medio de control procedente según la fuente de la pretensión indemnizatoria (…) Para ello, los medios de control han encontrado el fundamento de su distinción en si la controversia se refiere a actos, hechos, omisiones, operaciones o contratos administrativos; en este contexto, no resulta tan claro enmarcar un litigio que se rige 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, providencia del 3 de junio de 2015, expediente nro. 15001-23-33-000-2014-00520-01(53825).

Consejera Ponente: Olga Mélida Valle de De la Hoz (E). Pág. 15 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 85001 33 33 001 2017 00287 01 por el derecho privado en la lógica conceptual que detentan los medios de control de actos administrativos que se encuentran previstos en el CPACA. Bajo este escenario, se tiene que: i) si el daño proviene de la ilegalidad de un acto administrativo particular, el medio de control procedente será el de nulidad y restablecimiento del derecho, ii) si se origina en un contrato del Estado, las partes contratantes, el Ministerio Público o un tercero con interés directo podrán ejercer el medio de control de controversias contractuales y iii) si el origen del daño es un hecho jurídico, una omisión o una operación administrativa, el idóneo será el de reparación directa.

Este último medio de control, también será el adecuado para eventos en los cuales la fuente del daño sea un acto administrativo legal, cuya validez no se cuestiona, o cuando el daño provenga de la renuencia por parte de la administración de celebrar un contrato ya adjudicado12, hipótesis que no están comprometidas en el asunto estudiado.

Así las cosas, en términos generales, el medio de control a elegir por el demandante depende de la fuente u origen del daño que el actor reclame que le sea reparado y de la naturaleza del acto que pretenda controvertir.”13 De otro lado, en providencia del 9 de marzo de 2021, el Consejo de Estado precisó: “2.5. Procedencia del medio de control de reparación directa para perseguir la indemnización de perjuicios derivados de actuaciones administrativas. 1.

De conformidad con lo establecido en la Ley 1437 de 2011 – CPACA, así como la jurisprudencia es esta Corporación14, la fuente del daño es determinante para establecer cuál es el medio de control procedente para la formulación de las pretensiones y la oportunidad misma para acudir al aparato judicial. 2. En ese orden de ideas y como regla general, si el daño antijurídico fue producido por un acto de la administración, del cual se invoca su nulidad, será procedente el control judicial subjetivo de legalidad, esto es, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado el artículo 138 ibídem, con el cual, además de pretenderse la nulidad del acto, podrá solicitarse el restablecimiento del derecho, o sea la reparación del daño causado. 3.

Ahora bien, si la fuente del daño fue, por el contrario, tal como lo establece el artículo 140 ídem, un hecho, una omisión, una operación administrativa, la ocupación temporal o permanente de un inmueble o cualquier otra causa, el medio de control procedente será el de reparación directa. 4. Adicionalmente debe tenerse en cuenta que, cuando lo que se pretende es la reparación del daño producto de (a) un acto administrativo, cuya legalidad no se cuestiona, o (b) un acto administrativo que fue revocado directamente por la administración o declarado nulo por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, es decir, un acto que fue retirado del ordenamiento jurídico, ha sido la misma jurisprudencia del Consejo de Estado, la que ha avalado la posibilidad de solicitar la reparación de perjuicios a través del medio de control de reparación directa.

Sobre el particular, en Sentencia de 4 de junio de 2019, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sostuvo (se trascribe)15 ( ) 12 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 29 de agosto de 2014, expediente 26366. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 15 de octubre de 2020, expediente nro. 17001-23-33-000-2018-00293-01(66040).

Consejero Ponente: José Roberto Sáchica Méndez. 14 Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia de 7 de junio de 2007. Radicación 70001-23-31-000-1996- 06022-01 (16474) 15 Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección B. Sentencia de 4 de junio de 2019. Radicación 76001-23-31- 000-2008-00844-02 (43758) Pág. 16 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 85001 33 33 001 2017 00287 01 5.

