Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander SIGCMA-SGC TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Magistrada ponente: CLAUDIA XIMENA ARDILA PÉREZ AUTO QUE DECIDE MEDIDA CAUTELAR Bucaramanga, quince (15) de julio de dos mil veinticinco (2025).
MEDIO DE CONTROL PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS DEMANDANTES -VEEDURÍA CIUDADANA DEFENSA DE DERECHOS Y LIBERTADES, identificada con personería jurídica No. 447 del Registro Público de Veedurías; defensaderechosylibertadesveed@gmail.com; -RIGOBERTO OLARTE, en calidad de edil de la comuna 15 de Bucaramanga.
DEMANDADOS -MUNICIPIO DE BUCARAMANGA, identificado con NIT 890.201.222-0; notificaciones@bucaramanga.gov.co dmsuarez@bucaramanga.gov.co -NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA - POLICÍA NACIONAL, identificado con NIT 900.968.320-1; desan.notificacion@policia.gov.co; maria.cala3224@correo.policia.gov.co desan.asjud@policia.gov.co -DEPARTAMENTO DE SANTANDER, identificado con NIT 89020123-5; notificaciones@santander.gov.co arciniegaslandazabaljulian@gmail.com MINISTERIO PÚBLICO XIRYS MARÍA MORA ALVARADO PROCURADORA 160 JUDICIAL II PARA ASUNTOS ADMINISTRATIVOS xmora@procuraduria.gov.co;
RADICADO Y ENLACE DEL EXPEDIENTE 68001233300020250011300 TEMA Se niega medida cautelar. No se acredita peligro inminente sobre los derechos colectivos invocados. Las entidades accionadas han adoptado y ejecutado estrategias coordinadas para garantizar la seguridad de la comunidad y goce del espacio público. Llegado el turno para sustanciar este proceso, el despacho procede a decidir la solicitud de medida cautelar formulada por los demandantes, en cumplimiento de lo establecido en los artículos 229 y 230 de la Ley 1437 de 2011 (en adelante CPACA), así como en los artículos 17, 25 y 26 de la Ley 472 de 1998.
I.ANTECEDENTES A. La demanda Los actores populares pretenden que se protejan los derechos colectivos a un medio ambiente sano, al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, a la seguridad y salubridad públicas, y a la defensa del patrimonio público, vulnerados -según la demanda- con ocasión de las presuntas deficiencias en la implementación de la política pública de seguridad y orden público del sector comprendido entre las calles 31 y 33 con carreras 18, 19, 20 y 21 del barrio Centro de Bucaramanga, lo que, según ellos, provoca afectaciones a la convivencia, MEDIO DE CONTROL: PROTECCION A LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS DEMANDANTE: VEEDURÍA CIUDADANA DEFENSA DE DERECHOS Y LIBERTADES DEMANDADOS: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA Y OTROS EXPEDIENTE: 680012333000-2025-00113-00 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander tranquilidad y armonía del sector por el expendio de estupefacientes, la ocurrencia de riñas y extorsiones a los comerciantes.
Narran que en la zona existe un grupo delincuencial que genera zozobra y se dedica al tráfico de estupefacientes, con nodos en el sector. Exponen que las riñas callejeras entre los consumidores de sustancias psicoactivas son frecuentes. También afirman que los comerciantes han sido objeto de extorsión y coacción, por lo que temen denunciar, además de que los delincuentes intimidan a los residentes y visitantes, pues irrumpen con violencia, blandiendo armas blancas y de fuego.
Alegan que la situación narrada ha causado una pérdida del tejido social, el aumento de la inseguridad y la desconfianza, la destrucción de la convivencia pacífica, el deterioro del comercio local, pues se socava su estabilidad financiera y se reduce la actividad comercial, además de que ha deteriorado la imagen de la ciudad y el patrimonio histórico ubicado en la zona.
B. La medida cautelar solicitada En el folio 21 de la demanda original, los demandantes piden que se ordene a las entidades accionadas ejecutar un plan de acción inmediato e integral que contemple medidas de seguridad, justicia, protección a víctimas, reactivación económica y fortalecimiento cultural. C. Traslado de la medida Mediante auto del 3 de junio de 2025, se corrió el traslado de la medida cautelar.
El Municipio de Bucaramanga guardó silencio. Se destacan las siguientes intervenciones: 1. La Agente del Ministerio Público1 afirma que las actividades ilícitas, que se relacionan con la violencia y delincuencia, afectan a comerciantes, residentes y transeúntes del lugar, lo que ha sido posible debido a la presunta insuficiencia de la actuación de las administraciones demandadas.
Esto, dice, ha estigmatizado el lugar como un espacio negativo en el imaginario de la ciudadanía. Considera que, por ello, está justificado que las autoridades accionadas atiendan prioritariamente la situación. Manifiesta que comparte la petición elevada por la parte actora, y estima necesario: (i) Un análisis interdisciplinario de la situación de seguridad pública y convivencia ciudadana en el sector ubicado entre las calles 31 y 33 con carreras 18 a 21 del barrio Centro de Bucaramanga.
(ii) Que se diseñe de manera coordinada entre las accionadas un plan de acción en el que se señalen sus responsables y las actividades a ejecutar con tiempos razonables. (iii) Un diagnóstico que permita hacer una evaluación de los hechos y con fundamento. (iv) Planear una estrategia de intervención integral efectiva que aborde los problemas de seguridad y convivencia del sector.
(v) Que se adopten, siempre que resulte posible, acciones inmediatas como el aumento de unidades de policía, brigadas de atención en salud, entre otras. 2. El Departamento de Santander2 solicita que se niegue la medida cautelar. Asegura que, aunque existen registros de riñas y consumo de sustancias alucinógenas en el lugar, no se demostró la existencia de un daño, peligro, amenaza o vulneración inminente de los derechos colectivos atribuible a una acción u omisión de las entidades demandadas, en especial de ella, pues dicha situación compete a la autoridad local.
El Departamento sostiene que se está ante una medida imposible de cumplir, porque se le pide al juez que, de manera desproporcionada, por ejemplo, decrete una vigilancia durante las 24 horas del día, todos los días de la semana, en todo el espacio público, sin una justificación clara de su viabilidad y necesidad. Además, 1 Documento 16. 2 Documento
21. MEDIO DE CONTROL: PROTECCION A LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS DEMANDANTE: VEEDURÍA CIUDADANA DEFENSA DE DERECHOS Y LIBERTADES DEMANDADOS: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA Y OTROS EXPEDIENTE: 680012333000-2025-00113-00 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander recalca que se está en un sector de alta tolerancia con presencia de un centro de atención policial, que contrarresta las alteraciones a la convivencia y el consumo de estupefacientes.
Expone que, en reiteradas ocasiones, el Consejo de Estado ha señalado que el juez no puede inmiscuirse en las funciones propias de la administración y que su función es poner fin a la amenaza del derecho colectivo, no coadministrar. Según afirma, no se ha demostrado que las acciones, planes, programas y demás medidas adoptadas por las autoridades locales frente a estas problemáticas de convivencia y orden social hayan resultado ineficaces, nulas, insuficientes o no hayan sido complementadas por la Policía Nacional, de modo que se justifique la intervención judicial.
En su criterio, si se considera que existe una omisión en la aplicación de la ley o en la coordinación interinstitucional, lo procedente es formular un requerimiento, no adoptar una medida cautelar. 3. La Policía Nacional3 también se opone al decreto de la medida cautelar. Argumenta que cumple su misión funcional, según los artículos 1, 2, 82 y 218 de la Constitución Política, y ejerce su función de vigilancia de acuerdo con lo prescrito en el artículo 20 del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana.
Dice que ha atendido la problemática del sector de las calles 31 y 33 con carreras 18 a 21, mediante actividades preventivas, disuasivas y de control. Entre las acciones que afirma estar adelantando en el sector, se encuentran las solicitudes de antecedentes y registro a personas y vehículos, la incautación de sustancias alucinógenas, armas cortopunzantes y de fuego, y el control de riñas.
Por lo anterior, considera que decretar la medida cautelar no sería útil, pertinente ni necesario. II. CONSIDERACIONES A. Competencia De acuerdo con lo dispuesto en el numeral 14 del artículo 152 del CPACA4, este Tribunal es competente para conocer del presente asunto en primera instancia, por tratarse de una acción popular interpuesta contra la Policía Nacional, autoridad pública del orden nacional.
A su vez, este despacho es competente para decidir la medida cautelar solicitada, según lo dispuesto en el artículo 229 del CPACA5. B. El problema jurídico y su tesis De acuerdo con la reseña que antecede, se plantea y resuelve el siguiente problema jurídico: ¿Es procedente decretar la medida cautelar solicitada por los accionantes, encaminada a que se adopte y ejecute un plan de acción inmediato e integral para garantizar la seguridad pública y el goce del espacio público en las calles 31 y 33 con carreras 18, 19, 20 y 21 del barrio Centro de Bucaramanga? Tesis: No. Fundamento: Las medidas cautelares en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos tienen como propósito principal prevenir un daño inminente o cesar el que ya se ha causado, supuesto de hecho que no se encuentra probado en esta etapa procesal. 3 Documento 24. 4 Ley 1437 de 2011.
Artículo 152. Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 14. De los relativos a la protección de derechos e intereses colectivos y de cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas. 5 ARTÍCULO 229.
PROCEDENCIA DE MEDIDAS CAUTELARES. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.
