63001-33-33-003-2021-00029-01 · Tribunal Administrativo de Tribunal Administrativo del Quindío

Tribunal Administrativo del Quindío Sala Tercera de Decisión Armenia, Quindío, catorce (14) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Magistrado Ponente: Alejandro Londoño Jaramillo Referencia: Sentencia de Segunda Instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante: Yehimi Eliana Muñoz Castaño Demandado: Municipio de Circasia, Quindío y la Personería Municipal de Circasia, Quindío. Radicado: 63001-33-33-003-2021-00029-01 005-2026-104 CONSIDERACIONES INICIALES ASUNTO El Tribunal Administrativo del Quindío, procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida catorce (14) de noviembre de 2025, por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Armenia, a través de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.

La demanda1 La demandante interpuso medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Municipio de Circasia – Quindío y la Personería Municipal de Circasia, con el fin que se resuelva sobre las siguientes: Pretensiones. Se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: el oficio Nº 20201113-1214 del 13 de noviembre de 2020, por medio del cual se negó el reconocimiento y pago de unos factores y/o prestaciones sociales debidas a la demandante; el Oficio Nº PM2021-095 del 12 de febrero de 2021, por medio del cual se resuelve un recurso de reposición, contra el oficio Nº 20201113-1214 del 13 de noviembre de 2020.

Como también la nulidad de los oficios PM2021-293 del 09 de septiembre de 2021 y Nº SF-300-14-59-1022 del 08 de septiembre de 2021, mediante los cuales la Personería y el Municipio de manera respectiva, niegan el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el no pago del auxilio de cesantías. A modo de restablecimiento del derecho se condene al municipio de Circasia - Personería del Municipio de Circasia-, reconocer y pagar la liquidación de los factores salariales o prestaciones sociales adeudados, debidamente indexados teniendo en cuenta la variación porcentual del IPC, esto es, primas de servicios, navidad y vacaciones, bonificación por servicios prestados, indemnización a las vacaciones, prima de recreación, reajustes prestacionales, cesantías, intereses las cesantías y demás emolumentos debidos desde el 01 de marzo al 30 de septiembre 2020. 1 SAMAI.

Juzgado. Documento 0019. Demandante: Demandado: Radicado: Tribunal Administrativo del Quindío -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- -- 2 -- Yehimi Eliana Muñoz Castaño Personería Municipal de Circasia y Municipio de Circasia 63001-33-33-003-2021-000029-01 De igual manera, se ordene al municipio de Circasia - Personería del Municipio de Circasia-, reconocer y pagar la sanción o indemnización moratoria desde el 01 de octubre de 2020 hasta el reconocimiento y pago efectivo; pago de intereses moratorios que se llegaren a causar; se orden el cumplimiento de la sentencia y se compulsen copias a la Procuraduría Provincial de Armenia, por la mala fe del Personero encargado David Mauricio Marín Tabares, teniendo en cuenta que sí existe apropiación presupuestal y el recurso suficiente para el correspondiente pago.

Fundamento fáctico. La parte actora sustenta sus pretensiones en los siguientes hechos que la Sala encuentre relevantes: Por Acuerdo Municipal No. 030 del 29 de noviembre de 2016, se aprobó el incremento del presupuesto de la Alcaldía para cubrir los gastos de funcionamiento y personal, en donde se incluye el salario del personero; según certificación del secretario Financiero del Municipio, el salario y las prestaciones sociales del personero municipal se incluyeron en la Sección 05 de la Alcaldía Municipal, en lugar de la sección 02 correspondiente a la Personería Municipal.

En 2019 se convocó al concurso público de méritos para elegir Personero Municipal de Circasia, en el cual la demandante obtuvo el primer lugar y fue designada Personera Transitoria mediante Resolución 020 de febrero de 2020; toma posesión del cargo el 28 de febrero de 2020, con efectos fiscales desde el 1 de marzo. Según señala la demanda, aunque el presupuesto municipal, desde el año 2017 venía incluyendo los recursos para salarios y prestaciones del Personero, en marzo de 2020 la administración municipal excluyó el pago de su salario mediante orden del 13 de marzo de 2020 expedida por el secretario Financiero del Municipio, sin acto administrativo que lo justificara.

El 17 de marzo de 2020, la demandante radicó derecho de petición, solicitando el cumplimiento de los actos administrativos y pago correspondiente, conforme a los decretos y acuerdo municipales previos, a lo que se le responde mediante S-F-300-14-59-115, indicando que no se había expedido ningún acto administrativo que dispusiera el no pago del salario del Personero.

De igual manera, en abril de 2020, el municipio emite oficio Nº ALC-50-14- 59-108, indicando que el hecho de que el salario del Personero estuviera en la Sección 03 no constituía violación al principio de legalidad, y que la actual administración estaba trabajando en la legalidad del asunto; de manera posterior, la Contraloría Departamental del Quindío emitió informe preliminar y definitivo, en el que determinó que la administración central en su rubro (Sección 03 Alcaldía) no podía asumir el pago de los salarios y emolumentos del Personero Municipal, señalando que ello corresponde a la Personería Municipal con su propia sección presupuestal.

Sendos mecanismos judiciales se presentaron por la demandante con la finalidad de lograr el pago de sus prestaciones por parte del municipio, sin embargo, las mismas fueron negadas y siempre se determinó que la Personería Municipal Demandante: Demandado: Radicado: Tribunal Administrativo del Quindío -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- -- 3 -- Yehimi Eliana Muñoz Castaño Personería Municipal de Circasia y Municipio de Circasia 63001-33-33-003-2021-000029-01 debía asumir el pago de salarios y prestaciones.

La demandante ejerció sus labores como Personera desde la fecha efectiva de su posesión, esto es, el 1 de marzo de 2020, hasta septiembre de la misma anualidad; de manera posterior solicita la liquidación de sus prestaciones sociales, petición negada por el Personero encargado; en contra de dicha determinación se presentó recurso de reposición el que se negó bajo el argumento de no existir rubros para pasivos exigibles ni vigencias expiradas.

Fundamentos de derecho – normas vulneradas y concepto de violación. - Artículo 29, 352 y 353 de la Constitución Política de Colombia; - Artículo 42 del Decreto 1042 de 1978; - Ley 4ª de 1992; - Artículo 65 del Código sustantivo del Trabajo; - Ley 612 de 2000; - Artículo 177 de la Ley 136 de 1994; - Artículo 36, 109 del Decreto 111 de 1996.

En el escrito, la demandante señala que se vulnera el artículo 177 de la Ley 136 de 1994, en cuanto ordena que los salarios y prestaciones de los personeros se paguen con cargo al presupuesto municipal. De igual manera, señala que se están vulnerando sus mínimos laborales e irrenunciables, en tanto se le adeudan salarios y prestaciones sociales por el periodo comprendido entre marzo y septiembre de 2020, cuando efectivamente ejerció en calidad de Personera encargada.

Además de señalar la finalidad que la ley y la jurisprudencia le dan a la sanción moratoria como forma de proteger el derecho al trabajo y mínimo vital de las personas. Como fundamento de sus pretensiones invoca jurisprudencia de la Corte Constitucional, Consejo de Estado y Corte Suprema de Justicia sobre la naturaleza del salario y las prestaciones sociales como derechos ciertos e irrenunciables.

Contestaciones de la demanda Municipio de Circasia2 El municipio de Circasia da contestación a la demanda, en donde se opone a las pretensiones y se pronuncia frente a los hechos planteados; admite que la demandante fue nombrada Personera municipal de manera transitoria, pero se aclara que su nombramiento no tuvo relación con la convocatoria para el cargo titular y fue una decisión del Concejo Municipal hasta que se estableciera la lista de elegibles; niega que existiera un acuerdo municipal autorizando el pago del salario del personero desde el presupuesto del nivel central del municipio a partir de 2017.

También se pronuncia frente a otros hechos, dice que es cierto que los pagos para el cargo de personero se realizaron del presupuesto del Municipio para las vigencias 2017, 2018 y 2019, calificando esta práctica como abiertamente contraria a la ley, lo que fue objeto de observación por parte de la Contraloría Departamental; afirma que, en los primeros meses del año 2020, la nueva 2 SAMAI.

Juzgado. Índice 25 Demandante: Demandado: Radicado: Tribunal Administrativo del Quindío -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- -- 4 -- Yehimi Eliana Muñoz Castaño Personería Municipal de Circasia y Municipio de Circasia 63001-33-33-003-2021-000029-01 administración, al advertir que su práctica era contraria a la Ley y para atender la observación realizada por la Contraloría Departamental, cesó dichos pagos.

Señala que la demanda carece de elementos esenciales, en tanto no describe las causales de nulidad de los actos administrativos acusados, agrega que no es suficiente argumentar que existe un derecho a la liquidación de prestaciones sociales; sino que se debe explicar de manera clara la causal de nulidad, en conjunto con las disposiciones violentadas, lo que no se realizó en la demanda.

Propone como excepciones la falta de legitimación en la causa por pasiva, comoquiera que los actos administrativos cuestionados fueron expedidos por la Personería Municipal, entidad autónoma y no por la administración central; de igual manera, propone la validez del oficio SF 300-14-59-1022 del 0 de septiembre de 2021, por medio del cual negó el reconocimiento y pago de la sanción o indemnización moratoria, en tanto considera que no es la entidad competente para reconocer haberes laborales o prestacionales adeudados a un personero municipal; finalmente propone el “inagotamiento del trámite en sede administrativa” en tanto el oficio ya citado era objeto de los recursos de reposición y en subsidio apelación, los cuales no se propusieron.

En el cuerpo de su escrito presenta llamamiento en garantía del exalcalde Carlos Alberto Duque Naranjo y del expersonero Hernán Augusto Bernal Lotero. Personería Municipal de Circasia3. La entidad se opone a las pretensiones y se pronuncia frente a cada uno de los hechos de la demanda. En especial se niegan aquellos hechos relacionados con la obligación demandada respecto del reconocimiento y pago de prestaciones sociales, sanción por mora y señala que ello no tiene fundamento legal para pedirlo.

De igual manera indica que según el proyecto presupuestal para la Personería, que se aprobó en el año 2019, el pago del personero municipal no estaba a su cargo, lo que sí se encontraba a cargo de la hacienda municipal. De igual manera, en lo concerniente al presupuesto presentado en el año 2020 para ser ejecutado en el 2021, no se incluyó el pago de la liquidación de la demandante, en atención a la anualidad presupuestal.

También señala que sí es una afrenta en contra de los derechos de la demandante que, el municipio no hubiera realizado los pagos correspondientes al interregno entre marzo y septiembre de 2020. Considera que la demanda carece del concepto de violación y comoquiera que la Jurisdicción de lo contencioso administrativo es rogada, no debe darse trámite a cargo alguno de violación, en tanto no se desarrollan, en ese orden, señala que el juez no puede realizar un análisis general de legalidad ni suplir esta omisión, dado que la jurisdicción contenciosa es de carácter rogado y debe limitarse a las causales invocadas.

Respecto de la sanción por mora en el retardo del pago, la entidad señala que no se ha generado, como que en materia del derecho laboral administrativo no se contempla un plazo cierto, sino que es moderado o razonable, sin que se establezca un momento determinado, o un número de días al momento de terminar la relación laboral. 3 Samai.

Juzgado índice 27 Demandante: Demandado: Radicado: Tribunal Administrativo del Quindío -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- -- 5 -- Yehimi Eliana Muñoz Castaño Personería Municipal de Circasia y Municipio de Circasia 63001-33-33-003-2021-000029-01 Reitera que actuó conforme a derecho y que los actos demandados gozan de presunción de legalidad, además que la demandante no agotó los recursos administrativos correspondientes antes de acudir a la jurisdicción. Contestaciones de los llamados en garantía Carlos Alberto Duque Naranjo4 En calidad de Ex personero del Municipio de Circasia da contestación a la demanda y al llamamiento realizado.

Se pronuncia frente a los hechos y se opone a las pretensiones de la demanda. Su defensa se centra en señalar que el pago de salarios y prestaciones del Personero Municipal recaen exclusivamente en la administración central y ello no está imputado a la sección presupuestal de la Personería; ello lo fundamenta en pronunciamientos judiciales que indican la prohibición para que el presupuesto de la Personería municipal exceda su tope legal de gastos de 150 SMMLV.

Considera que si los actos administrativos acusados, llegaren a ser nulitados, no da lugar a su responsabilidad personal, más cuando en el llamamiento en garantía con fines de repetición deben acreditarse los supuestos subjetivos, es decir, que le negativa al pago de los salarios de la entonces Personera municipal, se debe a una actuación con culpa grave o dolo.

Como excepción señala que no existe daño patrimonial a él atribuible, más cuando su periodo terminó el 31 de diciembre de 2019 y la controversia se sitúa entre los meses de marzo y septiembre del año 2020. La Sentencia Apelada5. El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Armenia profirió sentencia de primera instancia el 14 de noviembre de 2025, cuya parte resolutiva declaró la nulidad de los actos administrativos contenidos en los oficios 20201113-1214 del 13 de noviembre de 2020 que negó el pago de prestaciones sociales a la demandante y el PM 2021-293 del 9 de septiembre de 2021 que negó el reconocimiento y pago de la indemnización moratoria.

A modo de restablecimiento del derecho ordenó a la Personería Municipal de Circasia, reconocer, liquidar y pagar las prestaciones sociales que tiene derecho dentro del vínculo laboral del 01 de marzo al 30 de septiembre de 2020, tales como bonificaciones por servicios prestados, prima de servicios, prima de vacaciones, bonificación por recreación, prima de navidad, cesantías e intereses a las cesantías, sumas que deberán actualizarse o ajustarse, en los términos del artículo 187 del CPACA; como también el reconocimiento, liquidación y pago de la sanción moratoria causada desde el 29 de octubre de 2020, de un día de salario por cada retardo hasta que se haga efectivo el pago de esta, conforme al parágrafo del artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, y de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Para llegar a esta conclusión, realizó un recuento de las actuaciones procesales y fijó el problema jurídico en determinar si los actos administrativos demandados por medio de los cuales se negó el pago de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones están afectados de nulidad, y si hay lugar a que se paguen tales 4 SAMAI.