De la providencia citada, es posible concluir 4 aspectos: 1) De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, por regla general, el medio de control a interponerse, se encuentra determinado por la fuente del daño, 2) el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho procede, por regla general, cuando la fuente del daño sea un acto administrativo cuya legalidad se discuta, 3) el medio de reparación directa procede cuando la fuente del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación de un inmueble y, 4) excepcionalmente, si se pretende la reparación de los perjuicios causados como consecuencia de (a) los efectos derivados de un acto administrativo (el cual no se cuestiona respecto de su legalidad), o (b) los efectos derivados de un acto administrativo que ha sido revocado por la propia administración, o de un acto administrativo que ha sido declarado nulo por la autoridad judicial competente, lo procedente será acudir al medio de control de reparación directa.”16 (Subrayas del Despacho) Bajo esa óptica, conforme a las premisas jurisprudenciales vistas, la determinación del medio de control procedente, en principio, está dada por la fuente del daño, es decir, si su causación se imputa a un acto administrativo o a un hecho, omisión, operación u ocupación de inmueble.

En todo caso, habrá de establecerse con fundamento en los argumentos expuestos en la demanda si se cuestiona o no el atributo de validez de un acto administrativo y si de ahí se deriva la pretensión indemnizatoria. Pues bien, para abordar tal cuestión resulta necesario aludir a las pretensiones esgrimidas en el texto de la demanda, que son del siguiente tenor: “Declarativas 1.

Que se declare la nulidad de la resolución 100 de fecha 15 de julio de 2014, por medio de la cual la Nación - Ministerio del Trabajo impuso una sanción a MARÍA NELSY BARRERA ORTIZ, en suma de $ 123.200.000. 2. Que se declare la nulidad del acto ficto o presunto por medio del cual se negó el recurso de reposición y en subsidio de apelación de fecha 17 de mayo de 2016 interpuso en contra de la resolución 100 de fecha 15 de julio de 2014.

Condenatorias y/o de restablecimiento 3. Que como consecuencia de las anteriores declaraciones se condene a la NACIÓN – MINISTERIO DEL TRABAJO a declarar la nulidad de todo lo actuado en el procedimiento sancionatorio en contra de MARIA NELSY BARRERA ORTIZ. 4. Que a título de restablecimiento de derecho se ordene la terminación del procedimiento de cobro coactivo y consecuentemente el levantamiento de cualquier tipo de medida cautelar que ha sido impuesta en contra de la demandante.” Visto lo anterior, es claro, por un lado, que el daño alegado por la demandante proviene de los actos administrativos sancionatorios (expreso y ficto) enjuiciados, cuya nulidad persigue y a partir de la cual pretende el restablecimiento del derecho; y, por 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto del 9 de marzo de 2021, expediente nro. 25000-23-36-000-2018-00906-01(63999).

Consejero Ponente: Alberto Montaña Plata. Pág. 17 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 85001 33 33 001 2017 00287 01 otro lado, las pretensiones de la demanda se soportan en vicios que afectan la legalidad de esos actos, en los términos del artículo 137 del CPACA, pues alega la accionante la violación de normas superiores, la falta y falsa motivación y la desviación de poder, de tal suerte que, contrario a lo dicho por la parte recurrente en este caso, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es el procedente.

En tal sentido, pese a que la indebida o ausencia notificación de un acto administrativo se ha enmarcado en un supuesto constitutivo de una operación administrativa por parte de la jurisprudencia del Consejo de Estado17, no fue ese el objeto del litigio que se planteó con la demanda, de manera que, en atención al principio de congruencia, no le era exigible al a quo adecuar la demanda al medio de control de reparación directa ni pronunciarse sobre este aspecto, si ese no era el propósito de la demandante.