La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento.
PARÁGRAFO. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> Las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos y en los procesos de tutela del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se regirán por lo dispuesto en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio.
MEDIO DE CONTROL: PROTECCION A LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS DEMANDANTE: VEEDURÍA CIUDADANA DEFENSA DE DERECHOS Y LIBERTADES DEMANDADOS: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA Y OTROS EXPEDIENTE: 680012333000-2025-00113-00 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander El Municipio de Bucaramanga y la Policía Nacional han implementado diversas estrategias orientadas a garantizar la seguridad, la convivencia y el uso adecuado del espacio público de los residentes y transeúntes del sector.
A través de estas estrategias, se han desmantelado organizaciones criminales, incautado bienes sustraídos, confiscado sustancias alucinógenas, detenido a personas sindicadas de conductas delictivas, sellado locales comerciales y hoteles, inmovilizado vehículos e impuesto comparendos por infracciones; es decir, se han llevado a cabo varias de las actividades solicitadas por los accionantes como medida cautelar.
En consecuencia, sin que esto constituya prejuzgamiento, se considera que las autoridades demandadas ya están adoptando medidas para contener las situaciones que afectan la seguridad. Por tanto, no se demuestra la existencia de una vulneración de los derechos colectivos invocados que deba ser calificada como un daño inminente o actual que requiera ser contenido mediante una orden judicial.
Para arribar a esta conclusión, se analizará el marco jurídico que regula la procedencia de las medidas cautelares en las acciones populares que se adelantan en esta jurisdicción. Seguidamente, se examinará el alcance de los derechos colectivos a la seguridad pública y el goce del espacio público, invocados por los accionantes. También se precisarán las obligaciones de las entidades demandadas en cuanto a la garantía de la seguridad ciudadana.
Finalmente, con base en las pruebas sumarias aportadas por las partes, se demostrará que no existe un daño colectivo inminente o actual que deba ser conjurado en este momento. C. Marco jurídico 1. Las medidas cautelares en el marco de las acciones populares que se adelantan en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Alcance, contenido y presupuestos para su procedencia 1.1.
El artículo 2º de la Ley 472 de 19986 establece que la acción popular tiene por objeto proteger los derechos e intereses colectivos, bien sea previniendo un daño, eliminando un riesgo o amenaza, haciendo cesar una afectación ya existente, o restituyendo la situación al estado anterior cuando ello sea posible. 1.2. Para asegurar que la acción popular constituya un recurso judicial efectivo en la protección de los derechos e intereses colectivos7, el legislador contempló la posibilidad de decretar medidas cautelares, con el fin de evitar que, durante el tiempo que el juez tarda en adoptar una decisión de fondo, la acción u omisión lesiva del derecho cause un daño irremediable o lo menoscabe al punto de hacer ineficaz cualquier orden de protección que se adopte en la sentencia. 1.3.
El artículo 25 de la Ley 472 de 1998 prevé los supuestos de hecho que justifican el decreto de medidas cautelares en el marco de la acción popular:
ARTICULO 25. MEDIDAS CAUTELARES. Antes de ser notificada la demanda y en cualquier estado del proceso podrá el juez, de oficio o a petición de parte, decretar, debidamente motivadas, las medidas previas que estime pertinentes para prevenir un daño inminente o para hacer cesar el que se hubiere causado. En particular, podrá decretar las siguientes: a) Ordenar la inmediata cesación de las actividades que puedan originar el daño, que lo hayan causado o lo sigan ocasionando; b) Ordenar que se ejecuten los actos necesarios, cuando la conducta potencialmente perjudicial o dañina sea consecuencia de la omisión del demandado; c) Obligar al demandado a prestar caución para garantizar el cumplimiento de cualquiera de las anteriores medidas previas; 6 ARTÍCULO 2º.- Acciones Populares.
Son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos. Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. 7 De conformidad con el artículo 229 de la Constitución Política, así como con diversos instrumentos internacionales que integran el bloque de constitucionalidad -entre ellos, la Declaración Universal de Derechos Humanos, la Convención Americana sobre Derechos Humanos (arts. 8.1 y 25) y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 2, literal a)-, el ordenamiento jurídico debe garantizar un recurso judicial efectivo, comprendido como la posibilidad real o material de acudir ante un juez, sin obstáculos ni restricciones injustificadas, para obtener una protección oportuna y eficaz de los derechos consagrados en la Constitución y en la ley.
Sobre el alcance de las medidas cautelares en esta Jurisdicción y su relación con la tutela judicial efectiva en Colombia y en el derecho comparado, puede analizarse el análisis exhaustivo que hizo la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado en auto del 17 de marzo de 2015, citado reiteradamente en pronunciamientos posteriores que tratan sobre esta materia, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, rad. 11001031500020140379900.
MEDIO DE CONTROL: PROTECCION A LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS DEMANDANTE: VEEDURÍA CIUDADANA DEFENSA DE DERECHOS Y LIBERTADES DEMANDADOS: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA Y OTROS EXPEDIENTE: 680012333000-2025-00113-00 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander d) Ordenar con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos los estudios necesarios para establecer la naturaleza del daño y las medias urgentes a tomar para mitigarlo.
PARAGRAFO 1 o. El decreto y práctica de las medidas previas no suspenderá el curso del proceso.
PARAGRAFO 2 o. Cuando se trate de una amenaza por razón de una omisión atribuida a una autoridad o persona particular, el juez deberá ordenar el cumplimiento inmediato de la acción que fuere necesaria, para lo cual otorgará un término perentorio. Si el peligro es inminente podrá ordenar que el acto, la obra o la acción la ejecute el actor o la comunidad amenazada, a costa del demandado. 1.4.
En armonía con la disposición anterior, el artículo 229 del CPACA -aplicable al trámite de las acciones populares por disposición expresa de la misma norma8- establece que, en todos los procesos declarativos adelantados ante esta jurisdicción, el juez o magistrado ponente puede decretar cualquier medida cautelar que considere necesaria «para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia»9, en particular, para «enfrentar amenazas o violaciones actuales o inminentes para los derechos constitucionales»10. 1.5.
Según la jurisprudencia pacífica del Consejo de Estado, el contenido del artículo 25 de la Ley 472, atrás citado, debe analizarse de manera sistemática con el artículo 231 del CPACA, que establece los requisitos para la adopción de las medidas cautelares. En lo pertinente para este caso, la norma dispone:
ARTÍCULO 231. REQUISITOS PARA DECRETAR LAS MEDIDAS CAUTELARES (…), las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4.
Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios. 1.6. El Consejo de Estado, orientado por la doctrina, ha sistematizado los anteriores requisitos para la procedencia de las medidas cautelares a partir de tres presupuestos: el fumus boni iuris o apariencia de buen derecho, el periculum in mora y la ponderación de intereses.
El primero -fumus boni iuris- exige realizar un juicio de verosimilitud y probabilidad11 acerca de la existencia del derecho o la situación jurídica sustancial que invoca la parte que solicita la medida cautelar y que aparentemente legitima el éxito eventual de las pretensiones12. Este juicio es hipotético, provisional y sumario13, de modo que 8 El artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 dispone que las normas sobre medidas cautelares dispuestas en dicha ley son aplicables a las acciones populares cuando sean de conocimiento de esta Jurisdicción, regla que fue declarada exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-284 de 2014.
Para la Corte, esta disposición es constitucional porque no infringe ninguno de los atributos constitucionales que los artículos 88, 89, 228 y 229 superiores les confieren a las acciones para la defensa de derechos colectivos. ello por cuanto: i. no reduce las medidas que puede decretar el juez, sino que las complementa; ii. el juez puede, en virtud suya, adoptar medidas cautelares de oficio o a petición de parte; iii. sin necesidad de prestar caución, por parte de quien las solicita; iv. si bien en general se prevé un espacio previo al decreto de la medida cautelar, dispuesto para darle traslado a la otra parte y para que esta pueda oponerse, se admite también la posibilidad medidas de urgencia que pretermitan esa oportunidad; iv. la decisión de decretar las medidas es susceptible de recurso de apelación o súplica, según el caso, pero de concederse sería en el efecto devolutivo; v. estas medidas se aplicarían en tales procesos, pero cuando sean de conocimiento de la justicia administrativa, lo cual en esta materia responde a un principio de razón suficiente. 9 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, Auto del 13 de mayo de 2015, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Rad. 11001-03-26-000-2015-00022- 00(53057) 10 Corte Constitucional, sentencia C-284 de 2014 11 Según Taruffo, la verosimilitud no es sinónimo de verdad ni de probabilidad.
Es un juicio preliminar, no basado en pruebas, que se formula antes del procedimiento probatorio, a partir de una hipótesis que parece plausible según el orden normal de las cosas (quod plerumque accidit). Taruffo señala que lo verosímil es aquello que tiene “la apariencia de ser verdadero” desde un punto de vista representativo, pero no implica que sea verdadero ni probable; de hecho, puede ser incluso falso.
La verosimilitud es útil para decidir si admitir una alegación o permitir la actividad probatoria sobre un hecho, pero no supone conocimiento ni confirmación del mismo. En cambio, la probabilidad se entiende como una relación lógica de confirmación entre una hipótesis y los elementos que la apoyan. Es decir, una hipótesis es probable si las pruebas disponibles permiten sostenerla racionalmente como aceptable.