Juzgado. Índice 41 5SAMAI. Juzgado. Documento 0092. Sentencia de primera instancia Demandante: Demandado: Radicado: Tribunal Administrativo del Quindío -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- -- 6 -- Yehimi Eliana Muñoz Castaño Personería Municipal de Circasia y Municipio de Circasia 63001-33-33-003-2021-000029-01 emolumentos derivados de la relación legal y reglamentaria que ejerció la demandante en calidad de Personera Municipal transitoria entre marzo y septiembre del 2020.

Dentro del estudio del caso explicó los actos administrativos susceptibles del medio de control de nulidad y la naturaleza de los cargos de Personerías y sus salarios; sobre este último tópico señala que las Personerías son organismos de control y vigilancia de las respectivas entidades territoriales que ejercen la función del Ministerio Público y que se encargan de la defensa, protección y promoción de los Derechos Humanos en su jurisdicción, de igual manera realiza un recorrido legal y jurisprudencial sobre el asunto presupuestal sobre el salario del Personero para concluir lo siguiente: “(…) las personerías municipales gozan de autonomía administrativa y presupuestal, lo que implica que deben contar con una asignación independiente dentro del presupuesto municipal, destinada a garantizar su adecuado funcionamiento y el cumplimiento de las funciones constitucionales que les son propias.

Así las cosas, los recursos asignados al municipio no pueden ser utilizados para sufragar directamente las obligaciones salariales y prestacionales del personero o de los funcionarios de la personería, toda vez que ello desconoce la distribución presupuestal prevista por la ley y compromete los límites de gasto establecidos por la Ley 617 de 2000.” Dentro de los hechos probados relata lo atañedero a que, entre los años 2017 y 2019 se certificó la inclusión del pago de los salarios y prestaciones del personero Municipal, a cargo del presupuesto del Municipio de Circasia, bajo el rubro 5,3,1,1,01 “sueldo personal nómina”; de igual manera, que la demandante fue nombrada como Personera transitoria del municipio de Circasia a partir del 1 de marzo del 2020 y hasta el 30 de septiembre de la misma anualidad.

Desde el 17 de marzo de 2020, la señora Muñoz Castaño interpuso ante el Municipio, petición para el pago de salarios y prestaciones sociales del Personero Municipal, con cargo al tesoro de Circasia, tal como se hacía desde el año 2017, a lo que se da respuesta mediante el oficio ALC 50-14-59-108 de abril de 2020. De igual manera, tras cesar las funciones transitorias que le habían sido encargadas, solicitó a la Personería Municipal el pago de prestaciones sociales, lo que se le negó mediante oficio 20201113-1214 del 13 de noviembre de 2020, en donde se adujo la anualidad del presupuesto; ante el recurso de reposición interpuesto, se expide oficio PM 2021-095 del 12 de febrero de 2021, en donde se confirma el acto administrativo impugnado.

En el análisis del caso concreto, trae a colación jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la sección presupuestal de los pagos de salarios de personeros municipales, para señalar que estos gozan de autonomía administrativa y presupuestal para el cumplimiento de sus funciones, por lo que se les asigna un rubro para su manejo y distribución. Que según los artículos 108 y 110 del Decreto 111 de 1996 y el correspondiente análisis de constitucionalidad realizado por la Corte Constitucional, los órganos con autonomía presupuestal, como las Personerías, deben contar con su propia sección y ordenar gastos de manera independiente, garantizando así “su autonomía funcional y administrativa”.

Asegura que la Personería Municipal no expidió acto administrativo de reconocimiento y pago de prestaciones sociales a favor de la demandante, en cuanto los pronunciamientos realizados resultaron en manifestaciones evasivas, Demandante: Demandado: Radicado: Tribunal Administrativo del Quindío -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- -- 7 -- Yehimi Eliana Muñoz Castaño Personería Municipal de Circasia y Municipio de Circasia 63001-33-33-003-2021-000029-01 en donde se trasladaba la responsabilidad al ente territorial, asegurando que ese pago correspondía al Municipio de Circasia.

Aunque es cierto que durante los años 2017 al 2019 los pagos para el personero municipal se realizaron con cargo al presupuesto del municipio, considera que ello se torna contrario al precedente jurisprudencial en tanto los pagos de tal dignidad deben obedecer a los recursos propios del presupuesto de la Personería, en atención a su autonomía administrativa y presupuestal.

En ese orden, que el pago de los recursos del personero municipal provengan del municipio, podría derivar en una extralimitación de los límites del gasto establecidos en la Ley 17 del año 2000, que establece sobre este tópico en municipios de sexta categoría, un tope máximo de ciento cincuenta (150) Salarios Mínimos Legales Mensuales Vigentes.

Entonces, de acuerdo con el principio de especialización presupuestal, como las personerías municipales tienen un rubro garantizado y que cuenta con un tope legal, considera que salarios, prestaciones y cotizaciones al sistema se seguridad social de los personeros y empleados de la Personería municipal de Circasia, deben cancelarse con cargo al presupuesto de dicha entidad con autonomía administrativa y presupuestal, y no, al del municipio.

Si bien es cierto que los recursos provienen del rubro del municipio, su ejecución y control deben realizarse desde la sección presupuestal propia de la Personería, lo que considera que es coherente con los principios de transparencia, independencia, trazabilidad y especialización del gasto público. Ahora, sobre el objeto de reconocimiento, la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional señalan que, debe entenderse por salario todas las sumas generadas en virtud de la labor desarrollada por un trabajador, no solo el pago quincenal o mensual, sino todas las cantidades que por concepto de primas, vacaciones, cesantías, horas extras, entre otras, tienen origen en la relación laboral y constituyen remuneración o contraprestación por la labor realizada, lo que, concatenado con lo antes expuesto, corresponde en su pago a la Personería Municipal de Circasia.

En ese orden, como la responsabilidad recae sobre la Personería Municipal y no sobre la entidad territorial, considera que no es procedente el estudio de los llamamientos en garantía realizados. Ahora, sobre el reconocimiento de la sanción moratoria, trae a colación la sentencia de unificación SUJ-034-CE-S2-2023 del Consejo de Estado, en donde se indica que, cuando el empleador no reconoce y paga las cesantías definitivas, le corresponde al empleado formular una solicitud en tal sentido, “la cual resulta determinante para empezar a contabiliza el término de los 45 días hábiles con los que cuenta el empleador para pagar las cesantías”.

Sobre la exigibilidad de la sanción moratoria explica que es la capacidad o prerrogativa que tienen los empleados o trabajadores de reclamar la penalidad por incumplimiento por parte del empleador en el pago de las cesantías. En ese orden de ideas, el derecho a reclamar la penalidad aludida se hace exigible al día siguiente en el que vence el plazo del que dispone el empleador para sufragar las cesantías definitivas.

A partir de ese momento, el trabajador puede reclamar el pago de la sanción moratoria correspondiente, frente a lo que considera: “En el evento en que el acto que reconoce las cesantías definitivas y parciales se expida por fuera del término de ley, o cuando no se profiere, la sanción moratoria corre setenta (70) o sesenta y cinco (65) días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: Demandante: Demandado: Radicado: Tribunal Administrativo del Quindío -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- -- 8 -- Yehimi Eliana Muñoz Castaño Personería Municipal de Circasia y Municipio de Circasia 63001-33-33-003-2021-000029-01 i) quince (15) días para expedir la resolución; ii) diez (10) días de ejecutoria del acto, si la petición se presentó en vigencia del CPACA, y cinco (5) días, si la petición se presentó en vigencia del CCA; y iii) cuarenta y cinco (45) días para efectuar el pago.

Para el caso concreto se advierte que la demandante el 19 de julio de 2020, radicó ante la Personería Municipal de Circasia Quindío (cuaderno 1. carpeta 12. pdf 12 del expediente digital), solicitud de pago de sanción moratoria, por ende, los 70 días fenecieron el 29 de octubre de 2020, término desde el cual se deberá cancelar la sanción moratoria de un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de esta, conforme el parágrafo del articulo 5 de la Ley 1071 de 2006.” Teniendo como base todo lo expuesto, considera que la demandante tiene derecho a que la Personería Municipal de Circasia le pague los salarios y prestaciones debidamente indexados, como la sanción moratoria por el no pago de las cesantías.

Finalmente dispone la compulsa de copias a la Fiscalía General de la Nación, a la Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de la República, para que, en el ámbito de sus competencias constitucionales y legales, adelanten las investigaciones a que haya lugar y determinen si la conducta desplegada por los funcionarios intervinientes pudiere configurar la comisión de una conducta de tipo penal o disciplinario, relacionada con las documentales allegadas al proceso respecto a las diligencias adelantadas por la Personería Municipal de Circasia en torno a la negativa del reconocimiento y pago de prestaciones sociales de la señora Yehimi Eliana Muñoz Castaño, cuando ostentó el cargo de Personera Municipal de Circasia Quindío en el periodo del 01 de marzo al 30 de septiembre de 2020.

Recurso de apelación6. La Personería Municipal de Circasia interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia proferida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Yehimi Eliana Muñoz Castaño, mediante la cual se condenó a la entidad por el no pago de las prestaciones sociales correspondientes al periodo en que se desempeñó como Personera transitoria.

Los argumentos en contra de la sentencia de primera instancia los eleva a modo de los siguientes cargos: Defecto sustantivo por indebida valoración de la naturaleza del cargo de personero. Señala que el juzgado desconoció la evolución jurisprudencial de la Corte Constitucional, la cual reconoce que los personeros pueden ejercer funciones del Ministerio Público, pero siguen siendo funcionarios del orden municipal, lo que incide en la determinación de sus derechos laborales.

Defecto sustantivo o de motivación por uso de norma derogada. Alega que la sentencia se fundamentó en el artículo 168 de la Ley 136 de 1994, disposición que fue modificada y posteriormente derogada, lo que configura un error jurídico al basar la decisión en una norma inexistente en el ordenamiento vigente. Defecto sustantivo o de motivación por interpretación errónea de la jurisprudencia para resolver el caso concreto.

Indica que el juzgado interpretó incorrectamente la Sentencia C-223 de 1995, pues está en realidad reafirma que 6 Samai. Juzgado Documento 0098 Recurso de apelación Personería Demandante: Demandado: Radicado: Tribunal Administrativo del Quindío -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- -- 9 -- Yehimi Eliana Muñoz Castaño Personería Municipal de Circasia y Municipio de Circasia 63001-33-33-003-2021-000029-01 los salarios y prestaciones de los personeros deben pagarse con cargo al presupuesto del municipio, lo que respaldaría la posición de la entidad demandada; reitera en este punto el contenido del artículo 177 de la Ley 136 de 1994, en tanto señala que los salarios y prestaciones de los personeros, como empleados de los municipios, se pagan con cargo al presupuesto del municipio, sin que tal disposición fuera objeto de declaratoria de inexequibilidad, de tal forma, en la providencia apelada se hace una indebida interpretación, al considerar que la norma es clara, por ende su aplicación debe obedecer a la exégesis de su contenido.

Los conceptos de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado no son vinculantes, por lo tanto, no es viable invocarlos para sustentar una decisión judicial. Sostiene que el fallo se apoyó en conceptos de la Sala de Consulta y Servicio Civil, los cuales carecen de fuerza vinculante y no pueden fundamentar decisiones judiciales, en cuanto no tiene el carácter de precedente.

Desconocimiento del funcionamiento presupuestal del municipio. Señala que la Personería no ha superado ni superará los límites de gastos contenidos en el artículo 10 de la Ley 617 del año 2000, en tanto dicha afirmación contraría lo probado en el expediente, además que se extralimita la administración de justicia, más cuando el control fiscal corresponde a la Contraloría General de la República o del Quindío; además de no tener el contexto de las operaciones presupuestales que se realizan al interior de la administración y de la Personería, con miras a no superar los máximos legales.

No existe vulneración o trasgresión del principio de especialización presupuestal por parte del Municipio al efectuar el pago de salarios y prestaciones del personero con cargo al presupuesto de la sección “administración central. Señala que la Personería hace parte de la Estructura Orgánica del Municipio, por lo tanto, no puede argüir el despacho judicial de primera instancia, que si el pago se realiza por fuera del presupuesto destinado a la Personería se vulnera tal principio, pues nótese que dicha norma señala que las apropiaciones de cada órgano deberán ser para su objeto y funciones, dentro de los cuales no se encuentra el pago de salarios del personero municipal, pues para ello existe el rubro presupuestal de pago de nómina de los servidores del municipio.

Asumir el pago de salarios y prestaciones del personero con cargo al rubro de la Personería y no del municipio, vulnera la autonomía y las necesidades del funcionamiento de la entidad. De tal forma que no puede descontarse el valor de salario del personero del rubro de la entidad, en tanto se disminuye sustancialmente su asignación presupuestal y se limita su funcionamiento.

Desconocimiento y no aplicación del artículo 177 de la Ley 136 de 1994 y del precedente jurisprudencial en materia de pago de salarios y prestaciones sociales de los personeros a cargo del respectivo municipio. Agrega que el municipio de Circasia fue quien rompió el principio de confianza legítima y de planeación presupuestal respecto del pago de los salarios del personero municipal en el periodo del 2020.

Según los argumentos expuestos, solicita: “PRIMERA: REVOCAR la Sentencia de Primera (1ra) Instancia expedida por el Juzgado Tercero (3ro) Administrativo del Circuito de Armenia Quindo, dentro del proceso Demandante: Demandado: Radicado: Tribunal Administrativo del Quindío -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- -- 10 -- Yehimi Eliana Muñoz Castaño Personería Municipal de Circasia y Municipio de Circasia 63001-33-33-003-2021-000029-01 Sirvasen Honorables Magistrados del Tribunal Administrativo del Quindío, hacer las siguientes declaraciones: PRIMERA: revocar la sentencia de Primera Instancia expedida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Armenia Quindío (…) por incurrir de manera reiterada en el defecto falsa motivación por error jurídico, desconocimiento, interpretación y aplicación inadecuada de la jurisprudencia aplicable, desconocimiento del funcionamiento presupuestal del municipio de circasia, y no aplicación del Art. 177 de la Ley 136 de 1994, como también de los preceptos o mandatos jurisprudenciales frente a tal norma; atendiendo las argumentaciones contenidas en cada uno de los cargos efectuados en el presente recurso, y la sustentación que se hará del mismo.