Definido lo anterior, corresponde descender a establecer si la indebida notificación de un acto administrativo da lugar a o no a su anulación. Tal como lo afirma el Ministerio recurrente, la teoría del acto administrativo indica que deben distinguirse los presupuestos de existencia, validez y eficacia. Los primeros son aquellas exigencias sin las cuales el acto no nace, es decir, no se configura como tal y, por ende, no surge a la vida jurídica, por lo que están ligados al momento en que la voluntad de la administración se manifiesta a través de una decisión. Así mismo, es cierto que, por regla general, la publicación y la firmeza de los actos administrativos se asocian a los presupuestos de eficacia, cuya desatención no puede dar lugar a la invalidez del acto18. 17 Al respecto, en sentencia del 8 de febrero de 2017 se afirmó: “Ahora, una operación administrativa puede dar lugar a la configuración de un daño antijurídico, cuyos perjuicios pueden perseguirse a través del ejercicio de la acción de reparación directa, cuando, por ejemplo, a través de aquélla se ejecuta de manera anticipada un acto administrativo, cosa que ocurre cuando éste no es notificado debidamente, o por falta de notificación, o cuando la ejecución del acto se produce antes de quedar en firme la decisión que desata el recurso interpuesto en su contra, es decir, cuando la Administración ejecuta materialmente un acto administrativo que no ha cumplido con las exigencias previstas en el artículo 64 del C.C.A. Como se observa, se trata de casos en los que se cumple o se ejecuta un acto que aún no se encuentra ejecutoriado; en otras palabras, si el acto existe pero no ha sido notificado, carece de eficacia frente a los administrados, razón por la cual su ejecución en esas condiciones bien puede generar o incluso constituir un daño antijurídico que debe ser reparado.” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 8 de febrero de 2017, expediente 25000 23 26 000 2004 00729 01 (38145).

Consejero Ponente: Carlos Alberto Zambrano Barrera. En reciente providencia del 22 de mayo de 2026 dictada en el expediente 25000 23 26 000 2009 00029 01 (48442) se reiteró esta postura. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 27 de enero de 2016, expediente 08001233100020020281001 (45.943).

Consejero Ponente: Jorge Orlando Santofimio Gamboa. En este mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 23 de septiembre de 2024, expediente 19001 23 31 000 2011 00573 02 (63347). Consejero Ponente: Jaime Enrique Rodríguez Navas. Pág. 18 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 85001 33 33 001 2017 00287 01 No obstante, no puede desconocerse que en situaciones especiales la falta de notificación o indebida notificación de un acto administrativo definitivo constituye una afrenta de tal magnitud al núcleo esencial de la garantía fundamental al debido proceso que se puede enmarcar dentro de la causal de nulidad prevista en el artículo 137 del CPACA referida a la vulneración del derecho de audiencia y defensa y, en ese contexto, habilitar el estudio frente a la validez del acto, por parte de la autoridad judicial.

Tal postura encuentra sustento en lo considerado por la Corte Constitucional en la sentencia T-092 de 2024, en la que de manera expresa expuso: “87. indebida de un acto administrativo tiende a ser un requisito de oponibilidad. Sin embargo, según la jurisprudencia de esta Corte19 y del Consejo de Estado20, cuando un error en la notificación de un acto administrativo incide directamente en la garantía del derecho al debido proceso, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es apto para debatir la posible nulidad de un acto administrativo.

Esto puede ocurrir, por ejemplo, porque la falta de notificación afecta la competencia Ahora bien, en principio la falta de notificación o la notificación de la administración debido a que el error en la notificación incidió en los plazos preclusivos de la administración21, o porque se afecta la publicidad de los actos administrativos22, elemento esencial del derecho al debido proceso.” (Subrayas y negrillas de la Sala) La misma providencia hizo un importante recuento de otras decisiones en las que de manera concreta se ha aplicado esta tesis al interior de esa Corporación y del que resulta relevante traer a colación en esta oportunidad: “88.

En primera medida, la Corte Constitucional en Sentencia T-253 de 2020, analizó un caso de la indebida notificación de un acto administrativo de carácter particular que realizó la a Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP). En ese caso, el accionante consideró que los actos administrativos que emitió la UGPP en el procedimiento de determinación oficial de las contribuciones parafiscales de la protección social, se realizaron de manera indebida y en desconocimiento a lo establecido por la ley.

A pesar de ser un caso en donde se pretendía la protección del derecho a la seguridad social del accionante, la Corte declaró improcedente la acción de tutela, pues consideró que el demandante debió acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para discutir si la presunta indebida notificación de los actos administrativos expedidos por la UGPP vulneró su debido proceso y desconoció sus derechos de contradicción, audiencia y defensa. 89.