La probabilidad es lógica y contextual, fundada en el grado de confirmación que ofrecen las pruebas. Michele Taruffo, La prueba de los hechos, traducción de Jordi Ferrer Beltrán, Editoriol Trolla, S.A., Madrid, 2005. 12 JINESTA LOBO citado en LÓPEZ CAMACHO, José Álvaro, Medidas Cautelares, Heredia, Costa Rica: Poder Judicial-Escuela Judicial, 2012, p.p. 72.
Ver también reflexiones del auto en p.p.166 y s.s. En palabras del Consejo de Estado, este presupuesto se configura «cuando el juez encuentra, luego de una apreciación provisional con base en un conocimiento sumario y juicios de verosimilitud o probabilidad, la posible existencia de un derecho» Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 17 de marzo de 2015, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, rad. 11001031500020140379900 (2014-03799) 13 En contraposición al juicio de verdad o de certeza más allá de toda duda razonable, y la prueba que ha sido controvertida.
Dado que la decisión se adopta antes de la sentencia y generalmente al inicio del proceso, no puede esperarse que el fumus boni iuris se acredite con plena prueba y bajo un estándar de certeza más allá de toda duda razonable como se exigiría en una sentencia. Salvo algunos casos en los que se exige un fumus boni iuris reforzado, este presupuesto siempre será una apariencia o un «grado aceptable» de verosimilitud y probabilidad de lo que se pretende, sin que se requiera de una prueba acabada acerca de la existencia o validez de lo que se intenta en juicio.
En esta valoración también se debe examinar la consistencia de la respuesta de la Administración frente a las pretensiones aparentemente fundadas que formula el solicitante de la medida cautelar. MEDIO DE CONTROL: PROTECCION A LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS DEMANDANTE: VEEDURÍA CIUDADANA DEFENSA DE DERECHOS Y LIBERTADES DEMANDADOS: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA Y OTROS EXPEDIENTE: 680012333000-2025-00113-00 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander al verificarse este presupuesto no se está prejuzgando14, sino que solo se está concluyendo preliminarmente que existe una probabilidad razonable, no una certeza, sobre el éxito de la demanda15 o, en términos del art. 231 del CPACA, que «la demanda est[á] razonablemente fundada en derecho».
Conforme a lo establecido en los artículos 2 y 26 de la Ley 472 de 1998, para acreditar el fumus boni iuris en la acción popular, se deben presentar pruebas sumarias que demuestren la vulneración o amenaza de un derecho colectivo, de manera que el juez pueda concluir preliminarmente que se requiere una medida cautelar para prevenir el daño, eliminar el riesgo o hacer cesar una afectación ya existente.
En cuanto a la titularidad del derecho exigida en el artículo 231 del CPACA, que también haría parte del concepto de fumus boni iuris, basta señalar que los derechos colectivos tienen una naturaleza difusa, de modo que no tienen un titular en particular, sino que pertenecen a todos y cada uno de los miembros de la colectividad. Por lo tanto, cualquier persona tiene legitimidad para actuar en su defensa.
El segundo presupuesto -periculum in mora- supone verificar el riesgo de daño grave e irreparable si no se concede la medida cautelar16. Debe acreditarse el «temor fundado» de que el tiempo consustancial al desarrollo del proceso frustre las posibilidades de una tutela judicial efectiva17, por un lado, porque existe un daño actual, concreto y cierto, o una amenaza inminente de menoscabo del derecho, y, por otro, porque existe la probabilidad de que los efectos del fallo resulten prácticamente inoperantes18.
Tratándose de la acción popular, el art. 25 de la Ley 472 exige que se demuestre «la inminencia de un daño a los derechos colectivos o que el mismo se haya producido», dado que solo bajo estos supuestos es que se justifica la imposición de la medida cautelar19. No basta probar cualquier acción dañosa. Es necesario demostrar la gravedad y la inminencia del daño -que está próximo a ocurrir- o su consumación20.
Finalmente, el tercer presupuesto exige verificar que la medida no afecte desproporcionadamente el interés público que pueda resultar implicado al momento de proferir la decisión judicial provisional21. Para tal efecto, el juez debe llevar a cabo un juicio de ponderación de intereses, a partir de los principios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad, en el cual concluya que «resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla».
En el contexto de la acción popular, esto implica «valorar si está justificada la adopción de la medida cautelar para la protección de un derecho en circunstancias de amenaza, en 14 En cuanto a esta regla prevista en el art. 229 del CPACA, según la cual la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento, en auto del 20 de marzo de 2014, la Sección Primera del Consejo de Estado, C.P. Guillermo Vargas Ayala, precisó: «De lo que se trata, entonces, con esta norma, es brindar a los jueces “la tranquilidad de que se trata de mecanismos meramente cautelares, que en nada afectan ni influyen en la decisión final del fondo del asunto sub lite”.
Una suerte de presunción iure et de iure sobre cómo acceder a la medida no afecta la imparcialidad del Juez ni compromete su capacidad de discernimiento ni poder de decisión, que busca además promover la efectividad del nuevo régimen cautelar introducido» 15 CONSEJO DE ESTADO, SECCION PRIMERA, auto del 31 de marzo de 2011, C.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta, rad. 19001 2331 000 2010 00464 01(AP).
LÓPEZ CAMACHO, José Álvaro, Medidas Cautelares, Heredia, Costa Rica: Poder Judicial-Escuela Judicial, 2012. ISBN 978-9968-757-94-2; García de Enterría, Eduardo. La batalla por las medidas cautelares. Civitas, Madrid, 2da Ed., 1995, p. 209. 16 ROJAS FRANCO (Enrique). Comentarios al Código Procesal Contencioso Administrativo. E. Rojas F., San José, Costa Rica, 2008, p. 74.
El periculum in mora es entendido como «la posibilidad, razonable y objetivamente fundada, de una lesión grave e irreparable» del derecho o la situación jurídica en discusión debido al transcurso del tiempo mientras el juez profiere la sentencia 17 LÓPEZ CAMACHO, José Álvaro, Medidas Cautelares, Heredia, Costa Rica: Poder Judicial-Escuela Judicial, 2012 p. 168 18 Así lo prevé el artículo 231 del CPACA, al señalar que, para la adopción de la medida cautelar, el juez debe verificar que «se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios».
Este presupuesto, que constituye la esencia y razón de ser de la medida cautelar, parte de la premisa de que «el tiempo necesario para tener razón no ha de perjudicar a quien la tiene», mmáxima de CHIOVENDA citado por el Consejo de Estado en plurales oportunidades, vr.gr, auto del 15 de marzo de 2017, rad. 11001-0325-000-2015-00366-00 (0740-2015). 19 Consejo de Estado, Sección Primera, auto del 2 de mayo de 2013, C.P. MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO, Rad. 68001-23-31-000-2012-00104-01(AP)A 20 Aunque las normas aplicables -art. 231 del CPACA y 25 de la Ley 472- no se refieren a la «gravedad» del daño, esta connotación se infiere del concepto de «perjuicio irremediable».
De conformidad con la jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional, en el cambo de los derechos fundamentales, para que un perjuicio tenga la connotación de irremediable debe ser (i) inminente, es decir, que se trate de una amenaza que está por suceder prontamente; (ii) grave, esto es, que el daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona sea de gran intensidad;
(iii) que las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable sean urgentes; y (iv) que la acción de tutela sea impostergable a fin de garantizar que sea adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad. 21 Esta disposición revela que, aún cuando el legislador procure asegurar un recurso judicial efectivo a través de las medidas cautelares, el impacto en el interés público se convierte en un factor decisivo para su decreto.
El propósito, entiende el Despacho, es evitar que se presenten excesos en los medios empleados por el juez al intentar satisfacer los fines de la medida cautelar. De acuerdo con lo anterior, aunque la medida cautelar cumpla fines legítimos, como es la necesidad de amparar un derecho colectivo vulnerado o amenazado, no puede decretarse si el interés público en colisión puede verse afectado desproporcionadamente21.
Dado que ningún principio o derecho constitucional tiene un peso abstracto mayor que otro, el juicio de ponderación para adoptar una medida cautelar debe realizarse necesariamente a la luz de las circunstancias particulares del caso21, atendiendo tres criterios o principios: idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto 21.
Según la jurisprudencia especializada21, a partir de las exigencias del art. 231 del CPACA, los mencionados principios deben entenderse con el siguiente alcance: (i) Idoneidad: La medida cautelar debe ser adecuada para obtener la satisfacción del derecho vulnerado o amenazado; (ii) Necesidad: La medida cautelar debe ser la más benigna o menos lesiva con el principio o interés contrapuesto.
Es decir, se debe establecer que la medida que se va a adoptar es la única posible en cuanto no se advierte la existencia de alguna otra más suave o moderada para dicho principio o interés; y (iii) Proporcionalidad en sentido estricto: La importancia de la limitación del interés contrapuesto debe estar justificada por la importancia de la satisfacción del derecho que se pretende salvaguardar.
En otras palabras, las ventajas obtenidas en punto a la satisfacción del interés protegido deben compensar el sacrificio del interés contrapuesto. La justificación radica en que, cuanto mayor es el grado de afectación de un interés, tanto mayor debe ser la importancia de la satisfacción del otro. MEDIO DE CONTROL: PROTECCION A LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS DEMANDANTE: VEEDURÍA CIUDADANA DEFENSA DE DERECHOS Y LIBERTADES DEMANDADOS: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA Y OTROS EXPEDIENTE: 680012333000-2025-00113-00 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander desmedro de [los intereses generales que persigue] la administración»22. 1.7.