SEGUNDA: Como consecuencia de la revocatoria, IMPONER LA CONDENA del pago de la liquidación laboral adeudada a la demandante, señora: YEHIMI ELIANA MUÑOZ CASTAÑO, por haber laborado al servicio de esta Entidad como Personera Transitoria desde el 01 de Marzo del 2020, hasta el 30 de Septiembre del 2020, al Municipio de Circasia Quindio (Alcaldía Municipal – administración central-), debido a que fue el Ente Territorial a través de su Alcaldesa - Representante Legal de la época, quien rompió los principios de confianza legitima y planeación presupuestal de la personería municipal de circasia, derivado de la decisión abrupta, intempestiva y/o sin la debida planeación y transición, consistente en cambiar la forma de pago de los salarios del(la) personero(a) que se debían continuar pagando en el año 2020 con cargo a la sección presupuestal del municipio, por estar aprobados por el Concejo Municipal en el presupuesto del año 2020, y haber sido apropiados en el rubro de nómina de personal de la administración central.

TERCERA: PRETENSIÓN SUBSIDIARIA: MODIFICAR la Sentencia de Primera (1ra) Instancia expedida por el Juzgado Tercero (3ro) Administrativo del Circuito de Armenia Quindo en el sentido de imponer la condena del pago de la liquidación laboral adeudada a la demandante, señora: YEHIMI ELIANA MUÑOZ CASTAÑO, por haber laborado al servicio de esta Entidad como Personera Transitoria desde el 01 de Marzo del 2020, hasta el 30 de Septiembre del 2020, de manera solidaria entre las dos Entidades demandadas: Personeria Municipal de Circasia y el Municipio de Circasia Quindio (Alcaldía Municipal – administración central-), considerando que esta Entidad (Personeria) no realizó el pago de manera oportuna a la exservidora, y que fue el Ente Territorial a través de su Alcaldesa - Representante Legal de la época, quien rompió los principios de confianza legitima y planeación presupuestal de la personería municipal, derivado de la decisión abrupta, intempestiva y/o sin la debida planeación y transición, consistente en cambiar la forma de pago de los salarios del(la) personero(a).

Lo anterior para garantizar que esta Entidad (Personeria) pueda continuar prestando sus servicios a la ciudadanía en general, pues una condena de tal magnitud no le permitiría continuar con su normal funcionamiento y cumpliendo con sus funciones y objeto.” (sic). Actuación en Segunda Instancia. Mediante auto del 16 de febrero de 2026, se admitió el recurso de apelación incoado y se informó a las partes que dentro del término de ejecutoria de dicha providencia podrían pronunciarse sobre el recurso de apelación formulado y que el Ministerio Público podría rendir el respectivo concepto hasta antes de que el proceso ingresara a despacho para sentencia7.

Término dentro del cual el Municipio de Circasia presentó manifestación. Una vez ingresa el proceso a Despacho para sentencia, y estudiado el asunto litigioso, la Sala de Decisión coincidió8 en la necesidad del decreto de unas pruebas documentales para esclarecer asuntos oscuros que pudieran ser 7 SAMAI. TAQ Índice 00004. Auto admite recurso apelación 8 SAMAI, TAQ índice 17 Demandante: Demandado: Radicado: Tribunal Administrativo del Quindío -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- -- 11 -- Yehimi Eliana Muñoz Castaño Personería Municipal de Circasia y Municipio de Circasia 63001-33-33-003-2021-000029-01 determinantes para dar una respuesta efectiva al caso concreto.

En respuesta a ello, en el índice 22 del expediente digital, la administración municipal allegó los documentos del 23 al 28, en donde da cuenta de diferentes situaciones relativas al presupuesto asignado para el pago del salario y demás emolumentos del Personero Municipal para el año 2020. Intervenciones en segunda instancia y concepto del Ministerio Público.

Municipio de Circasia: Admitida la demanda y dentro del término para pronunciarse sobre el recurso, presenta escrito en donde señala que la decisión en segunda instancia debe circunscribirse a analizar las inconformidades expuestas por el apelante. Tal cual, en esencia es, la responsabilidad del pago de salarios y prestaciones de la demandante para el 2020 en calidad de Personera municipal.

Explica alguno de los elementos estructurales del servicio público y de manera precisa, cual es la figura bajo la cual funciona la Personería Municipal, precisando que la autonomía presupuestal, no puede predicarse únicamente para la autonomía funcional y pretender trasladar los costos esenciales de funcionamiento institucional al municipio.

Agrega que el Decreto 111 de 1996 en su artículo 17 impide la segregación de los gastos de funcionamiento de una sección presupuestal, como para el presente caso se busca que, los gastos de la Personería Municipal, sean considerados aparte al salario del personero. No existe disposición legal que habilite a sustraer el salario del Personero de los gastos de funcionamiento de su propia sección presupuestal y trasladarlo a la sección del nivel central, posición que se ve reforzada con la interpretación sistemática del Estatuto Orgánico del Presupuesto.

De igual manera, considera que los reparos del impugnante, giran en torno a la naturaleza municipal del cargo de personero o a otros aspectos secundarios como la base salarial, sin que se logre demeritar el fallo de primera instancia. La parte demandante: Presenta escrito en donde solicita que se confirme la sentencia de primera instancia y se condene solidariamente a las entidades demandadas.

Para fundamentar su posición, explica los presupuestos históricos de la Personería, que resume en la siguiente tabla: Demandante: Demandado: Radicado: Tribunal Administrativo del Quindío -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- -- 12 -- Yehimi Eliana Muñoz Castaño Personería Municipal de Circasia y Municipio de Circasia 63001-33-33-003-2021-000029-01 Lo que le permite concluir que, desde la vigencia 2017 los gastos del personal y servicios inherentes a la Personería se incluyeron en el rubro 03 de la Alcaldía Municipal, así explica que la diferencia en los gastos de funcionamiento de la Personería, desde el año 2017 en adelante.

De tal suerte que los hechos demandados obedecen a un actuar inconsulto del mandatario municipal. CONSIDERACIONES FINALES Al tenor del artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, esta Sala es competente para conocer el presente asunto en segunda instancia. Ahora bien, los presupuestos procesales de capacidad para ser parte, capacidad procesal y demanda en forma se encuentran cumplidos.

De otra parte, no se observa irregularidad alguna en el trámite del proceso como tampoco la configuración de causal de nulidad procesal. En cuanto a la oportunidad de la acción se advierte que la presentación de la demanda en el término señalado en el literal d) del numeral 2º del artículo 164 del CPACA. no es exigible en el presente caso de conformidad con el literal c) del numeral 1º del mismo artículo, comoquiera que en el sub examine se está persiguiendo la reliquidación de prestaciones periódicas, siendo demandable en cualquier tiempo.

Problema jurídico. De conformidad con lo expuesto en la sentencia de primera instancia y el recurso de apelación que presenta la Personería Municipal de Circasia – Quindío, la Sala encuentra que el problema jurídico en esta instancia, se contrae a resolver, si, ¿Hay lugar a confirmar o revocar la sentencia de primera instancia, en cuanto nulita los actos administrativos demandados y ordena a cargo de la Personería Municipal de Circasia el reconocimiento y pago de salarios y demás emolumentos prestacionales que no le fueron reconocidos a la demandante, cuando fungió en calidad de Personera encargada de esa municipalidad? La pregunta detonante para resolver, radica en que se determine, ¿Bajo las condiciones del caso concreto, cuál o cuáles eran las entidades que debían remunerar a la Personera municipal de Circasia entre Demandante: Demandado: Radicado: Tribunal Administrativo del Quindío -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- -- 13 -- Yehimi Eliana Muñoz Castaño Personería Municipal de Circasia y Municipio de Circasia 63001-33-33-003-2021-000029-01 marzo y septiembre del 2020, cuando, al momento de generarse el impago salarial, el presupuesto anual ya se había proyectado para esa anualidad? Para dilucidar lo anterior, la Sala abordará lo relacionado con: I) modificación del presupuesto municipal;

II) límites en las transferencias para gastos de funcionamiento de las Personerías; III) el deber de los municipios de efectuar transferencias a las Personerías municipales y IV) el caso concreto. Modificación al presupuesto Municipal El presupuesto ha sido reconocido por la Corte Constitucional9 como parte importante de la planeación de las entidades públicas.

Se constituye en un mecanismo de racionalización de la actividad estatal, hace efectivas las políticas públicas y particularmente lleva a cabo una estimación anticipada de los ingresos, así como que se autorizan los gastos públicos que se han de ejecutar en el respectivo periodo fiscal. Como instrumento de gobierno y control, se fundamenta, entre otros, en los principios de separación de poderes y legalidad, los cuales se expresan en los artículos 338 y 345 de la Constitución, que, al respecto, señalan lo siguiente: “Artículo 338.

En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos (…)”. “Artículo 345.- En tiempos de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida en el de gastos.

Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto.” En igual sentido fue previsto por el artículo 262 del Decreto 1333 de 1986: “Artículo 262º.- No podrán hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las Asambleas Departamentales o las municipales ni transferirse ningún crédito a un objeto no previsto en el respectivo presupuesto.

(Artículo 207 de la Constitución Política).” Lo anterior significa que es competencia del Congreso señalar la forma como se deben invertir los dineros del erario, y en tal sentido, no puede el gobierno de manera ordinaria efectuar modificaciones al presupuesto, pues tal atribución le corresponde únicamente al Congreso y sólo de manera excepcional al gobierno. En materia de presupuesto también deben atenderse a los principios de universalidad, planeación, anualidad y legalidad.

Sobre el particular la Corte Constitucional en sentencia C-337 de 199310 señaló: “(…) La sistematización implica, por lo menos, dos aspectos: en primer lugar, se sienta el principio del proceso presupuestal, es decir, un conjunto de actos coordinados que se dirigen a un mismo fin determinado y determinante, a la vez, de dichos actos; en segundo lugar, todo el proceso presupuestal se armoniza con 9 Al respecto ver las sentencias C-685 de 1996 y C-685 de 1996, C-177 de 2002, C-077 de 2012 y C-292 de 2015. 10 Corte Constitucional, sentencia C- 337 del 19 de agosto de 1993, Rad.

N° D-296, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. Demandante: Demandado: Radicado: Tribunal Administrativo del Quindío -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- -- 14 -- Yehimi Eliana Muñoz Castaño Personería Municipal de Circasia y Municipio de Circasia 63001-33-33-003-2021-000029-01 el proceso de planeación, de tal manera que convergen, el uno y el otro.

Esa es la razón por la cual la Ley 38 de 1989, introduce un principio: el de planificación, que consiste en que, de conformidad con el artículo 9o. de la ley mencionada, el Presupuesto General de la Nación deberá reflejar los planes de largo, mediano y corto plazo. En consecuencia, para su elaboración se tomarán en cuenta los objetivos de los planes y programas de desarrollo económico y social, el plan financiero y el plan operativo anual de inversiones, y la evaluación que de éstos se lleve a cabo conforme a las disposiciones consagradas en el Estatuto Orgánico y en su reglamento.

Hay también otros presupuestos que consagra la Ley 38 de 1989. Ellos son el de la anualidad, el de universalidad, el de equilibrio presupuestal, el de programación integral y el de la inembargabilidad. En este orden de ideas, los principios consagrados en el Estatuto orgánico de presupuesto, son precedentes que condicionan la validez del proceso presupuestal, de manera que al no ser tenidos en cuenta, vician la legitimidad del mismo.

No son simples requisitos, sino pautas determinadas por la ley orgánica y determinantes de la ley anual de presupuesto (…)”. Sobre la universalidad del presupuesto, en el artículo 15 del Decreto 111 de 199611 se dispone: “Artículo 15. Universalidad. El presupuesto contendrá la totalidad de los gastos públicos que se espere realizar durante la vigencia fiscal respectiva.

En consecuencia, ninguna autoridad podrá efectuar gastos públicos, erogaciones con cargo al tesoro o transferir crédito alguno, que no figuren en el presupuesto (L. 38/89, art. 11; L. 179/94, art. 55, inc. 3º; L. 225/95, art. 22).” En relación con el campo de aplicación de la Ley Orgánica del Presupuesto, los artículos 352 y 353 de la Carta Política “Artículo 352.

Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar.” (subrayas fuera de texto) “Artículo 353.

Los principios y las disposiciones establecidos en este título se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto.” (negrita fuera de texto). En efecto, el artículo 104 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, compilado en el Decreto 111 de 1996, dispone que las entidades territoriales deberán ajustar las normas sobre programación, elaboración, aprobación y ejecución de sus presupuestos a las normas previstas en la ley orgánica del presupuesto.

La norma señala: “Artículo 104. A más tardar el 31 de diciembre de 1996, las entidades territoriales ajustarán las normas sobre programación, elaboración, aprobación, y ejecución de sus presupuestos a las normas previstas en la ley orgánica del presupuesto (L. 225/95, art. 32).” Lo que significa, que de acuerdo con el marco normativo que regula el presupuesto, las principales decisiones en dicha materia le corresponden o son asignadas a las corporaciones públicas, que son los órganos institucionales de mayor representación democrática al interior del Estado.

El presupuesto es la 11 Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto. Demandante: Demandado: Radicado: Tribunal Administrativo del Quindío -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- -- 15 -- Yehimi Eliana Muñoz Castaño Personería Municipal de Circasia y Municipio de Circasia 63001-33-33-003-2021-000029-01 herramienta principal de ejecución de los recursos económico-públicos y el instrumento de manejo de la política económica en sus distintos niveles territoriales, lo anterior está en íntima relación con los planes de desarrollo, que deben reflejarse en el presupuesto.

Como se advierte de la lectura de las normas de orden constitucional y legal en la materia, el ciclo presupuestal12 puede ser dividirse en cuatro grandes etapas, a saber: i) preparación, ii) aprobación, iii) ejecución y iv) control. Particularmente en lo que atañe con la etapa de ejecución del presupuesto, la Sala encuentra que pueden presentarse situaciones en las que sea necesario adecuarlo a nuevas condiciones económicas o sociales que por diferentes motivos no fueron previstas durante las etapas de preparación y aprobación presupuestal.