Por otro lado, el Consejo de Estado a través de la Sentencia 22064 del 28 de noviembre del 2018, al revisar un caso de indebida notificación de la liquidación oficial que emitió la DIAN en un proceso de declaración del IVA, concluyó que la DIAN 19 Sentencia T-253 de 2020. 20 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta.

Sentencia de 28 de noviembre de 2018. Radicación número: 54001-23-33-000-2014-00168-01(22064). 21 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia de 28 de noviembre de 2018.Radicación número: 54001-23-33-000-2014-00168-01(22064). 22 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta.

Sentencia de 18 de marzo de 2021. Radicación número 63001-23-33000-2016-00026-01 (22795). Pág. 19 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 85001 33 33 001 2017 00287 01 cometió una irregularidad en la notificación del acto administrativo de la liquidación oficial y ello afectó “el núcleo esencial del debido proceso y, en especial, desconoc[ió] el derecho de defensa”23.

En ese caso, el Consejo de Estado decidió anular el acto administrativo que fue controvertido por el demandante, entre otras, porque encontró que su derecho a la defensa se había visto afectado. 90. Esta ha sido la posición el Consejo de Estado incluso desde el año 2010. Por ejemplo, en la Sentencia 17221 del 14 de octubre del 2010, al analizar una demanda en contra de la DIAN por haber notificado de manera errónea un acto administrativo, el alto Tribunal señaló lo siguiente: “La notificación de las decisiones oficiales es un elemento esencial del derecho fundamental al debido proceso, pues, así se dan a conocer éstas a los administrados para que puedan ejercer su derecho de defensa; a su vez, mientras los actos no se notifiquen, no producen efecto ni son oponibles a los destinatarios (artículo 48 del Código Contencioso Administrativo).

La forma de cumplir con la notificación debe ser adecuada a la finalidad de que el administrado conozca verdaderamente los actos administrativos y pueda ejercer los medios de defensa pertinentes.” 92. Igualmente, en la Sentencia 22646 del 2020, este alto Tribunal reconoció que “la notificación de los actos administrativos es un elemento esencial del debido proceso, pues busca proteger el derecho de defensa y contradicción […]”24.

Por ello, el Consejo de Estado en la Sentencia 01532 del 2018 reconoció que, aún si se considerara que la notificación sólo podría causar efectos en la oponibilidad del acto administrativo, “ello no obsta para que eventualmente el operador del juzgamiento del acto administrativo se vea abocado a analizar la violación del debido proceso y al derecho de defensa25” cuando evidencia una “falta de notificación de un acto administrativo”26 (Subrayas y negrillas de la Sala) En ese sentido, no asiste razón a la parte recurrente al afirmar de manera categórica la improcedencia del control de legalidad de un acto administrativo cuando el fundamento de esos cuestionamientos está centrado en sus atributos de eficacia, ya que a través de ellos se pueden configurar violaciones del derecho al debido proceso que ameritan despojar de la presunción de legalidad a la decisión administrativa.

En tal escenario, corresponde a la autoridad judicial verificar en cada caso la incidencia que la irregularidad de la notificación haya tenido sobre el mencionado derecho. Así las cosas, a efectos de resolver lo correspondiente, la Sala verificará lo ocurrido en la actuación sancionatoria adelantada por el Ministerio del Trabajo en contra de la demandante, partiendo de la claridad de que en el presente caso no se cuestionó en el recurso de apelación la existencia o no de la indebida notificación por aviso de la Resolución 100 de 15 de julio de 2014, sino la posibilidad de que ese supuesto 23 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia de 28 de noviembre de 2018.Radicación número: 54001-23-33-000-2014-00168-01(22064). Ver artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 24 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia del 29 de abril del 2020.

Radicación número: 11001-03-27-000-2016-00051-00 (22646). 25 Consejo de Estado. Sección Quinta. Sentencia del 8 de marzo del 2018. Número de radicación: 25000-2324- 000-2005-01532-01. 26 Ibídem. Pág. 20 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 85001 33 33 001 2017 00287 01 constituya o no un fundamento válido para declarar la nulidad del acto, como lo determinó el juzgador de primera instancia. Del material probatorio que figura en el expediente digital, se encuentra demostrado lo siguiente: i) Por medio de Auto 102 del 17 de marzo de 2014 se dispuso la apertura de procedimiento sancionatorio y se formularon cargos en contra de la señora María Nelsy Barrera Ortiz como propietaria del establecimiento comercial denominado Power Jean.