Una lectura sistemática de los artículos 229 a 239 del CPACA permite identificar las características específicas que definen la naturaleza y alcance de las medidas cautelares: instrumentalidad, provisoriedad, autonomía y mutabilidad23, las cuales han sido ampliamente desarrolladas por la jurisprudencia24. Para el caso, interesa destacar que la instrumentalidad25 se constituye en un límite al ámbito decisional del juez administrativo, pues implica que las medidas cautelares no deben exceder el objeto del control propio de esta Jurisdicción. Tal como lo señala el Departamento de Santander, el juez controla a la administración, pero no la sustituye ni coadministra con ella.
En consecuencia, cualquier decisión que adopte, incluidas las medidas cautelares, debe respetar el margen de discrecionalidad y la experticia técnica que posee la administración para garantizar la eficacia de los derechos consagrados en la Constitución y la ley, en consonancia con los principios democrático y de separación de poderes26.
En cierto grado, este límite quedó plasmado en el parágrafo del artículo 230 del CPACA según el cual «si la medida cautelar implica el ejercicio de una facultad que comporte elementos de índole discrecional, el juez o magistrado ponente no podrá sustituir a la autoridad competente en la adopción de la decisión correspondiente, sino que deberá limitarse a ordenar su adopción dentro del plazo que fije para el efecto en atención a la urgencia o necesidad de la medida y siempre con arreglo a los límites y criterios establecidos para ello en el ordenamiento vigente». 2.
Los derechos colectivos a la seguridad pública y al goce del espacio público 2.1. La seguridad pública, como derecho colectivo, está consagrada en el art. 88 de la Constitución Política27, así como en el artículo 4º de la Ley 472 de 1998. Según la jurisprudencia constitucional28, se trata de una garantía colectiva esencial para asegurar el orden público29 y el ejercicio pleno de los derechos y libertades fundamentales, en los términos del preámbulo y el artículo 2º de la Constitución30.
De acuerdo con el Consejo de Estado31 y la Corte Constitucional32, este derecho se concreta en la obligación del Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el normal desarrollo de la vida en comunidad, en aspectos relacionados con la seguridad, tranquilidad, salubridad y moralidad. 22 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, Auto del 13 de mayo de 2015, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Rad. 11001-03-26-000-2015-00022- 00(53057) 23 La provisoriedad, autonomía y mutabilidad también fueron considerados en la regulación del CPACA y han sido desarrollados por la jurisprudencia del Consejo de Estado23.
La provisoriedad implica que los efectos de las medidas adoptadas son temporales y necesariamente se extinguen cuando se profiere la decisión final (art. 229). La autonomía alude a que las medidas cautelares tienen sus propios requisitos de procedencia, su estudio es sustancialmente diferente al que se asume para el fondo del asunto, y su finalidad, también independiente, es preservar el derecho en litigio y asegurar la eficacia de la sentencia (art. 231).
Finalmente, la mutabilidad hace referencia a la posibilidad de que la medida cautelar adoptada sea modificada en cualquier momento del proceso en respuesta a la variación de las circunstancias que puedan influir en su definición (art. 235). 24 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 17 de marzo de 2015, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, rad. 11001031500020140379900. 25 La instrumentalidad hace referencia al vínculo necesario que debe existir entre la medida cautelar y el objeto del proceso, de manera que esta solo podrá adoptarse en la medida que sea útil para garantizar el derecho que se discute y la efectividad de la eventual decisión de fondo.
En este sentido, el art. 230 del CPACA establece que las medidas cautelares «deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda». Siguiendo esta regla, lo que no se ha pedido en la demanda o lo que no es posible conceder en la sentencia no puede otorgarse a través de una medida cautelar. Dicha regla admite excepciones en el contexto de las acciones populares, puesto que el artículo 230 del CPACA, en concordancia con el artículo 25 de la Ley 472 de 1998, faculta al juez para decretar de oficio «las medidas previas que estime pertinentes para prevenir un daño inminente o para hacer cesar el que se hubiere causado».
Esta disposición introduce una excepción al régimen general, en tanto permite que el juez adopte medidas distintas a las solicitadas por el demandante, incluso sin que medie petición, siempre que existan elementos de juicio que justifiquen su necesidad. Así, aunque el actor conserva la carga de argumentar la medida cautelar, ello no limita la potestad del juez para adoptar otras medidas más idóneas según las circunstancias fácticas del caso. 26 MARÍN HERNÁNDEZ, Hugo Alberto, Discrecionalidad Administrativa, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2013, p.p. 177, 507, 513, 516, 1000, 1008.
La discrecionalidad administrativa ha de entenderse como «el margen de relativa libertad decisional que el ordenamiento jurídico confiere a la Administración para apreciar o integrar el interés público en el caso concreto». El control judicial sobre las decisiones discrecionales es limitado. Es la autoridad administrativa y no el juez quien debe efectivizar el interés general en cada caso concreto y elegir los medios más idóneos para alcanzarlo a partir de criterios que en muchas ocasiones son extrajurídicos.
Esto implica que la ponderación que realiza la administración puede arrojar múltiples alternativas jurídicamente posibles (proporcionales), de manera que, en tal caso, el juez debe respetar el margen de valoración política, técnica, de oportunidad o conveniencia que le es inherente a este tipo de decisiones. De lo contrario, se convertiría en el superior jerárquico de la administración, lo cual desconocería el principio de separación de poderes.
Puede ocurrir que en un determinado caso, una de las posibles respuestas que surja del juicio de ponderación, resulte menos conveniente para el interés general o alguna de ellas pueda servirlo inobjetablemente de mejor manera, caso en el cual el órgano administrativo carecería de margen de escogencia ante la única respuesta correcta que ofrece el ordenamiento jurídico.
Entonces, si como resultado de la actividad probatoria desplegada a lo largo del proceso en el que se controla la actividad administrativa, se concluye que existe solamente una alternativa de solución, en principio, el juez podría intervenir para hacerla respetar en virtud del principio de juridicidad 27 ARTICULO 88. La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella.
También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares. Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos. 28 Al respecto ver: Corte Constitucional, Sentencia T – 078 de 2013.
M.P.: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Asimismo, ver Corte Constitucional, Sentencia T-719 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 29 La seguridad pública, a su turno, es uno de los elementos que tradicionalmente se identifican como constitutivo del orden público y, por tanto, como uno de los objetos a proteger por parte del poder de policía. En la doctrina, se le delimita como la ausencia de riesgos de accidentes, como la prevención de accidentes de diversos tipo y de flagelos humanos y naturales, v.g. incendios, inundaciones, accidentes de tránsito, etc., lo mismo que como la prevención de atentados contra la seguridad del Estado.
CONSEJO DE ESTADO, SECCION PRIMERA, sentencia del 1 de marzo de 2007, C.P. GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO, rad. 73001-23-31- 000-2003-01236-01(AP) 30 CONSEJO DE ESTADO. SECCIÓN PRIMERA. Sentencia del quince (15) de noviembre de dos mil diecinueve (2019). Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS. Radicación: 44001-23-33-000-2013-00160-01(AP) 31 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 3 de mayo de 2004, C.P. Germán Rodríguez Villamizar, radicación número 25000-23-25-000-2002-02788-01(AP). 32 Corte Constitucional, Sentencia T-066 de 1995.
MEDIO DE CONTROL: PROTECCION A LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS DEMANDANTE: VEEDURÍA CIUDADANA DEFENSA DE DERECHOS Y LIBERTADES DEMANDADOS: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA Y OTROS EXPEDIENTE: 680012333000-2025-00113-00 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander En virtud de este derecho, las autoridades competentes deben hacer uso de su «poder de policía administrativo»33 para regular los derechos y las libertades ciudadanas, a fin de que se extiendan hasta donde el mantenimiento del bienestar general lo exija.
Una responsabilidad estatal derivada de este derecho es la prevención y control permanente de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y calamidades humanas34, los desórdenes en lugares públicos o privados, las conductas que infrinja los principios mínimos de respeto entre las personas y las demás que estén prohibidas por la ley. 2.2.
Por su parte, el derecho colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público está consagrado en el artículo 88 de la Constitución Política y en el artículo 4º de la Ley 472 de 1998. De este derecho surge el deber correlativo del Estado de velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular, tal como reza en el artículo 82 de la Carta.35 Según el Consejo de Estado, 36 los artículos 63, 72, 82, 102, y 332 de la Constitución Política establecen como bienes de dominio público los destinados al desarrollo o cumplimiento de las funciones públicas del Estado o los que están facultados al uso común, así como los bienes de uso público universal, entre ellos, las calles, plazas y parques.
Sobre ellos el Estado ejerce derechos de administración y de policía, con miras a garantizar y proteger su uso y goce común.37 El artículo 5º de la Ley 9 de 198938, adicionado por el artículo 138 de la Ley 388 de 1997, incluye dentro del concepto de espacio público el conjunto de elementos arquitectónicos y naturales destinados, por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas, como la recreación pública y la seguridad y tranquilidad de los habitantes.
Dentro de los bienes públicos se pueden agregar otras categorías que representan un valor especial para el Estado y la sociedad, por sus condiciones y características particulares, entre los que se encuentran los bienes culturales, cuya categoría es reconocida directamente por el artículo 72 de la Constitución39. 2.3. El Consejo de Estado40 ha señalado que cuando las autoridades encargadas no garantizan el uso adecuado de un bien, no solo se vulnera el derecho al disfrute 33 Corte Constitucional.
