Demandante: Héctor Fabio Arboleda Flórez Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 63-001-33-33-002-2025-00031-01 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 1 Tribunal Administrativo del Quindío Sala Tercera de Decisión Armenia - Quindío, veintinueve (29) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Magistrado Ponente: Alejandro Londoño Jaramillo Referencia: Sentencia de Segunda Instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante: Héctor Fabio Arboleda Flórez Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 63-001-33-33-002-2025-00031-01 005-2026-112 CONSIDERACIONES INICIALES ASUNTO El Tribunal Administrativo del Quindío procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 26 de noviembre de 2025 por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Armenia, a través de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda- La demanda1.
La parte demandante interpuso demanda en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho contra la Nación – Fiscalía General de la Nación, con el fin que se resuelva sobre las siguientes: Pretensiones. Se inaplique por ilegal, la expresión «…constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud», contenida en el artículo 1º, del Decreto 0382 del 06 de marzo del año 2013, modificado por el Decreto 1270 del año 2015 expedido por el Departamento Administrativo de la Función Pública.
Se declare la nulidad parcial del Oficio SRAEC-31100-20430-307 del 15 de agosto de 2024, expedido por la Subdirección Regional de Apoyo Eje Cafetero de la Fiscalía General de la Nación, mediante el cual se negó el carácter de factor salarial de la bonificación judicial creada a través del Decreto 382 de 2013 y su subsecuente liquidación en las prestaciones sociales devengadas por el servidor de la Fiscalía General de la Nación. Como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho se le ordene a la entidad demandada la inclusión y 1 SAMAI, Juzgados, índice 00011.
EXPEDIENTE DIGITAL. 2ED_001Expedientepdf(.pdf) NroActua 11 Demandante: Héctor Fabio Arboleda Flórez Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 63-001-33-33-002-2025-00031-01 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 2 el pago de la bonificación judicial creada mediante el Decreto 0382 del año 2013, modificado por el Decreto 1270 del año 2015, como factor salarial, con incidencia prestacional desde el 01 de enero del año 2013; reconozca y pague la bonificación judicial como factor salarial y prestacional y se reajuste con incidencia en la prima de servicios, productividad, de vacaciones, de navidad, vacaciones, bonificación por servicios prestados, cesantías e intereses a las cesantías, prima especial de servicios y demás emolumentos que por la Constitución y la Ley correspondan, así como las diferencias e indexación sobre los valores causados, sin limitación alguna de la sumas que resulten de las respectivas liquidaciones o las que resulten probadas dentro del proceso.
Se indexen las anteriores sumas y se condene en costas a la parte demandada. Fundamento fáctico. La parte demandante sustenta sus pretensiones en los siguientes hechos que la Sala encuentra relevantes: La parte actora laboró para la entidad demandada; devengaó la bonificación judicial creada mediante el Decreto 0382 del año 2013. El 13 de agosto de 2024, reclamó a la entidad demandada el reconocimiento, pago e indexación de la bonificación judicial como factor salarial a la hora de liquidar la totalidad de sus prestaciones sociales.
Lo que se resolvió de manera desfavorable a través de los actos administrativos demandados. Fundamentos de derecho – Normas violadas y Concepto de vulneración. La parte demandante señala como cargos de nulidad la infracción de las normas en que debía fundarse, pues aduce que el acto administrativo objeto de control, vulnera las siguientes normas: Artículo 138 de la ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA, Decreto 1716 del año 2009, Decreto 0383 de 2013, modificado por el Decreto 1269 del año 2015.
Explica el concepto de salario como todo lo que recibe el servidor público en retribución por sus servicios de manera habitual y periódica, sea cualquiera la denominación que se le dé. Contestación de la demanda2 Oportunamente la apoderada de la entidad accionada presentó escrito de contestación de la demanda aceptando algunos de los hechos, manifestando atenerse a lo probado frente a los restantes y oponiéndose a la totalidad de las pretensiones formuladas en su contra. 2 SAMAI, Juzgados, índice 00029.
RECIBE MEMORIALES ONLINE Demandante: Héctor Fabio Arboleda Flórez Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 63-001-33-33-002-2025-00031-01 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 3 Como argumentos de defensa expuso que la bonificación judicial establecida en el Decreto 382 de 2013, norma que se solicita inaplicar, responde a un proceso de negociación laboral adelantado con los representantes de las agremiaciones sindicales de la Fiscalía General de la Nación y la Rama Judicial, quienes estuvieron de acuerdo con su naturaleza de factor salarial únicamente para la “Base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”; criterios de negociación que garantizaron la equidad, gradualidad y proporcionalidad de los ingresos totales de los servidores, así como la jerarquía y complejidad funcional de los empleos.
Considera que el escenario para debatir sobre la inconstitucionalidad del Decreto 382 de 2013, no es en nulidad, como tampoco en nulidad y restablecimiento del derecho; resultando adecuado que se demande mediante acción de inconstitucionalidad. Finalmente menciona que el Decreto 382 de 2013 cumple con todos los requisitos para ser considerado constitucional, tanto en el plano formal como en el material, por lo que, no resulta factible que el juzgador aplique la excepción de inconstitucionalidad, que es a todas luces improcedente.