Precisamente por ello, el Estatuto Orgánico del Presupuesto, compilado en el Decreto Nacional 111 de 199613, consagra las reglas para realizar las “modificaciones al presupuesto”, como parte de la ejecución del mismo, en los artículos 76, 77, 79, 80, 81, 82, 83 y 84. De acuerdo a lo señalado por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado14, en la etapa de ejecución se pueden presentar tres tipos de modificaciones presupuestales: i) la reducción o aplazamiento de las apropiaciones presupuestales, ii) adiciones al presupuesto o créditos adicionales y iii) los movimientos presupuestales.

Estos momentos fueron definidas por el Consejo de Estado en los siguientes términos: “La reducción o el aplazamiento de las apropiaciones presupuestales, total o parcialmente, porque los recaudos del año pueden ser inferiores a los compromisos; o no se aprobaron nuevos recursos; o los nuevos recursos aprobados resultan insuficientes; o no se perfeccionan los recursos de crédito autorizados; o por razones de coherencia macroeconómica.

El Gobierno Nacional, por decreto y previo concepto del Consejo de Ministros, señala las apropiaciones que deben reducirse o aplazarse. La competencia se radica en el Gobierno Nacional, pues la jurisprudencia ha interpretado que las reducciones o aplazamientos no modifican el presupuesto, en sentido estricto; pero sí deben tomarse en forma razonable y proporcionada y a través de un acto administrativo sujeto a control judicial.15 (Énfasis de la Sala) Las adiciones al presupuesto o créditos adicionales, para aumentar el monto de las apropiaciones o complementar las insuficientes, o ampliar los servicios existentes, o establecer nuevos servicios autorizados por la ley.

La jurisprudencia distingue los créditos suplementales, que corresponden al aumento de una determinada apropiación, y los créditos extraordinarios, cuando se crea una partida.16 En ambos casos la competencia es del Congreso a iniciativa del Gobierno Nacional, porque se están variando las partidas que el mismo Congreso aprobó. El Gobierno Nacional asume esta competencia cuando las adiciones sean única y exclusivamente para atender gastos ocasionados por la declaratoria de estados de excepción. 12 Decreto 1068 de 2015: Artículo 2.8.1.2.1.

Ciclo Presupuestal. El ciclo presupuestal comprende:  Programación del proyecto de presupuesto.  Presentación del proyecto al Congreso de la República.  Estudio del proyecto y aprobación por parte del Congreso de la República.  Liquidación del Presupuesto General de la Nación.  Ejecución  Seguimiento y evaluación 13 Cfr. Decreto 111 DE 1996 (enero 15), “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto.” Diario Oficial 42.692 de enero 18 de 1996, Capítulo XI.

De la ejecución del presupuesto. 14 Consejo de Estado Sala de Consulta y Servicio Civil. Consejero ponente: WILLIAM ZAMBRANO CETINA. Bogotá, D. C., cinco (5) cinco de junio de dos mil ocho (2008). Radicación número: 11001-03-06-000-2008-00022-00(1889). 15 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-192-97 (abril 15), Normas demandadas, Arts. 34 de la ley 176 de 1994 y 76 del Decreto 111 de 1996, Exp.

D-1437, M. P. Alejandro Martínez Caballero; C-442-01 (mayo 4), Normas demandadas, Art. 70 de la ley 38 de 1989 y Art. 87 del Decreto 111 de 1996. Exp.D-3216. M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 16 Cfr. Corte Constitucional Sentencias C-685-96 (diciembre 5), Normas demandadas, Art. 121 (parcial) del decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del Presupuesto), Art. 18 (parcial) de la Ley 225 de 1995 y Art. 59 de la Ley 224 de 1995, Exp.

D-1320, M. P. Alejandro Martínez Caballero; C-772-98 (diciembre 10), Normas demandadas, Par. 1o. del Art. 41 y Par. único del Art. 42 de la Ley 80 de 1993, Exp. D-2107, M. P. Fabio Morón Díaz. Demandante: Demandado: Radicado: Tribunal Administrativo del Quindío -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- -- 16 -- Yehimi Eliana Muñoz Castaño Personería Municipal de Circasia y Municipio de Circasia 63001-33-33-003-2021-000029-01 Los movimientos presupuestales consistentes en aumentar una partida (crédito) disminuyendo otra (contracrédito), sin alterar el monto total de los presupuestos de funcionamiento, inversión o servicio de la deuda, en cada sección presupuestal, o sea, que sólo afectan el anexo del decreto de liquidación del presupuesto, se denominan “traslados presupuestales internos”.17 Competen al jefe del órgano respectivo, mediante resolución que debe ser refrendada por la Dirección General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para su validez, y concepto previo favorable del Departamento de Planeación Nacional si se trata del presupuesto de inversión”.

Corresponde hacer énfasis en la reducción o aplazamiento de apropiaciones presupuestales que en principio conllevan modificaciones presupuestales por cuanto cambian los montos de las partidas aprobadas, en el caso del nivel nacional, por el Congreso. Sin embargo, la Corte Constitucional llegó a una conclusión diferente. Para el Alto Tribunal, estas figuras no modifican en estricto sentido el presupuesto, sino que aparecen en la etapa de ejecución del mismo, bajo el entendido de que lo aprobado por el órgano de representación popular es una autorización máxima de gasto, sobre lo cual se pronunció en la sentencia C-192 de 1997, al realizar el estudio de constitucionalidad del referido artículo 76 del Decreto 111 de 1996, la Corte señaló: “(…) Una pregunta obvia surge: ¿la reducción o el aplazamiento de las apropiaciones aprobadas por el Congreso implican una modificación del presupuesto? La Corte debe estudiar ese interrogante, pues si la respuesta es afirmativa, entonces la disposición acusada es inexequible pues atribuiría al Gobierno la facultad de alterar administrativamente la ley de presupuesto (…).

En esa medida, es necesario distinguir dos fenómenos diversos en el proceso presupuestal. Así, una cosa es la posibilidad que tiene el Congreso de no aprobar -esto es, no autorizar- un gasto propuesto por el Gobierno, elemento que concreta el principio de legalidad del gasto, por lo cual es natural que la Carta establezca que los representantes del pueblo pueden reducir o eliminar las partidas propuestas por el Gobierno. Sin embargo, otra cosa muy diferente es que el Gobierno pueda reducir o aplazar una partida que ya ha sido autorizada por la ley de presupuesto.

En efecto, como se vio, las apropiaciones no son las cifras que obligatoriamente van a ser comprometidas y gastadas, sino que representan las sumas máximas que pueden ser ejecutadas por las autoridades respectivas, lo cual significa que en principio es un problema de ejecución presupuestal si una partida apropiada en la ley del presupuesto es o no integral y efectivamente comprometida y gastada durante el período fiscal respectivo.

Por consiguiente, la reducción o aplazamiento de las apropiaciones presupuestales no constituye en estricto sentido una modificación del presupuesto, como equivocadamente lo señala uno de los intervinientes, sino que es un momento de la ejecución del mismo (…)”. (negrillas fuera de texto). Bajo tales argumentos, por no constituir en estricto sentido una modificación presupuestal, la Corte Constitucional concluyó que no era inconstitucional que la facultad de reducir apropiaciones presupuestales fuese ejercida directamente por el Ejecutivo, sin intervención del Congreso, a través de un acto administrativo sujeto a control judicial.

Sobre este mismo asunto el Consejo de Estado, mediante 17 Decreto 568 de 1996 (marzo 21), “Por el cual se reglamentan las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 Orgánicas del Presupuesto General de la Nación.” Art. 34. “Las modificaciones al anexo del decreto de liquidación que no modifiquen en cada sección presupuestal el monto total de sus apropiaciones de funcionamiento, servicio de la deuda o los subprogramas de inversión aprobados por el Congreso, se harán mediante resolución expedida por el jefe del órgano respectivo.

En el caso de los establecimientos públicos del orden nacional, estas modificaciones al anexo del decreto de liquidación se harán por resolución o acuerdo de las Juntas o Consejos Directivos. / Estos actos administrativos requieren para su validez de la aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público -Dirección General del Presupuesto Nacional-.

Sí se trata de gastos de inversión se requerirá además del concepto favorable del Departamento Nacional de Planeación. / El Departamento Nacional de Planeación al conceptuar sobre modificaciones al anexo del decreto de liquidación financiadas con recursos del crédito externo verificará que dicha modificación se ajusta al objeto estipulado en los respectivos contratos de empréstito. / La Dirección General del Presupuesto enviará copia de los actos administrativos a la Dirección General del Tesoro a fin de hacer los ajustes en el Programa Anual de Caja que sean necesarios.

Demandante: Demandado: Radicado: Tribunal Administrativo del Quindío -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- -- 17 -- Yehimi Eliana Muñoz Castaño Personería Municipal de Circasia y Municipio de Circasia 63001-33-33-003-2021-000029-01 sentencia del 28 de julio de 200018, anotó: “(…) Como efecto inmediato de lo expresado por la Corte, ha quedado aclarado el tópico relacionado con la competencia del gobierno en esta materia, pues resulta evidente que el Ejecutivo sí está facultado para reducir las apropiaciones del presupuesto general de la Nación, cuando se presenten, entre otros eventos, circunstancias fácticas de orden macroeconómico que así lo aconsejen.

Como quiera que la argumentación de la acción de nulidad que se resuelve, censura la expedición de los decretos 126 y 429 de 1996 con fundamento en la carencia de esa atribución en cabeza del ejecutivo respecto de las apropiaciones de la Rama Judicial, consecuencia de una pretendida intangibilidad de las partidas que para ésta se contemplen en la ley anual de apropiaciones, habiendo sido resuelto por la H. Corte Constitucional el fondo de tal asunto, basta con señalar que sobre el mismo ha de estarse a lo dispuesto en la mencionada sentencia. La Corte dejó en claro que tal competencia sí es del resorte del Gobierno Nacional, en providencia que produce los efectos de la cosa juzgada constitucional en virtud de lo cual ninguna autoridad puede desconocer lo así decidido ni pronunciarse nuevamente sobre el punto (…)”.

En suma, para este Tribunal, tratándose de modificaciones presupuestales tendientes a la reducción o el aplazamiento de las apropiaciones presupuestales, total o parcialmente y los traslados presupuestales internos ejecutados por el Ejecutivo, no se requiere autorización de la corporación pública respectiva en la medida en que no desbordan el marco presupuestal establecido por esta; pero se requiere del respectivo acto administrativo que materialice tal determinación, asunto diverso son las adiciones presupuestales que buscan aumentar el monto de las apropiaciones o complementar las insuficientes, o ampliar servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizados por la ley, en las cuales sí se requiere de la autorización de la corporación pública, a nivel municipal, del Concejo Municipal.

Teniendo en cuenta que el presente asunto es del orden municipal, las reducciones y aplazamientos pueden ser efectuadas directamente por el Alcalde a través de un acto administrativo, sin necesidad de autorización del Concejo Municipal, previo concepto del Consejo de Gobierno. Del deber de los municipios de efectuar transferencias a las Personerías municipales Ahora, además de los principios presupuestales que se desarrollaron con anterioridad, es necesario señalar también como órganos de control del Estado a las Personerías municipales se les otorga autonomía presupuestal y financiera para el ejercicio de sus funciones.

No obstante, los recursos para dicho funcionamiento provienen del presupuesto del municipio, de forma que es éste quien debe realizar las transferencias a las cuentas de esas entidades. En efecto, antes de ser derogado, el artículo 168 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 8° de la Ley 177 de 1994, disponía que: “Las Personerías del distrito capital, distritales y municipales, cuentan con autonomía presupuestal y administrativa.

En consecuencia, los Personeros elaborarán los proyectos de presupuesto de su dependencia, los cuales serán presentados al Alcalde dentro del término legal, e incorporados respectivamente al proyecto de presupuesto general del municipio o distrito, el cual sólo podrá ser modificado 18 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera.

Consejero Ponente: GILBERTO PEÑA CASTRILLÓN. Sentencia del 28 de julio de 2000. Radicación número: 4074. Demandante: Demandado: Radicado: Tribunal Administrativo del Quindío -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- -- 18 -- Yehimi Eliana Muñoz Castaño Personería Municipal de Circasia y Municipio de Circasia 63001-33-33-003-2021-000029-01 por el Concejo y por su propia iniciativa.

Una vez aprobado, el presupuesto no podrá ser objeto de traslados por decisión del Alcalde.” A pesar de que esta norma perdió vigencia por la derogación expresa realizada en el artículo 96 de la Ley 617 del 2000, subsisten en el ordenamiento jurídico otras prescripciones legislativas, que permiten advertir que se mantiene el mismo modelo de financiamiento y de obtención de recursos presupuestales por parte de las Personerías.

En efecto, el artículo 108 del Decreto 111 de 1996, dispone que las Personerías municipales tendrán autonomía presupuestal, para cuya realización el artículo 106 del mismo Decreto dispone que: “Los alcaldes y los concejos distritales y municipales, al elaborar y aprobar lo (sic) presupuestos, respectivamente, tendrán en cuenta que las apropiaciones para gastos de funcionamiento de las contralorías y Personerías, no podrán ser superiores a las que fueron aprobadas en el presupuesto vigente, incrementadas en un porcentaje igual al índice de precios al consumidor esperado para la respectiva vigencia fiscal”.

En este punto resulta importante resaltar, la importante misión que cumplen las Personerías municipales como entidades que ejercen control sobre los órganos del orden territorial, de ahí que resulte de vital importancia que dichos órganos de control cuenten con los recursos necesarios para un funcionamiento autónomo e independiente19.

En efecto, la omisión en el giro oportuno de los recursos que por concepto de transferencias les corresponden a las Personerías, pone en riesgo la realización de sus funciones constitucionales y legales, entre las que se encuentran vigilar el cumplimiento de la Constitución, la ley y demás normas de nivel territorial, así como defender los intereses de la sociedad20.

De ahí que también resulte importante precisar el papel que cumple el municipio como ente girador de los recursos de los cuales depende el salario de los trabajadores de la Personería y no como empleador de dicho organismo de control. Se concluye que las Personerías municipales son una sección del presupuesto municipal. Asumir dichos gastos con el presupuesto de la administración municipal vulneraría no sólo los límites máximos establecidos por la Ley 617 de 2000, sino los principios de especialización presupuestal, autonomía administrativa y presupuestal de las Personerías, eficiencia en el manejo presupuestal y en la gestión administrativa de las Personerías y eventualmente la moralidad administrativa.