Sentencia T-359 de 2011. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 34 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 26 de noviembre de 2013, C.P. Enrique Gil Botero, radicación número 25000-23-24-000-2011- 00227-01(AP). 35 ARTICULO 82. Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular.
Las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística y regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común. 36 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 19 de noviembre de 2009. Rad. 66001233100020040095501 (AP) 37 Es deber del Estado, y, por ende, de sus autoridades, velar por la protección de la integridad del espacio público;
(2) velar por su destinación al uso común; (3) asegurar la efectividad del carácter prevalente del uso común del espacio público sobre el interés particular; (4) ejercer la facultad reguladora en materia de ordenamiento territorial, en relación con la utilización del suelo y del espacio público para la defensa del interés común, entre otros;
(5) Es un derecho e interés colectivo; (6) Constituye el objeto material de las acciones populares y es uno de los bienes jurídicamente garantizables a través de ellas. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 27 de abril de 2001; proceso identificado con número único de radicación 25000-23-24-000-2000-0064-01(AP-032), C.P. Doctor Camilo Arciniegas Andrade. 38 Artículo 5.
Adicionado por el Artículo 138 de la Ley 388 de 1997. Entiéndese por espacio público el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que transcienden, por tanto, los límites de los intereses, individuales de los habitantes.
Así, constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal como vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y similares, las necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos, para la instalación y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones, para la preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación y preservación del paisaje y los elementos naturales del entorno de la ciudad, los necesarios para la preservación y conservación de las playas marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así como de sus elementos vegetativos, arenas y corales y, en general, por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyan, por consiguiente, zonas para el uso o el disfrute colectivo.
Adicionado un parágrafo Artículo 17 Ley 388 de 1997 Sobre incorporación de áreas públicas.
PARÁGRAFO 1. El espacio público resultante de la adopción de instrumentos de planeamiento o de gestión o de la expedición de licencias urbanísticas se incorporará con el solo procedimiento de registro de la escritura de constitución de la urbanización o la parcelación en la Oficina de Instrumentos Públicos, en la cual se determinen las áreas públicas objeto de cesión y las áreas privadas, por su localización y linderos.
La escritura correspondiente deberá otorgarse y registrarse antes de la iniciación de las ventas del proyecto respectivo. (Parágrafo adicionado por el Art. 22 de la Ley 2044 de 2020)
PARÁGRAFO 2. El espacio público resultante del desarrollo de proyectos de infraestructura se incorporará mediante el registro de la escritura de entrega o cesión en la oficina de instrumentos públicos. Así mismo, previo procedimiento de desenglobe y apertura del folio de matrícula inmobiliaria en la escritura de cesión se debe determinar su localización, cabida y linderos.
La escritura correspondiente deberá otorgarse y registrarse antes de la puesta en funcionamiento de la infraestructura construida. (Parágrafo ADICIONADO por el Art. 22 de la Ley 2044 de 2020)
PARÁGRAFO 3. Luego de la suscripción de la escritura del espacio público generado mediante cesión o entrega de infraestructura, se notificará por parte de la oficina de instrumentos públicos a las entidades territoriales como representantes del patrimonio inmueble municipal o distrital, quienes en un término máximo de 15 días hábiles verificarán su concordancia con las normas y estándares del espacio público establecidas en los instrumentos de ordenamiento territorial de cada municipio o distrito si la encuentran acorde, manifestarán su aceptación, caso contrario solicitarán al notario los ajustes y aclaraciones respectivas y radicarán las escrituras ajustadas a la respectiva oficina de Registro de Instrumentos Públicos.
(Parágrafo ADICIONADO por el Art. 22 de la Ley 2044 de 2020) 39 ARTICULO 72. El patrimonio cultural de la Nación está bajo la protección del Estado. El patrimonio arqueológico y otros bienes culturales que conforman la identidad nacional, pertenecen a la Nación y son inalienables, inembargables e imprescriptibles. La ley establecerá los mecanismos para readquirirlos cuando se encuentren en manos de particulares y reglamentará los derechos especiales que pudieran tener los grupos étnicos asentados en territorios de riqueza arqueológica. 40 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 19 de noviembre de 2009.
Rad. 66001233100020040095501 (AP) CONSEJO DE ESTADO. SECCIÓN TERCERA. SUBSECCIÓN C. Sentencia del dieciocho (18) de mayo de dos mil diecisiete (2017). Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS. Radicación número: 41001-23-31-000-2012-00116-01(AP) MEDIO DE CONTROL: PROTECCION A LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS DEMANDANTE: VEEDURÍA CIUDADANA DEFENSA DE DERECHOS Y LIBERTADES DEMANDADOS: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA Y OTROS EXPEDIENTE: 680012333000-2025-00113-00 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander de los bienes de uso público, sino también la protección del patrimonio público.
Este derecho exige que los recursos y bienes del Estado sean gestionados de manera eficiente y utilizados para el cumplimiento de sus funciones de conformidad con el ordenamiento jurídico. 3. Obligaciones de las entidades demandadas en torno a la garantía de la seguridad ciudadana y su naturaleza eminentemente relativa 3.1. De acuerdo con el artículo 315 de la Constitución Política41, el alcalde es la primera autoridad de policía del municipio, y, en tal condición, es el responsable de mantener el orden público en coordinación con el presidente de la República y el respectivo gobernador.
Asimismo, según el artículo 3º de la Ley 136 de 199442, tiene la obligación de elaborar e implementar planes integrales de seguridad ciudadana, con el fin de promover la convivencia pacífica en su municipio. 3.2. Para la conservación del orden público, la Policía Nacional debe cumplir con prontitud y diligencia las órdenes que le imparta el alcalde por conducto del respectivo comandante.
Conforme al artículo 218 de la Constitución43, la Policía tiene la tarea de garantizar las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y las libertades públicas, así como la convivencia y la paz de todos los habitantes. 3.3. En la misma línea, el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, en su artículo 1044, establece que las autoridades de policía deben cumplir y hacer cumplir las normas que rigen la convivencia, prevenir situaciones que pongan en riesgo la paz pública y colaborar con la justicia. La Ley 1801 de 2016, en sus artículos 17 y 18, precisa que las órdenes de policía tienen la finalidad de garantizar la convivencia, y su ejercicio debe ser coordinado entre las autoridades para ser eficaz y oportuno. 3.4.
La ley en comento establece que la coordinación entre las autoridades de Policía debe ser permanente, adecuada, eficiente, eficaz y oportuna, con el fin de asegurar las condiciones necesarias para la convivencia (art. 18).45 En aras de asegurar esa coordinación se crearon los Consejos de Seguridad y Convivencia (art. 19), que son cuerpos consultivos y de decisión para la prevención y reacción ante los problemas relacionados con la seguridad y la convivencia en el nivel nacional, regional, departamental, distrital y municipal.46 Están conformados por el alcalde, el personero municipal y el comandante de estación del respectivo distrito, 41 ARTICULO 315.
Son atribuciones del alcalde: 1. Cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del gobierno, las ordenanzas, y los acuerdos del concejo. 2. Conservar el orden público en el municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones y órdenes que reciba del Presidente de la República y del respectivo gobernador. El alcalde es la primera autoridad de policía del muncipio <sic>.
La Policía Nacional cumplirá con prontitud y diligencia las órdenes que le imparta el alcalde por conducto del respectivo comandante. (…) 42 ARTÍCULO 3.- Funciones de los Municipios. Modificado por el art. 6. Ley 1551 de 2012. Corresponde al municipio: (…) 4. Elaborar e implementar los planes integrales de seguridad ciudadana, en coordinación con las autoridades locales de policía y promover la convivencia entre sus habitantes.
(…) 10. Velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del ambiente, de conformidad con la Constitución y la ley. 11. Promover el mejoramiento económico y social de los habitantes del respectivo municipio, fomentando la industria nacional, el comercio y el consumo interno en sus territorios de conformidad con la legislación vigente para estas materias. 43 ARTICULO 218.
La ley organizará el cuerpo de Policía. La Policía Nacional es un cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la Nación, cuyo fin primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz. La ley determinará su régimen de carrera, prestacional y disciplinario. 44 ARTÍCULO 10.
Deberes de las autoridades de Policía. Son deberes generales de las autoridades de Policía: (…) 2. Cumplir y hacer cumplir la Constitución, las leyes, las normas contenidas en el presente Código, las ordenanzas, los acuerdos, y en otras disposiciones que dicten las autoridades competentes en materia de convivencia. 3. Prevenir situaciones y comportamientos que ponen en riesgo la convivencia. (…) 8.
Colaborar con las autoridades judiciales para la debida prestación del servicio de justicia. 45 ARTÍCULO 18. Coordinación. La coordinación entre las autoridades de Policía debe ser permanente, adecuada, eficiente, eficaz y oportuna, con el fin de asegurar las condiciones necesarias para la convivencia. 46 ARTÍCULO 19. Consejos de Seguridad y Convivencia y Comité Civil de Convivencia. Los Consejos de Seguridad y Convivencia son cuerpos consultivos y de decisión para la prevención y reacción ante los problemas relacionados con la seguridad y la convivencia en el nivel nacional, regional, departamental, distrital, municipal o metropolitano. El Gobierno nacional establecerá mediante reglamentación los objetivos, funciones, integrantes y demás aspectos relacionados con el funcionamiento de los Consejos de Seguridad y Convivencia. De manera subsidiaria, las autoridades ejecutivas de los niveles distrital, departamental y municipal, considerando su especificidad y necesidad, podrán complementar la regulación hecha por el Gobierno nacional.