Propuso las siguientes excepciones: -Constitucionalidad de la restricción del carácter salarial: Considera que la restricción que se hace a la bonificación judicial del carácter salarial no es inconstitucional y obedece al criterio del legislador o del Gobierno Nacional, únicas autoridades que pueden desarrollar el régimen salarial y prestacional de los servidores de la Rama Judicial y de la Fiscalía General de la Nación. -Aplicación del mandato de sostenibilidad fiscal en el Decreto 0382 de 2013: Refiere que no es posible otorgarle un alcance superior al Decreto 0382 de 2013 del que fue dispuesto por el Gobierno Nacional, pues ello provocaría que se ordenara la disposición de recursos públicos adicionales para sufragar las necesidades no proyectadas con anterioridad, desbordando el presupuesto destinado para solventar este emolumento adicional, lo que fracturaría el mandato de la sostenibilidad fiscal. -Legalidad del fundamento normativo particular: Indica que de la normatividad particular no se evidencia que se incluya la bonificación judicial establecida en el Decreto 0382 de 2013 como base de la liquidación de las prestaciones sociales o emolumentos laborales que reciben los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, por lo que de ampliarse el carácter salarial de la bonificación judicial a la liquidación de todas las prestaciones sociales, como lo pretende la parte actora, no solo se estaría afectando directamente el Decreto 0382 de 2013, sino que también se modifica la norma particular que la regula cada factor laboral. -Cumplimiento de un deber legal: La Fiscalía General de la Nación ha actuado en cumplimiento de su deber legal, por lo que al ser el Decreto 382 Demandante: Héctor Fabio Arboleda Flórez Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 63-001-33-33-002-2025-00031-01 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 4 de 2013 es una norma claramente constitucional, legal y legítima, y, por lo tanto, la entidad estaba en la obligación de acatar lo allí establecido, sin que se le sea dado modificar de alguna forma la norma, la interpretación o la aplicación de la misma, más cuando el decreto que se pide inaplicar por inconstitucional goza de legalidad, al igual que se presume de los actos administrativos demandados. -Cobro de lo no debido: El Decreto 382 de 2013, que contempla que la bonificación judicial, es plenamente legal, lo que permite afirmar que al demandante, se le han venido cancelando los salarios y prestaciones que se desprenden de la relación legal y reglamentaria sostenida con la Entidad, de tal suerte que busca el reconocimiento y pago de emolumentos no debidos. -Prescripción de los derechos laborales: Sin que se esté reconociendo derecho alguno a favor de la parte demandante, en el caso hipotético en el que el Despacho considere procedente la reliquidación solicitada debe declararse la prescripción de cualquier derecho que se hubiere causado y hecho exigible hace más de tres años de acuerdo con lo normado por el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, 151 del Código Procesal del trabajo, 488 del código sustantivo del trabajo y 94 del CGP. -Buena Fe: La entidad demandada ha actuado siempre de buena fe, conforme a las normas legales vigentes y los principios aceptados por la Doctrina y la Jurisprudencia, por lo que en consecuencia se le debe exonera de cualquier condena.
La Sentencia Apelada3. El Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Armenia profirió sentencia de primera instancia el 26 de noviembre de 2025. En ella resolvió inaplicar para el caso concreto, en virtud de la excepción de inconstitucionalidad, la frase «y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud», contenida en el artículo 1° del Decreto 0382 del 06 de marzo de 2013 y demás decretos modificatorios y/o posteriores que la reprodujeron; declaró no probadas las excepciones denominadas constitucionalidad de la restricción del carácter salarial, aplicación del mandato de sostenibilidad fiscal en el Decreto 0382 de 2013, legalidad del fundamento normativo particular, cumplimiento de un deber legal, cobro de lo no debido y buena fe; declaró probada la excepción de prescripción; declaró la nulidad del Oficio SRAEC-31100-20430-307 del 15 de agosto de 2024; y condenó a la Fiscalía General de la Nación a reconocer, reliquidar y pagar las prestaciones sociales del señor Héctor Fabio Arboleda Flórez con inclusión de la bonificación judicial como factor salarial, con la inclusión de las diferencias entre los valores cancelados y los resultantes por concepto de prima de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones, prima de productividad, cesantías, intereses a las cesantías, bonificación por servicios prestados y demás 3 SAMAI, Juzgados, índice 00038.
Sentencia Primera Instancia Demandante: Héctor Fabio Arboleda Flórez Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 63-001-33-33-002-2025-00031-01 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 5 emolumentos percibidos que sean liquidados con el salario devengado por el demandante, atendiendo los cargos desempeñados desde el 1° de enero de 2013, pero con efectos fiscales a partir del 13 de agosto de 2021, por efectos de la prescripción trienal, y en adelante hasta el 17 de julio de 2024, fecha en que terminó su vínculo laboral con la demandada.
Para fundamentar su decisión el A Quo, conforme lo dispone el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política y la Ley 4 de 1992, el Presidente de la República, expidió, entre otros, el Decreto 382 de 2013, mediante el cual creó para los servidores de Fiscalía General de la Nación, el derecho a percibir mensualmente una bonificación judicial, a partir del 1 de enero de 2013 que “constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”.