Para llevar a cabo la notificación personal de esta decisión se remitió el Oficio DT-C JHAB 0089 del 17 de marzo de 2014. ii) El 18 de diciembre de 2013 se llevó a cabo la notificación personal de la investigada. iii) Por Auto 159 del 12 de mayo de 2014 se corrió traslado para alegar de conclusión al interior de la actuación administrativa.

La decisión fue comunicada por medio de Oficio DTC-JHAB 110 del 12 de mayo de 2014, remitida a través de la empresa de mensajería 472. iv) El 11 de junio de 2014 la demandante radicó ante el Ministerio del Trabajo memorial en el que expresó que llegó a un acuerdo con la quejosa frente a los cargos que le fueron imputados y que con ese acuerdo quedó a paz y salvo por todo concepto. v) A través de Resolución 100 del 15 de julio de 2014, el Ministerio del Trabajo resolvió la actuación administrativa sancionatoria así: Pág. 21 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 85001 33 33 001 2017 00287 01 vi) Para la notificación personal de la mencionada resolución se libró oficio de citación del 17 de julio de 2014, el cual fue remitido a través de la empresa de mensajería 472, el cual fue recibido el 31 de julio de ese mismo año. vii) La señora María Nelsy Barrera Ortiz no acudió a la diligencia de notificación personal. viii) Por medio de comunicación 7085001-DT-C 259 del 27 de abril de 2015 la Directora Territorial de Casanare del Ministerio del Trabajo solicitó a la Directora del Grupo de Comunicaciones la publicación con fines de notificación por aviso de la resolución. ix) Igualmente, se encuentra constancia de fijación de aviso: Pág. 22 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 85001 33 33 001 2017 00287 01 x) La entidad emitió constancia de ejecutoria.

Pág. 23 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 85001 33 33 001 2017 00287 01 xi) El 17 de mayo de 2016, la demandante radicó ante el Ministerio del Trabajo memorial en el que expresó interponer recurso de reposición y en subsidio de apelación en contra de la Resolución 100 del 15 de julio de 2014. De este recurso se destaca que la recurrente afirma haber tenido conocimiento del acto administrativo que recurrió el 10 de mayo de 2016: Allí mismo, le puso de presente a la entidad su consideración sobre la vulneración al derecho de defensa por múltiples razones, entre ellas, derivadas del error de notificación en que se incurrió respecto del acto sancionatorio y, consecuentemente, la falta de firmeza de esa decisión para sustentar una actuación ejecutiva. xii) A través de Memorando 00001631 del 23 de agosto de 2016 la Directora Territorial Casanare remitió a la Inspectora de Trabajo y Seguridad Social con Funciones de Coordinadora del Grupo Interno de Trabajo de PIVC, Resolución de Conflictos y Conciliación de esa misma entidad el memorial contentivo de los recursos presentados por la señora María Nelsy Barrera.

Pág. 24 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 85001 33 33 001 2017 00287 01 xiii) En comunicación número 7085001 00001649 del 23 de agosto de 2016 la Inspectora de Trabajo y Seguridad Social con Funciones de Coordinadora del Grupo Interno de Trabajo de PIVC dio respuesta a la peticionaria en el sentido de expresarle que “no puede tener en cuenta como recurso dicho escrito, toda vez que como se explicó en párrafos anteriores, la sanción impuesta a la señora MARIA NELSY BARRERA ORTIZ fue notificada por aviso que se desfijó el día 04 de mayo de 2015, es decir que la sancionada tenía hasta el día martes 19 de mayo de 2015 para interponer los recursos correspondientes y toda vez que no se interpuso ninguno, la sanción quedó en firme el día 22 de mayo de 2015 y por tal razón se remitió al SENA para su respectivo cobro.