Créanse los Comités Civiles de Convivencia en cada municipio o distrito, cuyo objeto será analizar hechos y fenómenos que afectan la convivencia así como tramitar las quejas, denuncias, peticiones o re-conocimientos reportados en relación con la función y la actividad de Policía en su respectiva jurisdicción priorizando los casos relacionados con actuaciones donde hubieren podido verse afectados los intereses colectivos.
Estos Comités podrán emitir recomendaciones para mejorar la función y la actividad de Policía y garantizar la transparencia en el ejercicio de sus funciones. Así mismo, deberán fomentar e incentivar que la ciudadanía presente las denuncias y quejas que correspondan y promoverá campañas de información sobre los derechos, deberes y garantías de los ciudadanos ante las actividades de Policía. Este Comité estará conformado por el Alcalde, el Personero Municipal y el Comandante de Estación del respectivo distrito, municipio o localidad.
Estos Comités deberán reunirse, al menos, una vez al mes. MEDIO DE CONTROL: PROTECCION A LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS DEMANDANTE: VEEDURÍA CIUDADANA DEFENSA DE DERECHOS Y LIBERTADES DEMANDADOS: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA Y OTROS EXPEDIENTE: 680012333000-2025-00113-00 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander municipio o localidad, y pueden emitir recomendaciones para mejorar la función policial. 3.5.
La Ley 1801 también contempla en su artículo 2047 que la función de la policía está centrada en preservar la convivencia mediante el uso de la fuerza conforme a las atribuciones legales y reglamentarias. La titularidad del uso de esa fuerza policial está en cabeza de los miembros uniformados de la Policía Nacional (art. 2248). Según el artículo 25 del mismo cuerpo normativo, quienes infringen las normas de convivencia deben ser sancionados, y los comportamientos que alteren la paz pública, como la violencia, el porte de armas o el consumo de sustancias psicoactivas, serán sancionados y deben ser objeto de denuncia ante la Fiscalía General de la Nación. Entre los comportamientos que ponen en peligro la convivencia se incluyen: la riña, la incitación o la participación en confrontaciones violentas que puedan derivar en agresiones físicas; la agresión física a personas por cualquier medio; las amenazas de causar daño físico a personas por cualquier medio; el porte de armas, elementos cortantes, punzantes o similares, o sustancias peligrosas, en áreas comunes o lugares abiertos al público; el porte de armas, elementos y dispositivos menos letales que hayan sido modificados en sus características de fabricación, origen, diseño o propósito; y el porte de dispositivos menos letales bajo el influjo de sustancias psicoactivas ilícitas o prohibidas, o en estado de embriaguez (art. 27).49 3.6.
En torno al alcance de las obligaciones analizadas, relacionadas con la protección de los derechos colectivos a la seguridad pública y al goce del espacio público, es menester precisar que el Estado no puede garantizar una protección absoluta contra todos los daños posibles, ni la sociedad puede ser concebida como un sistema exclusivamente orientado a la salvaguarda de bienes jurídicos y a la prevención de todo daño. La realidad demuestra que dichos bienes están permanentemente expuestos a riesgos y daños, entre otros factores, por la acción ilícita de las personas.
En este contexto, la responsabilidad del Estado frente a daños causados a los derechos colectivos no puede atribuirse de manera objetiva por la sola ocurrencia del hecho dañoso o la existencia de situaciones de riesgo contra dichos bienes. Tal vulneración surge exclusivamente por el quebrantamiento de las expectativas o estándares de servicio establecidos por un rol específico24, definido previamente por el ordenamiento jurídico y relevante para la prevención o evitación del daño, y no por la mera atribución de deberes generales como la protección de la vida o la seguridad.
De acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, las obligaciones estatales son relativas, ya que, en virtud del principio universal ad impossibilia nemo tenetur50, ningún Estado está obligado a lo imposible. Por consiguiente, el análisis que se haga sobre su responsabilidad por la causación de un daño, no puede abordarse desde una perspectiva ideal o abstracta, sino que debe ser estudiada «desde un 47 ARTÍCULO 20.
Actividad de Policía. Es el ejercicio de materialización de los medios y medidas correctivas, de acuerdo con las atribuciones constitucionales, legales y reglamentarias conferidas a los uniformados de la Policía Nacional, para concretar y hacer cumplir las decisiones dictadas en ejercicio del poder y la función de Policía, a las cuales está subordinada.
La actividad de Policía es una labor estrictamente material y no jurídica, y su finalidad es la de preservar la convivencia y restablecer todos los comportamientos que la alteren. 48 ARTÍCULO 22. Titular del uso de la fuerza policial. La utilización de la fuerza legítima corresponde de manera exclusiva, en el marco de este Código, a los miembros uniformados de la Policía Nacional, de conformidad con el marco jurídico vigente, salvo en aquellos casos en los que de manera excepcional se requiera la asistencia militar. 49 ARTÍCULO 27.
Comportamientos que ponen en riesgo la vida e integridad. Los siguientes comportamientos ponen en riesgo la vida e integridad de las personas, y, por lo tanto, son contrarios a la convivencia: 1. Reñir, incitar o incurrir en confrontaciones violentas que puedan derivar en agresiones físicas. 2. Lanzar objetos que puedan causar daño o sustancias peligrosas a personas. 3.
Agredir físicamente a personas por cualquier medio 4. Amenazar con causar un daño físico a personas por cualquier medio. 5. No retirar o reparar, en los inmuebles, los elementos que ofrezcan riesgo a la vida e integridad. 6. Portar armas, elementos cortantes, punzantes o semejantes, o sustancias peligrosas, en áreas comunes o lugares abiertos al público.
Se exceptúa a quien demuestre que tales elementos o sustancias constituyen una herramienta de su actividad deportiva, oficio, profesión o estudio. 7. Portar armas neumáticas, de aire, de fogueo, de letalidad reducida o sprays, rociadores, aspersores o aerosoles de pimienta o cualquier elemento que se asimile a armas de fuego, en lugares abiertos al público donde se desarrollen aglomeraciones de personas o en aquellos donde se consuman bebidas embriagantes, o se advierta su utilización irregular, o se incurra en un comportamiento contrario a la convivencia. 8.
Portar armas, elementos y dispositivos menos letales que hayan sido modificados en sus características de fabricación, origen, diseño y propósito, sin perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar. 9. Portar armas, elementos y dispositivos menos letales sin permiso de autoridad competente cuando estas lo requieran. 10. Portar armas, elementos y dispositivos menos letales cuando haya perdido vigencia el permiso respectivo. 11.
(sic) Portar armas, elementos y dispositivos menos letales bajo el influjo de sustancias psicoactivas ilícitas o prohibidas, o en estado de embriaguez. 50 DE AHUMADA RAMOS, Francisco Javier, La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, 3ª edición, Aranzadi-Thomson, Pamplona, 2009, pp. 303-310. MEDIO DE CONTROL: PROTECCION A LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS DEMANDANTE: VEEDURÍA CIUDADANA DEFENSA DE DERECHOS Y LIBERTADES DEMANDADOS: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA Y OTROS EXPEDIENTE: 680012333000-2025-00113-00 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander ámbito real, que consulte las circunstancias de tiempo, modo, lugar y capacidad operativa o funcional de la administración pública al momento de producción del daño»51.
En este orden de ideas, la entidad pública solamente será responsable por la ocurrencia de sucesos evitables que se encuentren dentro de la órbita de su competencia, bien porque se encuentra en posición de garante o porque le son exigibles contenidos obligacionales normativamente impuestos respecto de la evitación del resultado52. D. Análisis de las pruebas A partir de las pruebas aportadas en esta etapa preliminar, el Despacho observa lo siguiente: 1.
El demandante allega una serie de imágenes y videos, con los que busca demostrar la alteración de la seguridad y convivencia ciudadana en el sector ubicado en las calles 31 y 33 con carreras 18 a 21 del municipio de Bucaramanga, en el que se encuentran inmuebles de valor cultural. 1.1. En la primera, una imagen satelital, se observa que en dicho sector hay presencia policial, representada en dos CAI y la estación de policía del centro, de los que también allega imágenes.53 1.2.
En otras, se observa al Teatro Santander y el Centro Cultural del Oriente. 1.3. En diferentes imágenes, aportadas por anónimos, el accionante trata de mostrar lo que podría ser la venta de sustancias psicoactivas y alcohol, que generan riñas en medio del espacio público: calles, aceras y parques. 1.4. También, aporta la captura de una noticia publicada por el periódico Vanguardia sobre una riña con arma blanca que protagonizaron dos sujetos frente al centro comercial Bucacentro; y de otras publicadas en un medio de internet «el periodista soy yo», en las que se pueden ver personas que, según el accionante, trafican drogas.54 1.5.
Tres imágenes evidencian, según el demandante, el hallazgo que la Policía Nacional hizo de drogas alucinógenas en un hotel del sector. 55 1.6. Por último, una captura de pantalla de una reseña hecha a la aplicación «Booking» en la que unos usuarios exponen que en el sector hay una presencia permanente de habitantes de calle, lo que resulta peligroso para los turistas. 1.7.