Advierte que, de acuerdo con la normativa y jurisprudencia, además en desarrollo de diferentes principios que nutren la Constitución Política, se colige que hace parte del salario toda remuneración percibida por el actor como retribución a la prestación del servicio, independientemente de la denominación recibida, siempre que por acuerdo de las partes no se haya excluido su carácter de tal.
En esa medida, considera que la bonificación judicial percibida tiene todas las características para ser tenida en cuenta como factor salarial para efectos de liquidar las prestaciones sociales, ello debido a que es constitutivo de salario, pues es un emolumento devengado mensualmente por los funcionarios como retribución al trabajo y a la prestación de su servicio.
Considera que deberá inaplicarse por inconstitucionalidad y solamente entre las partes de este proceso, la expresión «constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de salud», contenida en el artículo 1 del Decreto 382 de 2013 y sus decretos modificatorios y declarar la nulidad de los actos administrativos atacados, en cuanto negaron el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial y su inclusión en la liquidación de los emolumentos percibidos por la parte actora a título de prestaciones sociales.
En consecuencia, precisó que debía ordenarse a la entidad demandada que reconozca y pague las diferencias entre los valores cancelados a título de prestaciones sociales y los resultantes de la reliquidación ordenada, indexando las sumas debidas. Recurso de apelación. Parte Demandada – Nación – Fiscalía General de la Nación4. Solicita, que se revoque íntegramente la decisión de primera instancia y que en su lugar se nieguen las pretensiones de la demanda.
En forma subsidiaria 4 SAMAI, Juzgados, índice 00040. RECIBE MEMORIALES ONLINE Demandante: Héctor Fabio Arboleda Flórez Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 63-001-33-33-002-2025-00031-01 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 6 requiere que de confirmarse la decisión apelada se emita pronunciamiento expreso frente a la jurisprudencia citada en la contestación de la demanda.
Advierte que las disposiciones contenidas en el Decreto 382 de 2013, son producto de la facultad legal que es otorgada al Gobierno Nacional según nuestra normativa para la fijación del Régimen Salarial y Prestacional de los servidores públicos, por lo que de manera formal esta disposición goza de plena validez y eficacia jurídica, encontrándose amparada por el principio de legalidad, más aún bajo el entendido que a la fecha dicha disposición no ha sido objeto de derogación o declaratoria de inconstitucionalidad o ilegalidad, por lo tanto, a la Fiscalía General de la Nación, no le es posible modificar de alguna forma la norma la interpretación o la aplicación de la misma.
Resalta que en caso de analizar el Decreto 382 de 2013 y siguientes, como una materialización de lo ordenado por el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, se debe tener en cuenta que dicho parágrafo indica que «Dentro del mismo término revisará», es decir que el mismo legislador permite que el Gobierno limite el carácter salarial de los emolumentos laborales que pueda crear, atendiendo el mandato dentro del mismo término. Además aduce que no existe aparte normativo alguno a nivel nacional en el que se indique que todo lo que devengue un trabajador tenga que hacer parte de la base de liquidación de todos los factores salariales y prestacionales que el mismo reciba y que el concepto de salario fijado en el Art. 1 del Convenio No. 95 de la OIT, debe ser adoptado únicamente para determinar el alcance de las disposiciones de ese mismo convenio, por lo cual, no es dable otorgarle un alcance mayor como en efecto hizo el A Quo.
Agregó que en los artículos 127 y 128 del C.S.T. se delimita el concepto de salario, por lo que en suma se debe analizar que si bien un pago puede ser habitual, ello no implica que a dicho valor se le deba otorgar un reconocimiento automático de ser base de liquidación de prestaciones sociales y demás emolumentos laborales que percibe un empleado, pues tanto en la norma como en la jurisprudencia se observa la facultad del legislador para determinar cuál pago se incluye o no, dentro de las bases de liquidación de otros factores.
De igual manera, reitera las consideraciones realizadas en la contestación de la demanda, en cuanto: la existencia de precedente en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el Consejo de Estado; la no violación del principio de favorabilidad; la bonificación demandada como el resultado de un acuerdo entre el Gobierno Nacional y los representantes sindicales de la Fiscalía General de la Nación; creación legal y contenido que goza de presunción de legalidad del Decreto 382 de 2013 e improcedencia de aplicar la excepción de inconstitucionalidad.
Actuación en Segunda Instancia. Mediante auto del 18 de febrero de 2026, se admitió el recurso de apelación incoado y se informó a las partes que dentro del término de ejecutoria de dicha Demandante: Héctor Fabio Arboleda Flórez Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 63-001-33-33-002-2025-00031-01 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 7 providencia podrían pronunciarse sobre el recurso de apelación formulado y que el Ministerio Público podría rendir el respectivo concepto hasta antes de que el proceso ingresara a despacho para sentencia5.
En dicho auto, al considerar que los demás integrantes de esta Corporación Judicial han manifestado impedimentos en casos similares, se ordenó por Secretaría requerir a los Magistrados restantes para que, en un plazo de tres (3) días, informaran si persistía alguna causal de impedimento que les impidiera conocer el asunto. Así las cosas, el proceso ingresó a despacho en virtud de los impedimentos manifestados por los Magistrados, Luis Carlos Álzate Ríos, Luis Javier Rosero Villota, Luis Carlos Marín Pulgarín y Juan Carlos Botina Gómez6.