Que la Resolución N°100 del 15 de julio de 2014 mediante la cual se sanciona a la señora MARIA NELSY BARRERA ORTIZ quedo en firme de acuerdo con lo expresado en el art. 87 del C.P.A.C.A.” Además, se destaca que en esa misma comunicación se indicó que quedaría en la Secretaría de esa dirección territorial, por cuanto no fueron suministrados datos de notificación. De acuerdo con el anterior panorama fáctico, en criterio de la Sala, la actuación del Ministerio del Trabajo al descartar la procedencia de los recursos por la ejecutoria de la decisión, pese a que le fueron informadas las irregularidades en que se incurrió al momento de la notificación de la resolución sancionatoria, representó para la demandante la imposibilidad de cuestionar en sede administrativa la decisión definitiva que la sancionó, y obtener eventualmente una decisión favorable a sus intereses.

De hecho, ninguna actuación dirigida a verificar la garantía de los derechos de la recurrente se hizo, cuando en su recurso expuso claros argumentos relacionados con el desconocimiento del acto por la indebida notificación y la imposibilidad de ejecución de la decisión. En ese sentido, la irregularidad en la actuación no se puede calificar como superficial o irrelevante, cuando lo que se advierte es que la misma tuvo una incidencia directa sobre el derecho de defensa y contradicción de la demandante e implicaciones en la ejecución coactiva de la decisión por parte del SENA, componente que se ha identificado como integrante del núcleo esencial del derecho fundamental al debido proceso y permite a la Sala enmarcarla en la causal de nulidad de desconocimiento Pág. 25 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 85001 33 33 001 2017 00287 01 del derecho de audiencia y defensa para respaldar la postura del a quo de disponer la anulación de los actos administrativos demandados27.

Así las cosas, lo hasta aquí analizado basta para despachar desfavorablemente estos reparos de la alzada y confirmar la sentencia de primera instancia. Sin embargo, se advierte que la parte resolutiva de la decisión apelada, concretamente en el numeral primero, ordenó la anulación de la Resolución 100 del 15 de julio de 2014 que sancionó a la demandante, pero nada dijo en relación con el acto ficto que también se pidió fuera anulado.

En ese sentido, esta Sala de Decisión considera que a efectos de dotar de congruencia la decisión judicial es forzoso realizar la adición y corrección pertinente en el sentido de declarar la existencia del acto ficto derivado de la omisión de resolver los recursos por parte del Ministerio del Trabajo, y disponer su anulación, actuación que de ninguna manera afecta los intereses jurídicos de la entidad apelante, en tanto se trata de la correcta delimitación de los actos demandados y que quedaron cobijados por los vicios de ilegalidad y no de una modificación sustancial de la decisión. Por otra parte, no puede pasar por alto la Sala que el SENA también presentó recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia. Al respecto, debe precisarse que tal como se mencionó anteriormente, conforme lo dispone el artículo 320 y 328 del CGP, el recurso de apelación tiene como propósito que el superior funcional de quien emitió la decisión la revoque o modifique, conforme a los argumentos de inconformidad de las partes.

En ese orden, la interposición del recurso de alzada no es un acto formal, sino que trata de un acto procesal que exige el cumplimiento de una carga procesal esencial relacionada con la sustentación, es decir, que para habilitar la competencia del superior se deben expresar de forma clara los motivos por los cuales está en 27 En sentencia T-262 de 2024, la Corte Constitucional señaló: “12.

La Corte Constitucional ha desarrollado la interpretación del derecho fundamental al debido proceso en varias oportunidades. En particular, la Sentencia C- 495 de 2015 determinó que este derecho comprende ciertas garantías esenciales: el derecho al juez natural, el derecho a ser juzgado con las formas propias de cada juicio, derecho a la defensa, el derecho a un proceso público sin dilaciones injustificadas y la imparcialidad del juez. 114.

Sobre el derecho a la defensa. Reiteración jurisprudencia. En relación con la garantía esencia del derecho a la defensa, la Corte ha establecido que, si el derecho a la defensa esta redactado en la Constitución con enfoque en el derecho penal, “lo cierto es que, el derecho de defensa se extiende a todo tipo de procedimientos administrativos y judiciales”.