En ese orden, se plantea un escenario que encuentra los principios del presupuesto, con las limitaciones de la norma orgánica en materia presupuestal en cuanto a los límites máximos de las Personerías municipales, con el momento coyuntural donde, el municipio venía pagando al personero municipal sus salarios y demás emolumentos prestacionales y, dadas deferentes condiciones, determinó incurrir en el impago de esas obligaciones laborales.

Caso concreto. Para poder llegar a la respuesta del problema jurídico planteado, es necesario realizar un ejercicio de ponderación para determinar si resulta desproporcionado que la administración suspenda el pago de salarios y prestaciones del personero municipal, que ya han sido causados, invocando que la imputación presupuestal 19 Numerales 3 y 4 del artículo 178 de la Ley 136 de 1994 20 Artículo 178 de la Ley 136 de 1994 Demandante: Demandado: Radicado: Tribunal Administrativo del Quindío -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- -- 19 -- Yehimi Eliana Muñoz Castaño Personería Municipal de Circasia y Municipio de Circasia 63001-33-33-003-2021-000029-01 correcta correspondía a la sección correspondiente a la Personería y no a la de empleados de la administración central en el municipio; a su vez, la Personería negarse al reconocimiento de tales prestaciones dado que no se encontraban dentro del presupuesto de la entidad para el año 2020.

Para dilucidar lo anterior, se hará un recuento de los hechos probados a través de los documentos relevantes que reposan en el expediente, en armonía con el ejercicio para definir la tensión que se presentó entre las partes. - Está certificado que desde el 2016 y hasta el 2019 los pagos que se hicieron al personero municipal por temas salariales, fueron con cargo al rubro de nómina del municipio e incluso ello se extendió a enero y febrero del 202021. - Por medio de la Resolución No. 020 del 28 de febrero de 2020, la Mesa Directiva del Honorable Concejo Municipal de Circasia Quindío, declaró electa en el cargo de Personera Transitoria en el Municipio de Circasia, a la demandante hasta que se eligiera el titular del cargo, tomando posesión de este en la misma fecha y teniendo efectos fiscales a partir del 01 de marzo de 202022.

La Personería Municipal de Circasia certificó que la demandante fungió como Personera transitoria23 entre el 1 de marzo y el 30 de septiembre de 2020. - El 17 de marzo de 2020, la demandante en el ejercicio de su cargo, interpone petición ante el Municipio de Circasia, donde solicita: el pago de salarios y prestaciones sociales del Personero Municipal con cargo al tesoro municipal de Circasia como se venía haciendo desde la vigencia fiscal de 2017; el cumplimiento de los actos administrativos emanados de la administración central por medio de los cuales ordenó, certificó e incluyó el pago de los salarios y prestaciones sociales y demás servicios a la nómina del Personero Municipal de Circasia, desde el año 2017; la remisión de la orden que dispuso la suspensión que generó el impago salarial y prestacional del personero municipal24, lo que se resolvió mediante Oficio No. ALC-50-14-59-108 de abril de 2020, de manera evasiva25. - En misiva encabezada del 13 de octubre de 2020, la actora depreca al Personero Municipal que se paguen los salarios y prestaciones dejados de pagar en el periodo de marzo a septiembre de 2020, lo que se respondió de manera desfavorable mediante Oficio No. 20201113-1214 del 13 de noviembre de 2020, en donde la Personería Municipal de Circasia, aduce que no era la encargada de tal reconocimiento, en cuanto no está dentro de la proyección presupuestal de esa anualidad, además por el estado de desfinanciación de la entidad26.

En contra del acto administrativo se propuso el recurso de reposición, el cual se negó mediante Oficio No. PM2021-095 del 12 de febrero de 2021, que confirmó en su totalidad el acto administrativo impugnado. - Otro de los hechos probados al interior del proceso es que, la Personería Municipal presenta el proyecto del presupuesto para el año 2020, por valor de $131.670.300, lo que se aprobó mediante el Acuerdo Nº 036 del 26 de noviembre de 2019, bajo el rubro 5.2 Sección 02 Personería Municipal.

Dentro del presupuesto de la Personería para el 2020, se calculan los gastos de servicios personales asociados a nómina en un valor de 28,411,00027, segregado de la siguiente forma: 21 Cuaderno 1. Carpeta 002 Anexos, pdf 03- folio 5 expediente digital 22 Cuaderno 1. Carpeta 002 Anexos- pdf 10 del exp digital 23 Certificación Laboral.

Carpeta de anexos del expediente digital de primera instancia – ONE DRIVE 24 Cuaderno 1. Carpeta 002 Anexos- pdf 08 del exp digital 25 Cuaderno 1. Carpeta 002 Anexos- pdf 11 del exp digital 26 Cuaderno 1. Carpeta 002 Anexos- pdf 06 del exp digital 27 Documento 026 del expediente digital de segunda instancia – Respuesta del Municipio al requerimiento probatorio de mejor proveer.

Demandante: Demandado: Radicado: Tribunal Administrativo del Quindío -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- -- 20 -- Yehimi Eliana Muñoz Castaño Personería Municipal de Circasia y Municipio de Circasia 63001-33-33-003-2021-000029-01 - También, mediante certificación del municipio de Circasia se tiene que para los meses de enero y febrero del 2020, el rubro que cubrió los salarios del Personero Municipal, fue el 5.3.1.1.01 denominado “sueldo personal de nómina” por valores para cada mes de $4.054.070 pesos28, de igual manera, que, revisado el Acuerdo 036 del 26 de noviembre de 2019, por medio del cual se fija el presupuesto de ingresos y gastos del municipio de Circasia para la vigencia fiscal 2020, el rubro 5.3.1.1.01 corresponde a los servicios personales asociados a la nómina de la “alcaldía municipal”. - Otro de los elementos fácticos que debe tenerse en cuenta es que, por informe final de la Contraloría General del Quindío con Radicado DC 07 de 2020, se concluye que la Personería Municipal de Circasia podía presentar irregularidades que generaron dos hallazgos administrativos principales.

En primer lugar, se constató un desconocimiento de los límites de gastos de la Personería. Esto se debe a que la Administración Municipal, en cabeza del alcalde, presuntamente pagó el sueldo y las prestaciones sociales del Personero entre 2017 y marzo de 2020 con cargo al presupuesto de la Alcaldía (nómina de empleados) y no a la sección presupuestal dedicada a la Personería. Por consiguiente, estos pagos fueron adicionales a los recursos apropiados que cumplen con el límite de 150 SMMLV establecido por la Ley 617 de 2000.

En segundo lugar, se observó una ejecución indebida del presupuesto por parte del Personero saliente29. - Por medio de auto con radicado PRF-015-2020 la Contraloría General de Armenia resolvió cerrar la indagación preliminar fiscal No. 015-2020 adelantada por el presunto daño patrimonial ocasionado al Municipio de Circasia Quindío, generado por pagos adicionales o en exceso por concepto de sueldos y prestaciones sociales del Personero Municipal con cargos a los gastos de la administración central vulnerando los límites de financiamiento establecidos en el artículo 10 de la Ley 617 de 2000 determinados para las personerías municipales y ordenó el archivo por considerar que no están dados los presupuestos señalados en el parágrafo primero del artículo 40 de la Ley 610 de 2000, modificado y adicionado por el artículo 135 del Decreto 403 de 2020, esto es, inexistencia de daño al patrimonio público30.

En resumen, los hechos dan cuenta que desde el 2017 en adelante, el municipio de Circasia, Quindío, pagó el salario del personero municipal con cargo al rubro de nómina asociada a la “alcaldía municipal”, lo que incluyó los meses de enero y febrero del 2020. En el momento que se advierte que dicha situación pudiera resultar lesiva de los topes legales del presupuesto de la Personería, suspende los pagos de la nómina de dicho cargo, sin mediar pronunciamiento o acto administrativo al respecto.

De igual manera, que la demandante ejerció en calidad de Personera transitoria desde el 01 de marzo hasta el 30 de septiembre de 2020, interregno en el cual no fue remunerada por su labor. 28 Documento 024 del expediente digital de segunda instancia – Respuesta del Municipio al requerimiento probatorio de mejor proveer 29 Cuaderno 1.

Carpeta 002 Anexos- pdf 05 del exp digital 30 índice 41, pdf 05 aplicativo samai Demandante: Demandado: Radicado: Tribunal Administrativo del Quindío -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- -- 21 -- Yehimi Eliana Muñoz Castaño Personería Municipal de Circasia y Municipio de Circasia 63001-33-33-003-2021-000029-01 Es de anotar que, revisados los pagos que se realizaron al personero municipal durante los meses de enero y febrero y que se hicieron con cargo a la nómina de la alcaldía, equivalían en su momento a $4.054.070 pesos, para cada mes, lo que permite concluir que el simple cálculo del salario mensual, sin incluir primas, bonificaciones, prestaciones sociales y parafiscales, en su proyección para los doce meses del año, equivaldría a $48.648.840.oo; por su parte, los gastos asociados al pago del salario del personal, sin incluir primas, bonificaciones, prestaciones sociales o parafiscales, que fueron proyectados por la Personería Municipal para el 2020, era de $20.000.000.oo.

Tales situaciones puestas al contraste permiten entender que en el rubro asociado al funcionamiento de la Personería Municipal para el 2020, no se contempló el pago de salarios y prestaciones del Personero, más cuando desde el año 2017 y durante los meses de enero y febrero se pagó con cargo al rubro de nómina del municipio, que no al de la Personería. En ese orden de ideas, aunque los actos administrativos demandados pudieran estar revestidos de una aparente legalidad, en cuanto a la proyección anual del gasto y el estado de desfinanciación de la Personería Municipal en el año 2020, en el orden que el pago de los salarios del Personero no estaban incluidos en el presupuesto de esa anualidad, lo que encubre es un actuar administrativo en conjunto con la administración central que desconoce los derechos laborales de la demandante y niega de plano el pago de la remuneración que por sus labores entre marzo de septiembre del 2020, debió percibir, pero por cuestiones ajenas a su voluntad, no le fueron pagadas.

Aunque la interpretación que ha ganado fuerza en materia del pago de salario a personeros municipales, es que ella debe salir del presupuesto del funcionamiento de la Personería municipal, la respuesta de dicha entidad ante el requerimiento expreso por los pagos de marzo a septiembre del 2020, es que, para esa anualidad, ese gasto correspondía al municipio y no al rubro destinado para la Personería. Por su parte, para ese mismo periodo y considerando que el pago de salarios del Personero debía cubrirse por el rubro de la Personería Municipal y no de la nómina del municipal, la territorialidad sin mediar acto administrativo, dejó de pagar desde el mes de marzo el salario de la Personera municipal, cuando la ley exige al burgomaestre que, en caso de modificarse o disminuirse un rubro, por lo menos debe expresarlo a través de acto administrativo sujeto a control judicial, paso que en este caso se omitió de lleno, pues, claro está que la proyección del gasto para el 2020 contemplaba el pago de salarios y demás prestaciones del Personero Municipal a cargo del rubro de nómina del municipio y no del correspondiente al funcionamiento de la Personería, y sin previo aviso, sin mediar actuación administrativa, o sin el correspondiente traslado presupuestal, el municipio dejo de pagar tales obligaciones.

En contraste, se presentan dos medidas descoordinadas y desconectadas que llevaron a que, ni la Personería que debía hacer el pago, como tampoco el municipio que tenía la apropiación presupuestal para tal fin, cubrieran los emolumentos salariales y prestacionales de la demandante, durante el término que fungió como Personera transitoria.

Acá se plantea entonces un dilema constitucional en donde se enfrentan el principio de legalidad del gasto público, en cuanto es cierto que el pago del salario Demandante: Demandado: Radicado: Tribunal Administrativo del Quindío -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- -- 22 -- Yehimi Eliana Muñoz Castaño Personería Municipal de Circasia y Municipio de Circasia 63001-33-33-003-2021-000029-01 del personero debe realizarse con cargo al funcionamiento de la Personería y no a la nómina del municipio, sin embargo, para el año 2020 ya se había materializado la proyección de ese salario para ser cubierto por la nómina de la territorialidad; y el otro principio en tensión es el derecho al trabajo remunerado, en cuanto la demandante laboró durante 7 meses sin contraprestación alguna.

Para resolver este tipo de asuntos, en donde, la decisión que se adopte puede resultar lesiva de uno u otro principio constitucional, la Corte Constitucional ha reseñado el test de proporcionalidad como un instrumento hermenéutico que permite establecer si las medidas adoptadas, en este caso por la administración, resultan adecuadas, necesarias para la finalidad y que no sacrifique valores, principios o derechos de mayor entidad constitucional31.

El test en mención comprende “tres conceptos parciales: la adecuación de los medios escogidos para la consecución del fin perseguido, la necesidad de la utilización de esos medios para el logro del fin (esto es, que no exista otro medio que pueda conducir al fin y que sacrifique en menor medida los principios constitucionales afectados por el uso de esos medios), y la proporcionalidad en sentido estricto entre medios y fin, es decir, que el principio satisfecho por el logro de este fin no sacrifique principios constitucionalmente más importantes”32.

Para la elaboración de tales comparaciones, se presentan los derechos en tensión de la siguiente manera: Principio de legalidad del gasto público Este principio tiene peso constitucional alto. El artículo 345 de la Constitución prohíbe hacer erogaciones con cargo al Tesoro que no estén incluidas en el presupuesto de gastos, y la Corte ha señalado que esa regla concreta, en materia fiscal, caracteriza el Estado de Derecho como forma de calcular, proyectar y controlar el gasto público33.

En lo que atañe al pago de salarios y prestaciones de personeros municipales, como se ha sostenido a lo largo de esta providencia, el municipio es el ente girador, sin embargo, no actúa a modo de empleador, en cuanto para ello está el presupuesto de la Personería Municipal que goza de autonomía patrimonial y administrativa, así, opera el principio de especialización presupuestal, en donde además que las apropiaciones deben referirse al objeto y funciones de cada órgano y ejecutarse estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas, deben respetar los límites legales y constitucionales que para tal efecto se generen.