En virtud de lo anterior, se ordenó que se realizara el sorteo de conjueces para conformar la respectiva Sala tripartita; el cual fue realizada por la Secretaria de la Corporación7, designándose para el conocimiento de este proceso a los conjueces Beatriz Elena Cortés Giraldo y Guillermo Iván Henao Osorio Intervenciones en segunda instancia y concepto del Ministerio Público8.
Dentro del término conferido para pronunciarse y conceptuar en segunda instancia tanto las partes como el Ministerio Público guardaron silencio. CONSIDERACIONES FINALES Al tenor del artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, esta Sala es competente para conocer el presente asunto en segunda instancia. Ahora bien, los presupuestos procesales de capacidad para ser parte, capacidad procesal y demanda en forma se encuentran cumplidos.
De otra parte, no se observa irregularidad alguna en el trámite del proceso como tampoco la configuración de causal de nulidad procesal. En cuanto a la oportunidad de la acción se advierte que la presentación de la demanda en el término señalado en el literal d) del numeral 2º del artículo 164 del CPACA. no es exigible en el presente caso de conformidad con el literal c) del numeral 1º del mismo artículo, comoquiera que en el sub examine se está persiguiendo la reliquidación de prestaciones periódicas.
Cuestión previa. Como se expresó los integrantes de este Tribunal, manifestaron su impedimento para conocer el asunto de la referencia por considerar se encontraban incursos en la causal prevista en el numeral 1° del artículo 141 del C.G.P., aplicable por remisión expresa del artículo 130 del CGP, toda vez que algunos de sus familiares dentro del cuarto grado de consanguinidad y segundo 5 SAMAI.
TAQ Índice 00004. Auto admite recurso apelación 6 SAMAI.TAQ. índices 00011, 00012, 00013 y 00014. 7 SAMAI.TAQ. índice 00021. Sorteo de conjuez 8 SAMAI, TAQ, índice 00022. Al despacho para sentencia Demandante: Héctor Fabio Arboleda Flórez Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 63-001-33-33-002-2025-00031-01 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 8 de afinidad laboran o laboraron para la Rama Judicial, percibiendo el mismo emolumento al que se le pretende dar el carácter de salarial en el sub examine y/o están tramitando la correspondiente reclamación administrativa y/o judicial, donde se solicita el reconocimiento del mismo beneficio, así: Magistrado Luis Carlos Álzate Ríos: Su compañera permanente Luz Adriana Rico Villarraga, se desempeña como Procuradora Judicial I Administrativa No. 99 de Armenia y devenga la bonificación judicial establecida en el artículo 1° del Decreto 383 de 2013 y presentó demanda sobre el tema que se encuentra en curso ante el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Armenia. Magistrado Luis Javier Rosero Villota: Su hermano, Jesús Eduardo Rosero Villota, se desempeña como escribiente en el Juzgado Promiscuo Municipal de Tangua, Nariño, devengando la misma prestación Magistrado Luís Carlos Marín Pulgarín: Su hermano, Juan Gabriel Marín Ramírez, laboró en la Rama Judicial y presentó reclamación administrativa pretendiendo la inclusión de la bonificación judicial como factor salarial. Magistrado Juan Carlos Botina Gómez: Su hija Claudia Helena Botina Bolaños quien ejerció como empleada judicial en el cargo de Auxiliar Judicial I en el Despacho No. 02 del Tribunal Administrativo del Quindío, presentó el 27 de octubre de 2025 ante la Dirección Seccional de Administración Judicial de Armenia Quindío recurso de reposición y en subsidio apelación respecto de los actos administrativos que liquidaron en forma definitiva sus prestaciones salariales y sociales por retiro del servicio.
El fundamento del recurso administrativo versa que durante su vinculación - entre el 3 de marzo de 2025 y 31 de agosto de 2025 - que ostentó el cargo señalado en precedencia, sus prestaciones sociales y salariales no fueron liquidadas teniendo como factor salarial la bonificación judicial. Así las cosas, en cuanto a las causales para manifestar el impedimento, el artículo 130 de la Ley 1437 de 2011 señala como tales para los magistrados y jueces administrativos, entre otras, las previstas en el artículo 150 del Código de Procedimiento Civil, derogado por la Ley 1564 de 2012, por lo que actualmente debe acudirse al artículo 141 del Código General del Proceso que en sus numerales 1° y 14 señala: «Artículo 141.
Causales de recusación. Son causales de recusación las siguientes: 1. Tener el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, interés directo o indirecto en el proceso (…) 14. Tener el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes en segundo grado de consanguinidad o civil, pleito pendiente en que se controvierta la misma cuestión jurídica que él debe fallar».