Igualmente, allegó videos en los que se observan riñas callejeras. 1.7.1. En el primero dos personas se enzarzan en un forcejeo y se agreden con sus puños. Luego de que uno de ellos se dispone a huir, el otro lo persigue con un arma blanca. 1.7.2. En el segundo video se observa a dos personas en medio de un conato de riña en la mitad de la calle. 1.7.3.
En el tercero, se aprecia un forcejeo entre dos sujetos. 51 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, C.P. Hernán Andrade Rincón (E), Sentencia del 12 de marzo de 2015, Rad. 25000-23-26-000-2005-00033-01(32993) Actor: FIDELA CASALLAS DE TOVAR Y FARID JASBLEIDY TOVAR CASALLAS Demandado: MINISTERIO DEL INTERIOR 52 JAKOBS, Günther, La imputación objetiva en el derecho penal, cit., pp. 25-26;
CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, Sentencia del 25 de agosto de 2011, C.P. MAURICIO FAJARDO GOMEZ, Rad. 66001-23-31-000-1997-03870-01(17613), Partes: José Norman Duque Restrepo y otros vs. Municipio de Pereira y Empresas Públicas de Pereira 53 Folio 25 a 26 del documento 3 de SAMAI. 54 Folio 34. 55 Folio
33. MEDIO DE CONTROL: PROTECCION A LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS DEMANDANTE: VEEDURÍA CIUDADANA DEFENSA DE DERECHOS Y LIBERTADES DEMANDADOS: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA Y OTROS EXPEDIENTE: 680012333000-2025-00113-00 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander 1.7.4.
En el cuarto video, dos individuos atacan a una persona que sale de, al parecer, un local comercial. 1.7.5. El quinto video reproduce una riña entre dos sujetos que están rodeados de un grupo de personas, en la mitad de la calle. 1.7.6. El siguiente video muestra, mediante un paneo, un grupo de personas reunidas en inmediaciones del Centro Cultural del Oriente. 1.7.7.
En otro video se observa otro grupo de personas reunidas, en el que algunos hacen intercambio de objetos de tamaño pequeño. 2. Durante el proceso de remodelación del Parque Centenario, se llevaron a cabo varias reuniones en las que se abordaron las problemáticas del sector. En estas sesiones, la comunidad tuvo la oportunidad de reunirse con las autoridades para discutir los diversos temas que les afectan.
A las reuniones asistieron veedores, ediles, habitantes y comerciantes de la zona, además de representantes del contratista encargado de las obras y algunos delegados de las autoridades competentes. 2.1. En la reunión del 28 de marzo de 2023, el veedor Harold Contreras y el edil Rigoberto Olarte expresaron la necesidad de conformar mesas de trabajo con la administración municipal con el fin de tratar temas de seguridad, espacio público, desarrollo social y salud.56 2.2.
En la reunión celebrada el 17 de mayo de 2023, que contó con la presencia de la comandante del CAI del parque Centenario y trabajadoras sociales del taller de arquitectura de la Secretaría de Infraestructura, se trató la necesidad de generar estrategias para mitigar la problemática social del sector, y otros temas, como la participación de la comunidad para concienciarlos sobre el buen uso de las obras del parque próximas a entregarse.57 2.3.
En la reunión del 29 de junio de 2023 se discutió la necesidad de que asistan los representantes de las secretarías municipales y que se establezcan espacios para recuperar la seguridad y el espacio público alrededor del parque centenario.58 2.4. El 20 de septiembre de 2023 se adelantó una reunión con el fin de realizar «alianzas interinstitucionales que permitan la reactivación y mitigación de las problemáticas sociales que por años se ha venido presentando, con el propósito de que al momento de dar apertura a la obra se tenga un plan de trabajo que permita dar confianza a los ciudadanos y vincularlos con actividades de goce y disfrute del mismo».
También se dispuso continuar con «la trazabilidad de los compromisos ya adquiridos en la primera mesa de trabajo». Un funcionario de la Secretaría del Interior expuso la realización de varios operativos de recuperación del espacio público, la inspección a un hotel, tildado de foco de inseguridad, en el que incautaron más de 150 dosis de droga (bazuco y marihuana), por el que se adelanta un proceso de investigación a cargo de la SIJIN y la Policía Nacional, además de una inspección sanitaria al lugar.
También narró inspecciones a locales comerciales, con intervención de la Policía Nacional, sin que se encontraran sustancias sicoactivas, además de requisas a personas a quienes les incautaron dosis de drogas. Adicionalmente, se refirió a la implementación de vallas en el Teatro Santander y el centro Comercial Bucacentro para tratar la presencia de habitantes de calle.
Consta la intervención del veedor ciudadano Harold Contreras, quien expresó la necesidad de una mayor presencia policial, ante el aumento de la peligrosidad en el sector. 56 Folios 7 y 8. 57 Folios 11 y 12. 58 Folios 13 y
14. MEDIO DE CONTROL: PROTECCION A LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS DEMANDANTE: VEEDURÍA CIUDADANA DEFENSA DE DERECHOS Y LIBERTADES DEMANDADOS: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA Y OTROS EXPEDIENTE: 680012333000-2025-00113-00 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander Asimismo, se observan intervenciones del coordinador administrativo del Centro Cultural del Oriente, el representante de la JAL, otros veedores ciudadanos y el representante del DADEP, quienes manifestaron: (i) la necesidad de estrategias de recuperación del sector, (ii) la necesidad de participación de universidades y el sector comercial, (iii) la integración de los vendedores ambulantes tradicionales de la zona, con revisión de antecedentes, (iv) el difícil control de la venta de sustancias sicoactivas en diferentes «chazas», ante el poco número de policías en el lugar, y (v) la necesidad de controlar el número de vendedores ambulantes. 3.
Las autoridades de policía han desarrollado diferentes actividades en procura de atender los problemas de seguridad del sector objeto de esta demanda59. 3.1. La Policía Nacional60 reporta la estadística de denuncias recibidas por hechos delictivos relacionados con hurto, lesiones y extorsión en la zona comprendida entre las calles 31 y 33 con carreras 18 a 21 de Bucaramanga, según se observa en el siguiente cuadro: Delito denunciado Cantidad Hurto a personas 96 Lesiones personales por riñas 25 Hurto a comercio 8 Hurto a residencias 2 Extorsión 1 3.2.
La entidad mencionada también presentó los resultados de la estrategia que implementa, denominada 180D - 180 DÍAS CONTRA EL DELITO, diseñada para contrarrestar conductas que afectan la convivencia y seguridad del Área Metropolitana de Bucaramanga. A través de esta estrategia, se identifican sectores que requieren mayor atención, siendo uno de ellos el referido por los actores populares.
En su desarrollo, se han llevado a cabo acciones como: control a vehículos, vigilancia de establecimientos abiertos al público alrededor del Parque Centenario, la implementación del plan «Despertar» para el retiro de habitantes de calle y la seguridad de los transeúntes entre las 6 y las 9 a.m., control al transporte informal, supervisión del consumo de bebidas alcohólicas en grandes establecimientos para prevenir riñas, solicitud de antecedentes judiciales a transeúntes, así como la entrega de volantes y charlas con personas que transitan para prevenir conductas que atenten contra la seguridad. 3.3.
Con esos operativos reportó la incautación de armas blancas y de fuego, sustancias psicoactivas, entre otros elementos, como se ve en el siguiente cuadro: Elementos incautados Cantidad Marihuana 20354 Cocaína 627 Base de coca 588 Basuco 239 Pastillas alucinógenas 1503 Celular 10 Armas de fuego 3 Vehículo 1 3.4. También, se reportó la recuperación de diferentes objetos hurtados, así: Objetos recuperados Cantidad Celular 113 Bicicleta 5 Motocicleta 4 Automóvil 1 3.5.
Igualmente, la Policía Nacional informó que el 19 de junio de 2024 desarticuló el grupo de delincuencia común organizado GDCO MILENIO, mediante la realización de 15 capturas por el delito de tráfico, fabricación o porte de estupefacientes, y el 25 de marzo de 2025 desarticuló un segundo grupo de 59 Si bien el municipio no descorrió el traslado de la medida cautelar, al momento de proferirse esta providencia, tanto ella como las otras demandadas presentaron sus contestaciones, con las que allegaron pruebas sobre las actividades que han realizado para atender las necesidades de seguridad del sector, por lo que se tendrán en cuenta. 60 Documento 36 de SAMAI.
MEDIO DE CONTROL: PROTECCION A LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS DEMANDANTE: VEEDURÍA CIUDADANA DEFENSA DE DERECHOS Y LIBERTADES DEMANDADOS: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA Y OTROS EXPEDIENTE: 680012333000-2025-00113-00 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander delincuencia común, denominado GDCO LA 16, con 16 capturas por el mismo delito.
La entidad explicó que sus integrantes se dedicaban al tráfico de drogas y al accionar delincuencial en la calle 31 y el parque centenario. También, relata que, por labores de inteligencia e investigación, ejecutaron la captura ordenada judicialmente de una persona y otra en flagrancia, por los delitos de homicidio agravado. Presentó las siguientes cifras de capturas realizadas por la Policía Metropolitana en la zona afectada: Capturas Cantidad Tráfico, fabricación o porte de estupefacientes 283 Hurto a personas 41 Lesiones personales 26 Homicidio 3 Hurto a entidades comerciales 3 Hurto a residencias 1 Extorsión 1 4.