Derecho al trabajo, salario, mínimo vital y prestaciones causadas En el otro extremo están los derechos laborales del servidor público. El artículo 25 constitucional protege el trabajo en condiciones dignas y justas, y el artículo 53 reconoce, entre otros principios, la remuneración mínima vital y móvil, la irrenunciabilidad de beneficios mínimos laborales, la favorabilidad y la primacía de la realidad.

La Corte Constitucional ha reconocido que el pago oportuno del salario puede adquirir carácter fundamental cuando compromete el mínimo vital, entre otros en la sentencia SU-995 de 1999 en donde desarrolló el mínimo vital como un derecho fundamental autónomo, además que en reiteradas ocasiones ha señalado que la 31 Corte Constitucional.

Sentencia C 695 de 2013 32 Corte Constitucional. Sentencia C 022 de 1996 33 Corte Constitucional - Sentencia C – 018 de 1996 Demandante: Demandado: Radicado: Tribunal Administrativo del Quindío -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- -- 23 -- Yehimi Eliana Muñoz Castaño Personería Municipal de Circasia y Municipio de Circasia 63001-33-33-003-2021-000029-01 situación económica o presupuestal del empleador no es excusa suficiente para desconocer el pago oportuno del salario34.

En ese orden, la medida asumida por la administración municipal, como por la Personería municipal, consistente en incurrir en el impago del salario de la demandante durante los meses de marzo a septiembre del 2020, será sometida a valoración a través de la finalidad, idoneidad, necesidad y proporcionalidad. Sobre la finalidad invocada por el municipio, sería constitucionalmente legítima e importante, en tanto la propuesta es evitar que el salario del personero sea pagado por una sección presupuestal incorrecta, de tal forma que el mismo se realice con cargo al presupuesto de la Personería, situación que en suma lleva a respetar la autonomía presupuestal y administrativa de dicho ente de control y es concordante con el respeto del principio de especialización en materia fiscal.

Todo ello con la pretensión de prevenir responsabilidades fiscales o disciplinarias. Lo anterior encuentra respaldo jurídico en la Ley 136 de 1994, que dispone que los salarios y prestaciones de los personeros se pagan con cargo al presupuesto del municipio, en armonía con los pronunciamientos del Consejo de Estado, en donde ha precisado que ello no significa imputar el gasto a la administración central, sino a la sección presupuestal de la Personería, porque estas entidades tienen autonomía administrativa y presupuestal; por tanto, el salario se paga con cargo al presupuesto municipal, pero imputado a la sección de la Personería. En cuanto lo hace la Personería, su finalidad con la medida adoptada es el sumo respeto por la planeación y el principio de anualidad en materia fiscal, en cuanto, el pago del salario del Personero Municipal no se incluyó en el presupuesto del año 2020, además que dicho reconocimiento afectaría aún más el estado de desfinanciación de la entidad.

Hasta acá, las medidas de las entidades gozan de sustento, en cuanto una busca que se respeten los máximos presupuestales de la Personería Municipal, y la otra, que se cumpla con el principio de planeación anual del presupuesto; ello, aunque ambas aplicadas en conjunto, hubieran generado la deuda salarial que acá se está reclamando. Sobre el juicio de idoneidad, es cierto que no pagar desde la sección equivocada puede evitar una infracción a las normas presupuestales, sin embargo, la medida no corrige el problema estructural que es el impago de los salarios que mes a mes se causaban, en tanto, el cargo es existente, el nombramiento se dio de manera transitoria, el servicio se estaba prestando en los términos legales y obligación laboral subsistía entre marzo y septiembre del 2020 con la demandante.

En ese orden, la medida adoptada, nunca abordó el escenario en general, sino solo uno particular que era no vulnerar normas orgánicas de presupuesto, por un lado no pagar desde un rubro diferente al que en apariencia debía soportar el salario del personero, para no violar los topes presupuestales de dicha entidad, y por el otro, no realizar labor o gestión alguna por la simple razón que esos pagos no estaban dentro del presupuesto anual de la Personería. Quiere decir que las medidas adoptadas por ambas entidades, nunca buscaron tener una solución integral a la problemática laboral que se generó con la Personera transitoria, de tal suerte que la medida idónea no era “dejar de pagar”, 34 Entre otras.

Corte Constitucional. Sentencia T-149 del 2001. C.P. Rodrigo Escobar Gil Demandante: Demandado: Radicado: Tribunal Administrativo del Quindío -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- -- 24 -- Yehimi Eliana Muñoz Castaño Personería Municipal de Circasia y Municipio de Circasia 63001-33-33-003-2021-000029-01 sino, realizar todas las gestiones correspondientes para corregir la imputación presupuestal.

Es decir, trasladar, ajustar, adicionar, girar o reconocer la obligación por la vía presupuestal procedente. Por tanto, la suspensión del salario solo es parcialmente idónea para evitar una imputación incorrecta, pero no es así para cumplir integralmente el bloque de deberes constitucionales en juego, que son la legalidad del gasto, protección del trabajo y pago oportuno de los salarios.

Sobre la necesidad, como se mencionó en lo que corresponde a la idoneidad, la medida adoptada no era la adecuada, esta vez, que debía buscarse una medida menos lesiva para proteger la legalidad y anualidad en materia de presupuesto, sin que se afectara el pago de salarios que, en suma, debió soportar la actora. El gobierno municipal en cooperación con la Personería Municipal estaban en la posibilidad y en la obligación, previas consultas y autorizaciones necesarias, realizar un traslado presupuestal hacia los rubros de funcionamiento de la Personería, ajustar la liquidación o distribución del presupuesto o adoptar otro tipo de medidas, sin que se llegara a un impago de 7 meses de salario correspondientes a la anualidad del 2020 y que aún a la fecha de esta sentencia, siguen sin pagar.

Además corresponde señalar que al respecto, lo único que se logra determinar al interior del proceso, son las respuestas evasivas de ambas entidades demandadas y no, una real intención, de la mano de elaboración de propuestas alternativas que pudieran llegar al pago de los salarios y demás emolumentos de la acá demandante cuando fungió como Personera municipal.

Por eso, desde el subprincipio de necesidad, el impago es una medida excesiva, como que habían medios jurídicos menos restrictivos y más compatibles con la Constitución, para solucionar el pago de la actora, sin afectar gravemente los principios presupuestales. Finalmente, sobre la proporcionalidad, el sacrificio impuesto al trabajador es intenso, como que se le priva de la contraprestación esencial por el servicio público prestado, lo que lleva a la afectación de su mínimo vital y de las características remuneratorias del salario, respecto de la labor desempeñada, lo que lleva al impago de unas acreencias laborales ciertas.

De igual manera, se debilitó la función de control y relacionada con la promoción y respeto de los derechos humanos que le corresponde a la Personería, en cuanto, la carencia de presupuesto, de la mano del no pago del salario de su titular, deja a dicha entidad desprovista de medios para realizar su labor, lo cual atenta en contra de su autonomía administrativa.

El beneficio institucional de la medida es comparativamente débil, el municipio evita temporalmente una imputación presupuestal incorrecta, como la Personería evita un pago que no tenía en su presupuesto, pero ello no resuelve el deber de pago de los salarios causados, como tampoco restablece la legalidad presupuestal. En realidad, sustituye un problema de imputación del presupuesto por uno más grave, que es el incumplimiento de derechos laborales causados.

En ese orden, no puede trasladarse al servidor público el error administrativo respecto de los rubros de los cuales se venían pagando los salarios del Personero Municipal, la entidad territorial no puede invocar un error de imputación presupuestal para suspender los pagos indefinidamente, como tampoco la Personería puede mostrarse indolente del incumplimiento en el pago salarial de uno de sus empleados.

Así, considera la Sala de decisión que tanto la Personería Demandante: Demandado: Radicado: Tribunal Administrativo del Quindío -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- -- 25 -- Yehimi Eliana Muñoz Castaño Personería Municipal de Circasia y Municipio de Circasia 63001-33-33-003-2021-000029-01 Municipal de Circasia -Quindío como el gobierno municipal tienen una responsabilidad compartida y solidaria al haber adoptado una medida que dejó desprovisto de salario a una funcionaria que durante 7 meses prestó sus servicios al ente de control.

Además de lo anterior, corresponde señalar que, ante el reclamo temprano sobre la imputación y pago de sus salarios que la actora realizó cuando empezaba su gestión como Personera, el Municipio de Circasia tuvo la oportunidad de subsanar el error cometido, o incluso manifestar a través de acto administrativo la situación presentada y la disminución correspondiente en las erogaciones del presupuesto de nómina de funcionamiento de la Alcaldía, actuaciones que no realizó y por el contrario, se mantuvo impávido ante el incumplimiento sistemático del pago de los salarios de la entonces Personera, situación que además resultó gravemente lesiva a la independencia administrativa y presupuestal de la Personería de Circasia, lo que se refleja en la afectación del servicio, de la capacidad técnica y del control que se hace desde este organismo, a la administración. En el orden de lo expuesto, se modificará la sentencia de primera instancia, en cuanto la Personería Municipal como el Municipio de Circasia son responsables solidariamente de reconocer, liquidar y pagar las prestaciones sociales que tiene derecho dentro del vínculo laboral del 01 de marzo al 30 de septiembre de 2020, tales como bonificaciones por servicios prestados, prima de servicios, prima de vacaciones, bonificación por recreación, prima de navidad, cesantías e intereses a las cesantías, sumas que deberán actualizarse o ajustarse, en los términos del artículo 187 del CPACA, como también se ordenará de la sanción moratoria objeto de condena.

Llamamiento en garantía con fines de repetición Finalmente, como en esta instancia se considera que el Municipio de Circasia es responsable solidariamente de la condena impuesta, es procedente resolver sobre los llamamientos en garantía que la territorialidad realiza al exalcalde Carlos Alberto Duque Naranjo y al expersonero Hernán Augusto Bernal Lotero, llamamiento que se invoca con fines de repetición en los siguientes términos: (…) al parecer el Alcalde y el personero municipal de Circasia Quindío, del periodo 2016-2019, desconocieron las normas que establecen los topes máximos de asignación presupuestal para las personerías municipales y en las vigencias 2017, 2018 y 2019 violaron esos límites máximos permitidos que para el municipio de circasia son 150 SMLMV.

Los entonces Alcalde y Personero Municipal, no solamente vulneraron esos topes máximos establecidos en la ley 617/2000 y el principio de especialización, sino que con las adiciones realizadas disminuyeron la garantía que debía tener la personería como órgano de control, pues el titular de dicha entidad quedo sujeto en las vigencias 2017, 2018 y 2019 a lo que el alcalde dispusiera como quiera que era quien le pagaba sus salarios y prestaciones sociales, con lo que la personería en los citados periodos perdió por completo su independencia. La actuación del alcalde y del personero del periodo 2016-2019, de pagar los salarios y prestaciones del personero municipal con cargo a la sección del presupuesto central de la administración, y utilizar el presupuesto de la sección personería para realizar contratos de prestación de servicios, fue lo que ocasiono que en los 2 primeros meses del año 2020, la personería municipal de circasia se quedara sin recurso económico para sufragar los emolumentos salariales del titular de dicho despacho, misma razón por la cual la personería Municipal de Circasia, no Demandante: Demandado: Radicado: Tribunal Administrativo del Quindío -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- -- 26 -- Yehimi Eliana Muñoz Castaño Personería Municipal de Circasia y Municipio de Circasia 63001-33-33-003-2021-000029-01 pudo pagar los emolumentos salariales que hoy la parte actora reclama en el presente medio de control.

Por lo anterior, teniendo en cuenta los hechos en los que se fundamenta el presente medio de control, es menester llamar en garantía con fin de repetición a los ex servidores Públicos CARLOS ALBERTO DUQUE NARANJO identificado con la C.C4.408.046 en su condición de ex alcalde periodo 2016-2019 y HERNÁN AUGUSTO BERNAL LOTERO identificado con la C.C 18.435.973 en su condición de ex personero Municipal periodo 2016-2019, situaciones que se hará en escritos separados.” Para resolver, habrá de analizar los elementos estructurales del juicio de repetición. Así El artículo 90 de la Constitución Política consagra el fundamento constitucional de la responsabilidad patrimonial del Estado, estableciendo que: “El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción u omisión de las autoridades públicas En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra este”.

La primera parte del precepto constitucional es la que da origen a la acción de reparación directa, mediante la cual las personas afectadas por un daño antijurídico buscan obtener su reparación por parte del Estado. La segunda, en cambio, habilita a la Administración a ejercer la acción de repetición o el llamamiento en garantía con fines de repetición, mecanismos orientados a proteger el erario mediante la recuperación de los valores pagados por concepto de indemnización cuando el daño proviene de la actuación subjetivamente reprochable del funcionario.

En este sentido, la Corte Constitucional, en la Sentencia SU-354 de 202035, precisó que la acción de repetición tiene como finalidad garantizar los principios de moralidad y eficiencia de la función pública, y que tiene una función resarcitoria puesto que, sin perjuicio del pago de la condena por parte del Estado a efectos de asegurar el derecho a la reparación de la víctima, implica que el verdadero responsable del daño sea quien, en última instancia, asuma el valor de la indemnización del mismo a cuenta de su patrimonio.

En torno al juicio de repetición y al llamamiento en garantía con fines de repetición, la jurisprudencia constitucional ha desarrollado la necesidad de acreditar, además de los supuestos objetivos de procedencia de la acción de repetición, el juicio de responsabilidad subjetiva al agente estatal, a través de la demostración de su culpa grave o dolo que llevara a la condena en contra de la entidad36.

Así, la responsabilidad del agente estatal requiere demostrar una conducta dolosa o gravemente culposa, lo que implica un juicio de imputación subjetiva. En este punto habrá de señalarse que, conforme se ha manejado por el Consejo de Estado, la aplicación de los requisitos normativos para estudiar la conducta del agente, depende de la fecha de ocurrencia de los hechos37, así, teniendo en cuenta que los 35 SU-354 de 2020, del 26 de agosto de 2020 Magistrado ponente Luis Guillermo Guerrero Pérez 36 M.P. María Victoria Calle Correa.