Demandante: Héctor Fabio Arboleda Flórez Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 63-001-33-33-002-2025-00031-01 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 9 En ese sentido, teniendo en cuenta que los impedimentos están instituidos como una garantía de la imparcialidad de los funcionarios judiciales, y observándose que los magistrados tienen parientes dentro cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad con interés indirecto en el proceso, por devengar la bonificación judicial y haber presentado reclamaciones administrativas y judiciales para que sea incluida como factor salarial dentro de sus prestaciones sociales, se deben aceptar los impedimentos manifestados por los magistrados Luis Carlos Álzate Ríos, Luis Javier Rosero Villota, Luis Carlos Marín Pulgarín, y Juan Carlos Botina Gómez.
Aclarado lo anterior, se procede a establecer el problema jurídico a resolver en esta instancia procesal. Problema jurídico. De conformidad con lo expuesto en el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, la Sala encuentra que el problema jurídico en esta instancia, se contrae a resolver, si: ¿Hay lugar a inaplicar por inconstitucional la expresión «constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud» del Decreto 382 de 2013 y los que lo modifican, tal como lo hizo el A Quo?, y, en consecuencia, ¿La parte demandante tiene derecho a la reliquidación de sus prestaciones sociales teniendo la bonificación judicial como factor salarial? Para dilucidar lo anterior, la Sala abordará lo relacionado con: I) La naturaleza jurídica de la bonificación judicial;
II) El caso concreto. Sobre la naturaleza jurídica de la bonificación judicial. En virtud de lo establecido en el artículo 150 numeral 19 literales e) y f) de la Constitución Política de Colombia el legislador profirió la Ley 4 de 1992 estableciendo en el artículo 1° que el Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esa Ley, fijaría el régimen salarial y prestacional de la Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación, entre otros; el parágrafo del artículo 14 ibídem estableció que el Gobierno Nacional: «revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad.».
En tal virtud, el Gobierno Nacional profirió el Decreto 382 de 2013 que estableció: «Artículo 1°. Créase para los servidores de la Fiscalía General de la Nación a quienes se les aplica el régimen salarial y prestacional establecido en los Decretos números 57 y 110 de 1993, 106 de 1994, 43 de 1995 y que vienen rigiéndose por el Decreto número 874 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, una bonificación judicial, la cual se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
(…) Demandante: Héctor Fabio Arboleda Flórez Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 63-001-33-33-002-2025-00031-01 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 10 Artículo 5°. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y surte efectos fiscales a partir del 1° de enero de 2013» (Se resalta en negrita) Así, el Decreto 382 de 2013 creó la bonificación judicial en favor de los servidores de la Fiscalía General de la Nación con efectos fiscales a partir del 01 de enero de 2013, la cual sería reconocida mensualmente, pero constituyendo únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Sociales en Salud.
La bonificación judicial contemplada en el Decreto 382 de 2013, ha sido ajustada por los Decretos 22 del 2014, 1270 de 2015, 247 de 2016, 1015 de 2017, 341 de 2018, 992 de 2019, 442 de 2020, 986 de 2021, 471 de 2022, 1581 de 2023 y 299 de 2024, conforme al parágrafo del artículo 1º, y en los mismos términos inicialmente reconocidos. Encuentra la Sala que la bonificación judicial reúne todos los requisitos para ser considerada como salario, pues es una suma que habitual y periódicamente percibe el servidor judicial, toda vez que se reconoce mensualmente y además se creó para retribuir directamente sus tareas, no para cubrir alguna contingencia o riesgo; al respecto la Sección Segunda del Consejo de Estado y la Corte Constitucional en diferentes ocasiones9 han señalado que el salario es la remuneración ordinaria, habitual y permanente que reciba el trabajador como contraprestación directa del servicio, estando vedado desconocer dicho carácter en virtud del principio de la primacía de la realidad sobre las formas1011 En efecto, se encuentra que la finalidad de la bonificación judicial contenida en el Decreto 382 de 2013, no es otra que lograr una nivelación salarial de funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la Nación, atendiendo criterios de equidad, conforme a lo dispuesto en la Ley 4 de 1992, sin embargo, el Gobierno Nacional la desnaturalizó al no contemplarla como factor salarial para la liquidación de las prestaciones sociales, posición que tiene fundamento en asuntos similares decididos por el Consejo de Estado12.
Para la Corporación no hay justificación para solo tener en cuenta la bonificación judicial como factor salarial para la base de la liquidación de los aportes a la salud y pensión del servidor, sin que se aplique ese factor salarial en la base de liquidación de los otros emolumentos percibidos por el trabajador, debiéndose tener en cuenta esa disposición (Decreto 382 de 2013) para liquidar dichas prestaciones, por lo que, debe extenderse el ámbito de aplicabilidad como factor salarial de la bonificación en la base de liquidación de la prima de servicios, de productividad, de vacaciones, de navidad, las vacaciones, la 9 CE SCA Sección Segunda “Subsección A” C.P Ana Margarita Olaya Forero, Sentencia 25 de marzo de 2004, Rad. 88001-23-31-000- 2001-4932-01(1665-03) Actor: Departamento Archipiélago De San Andrés, Providencia Y Santa Catalina Demandado: Departamento Archipiélago De San Andrés, Providencia Y Santa Catalina 10 Ver, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 9 de febrero de 2017. 11 CE SCA Sección Segunda C.P Rafael Francisco Suárez Vargas, sentencia 01 de julio de 2021 Rad. 25000-23-42-000-2016-04269- 01(6190-18) Actor: WILSON MORA HINCAPIÉ Demandado: CAJA DE RETIRO DE LAS FUERZAS MILITARES – CREMIL, en el mismo sentido la Consulta No. 1760 del 10 de agosto de 2006.