Por su parte, el Municipio de Bucaramanga61 informó las actividades realizadas por el grupo de espacio público en la comuna 15 barrio Centro «Parque Centenario». Entre dichas actividades, se encuentran la realización de acciones de carácter policivo y social, como la atención a personas que habitan en la calle, traslado de menores al ICBF para el restablecimiento de sus derechos y registros a personas y vehículos.
Veamos: Actividad Cantidad Actividades de espacio público desplegadas 11 Espacio público sostenido 4750 Registro a personas 139 Verificación de antecedentes 137 Personas impactadas 5040 Registro de motocicletas 45 Comparendo de tránsito 17 Verificación IMEI 17 Socialización de ventas informales 97 Difusión de campaña institucional 1 Suspensión de actividad económica 1 Oferta institucional a personas en condición de calle 90 Caracterización de la población extranjera 4 Traslado de menores de edad para el restablecimiento de sus derechos al ICBF 4 Comparendos por infracciones a la Ley 1801 de 2016 5 4.1.
En el material fotográfico que allegó el municipio se observa a personal de espacio público, de la Policía Nacional y de tránsito realizando operativos en el parque Centenario, las calles alrededor y en locales del lugar. 4.2. El ente territorial presentó un informe de resultados de la Mesa Estratégica Integral por la Seguridad y Convivencia Ciudadana (MEISEC) de la Secretaría del Interior.
Allí se registra la implementación de la estrategia llamada «Operación Candado» para «retomar la autoridad desde la articulación interinstitucional y la corresponsabilidad ciudadana, tendiente a incidir en la mitigación de la criminalidad, la disuasión delictiva, la percepción de seguridad; y así, mejorar la calidad de vida en el territorio».
En esta estrategia participan diferentes instituciones como la Fiscalía General de la Nación, Policía Nacional, Ejército Nacional, Dirección de Tránsito Municipal, Migración Colombia, Empresa Municipal de Aseo de Bucaramanga (EMAB), Secretaría de Infraestructura, Secretaría de Alumbrado Público, Secretaría de Salud, Secretaría de Desarrollo Social y el Departamento Administrativo de Espacio Público (DADEP).
Según afirma el ente territorial, dicha mesa es un apoyo a la administración municipal y no reemplaza las funciones constitucionales en materia de vigilancia y seguridad. 61 Documento 44 de SAMAI. MEDIO DE CONTROL: PROTECCION A LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS DEMANDANTE: VEEDURÍA CIUDADANA DEFENSA DE DERECHOS Y LIBERTADES DEMANDADOS: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA Y OTROS EXPEDIENTE: 680012333000-2025-00113-00 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander La entidad también explicó que en el marco de la mencionada mesa se realizó la planificación y ejecución de acciones estratégicas, tales como controles a establecimientos comerciales (hoteles, residencias, almacenes, bares, tabernas, entre otros), registros a personas y vehículos, verificación de antecedentes, capturas, y la aplicación del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana (Ley 1801 de 2016) y del Código Nacional de Tránsito (Ley 769 de 2002).
Reportó la siguiente estadística de acciones realizadas durante los años 2024 y 2025 en el centro de Bucaramanga, especialmente en el parque Centenario: Año 2024 2025 Intervenciones 69 32 Personas impactadas 19937 6245 Registro a personas 2535 991 Registro a motocicletas 1153 398 Vehículos registrados 225 95 Comparendos de tránsito 262 79 Capturas 1 2 Motocicletas inmovilizadas 199 46 Vehículos inmovilizados 7 4 Comparendos Ley 1801 12 5 Cierres de establecimientos 15 8 En el material fotográfico se evidencian ejemplos de los diferentes operativos que se realizan en el sector, como requisas a personas en el parque centenario y en las calles aledañas, pesquisas a establecimientos con personal canino, el sellamiento de locales comerciales y hoteles.
En las imágenes se observa personal de espacio público, agentes de tránsito, patrulleros de la policía e incluso soldados del ejército. 5. Por su lado, el Departamento de Santander62 informó que desde el 28 de junio de 2024 adoptó el Plan Integral de Seguridad y Convivencia Ciudadana, el cual incluye planes programas y proyectos encaminados a «garantizar la seguridad, y convivencia ciudadana en el territorio santandereano».
Este se ha venido implementando a través de la estrategia denominada Seguridad Multidimensional, y su ejecución ha estado a cargo de la Fuerza Pública. También señaló que todos los miércoles realiza reuniones de seguridad con participación de la Alcaldía de Bucaramanga «implementar las medidas de prevención, protección y/o mitigación de daños, así como los diferentes operativos para mantener el control sobre el espacio público».
El ente departamental destacó el modelo de servicio de la Policía Nacional «orientado a las personas y territorios, mediante la articulación del trinomio de la seguridad (comunidad, autoridades y policía), en el cual realiza la planeación estratégica del servicio de policía, mantiene presencia y cubrimiento las 24 horas en el área metropolitana de Bucaramanga, la cual de manera preventiva se enfoca en la intervención de las causas o factores de riesgo que inciden en la convivencia y seguridad ciudadana».
Con fundamento en los hechos expuestos, el Despacho no logra evidenciar un daño colectivo inminente o actual que deba ser conjurado mediante una medida cautelar, en los términos de los artículos 25 de la Ley 472 y 231 de la Ley 1437. Por el contrario, se observa que las situaciones reportadas en el sector del parque Centenario y sus alrededores, aunque potencialmente afectan la seguridad y el orden público, han sido objeto de prevención y control permanente por parte de las autoridades competentes.
En la zona, no solo existe presencia policial a través de patrullajes, sino también mediante dos CAI y una estación, además de operativos diseñados para reducir los focos de inseguridad. En particular, se acreditó que el Municipio de Bucaramanga y la Policía Nacional han implementado una serie de estrategias como 180 DÍAS CONTRA EL DELITO o la Operación Candado, con las que dan cuenta de diversas actividades que buscan mantener la seguridad y convivencia ciudadana, como solicitudes de 62 Documento 23 de SAMAI.
MEDIO DE CONTROL: PROTECCION A LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS DEMANDANTE: VEEDURÍA CIUDADANA DEFENSA DE DERECHOS Y LIBERTADES DEMANDADOS: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA Y OTROS EXPEDIENTE: 680012333000-2025-00113-00 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander antecedentes y registro a personas, vehículos, incautación de sustancias alucinógenas, armas cortopunzantes y de fuego, para disminuir la problemática de inseguridad, allanamientos a locales comerciales en busca de sustancias alucinógenas, sellamiento de hoteles, captura de personas y bandas dedicadas a la actividad delincuencial, y patrullajes diurnos y nocturnos. Igualmente, se realizan operaciones para conservar el espacio público.
También, se observa que las medidas adoptadas por las entidades demandadas, como la instalación de vallas alrededor de edificios públicos, como el Teatro Santander o la intervención de personas en condición de calle, resguardan el derecho al goce del espacio público de la comunidad y protegen los bienes que constituyen patrimonio público.
Asimismo, se demostró que las medidas incluyeron el sellamiento de locales comerciales presuntamente dedicados al almacenamiento de drogas. Además, se llevaron a cabo actividades como la atención de las necesidades de los habitantes de la calle, la socialización sobre las ventas informales y el traslado de menores de edad para la restitución de sus derechos por parte del ICBF.
Tal como se indicó en el marco jurídico, la dirección de la política de seguridad se encuentra en cabeza del municipio, especialmente, en su máxima autoridad, el alcalde. Dicha política, además, se lleva a cabo en coordinación y colaboración armónica con otras autoridades locales que tienen a cargo competencias relacionadas, como la Policía Nacional.
En este caso, se probó la realización de un esfuerzo interinstitucional concretado en la Mesa Estratégica Integral por la Seguridad y Convivencia Ciudadana (MEISEC) con la que se adelanta la planificación y ejecución de acciones preventivas y de control en el sector afectado. Entonces, no es posible adoptar las medidas solicitadas por el demandante, como ordenar operativos específicos, allanamientos a locales comerciales o incremento de la fuerza policial, que, como se vio, ya han puesto en marcha las autoridades locales desde hace varios meses.
Conviene precisar que las obligaciones de las autoridades accionadas en relación con la protección de los derechos colectivos no son absolutas; es decir, el Estado no está obligado a prevenir todos los posibles daños, sino aquellos que estén dentro de su capacidad operativa y dentro de los márgenes establecidos por la ley. Por tanto, aunque puedan existir hechos de inseguridad en la zona aludida, esta circunstancia per se no configura una vulneración de derechos por parte de las autoridades.
Habría que demostrarse que sus acciones son insuficientes de acuerdo con sus posibilidades jurídicas y materiales, lo que no ha ocurrido hasta el momento. En este contexto, la intervención del juez cautelar resultaría innecesaria y desproporcionada. En mérito de lo expuesto, se RESUELVE:
PRIMERO: NEGAR la medida cautelar solicitada por la parte accionante.
SEGUNDO: RECONOCER personería a los siguientes profesionales del derecho, en los términos y para los efectos de los poderes que les fueron conferidos: -DIANA MARCELA SUÁREZ FAJARDO, con cédula de ciudadanía No. 63.531.571 y tarjeta profesional No. 151.419 del C. S. de la J, como apoderada del Municipio de Bucaramanga. -MARÍA TERESA CALA AMAYA, con cédula de ciudadanía No. 37.864.616 y tarjeta profesional No. 137.831 del C. S. de la J, como apoderada de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional.
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