“En efecto, la Corte evidenció que “la decisión judicial se encuentra debidamente soportada en los elementos de convicción incorporados al expediente, que concluyen que la actora incurrió en serios desconocimientos a sus deberes funcionales como Fiscal Seccional que impidieron, por un lado, la comparecencia personal del sindicado al proceso penal y por otro, generaron una error en la individualización e identificación del responsable en la comisión de un delito, reflejada en una condena penal contra un ciudadano inocente.

Configurándose la falla del servicio que le fue endilgada a la accionante”. 37 Al respecto, ha sostenido que únicamente «frente a los requisitos de carácter objetivo resultan aplicables las normas procesales vigentes al momento de la presentación de la demanda». (sentencias del 27 de noviembre de 2006, expediente 18.440, del 6 de diciembre de 2006, expediente 22.189, de 3 de diciembre de 2008, expediente 24.241, del 26 de febrero de 2009, expediente 30.329, del 13 de mayo de 2009, expediente 25.694, del 23 de octubre de 2020, expediente 62.358 y del 7 de diciembre de 2021, expediente 58.163, ente otras; reiteradas en: Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo Sección 3A; sentencia del 24 de octubre de 2025, radicado 50001-2333-000-2016- 00854-01 C.P. María Adriana Marín). Demandante: Demandado: Radicado: Tribunal Administrativo del Quindío -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- -- 27 -- Yehimi Eliana Muñoz Castaño Personería Municipal de Circasia y Municipio de Circasia 63001-33-33-003-2021-000029-01 mismos datan de junio de 2016, esto es, antes de la expedición de la Ley 2195 del 2022, habrán de analizarse los criterios contenidos en la Ley 678 de 2001, particularmente los artículos 5 y 6, con miras a determinar la atribución de responsabilidad del agente estatal repetido, que requieren en suma: i) Que el daño antijurídico fue consecuencia directa de su conducta; ii) Que dicha conducta se realizó con dolo o culpa grave; y iii) Que existe una relación causal entre el actuar del agente y la condena impuesta al Estado.

El artículo 6° de la citada ley precisa que la culpa grave se configura cuando el daño es consecuencia de una infracción directa a la Constitución o a la ley, o de una omisión inexcusable en el cumplimiento de las funciones. Por su parte, el dolo se presenta cuando el servidor público quiere la realización de un hecho ajeno a las finalidades del servicio del Estado, o cuando actúa con conocimiento de la ilicitud y busca deliberadamente producir el daño. En relación con los presupuestos constitucionales y legales de la acción de repetición resulta oportuno destacar lo considerado por la Corte Constitucional en providencia SU-354 del 26 de agosto de 202038; en particular frente a la interpretación hecha respecto de la cualificación de la conducta del agente determinante del daño, esto es, dolosa o gravemente culposa; al respecto dijo: “(…)5.42.

Con base en lo dispuesto en los artículos 90 de la Constitución y 2° de la Ley 678 de 2001, este Tribunal ha explicado que la procedencia de la acción de repetición se encuentra supeditada a: “(i) que la entidad pública haya sido condenada por la jurisdicción contencioso administrativa a reparar los daños antijurídicos que con su acción u omisión ha causado a un particular;

(ii) que se encuentre claramente establecido que el daño antijurídico se produjo como consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa del funcionario o ex- funcionario público; y (iii) que la entidad condenada efectivamente haya pagado la suma de dinero fijada por el juez contencioso en la sentencia de condena”39. (…) 5.44. Sobre el último supuesto, el Consejo de Estado ha explicado que, en los asuntos que se tramiten en vigencia de la Ley 678 de 2001, las entidades demandantes, a efectos de demostrar la responsabilidad del agente estatal, pueden apoyarse en las definiciones y presunciones de dolo y culpa grave contempladas en los artículos 5° y 6° de dicho cuerpo normativo, así como que, en las causas que versen sobre acontecimientos previos a la expedición del mismo, las autoridades accionantes deberán fundamentar sus alegatos a partir de la definición de los referidos conceptos contemplada en el artículo 63 del Código Civil40. 5.45.

En relación con el régimen de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado contemplado en la Ley 678 de 2001, es pertinente señalar que, en los artículos 5° y 6°, se contemplan una serie de criterios para determinar la configuración de la culpa grave o el dolo exigidos por el Constituyente para la 38 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia SU354 del 26 de agosto de 2020, M.P. Dr. Luís Guillermo Guerrero Pérez. 39 Sentencia C-619 de 2002 (M.P. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil). 40 Cfr. Sentencia del 31 de agosto de 1999 –Rad.: 10865- (C.P. Ricardo Hoyos Duque) de la Sección Tercera del Consejo de Estado.

Igualmente, puede consultarse los fallos 26 de febrero de 2014 –Rad.: 48384- (C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa) – Subsección C- y del 16 de julio de 2015 –Rad.: 27561- (C.P. Hernán Andrade Rincón) -Subsección A- de la Sección Tercera del Consejo de Estado. Al respecto, cabe destacar que, en la Sentencia T-950A de 2009 (M.P. Mauricio González Cuervo), al conocer de un recurso de amparo en el que se discutía sobre la constitucionalidad de un fallo proferido en un proceso de cumplimiento en el que la autoridad judicial dispuso que una entidad, en atención a lo dispuesto en la Ley 678 de 2001, tenía la obligación repetir en contra de uno de sus servidores el valor de una condena impuesta por la indebida sanción de una trabajadora y su consecuente desvinculación del servicio en el año 1997, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional estimó que la providencia cuestionada había incurrido en un defecto sustantivo, porque la misma se fundamentó en la aplicación retroactiva de una norma a pesar de que ello era contrario a derecho.

En efecto, en dicha providencia, este Tribunal constató que los hechos dañosos que dieron origen a la condena al Estado habían ocurrido en el año 1997, por lo cual la posibilidad de iniciar una acción de repetición en contra del agente no podía definirse a partir de lo consagrado en la Ley 678 de 2001, sino que debía calificarse con base en la normatividad vigente para la época, por lo tanto no podía pretenderse exigirle a la entidad, a través de una acción de cumplimiento, acatar lo dispuesto en el referido cuerpo normativo del año 2001 a efectos de repetir en contra de su funcionario.

Demandante: Demandado: Radicado: Tribunal Administrativo del Quindío -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- -- 28 -- Yehimi Eliana Muñoz Castaño Personería Municipal de Circasia y Municipio de Circasia 63001-33-33-003-2021-000029-01 procedencia de la acción de repetición41. Específicamente: (i) En el artículo 5° se establece que “la conducta es dolosa cuando el agente del Estado quiere la realización de un hecho ajeno a las finalidades del servicio del Estado”; y (ii) En el artículo 6° se señala que “la conducta del agente del Estado es gravemente culposa cuando el daño es consecuencia de una infracción directa a la Constitución o a la ley o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones”. 5.46.

Además, en dichas disposiciones de la Ley 678 de 2001, se contemplan las siguientes presunciones legales para facilitar la atribución de responsabilidad patrimonial de los agentes públicos: (…) 5.49. Frente a los asuntos en los cuales la Sección Tercera del Consejo de Estado ha estimado procedente la aplicación de las presunciones contenidas en los artículos 5° y 6° de la Ley 678 de 2001, a fin de demostrar el dolo o la culpa grave propia de la acción de repetición, cabe destacar que: (i) Se ha aplicado a la presunción de dolo denominada “obrar con desviación de poder” (artículo 5.1), en los casos en los que se ha condenado al Estado al reintegro y pago de salarios de trabajadores que fueron desvinculados mediante actos administrativos declarados contrarios a derecho por jueces contenciosos por demostrarse que en la expedición de los mismos medió una finalidad ulterior diferente a garantizar el buen servicio público42.

(…) 5.50. En relación con los casos relacionados con despidos o retiros de personal, esta Sala resalta que si bien algunos de los supuestos inferenciales contenidos en los artículos 5° y 6° de la Ley 678 de 2001 resultan asimilables a las causales de nulidad de los actos administrativos, lo cierto es que la declaratoria de la ilegalidad de una resolución de desvinculación “no acarrea necesariamente la responsabilidad patrimonial del agente público, puesto que, con fundamento en lo establecido en el Art. 90 de la Constitución, siempre se requerirá la demostración de su culpabilidad en las modalidades de dolo o culpa grave”43, y, en este sentido, “la aplicación de las referidas presunciones” únicamente tienen el alcance de “invertir la carga de la prueba”44.

(…) 5.55. En este punto de la fundamentación, reiterando lo expuesto páginas atrás sobre la hermenéutica histórica y finalista del inciso segundo del artículo 90 superior, la Corte estima pertinente insistir en que la procedencia de la acción de repetición está sujeta a la efectiva demostración por parte de la entidad convocante de la actuación dolosa o gravemente culposa de su agente.

En consecuencia, los jueces contenciosos administrativos deben ser garantes de que la administración cumpla con dicha carga, incluso en los casos en los que acudan a las presunciones legales45. 41 Este Tribunal ha analizado la conformidad con la Carta Política de las disposiciones en mención en las sentencias C-285 de 2002 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), C-374 de 2002 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), C-285 de 2002 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y C-778 de 2003 (M.P. Jaime Araújo Rentería). 42 Cfr. Sentencias del 1° y 9 de septiembre de 2016 –Rad.: 55432 y 44845- (C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa) de la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 43 Al punto, la Corte reafirma que la conclusión a partir de la cual se declara la nulidad de un acto administrativo y la consecuente obligación de reparar a cargo del Estado, no necesariamente permite dar por establecido el elemento subjetivo requerido para edificar la responsabilidad del funcionario.

En efecto, en el primer escenario se examina la actuación de la entidad en su conjunto sin que sea relevante el rol de cada individuo en la causación del daño. En cambio, en el segundo ámbito se analiza la conducta de una persona específica que pertenece a la institución, por lo que deben valorarse elementos como el grado de participación del agente en el menoscabo, la posibilidad de precaver la producción del mismo, entre otros. 44 Sentencia C-778 de 2003 (M.P. Jaime Araújo Rentería).

En el fallo T-1257 de 2008 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla), al estudiar una acción de tutela en la que se reprochaba una providencia en la cual se accedió a las pretensiones de repetición de una entidad en contra de un servidor que había desvinculado a una trabajadora en estado de embarazo, la Sala Séptima de Revisión de este Tribunal concluyó que la decisión cuestionada no vulneraba los derechos del actor, pues si bien la declaración de nulidad de un acto administrativo “no acarrea automáticamente la responsabilidad patrimonial del agente público, puesto que siempre se requerirá la demostración de su culpabilidad, por dolo o por culpa grave, siendo ostensible que las otras modalidades de culpa (leve y levísima) no generan responsabilidad patrimonial del agente estatal”; lo cierto es que en el caso en estudio, se demostró que la condena de regreso “no fue impuesta automáticamente como consecuencia de la nulidad del acto de retiro (…), sino como resultado de un juicio de responsabilidad donde se estudiaron y ponderaron, de manera razonable y dentro de la órbita de la autonomía judicial, tanto los hechos de la demanda como los argumentos del demandado, llegando a la conclusión de que la conducta de éste, tildada de gravemente culposa, dio lugar a la condena indemnizatoria a cargo” del Estado. 45 A este respecto, la Corte considera que es un error concebir la acción de repetición como una pretensión ejecutiva de la condena impuesta al Estado, pues ello implicaría entender dicha figura bajo la óptica de la responsabilidad objetiva, cuando la responsabilidad patrimonial del servidor público es carácter subjetivo.

Demandante: Demandado: Radicado: Tribunal Administrativo del Quindío -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- -- 29 -- Yehimi Eliana Muñoz Castaño Personería Municipal de Circasia y Municipio de Circasia 63001-33-33-003-2021-000029-01 5.56. En efecto, la Carta Política exige “la determinación de una responsabilidad subjetiva, en la que juega un papel decisivo el análisis de la conducta del agente”, y, por ello, “no cualquier equivocación, no cualquier error de juicio, no cualquier actuación que desconozca el ordenamiento jurídico, permite deducir su responsabilidad y resulta necesario comprobar la gravedad de la falla en su conducta”46. 5.57.

En atención a dicho carácter subjetivo de la acción de repetición, esta Corporación estima necesario resaltar que los jueces de lo contencioso administrativo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 29 superior, deben asegurar el respeto del derecho al debido proceso de los agentes del Estado que sean sometidos a una causa de repetición, por lo que están en la obligación de evitar que los análisis construidos para enjuiciar la responsabilidad patrimonial del Estado sean simplemente extrapolados al examen de la responsabilidad patrimonial de los agentes de la administración. Lo anterior, porque: (i) La configuración superior de los juicios de responsabilidad y los presupuestos de la misma son distintos en uno y otro caso (objetivo y subjetivo);

(ii) La pretensión de regreso conlleva por mandato constitucional que la atribución de responsabilidad subjetiva deba hacerse directamente al servidor público, sin que le sea trasladable el título de responsabilidad en función del cual se condenó al Estado; y (iii) El respeto del derecho fundamental al debido proceso implica que el funcionario deba tener la oportunidad de cuestionar el elemento subjetivo que se exige para determinar su responsabilidad, sin que quepa oponerle las conclusiones a las que se llegó sobre el particular en un juicio en el que no fue parte. 5.58.

Así pues, esta Sala advierte que lo que es oponible al servidor público del fallo condenatorio del Estado es: (i) la existencia de un daño antijurídico, (ii) la imputación del mismo al Estado, y (iii) la circunstancia de la condena con la consiguiente obligación de reparar a cargo de la administración. Empero, no cabe derivar la responsabilidad subjetiva a partir de esa instancia previa, porque ese proceso de atribución debe cumplirse de manera integral en la causa que da lugar la acción de repetición47. 5.59.

Por lo anterior, si bien la ley contempló unas presunciones a partir de las cuales las autoridades no tienen la obligación de probar que el supuesto de la inferencia (v.gr. desviación de poder o violación manifiesta e inexcusable de una norma de derecho) constituye una actuación dolosa o gravemente culposa, pues ello se conjetura de la ley; lo cierto es que sí resulta imperioso que las entidades acrediten con suficiencia que la actuación del agente, por su arbitrariedad o suma negligencia, fue determinante en la ocurrencia del supuesto de la presunción. 5.60.