MP. Luis Fernando Álvarez Jaramillo de la Sala de Consulta y Servicio Civil y la sentencia C-521 de 16 de 1995 de la Corte Constitucional. Magistrado ponente: Dr. Antonio Barrera Carbonell 12 CE SCA Sección Segunda Consejero ponente: LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO Bogotá D.C., seis (6) de julio de dos mil quince (2015) - Radicación número: 11001-03-25-000-2011-00067-00(0192-11) Actor: Sindicato Nacional De Empleados Dirección De Impuestos Y Aduanas Nacionales “Sinedian” Demandado: Gobierno Nacional Demandante: Héctor Fabio Arboleda Flórez Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 63-001-33-33-002-2025-00031-01 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 11 bonificación por servicios prestados, las cesantías e intereses a las cesantías y la prima especial de servicios percibidos.
Considera la Sala que a través del Decreto 382 de 2013, el Gobierno Nacional no podía cercenarle el carácter de factor salarial para liquidar las prestaciones sociales a un emolumento que devenga el trabajador habitual y periódicamente como contraprestación de su labor, pues al hacerlo hizo que el monto de estas disminuyera y a su vez desmejoró las condiciones laborales de los servidores.
Lo anterior, contraria lo establecido en el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, pues el objetivo del legislador con dicha disposición era que a través de las facultades que se le otorgó se lograra una nivelación salarial de los servidores de la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación, para ajustar la remuneración de manera proporcional a la cantidad y calidad de trabajo.13 Es importante precisar que la bonificación judicial fue creada de manera simultánea y en los mismos términos para los servidores públicos tanto de la Fiscalía General de la Nación, como para los servidores de la Rama Judicial, por ende, estas consideraciones son comunes para tales regímenes.
Teniendo en cuenta lo anterior se analizará el caso concreto. Caso concreto En el presente asunto se tiene que en la decisión de primera instancia el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Armenia consideró que la bonificación judicial constituye factor salarial para liquidar las prestaciones sociales que devengan los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación, por ser un emolumento que se paga mensualmente como contraprestación del servicio prestado por el empleado, reuniendo las características del concepto de salario, y que no reconocer dicho carácter resulta contrario a las previsiones normativas de la Ley 4ª de 1992, al artículo 53 de la Constitución Política, a los convenios internacionales invocados y a la jurisprudencia vigente sobre la materia.
En relación con los argumentos del recurso de apelación, el juez se encuentra facultado para acudir a la excepción de inconstitucionalidad para efectos de inaplicar una norma jurídica, pues se trata de un instrumento establecido en el artículo 4 de la Constitución Política de Colombia, el cual establece que «la Constitución es norma de norma de normas.
En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la Ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones Constitucionales». Así pues, como quedó establecido en el acápite denominado naturaleza jurídica de la bonificación judicial, el Gobierno Nacional al expedir el Decreto 382 de 13 CE SCA Sección Segunda Conjuez Ponente: Carmen Anaya de Castellanos, Sentencia de 6 de abril de 2022, Rad. 76001233300020180041401 (0470-2020).
Demandante: María Elide Acosta Henao. Demandado Nación- Fiscalía General de la Nación; CE SCA Sección Tercera Conjuez Ponente: Sol Marina de La Rosa. Sentencia 21 de noviembre de 2022. Rad. 76001233300020160133201 (66117) (AG) Demandantes: Diana Patricia Guerrero Zapata, Diana Marcela Bedoya Gómez, Julián Alejandro Ramírez Alcalde, Francisco Fernando Ortega Otálora, John Rolando Rodolfo Salamanca Bohórquez Y Otros Demandado: NACIÓN- Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
Demandante: Héctor Fabio Arboleda Flórez Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 63-001-33-33-002-2025-00031-01 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 12 2013 y aquellos que lo modifican año a año, actuó en desconocimiento de las facultades que le había otorgado el legislador a través de la Ley 4 de 1992, pues el fin de la bonificación judicial era lograr una nivelación salarial, sin embargo, se creó cercenándole el carácter de factor salarial, pese a que se trata de un emolumento que habitual y permanentemente percibe el trabajador como contraprestación de sus servicios.
Lo anterior, lleva a inferir que el Gobierno Nacional desconoció los límites a la facultad otorgada por el Congreso y además desatendió los principios de carácter constitucional establecidos en los artículos 25 y 53 de la Constitución Política de Colombia y en normas que hacen parte del bloque de constitucionalidad como el artículo 7° del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ratificado por Colombia mediante Ley 74 de 1968 y artículo 1° del Convenio 95 relativo a la protección del salario, el cual fue ratificado por Colombia a través de la Ley 54 de 1962, al desnaturalizar la bonificación judicial quitándole el carácter de factor salarial para efectos de liquidar las prestaciones sociales de los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación, lo cual conlleva a una desmejora de sus condiciones laborales.