Este derecho comprende dos modalidades: (i) la defensa material, aquella que ejerce y direcciona directamente el interesado o implicado; y, (ii) la defensa técnica, la cual se ejerce a través de la representación jurídica a cargo de un profesional del derecho.” Pág. 26 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 85001 33 33 001 2017 00287 01 desacuerdo con la respectiva decisión y cuáles fueron los desaciertos de la providencia. Al respecto, en providencia del 16 de diciembre de 2020 el Consejo de Estado afirmó: “Esta Subsección, de manera reiterada, ha considerado que el marco fundamental para la competencia del juez de segunda instancia lo constituyen los cargos planteados en contra de la decisión recurrida, razón por la cual no basta con la simple interposición del recurso por la parte interesada, así como tampoco es suficiente la manifestación general de no estar conforme con la decisión impugnada, toda vez que quien tiene interés en que el asunto sea analizado de fondo en segunda instancia debe señalar cuáles fueron los yerros o desaciertos en los que incurrió el juez de primera instancia al resolver la litis planteada.

Bajo esta óptica, resulta claro que en el recurso de apelación deben exponerse las razones o los fundamentos de disenso por los cuales no se comparten las consideraciones de la sentencia recurrida, en orden a que el superior jerárquico confronte el sustento de la decisión apelada con los argumentos de inconformidad planteados por la parte recurrente, máxime porque, se insiste, los reproches frente a la providencia impugnada son los que fijan la competencia del juez de segunda instancia, cuya función no puede ir al extremo de suponer las razones de inconformidad de la parte apelante frente a la sentencia y, por esa vía, de suplir las cargas que legalmente le han sido impuestas a ella.

En ese orden ideas, la Sala reitera lo señalado por esta Subsección en oportunidad anterior, en el sentido de que, al advertirse la ausencia de sustentación suficiente, adecuada o material del recurso de apelación, cuyo fundamento sea simplemente afirmaciones genéricas y vagas, sin traer a colación argumentos para cuestionar la providencia impugnada, al superior jerárquico no le queda una opción diferente que la de confirmar el proveído apelado.”28.

Confrontadas las anteriores premisas con lo expresado por el SENA en su recurso de apelación se advierte que no manifestó verdaderos motivos de reproche en contra de la providencia de primera instancia, sino que se limitó a reiterar su postura defensiva sobre su gestión coactiva sustentada en la decisión administrativa que le fue remitida por el Ministerio del Trabajo y señalar que la responsabilidad en los vicios de legalidad que se endilgan a los actos acusados es de ese Ministerio, quien adelantó la investigación e impuso la sanción. Además, revisada la providencia apelada se advierte que la orden de restablecimiento del derecho dada consiste precisamente en aquello que el SENA pide sea declarado por el Tribunal en sede de apelación: Sentencia de 1ª Instancia Recurso de apelación del SENA 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 16 de diciembre de 2020, expediente 25000 23 26 000 2008 00421 01 (46542).

Consejera Ponente: Marta Nubia Velásquez Rico. Pág. 27 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 85001 33 33 001 2017 00287 01 4.4.6. Del Restablecimiento del Derecho. Derivado de la nulidad que se cierne sobre la Resolución No.100 de 15 de julio de 2014, emitida por la Dirección Territorial del Ministerio de Trabajo de Yopal Casanare, se impone a título de restablecimiento del derecho, ordenar al Sena Regional Casanare adopte determinación en tal sentido dentro del proceso de cobro coactivo seguido en contra de María Nelsy Barrera Ortiz y levante las medidas cautelares adoptadas al interior de dicho cobro.

(…)

El alcance del fallo en lo referente al SENA debe circunscribirse a ordenar el levantamiento de medidas cautelares y la terminación del proceso coactivo, una vez quede ejecutoriada la nulidad, sin extender efectos adicionales que puedan interpretarse como reproche a la actuación del SENA o imposición de cargas que excedan su rol legal.