En este orden de ideas, los operadores jurídicos tienen que ser cuidadosos al analizar los argumentos de la parte demandada y los elementos de juicio allegados al litigio, toda vez que los mismos, a pesar de no llegar a tener la aptitud de desvirtuar la obligación resarcitoria de la entidad (asunto que no es objeto de debate en sede de repetición), sí pueden ser concluyentes para descartar que la actuación que originó el daño se realizó con dolo o culpa grave48. 46 Sentencia del 26 de febrero de 2014 –Rad.: 48384- (C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa) de la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado.

Igualmente, en el fallo la corporación sostuvo que “no puede ser irrelevante el hecho de que la norma constitucional (art. 90) haya establecido expresamente que el deber de las entidades estatales de repetir contra sus funcionarios o ex funcionarios, sólo surge en la medida en que el daño a cuya reparación patrimonial hayan sido condenadas, pueda imputarse a la conducta dolosa o gravemente culposa de los mismos, lo cual, por otra parte, se explica por la necesidad de ofrecer unas mínimas garantías a los servidores públicos, en el sentido de que no cualquier error en el que puedan incurrir de buena fe, podrá servir para imputarles responsabilidad patrimonial ante la respectiva entidad estatal, lo cual podría conducir a un ejercicio temeroso, ineficiente e ineficaz de la función pública”. 47 Cfr. Sentencia T-842 de 2004 (M.P. Álvaro Tafur Galvis). 48 Cfr. Sentencia C-778 de 2003 (M.P. Jaime Araújo Rentería).

Demandante: Demandado: Radicado: Tribunal Administrativo del Quindío -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- -- 30 -- Yehimi Eliana Muñoz Castaño Personería Municipal de Circasia y Municipio de Circasia 63001-33-33-003-2021-000029-01 5.61. En este sentido, la Corte Constitucional toma nota de que, a fin de comprobar que una conducta es atribuible a título de dolo o culpa grave, pueden ser determinantes aspectos propios de la gestión administrativa, tales como (i) las funciones del agente contempladas en la ley y en el reglamento, o (ii) el grado de diligencia que le sea atribuible al servidor público en razón de los requisitos para acceder al cargo, la jerarquía del mismo en la escala organizacional o la retribución económica recibida por el servicio prestado49. 5.62.

Finalmente, esta Sala evidencia que si bien al tenor del artículo 4° de la Ley 678 de 200150 es un deber de las entidades ejercitar la acción de repetición so pena de responsabilidades disciplinarias y fiscales, lo cierto es que en razón del carácter subsidiario de la pretensión de regreso, su impulso por parte de la administración sólo debe procurarse cuando se acredite, con estrictos estándares de atribución de responsabilidad subjetiva, el dolo o la culpa grave del agente estatal, evitando su interposición cuando únicamente existan fundamentos precarios o altamente discutibles. 5.63.

A su vez, este Tribunal advierte que es determinante el rol que desempeña el juez de lo contencioso administrativo para establecer no sólo la corrección formal de la acusación, sino también para desarrollarla en términos que permitan que la figura se aplique en su sentido constitucional, esto es: (i) con rigor en la protección del patrimonio público y de la moralidad administrativa y (ii) en armonía con las funciones que le son propias (resarcitoria, preventiva y retributiva), (iii) pero con pleno respeto por la posición del servidor público, quien tiene derecho a un estricto juicio de atribución de responsabilidad que le permita ejercer su garantía de defensa.

(…) f) Presupuestos constitucionales de la acción de repetición 5.81. En la presente ocasión, a partir de las anteriores consideraciones, fundadas en la jurisprudencia del Consejo de Estado y en los precedentes de esta corporación, es posible establecer unos presupuestos constitucionales que fijan el ámbito de la acción de repetición y el marco que gobierna la actuación de los funcionarios competentes para resolverla. - Presupuesto 1: La prosperidad de la acción de repetición está determinada por la acreditación, por parte de la entidad demandante, de los siguientes supuestos ante el juez contencioso administrativo: (i) La existencia de una providencia judicial condenatoria, un acuerdo conciliatorio, una transacción o cualquier otro documento válido para finalizar un conflicto, en el que se le imponga al Estado la obligación de pagar una suma de dinero por haber causado un daño antijurídico;

(ii) La calidad del demandado como servidor del Estado o particular que cumplía funciones públicas para el momento en que ocurrió el daño antijurídico; (iii) El pago de la obligación dineraria al destinatario; y (iv) La atribución de la conducta determinante del daño antijurídico al agente a título de dolo o culpa grave. - Presupuesto 2: La atribución de la conducta determinante del daño antijurídico al agente, a título de dolo o culpa grave, implica probar ante el juez contencioso administrativo que, al margen del análisis efectuado en la providencia de responsabilidad del Estado: 49 En la Sentencia del 26 de febrero de 2014 (Rad.: 48384 - C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa), la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado expresó que el operador jurídico de repetición debe tener en cuenta: (i) “las características particulares del caso”, las cuales “deben armonizarse con lo previsto en los artículos 6º y 91 de la Constitución Política sobre la responsabilidad de los servidores públicos”;

(ii) “la asignación de funciones contempladas en los reglamentos o manuales respectivos”; y (iii) “otros conceptos como son los de buena y mala fe, que están contenidos en la Constitución Política y en la ley”. 50 “Artículo 4°. Obligatoriedad. Es deber de las entidades públicas ejercitar la acción de repetición o el llamamiento en garantía, cuando el daño causado por el Estado haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de sus agentes.

El incumplimiento de este deber constituye falta disciplinaria. El comité de conciliación de las entidades públicas que tienen el deber de conformarlo o el representante legal en aquellas que no lo tengan constituido, deberá adoptar la decisión respecto de la acción de repetición y dejar constancia expresa y justificada de las razones en que se fundamenta”.

Demandante: Demandado: Radicado: Tribunal Administrativo del Quindío -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- -- 31 -- Yehimi Eliana Muñoz Castaño Personería Municipal de Circasia y Municipio de Circasia 63001-33-33-003-2021-000029-01 (i) El daño antijurídico haya tenido su origen en una acción u omisión del demandado; y (ii) Que tal actuación, conforme a la normatividad vigente para la época en que se presentó el daño antijurídico: (a) estuvo dirigida a “la realización de un hecho ajeno a las finalidades del Estado” (dolo), o (b) es calificable como “una infracción directa a la Constitución o a la ley” o “una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones” (culpa grave)51. - Presupuesto 3: Las presunciones legales de dolo y culpa grave contempladas en los artículos 5° y 6° de la Ley 678 de 2001: (i) No relevan a la entidad actora de probar ante el juez contencioso administrativo que (a) el daño antijurídico tuvo su origen en una acción u omisión atribuible al demandado, y que (b) tal actuación se enmarca en alguno de los supuestos legales (i.e. desviación de poder o infracción manifiesta e inexcusable de una norma de derecho); y (ii) Ante la demostración de que la actuación del agente se enmarca en alguno de los supuestos legales, eximen a la entidad de acreditar que la acción u omisión estuvo dirigida a “la realización de un hecho ajeno a las finalidades del Estado”, o es calificable como “una infracción directa a la Constitución o a la ley” o “una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones”. - Presupuesto 4: A efectos de garantizar el derecho al debido proceso, en el trámite de repetición la valoración en torno a la existencia de dolo o culpa grave debe realizarse de manera integral, y para determinar la responsabilidad del agente, está excluida la posibilidad de extrapolar las conclusiones sobre la responsabilidad del Estado o del agente que puedan estar contenidas en la providencia condenatoria a la administración. Por consiguiente, el juez contencioso debe examinar todos los elementos de juicio allegados al proceso de repetición y realizar un análisis totalmente independiente, en el cual el demandado tenga la oportunidad real de ejercer su defensa. - Presupuesto 5: A fin de determinar si el daño antijurídico tuvo su origen en una acción u omisión atribuible al demandado, así como si dicha actuación fue dolosa o gravemente culposa, el juez de lo contencioso administrativo debe valorar los aspectos propios de la gestión pública, tales como: (i) las funciones del agente contempladas en la ley y en el reglamento, o (ii) el grado de diligencia que le sea exigible al servidor en razón de los requisitos para acceder al cargo, la jerarquía del mismo en la escala organizacional o la retribución económica por los servicios prestados.

(…).” (Se resalta en negrita) Las precisiones antes anotadas fueron reiteradas por la misma Corporación en la sentencia SU-259 del 06 de agosto de 2021. De tal forma, en el presente asunto es necesario acreditar que se configure la culpa grave o el dolo en el actuar de los llamados en garantía para que la condena en contra de la entidad pueda ser trasladada en su contra.

Lo primero que se debe señalar es que los hechos acá debatidos giran en torno al no pago de salarios y prestaciones sociales de la demandante cuando fungió como Personera transitoria entre marzo y septiembre del 2020, y no, sobre la violación de los topes del funcionamiento del ente de control, como tampoco su estado de desfinanciación. Aunque tales situaciones pudieran influir de manera tangencial en los hechos que se debaten en el presente juicio de nulidad subjetiva, lo cierto es que de ellas no puede colegirse el dolo a modo de la intención de los llamados en garantía en no pagar las acreencias laborales de la señora Muñoz Castaño, 51 Artículos 5° y 6° de la Ley 678 de 2001.

Demandante: Demandado: Radicado: Tribunal Administrativo del Quindío -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- -- 32 -- Yehimi Eliana Muñoz Castaño Personería Municipal de Circasia y Municipio de Circasia 63001-33-33-003-2021-000029-01 como tampoco la existencia de una omisión grave e intencional de sus deberes y que fuera causa directa del incumplimiento de las obligaciones laborales acá demandada.

Quiere decir lo anterior que sin estar acreditada la condición subjetiva que da paso a la repetición a través del llamamiento en garantía, habrá de negarse tal pretensión que elevó el municipio de Quimbaya en su contestación. Sobre las costas. En relación con el régimen de condena en costas en el proceso contencioso administrativos se tiene que pasó de ser subjetiva52 a objetiva valorativa53, de acuerdo con providencia reciente del Consejo de Estado54; razón por la cual si bien se debe disponer sobre la imposición siempre que se acredite su causación como con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso bien sea la condena total o parcial, o bien abstenerse de condenar, en esta instancia no se condenará en costas, pues no se acreditó su causación.55 En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Quindío, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero: Modificar los numerales tercero y cuarto de la sentencia de primera instancia, el cual quedará así: “TERCERO: Ordenar a la Personería Municipal de Circasia y al Municipio de Circasia de manera solidaria, a reconocer, liquidar y pagar las prestaciones sociales que tiene derecho dentro del vínculo laboral del 01 de marzo al 30 de septiembre de 2020, tales como bonificaciones por servicios prestados, prima de servicios, prima de vacaciones, bonificación por recreación, prima de navidad, cesantías e intereses a las cesantías, sumas que deberán actualizarse o ajustarse, en los términos del artículo 187 del CPACA.

CUARTO: Ordenar a la Personería Municipal de Circasia y al Municipio de Circasia de manera solidaria, reconocer, liquidar y pagar la sanción moratoria causada desde el 29 de octubre de 2020, de un día de salario por cada retardo hasta que se haga efectivo el pago de esta, conforme al parágrafo del artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, y de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.” Segundo: Confirmar en lo demás la apelada proferida el 14 de noviembre 2025, por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Armenia, a través de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda. 52 En la normativa adjetiva anterior, se sujetaba la condena en costas a la conducta procesal de la parte vencida. 53 El C.P.C. trae una regulación objetiva de las costas, es decir, el que pierda el proceso o se le resuelva desfavorablemente el proceso o el recurso, se le condena en la medida que las costas se causen, pero sin necesidad de entrar a valorar su conducta procesal. 54 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Consejero Ponente: César Palomino Cortés. Sentencia del 8 de febrero de 2018. Radicación número: 17001-23-33-000-2015-00033-01(1377-17). Actor: Reinaldo Garcés Ríos. Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.

En la que se explicó. “ (…) en lo que respecta a la condena en costas impuesta por el a – quo a la parte demandante, estima la Sala pertinente precisar tal y como lo solicitó el Agente del Ministerio Público, que con la adopción del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, el legislador abandonó el criterio subjetivo que venía imperando en este tipo de asuntos para dar paso, según se advierte en el artículo 188 ibidem, a la valoración objetiva frente a la imposición, liquidación y ejecución de las costas procesales.

En efecto, de la redacción del citado artículo se extraen los elementos que determinan la imposición de la condena en costas, a saber: I) objetivo en cuanto a que toda sentencia decidirá sobre las costas procesales, bien sea para condenar total o parcialmente o, en su defecto, para abstenerse y II) valorativo en el entendido de que el juez debe verificar que las costas se causaron con el pago de gastos ordinarios y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.

Lo anterior en consonancia con lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso. (…)” 55 Sentencia de unificación del Tribunal Administrativo del Quindío del 01 de noviembre de 2018, Radicación 63001334000520160006601, actor José Romel Gutiérrez Salcedo, demandado: CASUR, Magistrado Ponente Alejandro Londoño Jaramillo. Aclaración de voto Mg.

Luis Javier Rosero Villota. Demandante: Demandado: Radicado: Tribunal Administrativo del Quindío -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- -- 33 -- Yehimi Eliana Muñoz Castaño Personería Municipal de Circasia y Municipio de Circasia 63001-33-33-003-2021-000029-01 Tercero: Sin lugar a condena en costas en esta instancia, por lo previamente indicado.

Cuarto: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, previa anotación en la plataforma SAMAI. Este fallo se discutió y aprobó en Sala de Decisión Ordinaria tal y como consta en el Acta N.º (14) de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO Magistrado LUÍS CARLOS MARÍN PULGARÍN Magistrado LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA Magistrado (Este documento fue firmado electrónicamente56. Usted puede consultar la providencia con el número de radicación en https//samairj.consejodeestado.gov.co) 56 La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI por los Magistrados Alejandro Londoño Jaramillo, Luis Carlos Marín Pulgarín y Luis Javier Rosero Villota.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999, el Decreto reglamentario 2364 de 2012 y el artículo 186 del C.P.A.C.A. Para validar la integridad y autenticidad del documento puede consultarlo en el enlace que antecede.