En tal sentido se encuentra que, a diferencia de lo planteado por la recurrente, en la sentencia que se revisa se cumplió con la carga argumentativa necesaria para justificar la aplicación de la excepción de constitucionalidad, exponiendo por qué la restricción establecida en el Decreto 382 de 2013 resulta contraria a los artículos 25 y 53 de la Constitución, refiriendo incluso apartes jurisprudenciales que sustentan y justifican la inaplicación por inconstitucional de la referida disposición. En este punto el argumento expuesto por la recurrente no está llamado a prosperar.
Ahora bien, argumenta la parte demandada que si bien en el presente caso se puede llegar a establecer que la bonificación judicial creada mediante el Decreto 382 de 2013 se podría encuadrar dentro de la definición internacional y nacional de «salario», esto no es óbice para que automáticamente se deduzca que dicho rubro constituya base para la liquidación de las prestaciones sociales y demás emolumentos salariales que devengue un trabajador, pues el legislador y el Gobierno Nacional, conforme a las potestades otorgadas en la Ley 4ª de 1992, puede a su libre discrecionalidad establecer si un rubro será parte o no de la base de liquidación de las prestaciones sociales o de los demás rubros salariales que devenga un empleado de la Fiscalía General de la Nación. Al respecto, se tiene que, tal como lo indica el Consejo de Estado, la libre configuración legislativa para establecer si un emolumento constituye o no factor salarial es una potestad del legislador, que además está sometida a los límites que le impone la Constitución, pero no del ejecutivo, máxime cuando en este caso la Ley 4 de 1992 lo que pretendía era una nivelación salarial bajo criterios de equidad.
En este punto, si bien asiste razón a la recurrente cuando invoca algunos pronunciamientos de los órganos de cierre de las distintas jurisdicciones en los que se ha admitido que ciertos emolumentos reconocidos por el Gobierno Nacional no ostenten el carácter de factor salarial, también es Demandante: Héctor Fabio Arboleda Flórez Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 63-001-33-33-002-2025-00031-01 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 13 cierto que dichos emolumentos son distintos al estudiado en el presente caso, por lo que, no pueden trasladarse automáticamente las conclusiones allí alcanzadas a la bonificación judicial establecida en el Decreto 382 de 2013, máxime cuando ya existen pronunciamientos en contrario del Consejo de Estado en el que se le atribuye dicha connotación. En ese sentido, el Ejecutivo al restarle el carácter salarial a la bonificación judicial para efectos de la liquidación de las prestaciones sociales, vulnera el derecho a la remuneración de los trabajadores como garantía del derecho al trabajo, sin que resulte admisible que se invoque como argumento para ello el principio de sostenibilidad fiscal, el cual si bien se encuentra establecido en nuestro ordenamiento como un «criterio orientador, instrumental y adjetivo de la actuación de las ramas del poder, disciplina la administración de las finanzas públicas a fin de que sea posible que la proyección hacia su desarrollo futuro reduzca el déficit fiscal, a través de la limitación de la diferencia entre los ingresos nacionales y los gastos públicos» no constituye un instrumento que legitime el recorte de derechos y la adopción de medidas contrarias al principio de progresividad que rige en materia laboral.
Ahora bien, revisadas las pruebas que fueron incorporadas al proceso se encuentra que: - El señor Héctor Fabio Arboleda Flórez estuvo vinculado a la Fiscalía General de la Nación. Desde el 1 de julio de 1992, hasta el 17 de julio de 2024. - Por medio de reclamación administrativa remitida el 13 de agosto de 2024 y radicada por la entidad bajo el número 20245610006725 del 14 de agosto de 2024, el apoderado del demandante solicitó el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial y la consecuente reliquidación de las prestaciones sociales, con el pago de las diferencias dejadas de percibir e indexación. - La Subdirección Regional de Apoyo Eje Cafetero de la Fiscalía General de la Nación, por medio del Oficio SRAEC-31100-20430-307 del 15 de agosto de 2024, negó lo solicitado.
Además que las constancias salariales indican el pago de la bonificación judicial entre el 2013 al 2024. Conforme a lo anterior, se concluye entonces que, la parte demandante en calidad de servidor de la Fiscalía General de la Nación, percibió la bonificación judicial de manera habitual y como contraprestación directa de la prestación de sus servicios, por lo tanto, en el caso concreto la frase contenida en el artículo 1º del Decreto 382 de 2013 y aquellos decretos que lo modifican, consistente en «y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud», como lo señaló el Juez de primera instancia, resulta contraria a principios y garantías constitucionales, antes mencionados y desconoce el efecto útil de la norma en la que fue concebida, teniendo derecho por tanto la parte demandante Demandante: Héctor Fabio Arboleda Flórez Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 63-001-33-33-002-2025-00031-01 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 14 a la reliquidación de sus prestaciones sociales incluyendo la bonificación judicial como factor salarial.