Así las cosas, lo que se evidencia es que el a quo en la sentencia de primera instancia, en aras de restablecer el derecho, ordenó al SENA, Regional Casanare, adoptar la determinación “en tal sentido dentro del proceso de cobro coactivo”, pero no determinó con claridad dicho sentido, aspecto que da lugar a que se modifique el numeral segundo de la sentencia recurrida para precisar que, de acuerdo con el restablecimiento del derecho pretendido en la demanda y como efecto jurídico consecuente de la nulidad de los actos enjuiciados, corresponde ordenar la terminación del procedimiento de cobro coactivo que adelanta el SENA y el levantamiento de las medidas de cobro coactivo, como lo solicitó esa entidad en la apelación que presentó contra el fallo de primera instancia. Lo anterior, considerando que, por un lado, el SENA no se opuso a la terminación del proceso coactivo en su recurso de apelación, sino que, por el contrario, pide justamente que se delimite la orden de restablecimiento a esa determinación; y, por otro lado, se trata de la consecuencia jurídica generada por la nulidad de los actos administrativos que constituyen el título base de ejecución, en tanto generan la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos expedidos al interior del procedimiento de cobro coactivo29. 29 Sobre el particular resulta ilustrativo lo dicho por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en providencia del 19 de agosto de 2021, en la que se sostuvo que “Bajo ese contexto, la exigibilidad de un título ejecutivo en principio válido y ejecutoriado puede verse comprometida por una circunstancia sobreviniente a su creación y firmeza, como lo es su pérdida de fuerza ejecutoria a causa de la anulación de sus fundamentos de derecho.

En ese caso, más que ante la falta de ejecutoria del título ejecutivo (numeral 3. artículo 831 del ET) se estará ante una causal de Pág. 28 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 85001 33 33 001 2017 00287 01

8. COSTAS PROCESALES En relación con el tema, el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 dispuso que: “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”. De esta manera, como en el sub lite no se observa que la demanda carezca de fundamento legal, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo anteriormente expuesto, el Tribunal administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: ADICIONAR un numeral a la sentencia proferida el 28 de agosto de 2025, por el Juzgado Administrativo Primero Administrativo de Yopal, que será el siguiente: “DECLARAR la existencia del acto ficto o presunto negativo, derivado del silencio en que incurrió el Ministerio del Trabajo al no resolver los recursos de reposición y en subsidio de apelación interpuestos por la demandante contra la Resolución 100 del 15 de julio de 2014.

SEGUNDO: MODIFICAR los numerales primero y segundo de la parte resolutiva de la sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal el 28 de agosto del 2025, los cuales quedarán así: “PRIMERO: Declarar la nulidad de la Resolución No. 100 de 15 de julio de 2014, por medio de la cual el Ministerio del Trabajo le impuso sanción de 200 salarios mínimos legales mensuales, es decir $123.200.000 a la señora María Nelsy Barrera Ortiz y del acto administrativo ficto o presunto negativo, derivado del silencio en que incurrió esa misma entidad al no resolver los recursos de reposición y en subsidio de apelación interpuestos por la demandante contra la Resolución 100 del 15 de julio de 2014, de conformidad con los fundamentos expuestos en la motivación de este fallo. inexistencia sobreviniente del título (numeral 7. artículo 831 del ET), pues la ejecutoria o firmeza del acto es diferente a su fuerza ejecutoria.

La primera, alude a la imposibilidad jurídica de discutir la validez del acto, mientras que la segunda se refiere concretamente a la posibilidad de ejecutarlo o cobrarlo.”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 19 de agosto de 2021, expediente 08001 23 33 000 2017 00386 01 (23965). Consejero Ponente: Julio Roberto Piza Rodríguez.

Pág. 29 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 85001 33 33 001 2017 00287 01 SEGUNDO: En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, ordenar al Sena Regional Casanare adopte las determinaciones necesarias para dar por terminado el proceso de cobro coactivo seguido en contra de María Nelsy Barrera Ortiz que se adelanta con fundamento en la Resolución No. 100 de 15 de julio de 2014 y el levantamiento de las medidas cautelares practicadas, por los motivos antes expuestos.

TERCERO: CONFIRMAR en lo demás la decisión recurrida, por los motivos expuestos en las consideraciones de esta decisión.

CUARTO: Sin costas en esta instancia.

QUINTO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al juzgado de origen, dejando las constancias y anotaciones de rigor. (Aprobado en Sala de la fecha, acta 80) Notifíquese y cúmplase. BELSY YOHANA PUENTES DUARTE Magistrada Ponente AURA PATRICIA LARA OJEDA Magistrada LEONARDO GALEANO GUEVARA Magistrado