En este punto, la Sala considera oportuno precisar que comparte la decisión de primera instancia de acceder al reajuste de las cesantías de la parte actora, aun cuando no se ejercieron los recursos contra los actos administrativos que las liquidaron, ni los mismos fueron demandados en el sub examine, pues de conformidad con la postura adoptada recientemente por el Consejo de Estado14, mientras subsista el vínculo laboral las cesantías constituyen una prestación periódica y por tanto, no solo pueden demandarse en cualquier tiempo los actos que las reconozcan, sino que el titular de las mismas puede solicitar en cualquier momento su reliquidación, lo anterior en aras de incluir un factor salarial como la bonificación judicial, sin que sea necesario demandar directamente el acto administrativo que las liquidó. Así las cosas, no se encuentra razón en los motivos que expone la entidad impugnante, y por lo que considera que debe revocarse la sentencia de primera instancia, lo que da lugar a confirmar dicha decisión. Por lo expuesto anteriormente, se impone confirmar la sentencia apelada.
Sobre las costas. En relación con el régimen de condena en costas en el proceso contencioso administrativos se tiene que pasó de ser subjetiva a objetiva valorativa, de acuerdo con providencia reciente del Consejo de Estado15; razón por la cual si bien se debe disponer sobre la imposición, siempre que se acredite su causación como con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso bien sea la condena total o parcial, o bien abstenerse de condenar, en esta instancia no se condenará en costas, pues no se acreditó su causación.16 En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Quindío, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 14 CE SCA Sección Segunda, Subsección A, C.P Rafael Francisco Suárez Vargas, sentencia de 23 de enero de 2020 Radicación número: 25000-23-42-000-2017-05670-01(1553-18) Actor: CLARA ISABEL NIETO RODRÍGUEZ.
Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN, FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. En esta sentencia se citan las siguientes providencias: CE SCA, Sección Segunda, Subsección A, consejero ponente: Dr. Gabriel Valbuena Hernández, sentencia de 13 de diciembre de 2017, expediente 05001-23-31-000-2010-01920-01(3295-14), actor: Adriana Muñoz Ángel.
De igual manera, la Sección Segunda, Subsección B, mediante providencia de 26 de julio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2017-03640-01(2323-18) y CE SCA Sección Segunda Subsección A Consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas, Sentencia De Veintitrés (23) de enero de dos mil veinte (2020). Radicación Número: 76001-23-33-000-2017-00230-01(1559-18) Actor: Carlos Julio Vega Rodríguez Demandado: Ministerio De Defensa, Ejército Nacional. 15 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Consejero Ponente: César Palomino Cortés. Sentencia del 8 de febrero de 2018. Radicación número: 17001-23-33-000-2015-00033-01(1377-17). Actor: Reinaldo Garcés Ríos. Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.
En la que se explicó: “ (…) en lo que respecta a la condena en costas impuesta por el a – quo a la parte demandante, estima la Sala pertinente precisar tal y como lo solicitó el Agente del Ministerio Público, que con la adopción del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, el legislador abandonó el criterio subjetivo que venía imperando en este tipo de asuntos para dar paso, según se advierte en el artículo 188 ibídem, a la valoración objetiva frente a la imposición, liquidación y ejecución de las costas procesales.
En efecto, de la redacción del citado artículo se extraen los elementos que determinan la imposición de la condena en costas, a saber: I) objetivo en cuanto a que toda sentencia decidirá sobre las costas procesales, bien sea para condenar total o parcialmente o, en su defecto, para abstenerse y II) valorativo en el entendido de que el juez debe verificar que las costas se causaron con el pago de gastos ordinarios y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Lo anterior en consonancia con lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso. (…)” 16 Sentencia de unificación del Tribunal Administrativo del Quindío del 01 de noviembre de 2018, Radicación 63001334000520160006601, actor José Romel Gutiérrez Salcedo, demandado: CASUR, Magistrado Ponente Alejandro Londoño Jaramillo. Aclaración de voto Mg.
Luis Javier Rosero Villota. Demandante: Héctor Fabio Arboleda Flórez Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Radicado: 63-001-33-33-002-2025-00031-01 -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- Tribunal Administrativo del Quindío 15 FALLA Primero: Aceptar el impedimento manifestado por los Magistrados Luis Carlos Álzate Ríos, Luis Javier Rosero Villota, Luis Carlos Marín Pulgarín, y Juan Carlos Botina Gómez.
En consecuencia, se les separa del conocimiento del presente asunto, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia y se ordena que, por secretaría, se les comunique la decisión. Segundo: Confirmar la sentencia proferida 26 de noviembre de 2025, por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Armenia, a través de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.
Tercero: Sin lugar a condena en costas en esta instancia, por lo previamente indicado. Cuarto: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, previa anotación en la plataforma SAMAI. Este fallo se discutió y aprobó en Sala de Decisión Especial tal y como consta en el Acta N.º 49 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO Magistrado BEATRÍZ ELENA CORTÉS GIRALDO Conjuez GUILLERMO IVÁN HENAO OSORIO Conjuez (Este documento fue firmado electrónicamente17. Usted puede consultar la providencia en el número de radicación en https//samairj.consejodeestado.gov.co) 17 La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI por el Magistrado Alejandro Londoño Jaramillo.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999, el Decreto reglamentario 2364 de 2012 y el artículo 186 del C.P.A.C.A. Para validar la integridad y autenticidad del documento puede consultarlo en el enlace que antecede.